臺北高等行政法院判決
101年度訴字第147號101年5月17日辯論終結原 告 陳文旺被 告 桃園縣中壢地政事務所代 表 人 何明光（主任）住同上訴訟代理人 邵俊宏
黃坤山江宜郡上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服桃園縣政府中華民國100 年12月8 日府法訴字第1000367309號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國95年間向被告申辦訴外人劉奕井所有坐落桃園縣中壢市○○段42、45及69地號土地（下稱「系爭土地」）信託登記，並經被告以95年壢登字第466220號案受理並核准辦理登記在案。然前開登記時系爭土地之土地登記簿有「本筆土地未經全體共有人聲明免辦自耕保留地持分逕為交換移轉登記」之註記，係屬各共有人未達成權利範圍協議，並辦理交換移轉登記前權屬不明情形，應於完成自耕保留地交換移轉登記確定權屬後，始得辦理相關土地處分之情形（該註記嗣經桃園縣政府95年12月14日府地籍字第0950379672號函通知被告，統一修正為「未辦持分交換前不得移轉及設定負擔」）。因被告受理時疏於注意准予系爭土地信託登記案，嗣經被告查明後，遂依土地登記規則第144 條第1 項第2 款之規定，以100 年7 月8 日中地登字第1000007624號函報桃園縣政府，並經該府以100 年7 月13日府地籍字第1000270851號函准予辦理塗銷登記。被告爰以100 年7 月14日壢登字第299430號案塗銷信託登記（下稱「原處分」），並以100年7 月18日中地登字第1003003939號函（下稱「100 年7 月18日函」）通知原告及訴外人劉奕井。原告不服，提起訴願，經桃園縣政府100 年12月8 日府法訴字第1000367309號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠查系爭土地於土地登記簿上確有「未辦持分交換前不得移轉及設定負擔」之註記，惟被告即據此註記之事項，除繼承登記外，均否准土地所有權人申請關於土地權利移轉及設定負擔之一切任何登記，此限制事項之註記，即係一種限制人民行使土地權利之事項，惟其卻欠缺法律之明文規定或法律授權行政機關以命令訂之，侵害土地所有權人憲法之財產權保障。是被告否准原告之本件信託登記之原行政處分，即有違反法律保留原則。㈡又系爭土地上「未辦持分交換前不得移轉及設定負擔」之註記，係以內政部函頒之「共有耕地自耕保留部分交換移轉登記作業要點」為依據，惟該作業要點業於90年10月11日廢止，且遍觀桃園縣政府所訂定之「桃園縣共有耕地自耕保留部分交換移轉登記清理自治條例」，亦未有類似「共有耕地自耕保留部分交換移轉登記作業要點」第11條具有限制登記效力之規定內容，故被告於土地登記簿上登載「未辦持分交換前不得移轉及設定負擔」之註記，顯已欠確法令依據之授權。㈢另依內政部於89年9 月30日臺內地字第8977617 號函訂定「○○縣（市）共有耕地自耕保留部分交換移轉登記清理自治條例參考範例」第11條之規定，新北市、新竹市、彰化縣、屏東縣、花蓮縣等縣市政府均參照前開範例之意旨，制訂自治條例，於有經承受人檢附切結書同意承受該應有部分者，則不限制移轉或設定負擔之規定，是各縣市政府自行制定之條例顯非一概禁止人民處分財產之權利。故被告援用桃園縣政府所制定之「桃園縣共有耕地自耕保留部分交換移轉登記清理自治條例」之規定內容，顯已有違反行政法上「必要性」及「法律保留」等立法原則等情。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠原告主張被告援用之桃園縣政府所訂定之自治條例其規定內容，顯有違反行政法上「必要性原則」之立法原則，實屬誤解。查42年間政府實施耕者有其田政策辦理土地徵收放領作業，因耕地所有權並未隨同辦理移轉登記為自耕共有人單獨所有，以致地籍之記載仍維持徵收放領前之共有權利持分狀況，影響自耕共有人之權益甚鉅。在未辦理土地權利變更登記前，是類土地之產權未定，其共有土地之實際共有人與登記機關所登記之共有人有所不符，故為維護土地登記之公示性及公信力，及兼顧交易安全及權利人之權利保障，避免法律關係複雜化，實有訂定相關法令規定以為解決是類土地之必要性。