臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1435號102年1月24日辯論終結原 告 楊朝任被 告 外交部代 表 人 林永樂（部長）訴訟代理人 王歧正 律師上列當事人間有關領事事務事件，原告不服行政院中華民國101年8 月31日院臺訴字第1010141824號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為楊進添，訴訟中變更為林永樂，業據被告新任代表人林永樂提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告於民國（下同）100 年9 月5 日與越南籍女子陳氏花在越南辦理結婚登記，分別持結婚證書，由原告於101 年3月6 日向被告所屬駐胡志明市臺北經濟文化辦事處（下稱駐胡志明市辦事處）申請文件證明、陳氏花於101 年3 月7 日申請來臺簽證。被告所屬駐胡志明市辦事處就原告文件證明申請，以原告與陳氏花經面談結果，雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，依外交部及駐外館處文件證明條例（下稱文件證明條例）第11條第1 項第3 款規定，以10
1 年4 月19日胡志字第10100011360 號函（下稱原處分1 ）不予受理文件證明之申請；就陳氏花簽證申請，則以陳氏花與原告經面談結果，雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，且陳氏花在我國境內有無力維持生活之虞，依外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款、第6 款規定，以10
1 年4 月19日胡志字第00000000000A號函（誤繕為第0000000000A 號，下稱原處分2 ）否准其請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：被告稱難以判斷原告與陳氏花婚姻之真實性，此係因當時陳氏花祖母剛去世，一切從簡，沒有禮儀及宴客，惟原告已給陳氏花家人美金2,000 元聘金，家中亦重新裝潢粉刷，婚姻實屬真實。面談時雙方陳述不一致，係因陳氏花年輕所致。
再原告雖積欠銀行卡債，然現擁有個人計程車行，又於○○○○○擔任幹部多年，收入穩定，平均日賺新臺幣（下同）3,000 元，足使全家人生活無虞，卡債部分俟生活穩定即與銀行協商處理。訴願駁回之決定，侵害原告及陳氏花之人權，造成極大傷害。原告與陳氏花於駐胡志明市辦事處面談所言均屬事實，惟面試官記載不實，導致原告夫妻分隔兩地，無法團聚，家庭遭逢煎熬。此外被告領事事務局曾以101 年
4 月11日領二字第1016800440號函（下稱事務局101 年4 月11日函）立法委員張慶忠服務處，告知陳氏花第2 次面談通過，卻又以原處分駁回，豈非矛盾。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分1 、原處分2 均撤銷。⒉被告對於原告101 年3 月6 日文件證明之申請及陳氏花
101 年3 月7 日簽證之申請，應作成准許的行政處分。
四、被告答辯略以：㈠簽證之准駁係國家主權行使，屬高度（國際）政治問題，
為行政權核心領域範圍，基於權力分立原則，為不受司法管轄之高權行為：
⒈依外國護照簽證條例第1 條、第12條第1 項前段、行政
程序法第3 條第3 項第2 款、法務部（81）法律字第18
5 號函及最高法院80年台上字第917 號判決意旨，外國人並無任意進入我國國境之權利，駐外使領館或機構對於外國人簽證申請所為之准否行為，係基於國家主權行使，縱然拒絕亦未侵犯申請人之自由權利。又任何從外觀上涉入政治的問題，因係出於權力本質，非屬司法裁量事項，司法院釋字第328 號、第419 號解釋及前大法官吳庚釋字第387 號不同意見書參照。復依人權宣言第13條第2 項後段、公民及政治權利公約第12條第4 項及司法院釋字第558 號解釋，一國國民入出其所屬國，乃國際公約及憲法所保障之基本人權；反之，外國人入出他國則不在保障之列。是有關管制我國國民與外國人入出我國國境之行為，不得等同視之，而得為差別待遇，應無可議。
⒉我國憲法並未保障外國人有任意進入我國國境居留或停
留之權利，故外國人簽證核發與否，屬國家主權行使範圍，不可與一般行政行為等同視之。況被告受理簽證申請時，依法應斟酌「國家利益」及「申請人所屬國家與我國關係」決定准駁。由是可知，簽證核發屬高度政治性問題，司法機關不宜介入，否則即違背權力分立原則。是原告提起本件行政訴訟顯不合法，依行政訴訟法第
107 條第1 項第1 款規定，應予裁定駁回。㈡原告非原處分2 之相對人或法律上利害關係人，原告訴請
撤銷原處分2 及作成核發簽證之處分，應屬當事人不適格：
⒈依行政訴訟法第4 條第1 項、第5 條第2 項規定，提起