㈡桃園縣參內政部彙整之「○○縣市共有耕地自耕保留交換移轉登記清理自治條例參考範例」制定「桃園縣共有耕地自耕保留部分交換移轉登記清理自治條例」，以解決是類土地問題，故該條例係依地方制度法之規定所訂定之自治法規，為適法有效之自治規章（臺北高等行政法院98年度訴字第973 號判決意旨參照）。是以，原告主張「各縣市政府自行制定之條例顯非一概禁止人民處分財產之權利。被告援用上開自治條例有違行政法上必要性及法律保留等立法原則」乙節，顯無理由。㈢按桃園縣共有耕地自耕保留部分交換移轉登記清理自治條例第2 及第4 條之規定，本案系爭土地，有未辦持分交換前不得移轉及設定負擔之註記，依該自治條例第2 條規定，係屬「共有耕地自耕保留地」之範圍，故是類土地得由土地共有人或其繼承人依同條例第4 條規定申辦自耕保留部分交換移轉登記後，再續辦信託登記，方屬正辦（臺北高等行政法院98年度訴字第973 號判決參照）。準此，土地登記簿註記之「未辦持分交換前不得移轉及設定負擔」字樣，係陳述是類土地依上開規定辦理交換移轉後始得處分之事實，並利於民眾辨識，於法並無違誤。㈣查系爭土地，有未辦持分交換前不得移轉及設定負擔之註記，於辦理交換移轉登記前，屬產權尚未確定，是有登記名義人處分或設定負擔時，因已涉及私權爭執，依土地登記規則第57條規定應不予受理，該土地依上開規定於辦理自耕保留部分交換移轉登記完畢確定權屬後，始得辦理相關土地處分登記。然因被告之疏失而為錯誤之登記，爰依土地登記規則第144 條規定辦理塗銷，是以，被告所為行政處分並無違法情事，認事用法並無違誤等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有被告95年收件壢登字第466220號登記申請書影本、被告100 年
7 月8 日中地登字第1000007624號函影本、桃園縣政府100年7 月13日府地籍字第1000270851號函影本、被告100 年7月14日收件壢登字第299430號撤銷登記案影本、被告100 年
7 月18日中地登字第1003003939號函影本、桃園縣政府100年12月8 日府法訴字第1000367309號訴願決定書影本等在卷可稽（答辯卷第1 至2 頁、第4 頁、第5 頁、第6 至9 頁、第10頁、本院卷第35至39頁），自堪認為真正。
五、本件爭點為：被告依據土地登記規則第144 條第1 項第2款規定塗銷系爭土地之信託登記是否適法？本院判斷如下：
㈠、按地方制度法第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。……」另同法第18條第1 款第4 目規定：「下列各款為直轄市自治事項：一、關於組織及行政管理事項如下：……（四）直轄市土地行政。……」及第19條第1 款第4 目規定：「下列各款為縣（市）自治事項；一、關於組織及行政管理事項如下：……（四）縣（市）土地行政。……」足見，「土地行政」係直轄市及縣（市）之自治事項。據此，桃園縣針對共有耕地自耕保留部分交換移轉登記清理事宜，特別制定「桃園縣共有耕地自耕保留部分交換移轉登記清理自治條例」，並於91年6 月10日府法二字第0910116764號令公布實施，嗣另以93年7 月8 日府法一字第0930161724號令及95年12月19日府法一字第0950 382425 號令修正上開規定。
其中自治條例第2 條規定：「本自治條例所稱共有耕地自耕保留部分（以下簡稱自耕保留部分），係指經政府依實施耕者有其田條例徵收共有出租耕地，其中出租部分因徵收而喪失權利後，自耕保留部分未辦交換移轉登記之耕地。」第4條規定：「自耕保留部分得由共有人或其繼承人檢附全體共有人或其繼承人同意之協議書，向土地所在地地政事務所申辦自耕保留部分交換移轉登記，經地政事務所審查無誤，報本府核定後，依其協議內容辦理登記。」第12條規定：「自耕保留部分交換移轉登記之有關登記程序，依土地登記規則及有關規定辦理，……」。