撤銷訴訟或課予義務訴訟者，須其權利或法律上利益因行政處分而受損害，始具訴訟權能，其提起訴訟始能謂適格。在撤銷訴訟，若非處分相對人，且其權利或法律上利益非因該處分而受侵害，即不具提起撤銷訴訟之訴訟權能；在課予義務訴訟，則須具有公法上請求權者始得提起，否則即為當事人不適格。又前述利益僅以法律上值得保護之利益為限，經濟上、情感上或事實上之利益均不屬之。再夫妻為各自權利義務主體，一方之權利或法律上利益因行政處分而受有損害，他方並非當然之利害關係人，最高行政法院96年度判字第838 號判決及98年度裁字第3106號裁定意旨足資參照。
⒉原告為中華民國國籍且持我國護照，依外國護照簽證條
例第4 條規定，其入境我國無須再經被告或駐外館處許可，故原告並無申請我國簽證之公法上請求權。本案簽證申請人為陳氏花，駁回處分之相對人亦為陳氏花，原告本人之權利或法律上利益未受該處分而受侵害。原告雖因被告駁回簽證申請而無法與陳氏花在臺團聚，惟並未使其雙方婚姻發生得喪變更之法律效果，原告無從主張其權利或法律上利益受到損害。原告以自己名義提起本件訴訟，屬當事人不適格，依行政訴訟法第107 條第
3 項及最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議決議，應予判決駁回。
㈢被告依面談結果及相關資料研判，認原告與陳氏花婚姻真
實性存有疑慮，不予受理文件證明申請及拒發簽證，實屬有據：
⒈依外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款、同條例施行
細則第5 條、文件證明條例第11條第1 項第3 款規定，被告或駐外館處於受理文件證明或簽證申請時，應分別審酌當事人之申請是否有違我國國家利益或公序良俗，以及是否有虛偽陳述或隱瞞等情事。
⒉依駐胡志明市辦事處人員面談紀錄所示，原告就與陳氏
花預訂辦理結婚宴客時間、地點與陳氏花奶奶過世時間說詞不一，就陳氏花在越南工作狀況說詞亦前後反覆，且對首次同房之時間、地點，雙方說法也不相同，實有可議。
⒊原告尚有140 萬元之現金卡借款，近5 年共積欠國泰世
華等7 家銀行49萬2,000 元，又於96年及97年欠匯豐及星展銀行共37萬6,000 元，另原告信用卡因消費款未繳遭強制停卡，信用卡債累計達15萬8,901 元，原告共積欠現金卡及信用卡債務逾200 萬元，此有財團法人金融聯合徵信中心當事人綜合信用報告可稽，是原告是否足以負擔陳氏花在臺生活費用，顯然有疑。
⒋承上，被告依據兩次面談結果及相關資料，綜合研判原
告與陳氏花間婚姻關係真實性顯有疑慮，陳氏花來臺動機可疑，且衡酌外籍配偶來臺居留，影響及於國家人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等諸多層面，基於國家利益，被告依文件證明條例第11條第1 項第3 款及外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款及第6 款規定，不予受理其文件證明之申請與拒發來臺簽證，於法並無不合。
㈣被告領事事務局101 年4 月11日函雖稱陳氏花依親面談業
已通過，然其後該局除以電話向立法委員張慶忠服務處及原告說明外，並以101 年5 月8 日領二字第1016800560號函予該服務處，略以因無法確認原告婚姻真實性，已核發拒件處分函在案，前開101 年4 月11日函係屬誤植。原告刻意隱暪被告領事事務局業已更正說明之事實，仍提出10
1 年4 月11日函企圖混淆視聽。為此，求為判決：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：㈠查前揭事實概要欄所載各節，為兩造所不爭執，並有原告
所具101 年3 月6 日文件證明申請表、陳氏花所具101 年
3 月7 日中華民國簽證申請書、越南社會主義共和國同奈省人民委員會編號：000/ZZZ 結婚證書、交往經過書、切結保證書、財團法人金融聯合徵信中心當事人綜合信用報告、100 年12月6 日及101 年3 月7 日駐胡志明市辦事處依親簽證面談記錄、駐胡志明市辦事處台、越人民結婚面談不通過紀錄、原處分1 、原處分2 、訴願決定書等件影本在卷可稽，其事實堪予認定。
㈡又行政機關對於外國人簽證申請之准駁，固係國家主權之
行使，且外國人出、入境事項，與外交事務有關，除應維護國家利益外，並涉及高度政治性，行政程序法第3 條第
3 項第2 款明定外國人出、入境事項不適用該法之程序規定，惟就該法之實體規定仍應適用；是行政機關就外國人簽證申請所為之准駁決定，其性質核屬行政程序法第92條第1 項之行政處分，因此所生之爭執，仍屬公法上之爭議，依行政訴訟法第2 條規定，在法律別無規定將此部分爭議排除在行政訴訟審判權範圍外之情形下，不服行政機關對於簽證申請所為之行政處分者，自得依行政訴訟法規定提起行政訴訟，此時僅行政法院應否考量該處分涉及國家利益維護並具高度政治性，與一般行政行為有間，而予以較低密度之審查而已，尚非司法不得介入審查。況本件並非單純外國人入境事項，而係關於國人之外籍配偶居留簽證事項，涉及我國國民與外籍配偶之家庭團聚及共同生活權，被告行使其公權力所為之決定自應受司法審查，被告訴稱關於簽證核發係屬高度政治性問題，司法不宜介入，非屬行政訴訟審判之權限，原告提起行政訴訟為不合法，應依行政訴訟法第107 條第1 項第1 款規定裁定駁回云云，洵不足採，次予敘明。
㈢關於原告文件證明申請部分：
⒈按「本條例用詞，定義如下：一、文件證明：指文書驗
證及出具證明。」、「申請文件證明者，應檢具身分證明文件，並提出申請書載明下列各款事項：……三、申請之意旨及用途。」、「文書驗證之申請，有下列各款情形之一者，主管機關或駐外館處應不予受理。但其情形得補正者，應先定期令其補正：……三、申請目的或文書內容明顯違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形。」文件證明條例第
3 條第1 款、第5 條第1 項第3 款、第11條第1 項第3款分別定有明文。
⒉查本件原告持越南社會主義共和國同奈省人民委員會編
號：000/ZZZ 結婚證書（原處分卷第26頁）申請文件證明（文書驗證），係為供原告配偶陳氏花申請依親簽證面談之用，已據原告於文件證明申請表「申請文件證明主要用途欄」記載明確（原處分卷第69頁）。而國人之外籍配偶申請來臺依親居留，非僅關係本國人一己之家庭生活，其影響亦及於國家人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等諸多層面，故該居留簽證之核發與國家利益自屬有關，倘國人與外籍配偶間之婚姻真實性顯有疑義，不足以認定雙方具有結婚之真意，該外國人假藉結婚之形式，取得國人配偶之身分，以此來臺居留，甚至工作，從事與原申請簽證目的不符之活動，與國家利益即屬有違，主管機關或駐外館處依前揭規定應不予受理其文件證明之申請。
⒊依卷附原告與陳氏花於100 年12月6 日、101 年3 月7
日接受被告所屬駐胡志明市辦事處人員面談記錄所載，其2 人就下列事項說詞，互有出入，明顯不符：
⑴100 年12月6 日首次面談時，原告稱因女方奶奶3 月
過世，所以無法請客，女方說想去臺灣再補辦婚宴；陳氏花則稱，因奶奶8 月過世，所以無法請客，雙方已經打算12月在女方家鄉宴客。嗣101 年3 月7 日第
2 次面談時，原告稱在越南未辦結婚宴客，本來打算結婚後（男方第2 次來，約100 年7 月）要辦請客，後因女方奶奶過世所以沒辦；陳氏花則稱因祖母在10
0 年10月過世，打算面談通過後才補辦婚宴。⑵100 年12月6 日首次面談時，原告稱女方之前曾學過
中文1 年，目前沒有再去學中文，且女方原為家管，剛去同奈工業區當會計不久；陳氏花則稱，已經學中文1 年，現在還在學，之前學中文是因為在台商家具公司上班，現在已經沒有上班。嗣101 年3 月7 日第
2 次面談時，陳氏花稱曾於97年至98年底擔任廠長助理（在同奈省），因不喜歡該工作而辭職，之後在家做家務。
⑶101 年3 月7 日第2 次面談時，原告稱與女方首度同
房係首次來越南第1 天，雙方在飯店同房；陳氏花則稱，在男方第1 次來越南幾天過後，在女方家，雙方發生關係（同房）。
⒋審諸原告與陳氏花就其2 人預訂辦理結婚宴客時間、地
點、陳氏花奶奶過世時間、陳氏花學習中文情形、工作情況、2 人首次同房發生關係時間、地點等關於結婚及交往之重要事實經過，陳述不一，互有出入，彼此矛盾，與常情事理顯然有違，是被告據此審認原告與陳氏花間婚姻關係之真實性顯有疑義，原告為使陳氏花能申請來臺居留簽證，而提出本件文件證明申請，其申請目的明顯違反我國國家利益，依文件證明條例第11條第1 項第3 款規定，不予受理其文件證明之申請，而以原處分
1 否准原告所請，經核於法尚無不合。原告徒以陳氏花年輕不懂事，而與其陳述不一，且因面談時手機鬧鐘響起，致面試官不悅，才為不利於其之認定等語置辯，並主張其與陳氏花婚姻係屬真實云云，委不足採。
㈣關於陳氏花簽證申請部分：
⒈按外國護照簽證條例第12條第1 項規定：「外交部及駐
外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；其有下列各款情形之一，外交部或駐外館處得拒發簽證：……四、對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者。……六、在我國境內無力維持生活，或有非法工作之虞者。……」同條例施行細則第5 條規定：「（第1 項）持外國護照申請簽證，應填具簽證申請書表，並檢具有效外國護照及最近6 個月內之照片，送外交部或駐外使領館、代表處、辦事處或其他經外交部授權機構（以下簡稱駐外館處）核辦。……（第3 項）外交部及駐外館處得要求申請人面談、提供旅行計畫、親屬關係證明、健康檢查合格證明、無犯罪紀錄證明、財力證明、來我國目的證明、在我國之關係人或保證人資料及其他審核所需之證明文件。」又外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來台面談作業要點第11點第2 款規定：「外交部或駐外館處經面談雙方當事人後，有下列情形之一者，應不予通過：……㈡雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述。」經核上開作業要點係外交部為建立所屬人員及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來台面談處理準據所訂頒之行政規則，以防範外國人假藉依親名義來台從事與原申請簽證目的不符之活動，維護國家利益，與外國護照簽證條例之立法目的無違，應可適用。