㈡、復按我國於42年間因實施耕者有其田政策辦理土地徵收放領作業，倘若一宗土地部分出租，依實施耕者有其田條例規定，其屬出租部分已就出租部分之土地所有權全部，由出租之共有人受領該項徵收補償地價，由於出租共有人對共有耕地之權利持分已因徵收而喪失，殘餘自耕保留部分之耕地所有權，自應全部歸自耕之共有人所有，惟因當時對於上開殘餘自耕保留部分之耕地所有權並未隨同辦理移轉登記為自耕共有人單獨所有，以致地籍之記載仍維持徵收放領前之共有權利持分狀況，而後於辦理土地權利變更登記時，鑑於出租共有人不同意或因部分出租共有人死亡行蹤不明而無法辦理，致目前地籍資料上仍有共有耕地自耕保留部分未辦理持分交換登記，尚待解決；又實施耕者有其田條例於民國82年7 月30日總統華總（一）義字第3704號令廢止，惟為解決上述情形，行政院以臺80內字第15877 號函核定「共有耕地自耕保留部分交換移轉登記作業要點」，其第11點明定「自耕保留部分於交換移轉登記處理過程中，倘遇有登記名義人設定或處分土地權利時，因已涉及私權爭執，登記機關即應依土地登記規則第49條第1 項第3 款規定，予以駁回，並俟司法機關判決確定，再據以辦理。」故為易於辨識，地籍資料上均有註記，其上記載「未辦持分交換前不得移轉及設定負擔」註記者，屬未完成所有權移轉登記程序，係上項共有耕地自耕保留部分未辦理持分交換登記土地，仍應完成自耕保留地交換移轉登記確定權屬後，始得辦理相關土地處分，倘有分割、繼承等地籍異動時，註記亦應予同時轉載，此為未辦自耕保留部分持分之交換移轉登記之由來。
㈢、再按土地登記規則第144 條規定：「（第1 項）依本規則登記之土地權利，有下列情形之一者，於第三人取得該土地權利之新登記前，登記機關得於報經直轄市或縣（市）地政機關查明核准後塗銷之：……二、純屬登記機關之疏失而錯誤之登記。……」。查土地登記規則乃係主管機關內政部依土地法第37條第2 項之授權所訂定具有細節性及執行性之法規命令，其就土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項所為之規定，並未逾越法律授權之範圍及目的，亦未增加法律所無之限制，行政機關自得加以適用。而前述「純屬登記機關之疏失而錯誤之登記」，係指登記錯誤係出於登記機關明顯易見之疏失而言。
㈣、另按「查系爭登記為土地登記之行政處分，上訴人認為該登記處分違法，損害其權益，而請求塗銷，即請求撤銷違法之登記處分，原判決認為應循訴願及撤銷訴訟以謀救濟，參考前述說明，並無不合。如因逾越訴願或撤銷訴訟之救濟期間，處分機關即被上訴人或其上級機關依行政程序法第117 條規定，得依職權撤銷之（塗銷登記）。土地登記規則第144條規定：『依本規則登記之土地權利，有下列情形之一者，於第三人取得該土地權利之新登記前，登記機關得於報經直轄市或縣（市）地政機關查明核准後塗銷之：一、登記證明文件經該主管機關認定係屬偽造。二、純屬登記機關之疏失而錯誤之登記。前項事實於塗銷登記前，應於土地登記簿其他登記事項欄註記。』即指職權撤銷（塗銷）登記而言，已經原判決引據該條文修正理由說明詳確。所以增加於第三人取得該土地權利之新登記前之要件，在於符合土地法第43條規定保護第三人之意旨；另限由登記機關塗銷之，在於符合土地登記機關之登記職掌；限於報經直轄市或縣（市）地政機關查明核准後為之，在慎重其事以保障土地權利，均無不合。」最高行政法院亦著有94年度判字第1343號判決意旨可資參照。
㈤、經查，原告前於95年9 月13日以被告收件壢登字第466220號案申辦訴外人劉奕井所有系爭土地信託登記（見答辯卷第1、2 頁），因系爭土地土地登記簿均已載有「本筆土地未經全體共有人聲明免辦自耕保留地持分逕為交換移轉登記」字樣（該註記嗣後經桃園縣政府於95年12月14日以府地籍字第0950379672號函統一修正為「未辦持分交換前不得移轉及設定負擔」，見本院卷第70頁），因其權屬於各共有人未達成權利範圍協議，且辦理自耕保留地持分交換移轉登記前，權屬尚不明確，權屬不明則無從辦理移轉及設定負擔登記，是類土地本應俟交換移轉登記完畢確定權屬後，始得辦理相關土地處分。本案系爭土地，有未辦持分交換前不得移轉及設定負擔之註記，依上開自治條例第2 條規定，係屬「共有耕地自耕保留地」之範圍，故是類土地應由土地共有人或其繼承人依同條例第4 條規定申辦自耕保留部分交換移轉登記後，再行續辦信託登記，方屬正辦。
㈥、惟被告受理前揭信託登記時，疏未注意系爭土地載有未辦持分註記，致原告信託取得系爭土地。嗣被告發現查明該案係純屬被告之疏失而為錯誤之登記，遂依土地登記規則第144條規定，以100 年7 月8 日中地登字第1000007624號函（見答辯卷第4 頁）報桃園縣政府，並經桃園縣政府以100 年7月13日府地籍字第1000270851號函（見答辯卷第5 頁）核准塗銷該信託登記，被告遂於同年7 月14日以壢登字第299430號案（見答辯卷第6 、7 頁）辦理塗銷信託登記，並於登記完畢後，以100 年7 月18日中地登字第1003003939號函（見答辯卷第10頁）通知原告及訴外人劉奕井，揆諸上揭規定，於法尚無不合。