⒉次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予
以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」行政訴訟法第5條第2 項定有明文。是以，依上開規定提起課予義務訴訟者，以其權利或法律上利益，因行政機關對依法申請之案件予以駁回，致受損害為要件，具備該要件者，始有以自己名義實施訴訟之權能，方屬適格之原告。欠缺當事人適格之要件，屬於狹義的「訴的利益」之欠缺，此要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障（最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議決議參照）。又不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，惟所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內（改制前行政法院75年判字第362 號判例參照）。
⒊查本件居留簽證之申請人為訴外人即原告配偶陳氏花，
有陳氏花所具101 年3 月7 日中華民國簽證申請書在卷可考（原處分卷第70頁），被告以原處分2 否准上開簽證申請，受處分人為陳氏花，應屬無疑，尚不因原處分
2 列載原告為正本收受者、陳氏花為副本收受者而異其認定。原告既非原處分2 之受處分對象，其權利或利益自難認因該處分而直接受有損害；至於申請人陳氏花雖係原告之配偶，然夫妻各自為權利義務之主體，配偶之一方因行政機關之違法行政處分，致其權利或法律上利益受有損害，他方配偶並非當然為該行政處分之利害關係人，且縱令原告因其配偶陳氏花簽證申請遭駁回，無法來臺與之同居，而受有損害，衡情亦僅屬感情上及事實上之損害，尚非法律上之權利或利益損害，原告非屬法律上之利害關係人，亦屬至明。揆諸首揭說明，原告自不得以自己名義提起訴願或行政訴訟，故原告提起本件行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分2 ，並判命被告應就陳氏花101 年3 月7 日簽證申請作成准許的行政處分，非屬適格之當事人，其訴欠缺權利保護必要要件，無訴之利益。
⒋再本件縱予實體審究，被告以原處分2 否准陳氏花簽證
申請，於法亦無違誤。蓋陳氏花與原告對於結婚重要事實陳述不一，渠等婚姻關係之真實性顯有疑義，已詳述如前，是陳氏花以其為原告配偶，來臺目的係為依親為由申請簽證，對於申請來我國之目的即難謂無虛偽陳述或隱瞞之情。另據卷附財團法人金融聯合徵信中心當事人綜合信用報告所示，計至101 年1 月底止，原告在國內各金融機構之現金卡借款共140 萬元（台北富邦銀行桂林分行80萬元、萬泰商業銀行城東分行60萬元）；最近5 年積欠國內各金融機構呆帳共計49萬2,000 元；又96年及97年滯欠匯豐銀行及星展銀行共計37萬6,000 元，上開欠款業經原債權銀行轉讓與資產管理公司；另原告因信用卡消費款未繳遭強制停卡，信用卡消費款未繳金額累計達15萬8,901 元（原處分卷第92~98 頁），審酌原告上開滯欠款項高達242 萬6,901 元，其財務狀況顯然不佳，並參以原告於起訴狀自陳平均日賺3,000 元，則原告是否足以負擔陳氏花在臺生活費用，亦非無疑，被告據此審認陳氏花來臺後在我國境內無力維持生活，或有非法工作之虞，即非無據。準此，被告基於國家利益之維護，依外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款及第6 款規定否准陳氏花簽證申請，於法並無不合。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，原處分1 、原處分2並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，且原告並非原處分2 之受處分人，又非屬法律上之利害關係人，其逕以自己名義訴請撤銷訴願決定及原處分2 ，並判命被告應就陳氏花簽證申請作成准許的行政處分，亦非適格之當事人，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 102 年 2 月 7 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王 碧 芳
法 官 高 愈 杰法 官 程 怡 怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 2 月 7 日
書記官 張 正 清