㈦、原告雖主張桃園縣共有耕地自耕保留部分交換移轉登記清理自治條例並未明確授權被告得為「未辦持分交換前不得移轉及設定負擔」之註記，是系爭土地土地登記簿上「未辦持分交換前不得移轉及設定負擔」之註記，並無法律之授權，違反法律保留原則；又各縣市政府自行制定之條例顯非一概禁止人民處分財產之權利。被告援用桃園縣共有耕地自耕保留部分交換移轉登記清理自治條例，顯已違反行政法上必要性及法律保留等原則云云。惟查，桃園縣共有耕地自耕保留部分交換移轉登記清理自治條例第2 條規定：「本自治條例所稱共有耕地自耕保留部分（以下簡稱自耕保留部分），係指經政府依實施耕者有其田條例徵收共有出租耕地，其中出租部分因徵收而喪失權利後，自耕保留部分未辦交換移轉登記之耕地。」第4 條規定：「自耕保留部分得由共有人或其繼承人檢附全體共有人或其繼承人同意之協議書，向土地所在地地政事務所申辦自耕保留部分交換移轉登記，經地政事務所審查無誤，報本府核定後，依其協議內容辦理登記。」依其規定意旨可知，如屬該條例第2 條所定之共有耕地自耕保留部分，因其權屬於各共有人達成權利範圍協議，且辦理自耕保留地持分交換移轉登記前，權屬狀態尚不明確，自屬無從辦理移轉及設定負擔登記，此類土地本自應俟依該條例第
4 條辦畢交換移轉登記，確定權屬狀態後，始得辦理相關土地處分，被告上揭「未辦持分交換前不得移轉及設定負擔」註記，即係本於上揭條例第2 條、第4 條規定而來。且按直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規，為地方制度法第25條所明定。亦即，地方自治團體依據各地方之屬性，制訂符合當地特色之自治規章，本為地方制度法立法之目的及精神。本件「桃園縣共有耕地自耕保留部分交換移轉登記清理自治條例」係桃園縣依據地方制度法之規定所訂定之自治法規，為適法有效之自治規章，上揭註記既係依該條例第2 條、第4 條規定而為，即係有法律之授權依據，並無違反法律保留原則之情事。原告雖另陳稱其他縣市之規定有異於桃園縣共有耕地自耕保留部分交換移轉登記清理自治條例者，然按各縣市對於轄內共有耕地自耕保留部分應如何進行清理及管制，因各地方政府轄內都市發展程度不同，容有因地制宜管理之必要，且揆諸上揭說明，土地行政既屬地方自治之自理事項，自應由當地立法機關盱衡當地現況，斟酌處理而制定管理政策，實不宜強求二不同縣市間應採同一之認定基準，是其他縣市政府之自治法規如何規定，乃其他縣市政府依據各地方之屬性所制訂符合當地特色之自治規章，不得執以拘束被告，是原告上開主張，尚乏可採。
㈧、原告另提出被告100 年5 月20日中地行字第10010025443 號函，主張該函所確認之系爭土地權屬狀態，與土地登記資料簿之資料相同，堪認系爭土地並無權屬狀態不明之情形，被告以系爭土地權屬狀態尚屬不明，以原處分撤銷系爭土地之信託移轉登記，自有違誤云云。惟查，被告上揭函於主旨欄即已明示係辦理系爭土地中第69地號土地之有關自耕保留部分持分交換移轉登記之公告，且據被告於本院行言詞辯論時表明，系爭土地雖已經清查完畢，但尚在辦理公告程序中，因國外送達程序部分尚未完成，所以尚未註銷上揭「未辦持分交換前不得移轉及設定負擔」之註記（見本院卷第76頁），是知本件系爭土地雖經被告完成清查程序，但尚未完成公告程序，並辦畢持分交換移轉登記程序，原告上揭主張即非可採，自不得執上開被告100 年5 月20日中地行字第10010025443 號函據以為有利原告認定之依據，併此敘明。
㈨、綜上所述，原告所訴上開各節，均非可採，原處分認事用法核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 5 月 31 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如法 官 黃 桂 興上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 5 月 31 日
書記官 李 承 翰