臺北高等行政法院判決
101 年度訴字第148 號101年4 月26日辯論終結原 告 陳文旺被 告 桃園縣中壢地政事務所代 表 人 何明光（主任）住同上訴訟代理人 江宜郡
邵俊宏（兼送達代收人）黃坤山上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服桃園縣政府中華民國101 年1 月9 日府法訴字第1000401530號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：訴外人鍾劉春妹所有坐落桃園縣中壢市○○段第263 地號土地（下稱系爭土地），經原告於民國95年9 月15日以被告收件字號壢登字第466230號土地登記申請書向被告申請信託登記移轉予原告，並經被告核准辦理登記在案。然前開登記時系爭土地之土地登記簿有「本筆土地未經全體共有人聲明免辦自耕保留地持分逕為交換移轉登記」之註記，係屬各共有人未達成權利範圍協議，並辦理交換移轉登記前權屬不明情形，應於完成自耕保留地交換移轉登記確定權屬後，始得辦理相關土地處分之情形（該註記嗣經桃園縣政府95年12月14日府地籍字第0950379672號函通知被告，統一修正為「未辦持分交換前不得移轉及設定負擔」）。嗣被告查得前揭登記為純屬被告之疏失而錯誤之登記，遂依土地登記規則第144條規定報經桃園縣政府核准後，以100 年9 月5 日收件字號壢登字第374740號土地登記申請書撤銷系爭土地信託登記（下稱原處分），並以100 年9 月7 日中地登字第1003005078號函通知原告及訴外人鍾劉春妹。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠按被告撤銷登記之行政處分，其援用之法令依據違反行政法
上「必要性」及「法律保留」等立法原則而有違法之情事，茲分述如下：。
1.系爭土地於被告所職掌之土地登記簿上確有「未辦持分交換前不得移轉及設定負擔」之註記，被告即據此註記之事項，於慣例上除繼承登記外，均否准土地所有權人申請關於土地權利移轉及設定負擔之一切任何登記，此限制事項之註記，即像一種限制人民行使土地權利之事項，卻欠缺法律之明文規定或法律授權行政機關以命令訂之，對於土地所有權人行使憲法上所保障之財產權時，致生有莫大之戕害。是被告否准原告之本件信託登記之原行政處分，即有違反法律保留之明文規定。
⒉被告將本件系爭土地在土地登記簿上登載「未辦持分交換
前不得移轉及設定負擔」之註記，係以內政部於80年5 月31日內政部台（80）內地字第932407號函所頒訂「共有耕地自耕保留部分交換移轉登記作業要點」為其依據，惟前開作業要點業於90年10月11日內政部台（90）內地字第9073847 號令廢止在案，且遍觀桃園縣政府所訂定之「桃園縣共有耕地自耕保留部分交換移轉登記清理自治條例」之規定內容，亦未有類似內政部頒訂之「作業要點」第11條「自耕保留部分於交換移轉登記處理過程中，倘遇有登記名義人設定或處分土地權利時，因已涉及私權爭執，登記機關即應依土地登記規則第49條第1 項第3 款規定，予以駁回，並俟司法機關判決確定，再據以辦理。」具有限制登記效力之規定內容，故前述被告於土地登記簿上登載「未辦持分交換前不得移轉及設定負擔」之註記乙事，顯已欠確法令依據之授權。
3.又依內政部於89年9 月30日台內地字第8977617 號函訂定「○○縣（市）共有耕地自耕保留部分交換移轉登記清理自治條例參考範例」第11條規定「自耕保留部分於尚未辦畢交換移轉登記前，如登記名義人設定或處分土地權利時，應予駁回。但經承受人檢附切結書同意承受該應有部分未定之權利者，不在此限。」另新北市、新竹市、彰化縣、屏東縣、花蓮縣等縣市政府所制定之條例，均依前開參考範例之規定意旨，均訂定略如前開參考範例第11條之規定內容（即經承受人檢附切結書同意承受該應有部分者，則不限制移轉或設定負擔之規定），是各縣市政府自行制定之條例顯非一概禁止人民處分財產之權利。是被告援用桃園縣政府所制定之「桃園縣共有耕地自耕保留部分交換移轉登記清理自治條例」之規定內容，顯已有違反行政法上「必要性」及「法律保留」等立法原則。
㈡綜上所述，原處分及訴願決定均有違誤之處，為此，原告依
據行政訴訟法第4 條第1 項規定，提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠42年期間因政府實施耕者有其田政策辦理土地徵收放領作業
，依實施耕者有其田條例規定，倘若一宗土地部分出租，其屬出租部分，已就出租部分之土地所有權全部徵收放領予現耕農民承領，由出租共有人受領該項徵收補償地價。由於出租共有人對共有耕地之權利持分已因徵收而喪失，殘餘自耕保留部分之耕地所有權，自應全部歸自耕之共有人所有。惟因當時對於上開殘餘自耕保留部分之耕地所有權並未隨同辦理移轉登記為自耕共有人單獨所有，以致地籍之記載仍維持徵收放領前之共有權利持分狀況，影響自耕共有人之權益甚鉅。而後於辦理土地權利變更登記時，鑑於出租共有人不同意或因部分出租共有人死亡行蹤不明而無法辦理，致目前地籍資料上仍有共有耕地自耕保留部分未辦理持分交換登記。是以在未辦理土地權利變更登記前，是類土地之產權未定，其共有土地之實際共有人與登記機關所登記之共有人有所不符，土地登記之公示性及公信力亦因此而無法展現，為兼顧交易安全及權利人之權利保障，避免新的權利人取得土地權利後滋生產權爭議，增加人民訟累，產生不必要的社會經濟成本，危害社會經濟安全，實有必要訂定相關法令規定以為解決是類土地之必要性，是原告主張原處分機關援用之桃園縣政府所訂定之自治條例其規定內容，顯有違反行政法上「必要性原則」實為誤解。
㈡查實施耕者有其田條例於82年7 月30日總統華總（一）義字
第3704號令廢止，為解決上述情形，行政院台80內字第1587
7 號函核定「共有耕地自耕保留部分交換移轉登記作業要點」計11點，並依內政部80年5 月31日台80內地字第932407號函頒布實施。嗣於89年9 月15日內政部召開研商修正「共有耕地自耕保留交換移轉登記清理要點」（草案）會議，會中獲致結論：「按共有耕地自耕保留部分交換移轉登記涉及民眾權利義務至鉅，應以法律規定為宜。……，查地方制度法第25條規定：『直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。……』而同法第18條第1 款第4 目及第19條第1 款第4 目分別明文規定『土地行政』為直轄市及縣（市）之自治事項。二、……由內政部彙整為『○○縣市共有耕地自耕保留交換移轉登記清理自治條例參考範例』，函送直轄市及縣市政府作為參考，……」，桃園縣即參內政部之參考範例制定「桃園縣共有耕地自耕保留部分交換移轉登記清理自治條例」，以解決是類土地問題，是前開條例係依地方制度法之規定所訂定之自治法規，為適法有效之自治規章。
㈢另依桃園縣共有耕地自耕保留部分交換移轉登記清理自治條
例第2 及第4 條規定及本院98年度訴字973 號判決意旨略以：「本案系爭土地，有未辦持分交換前不得移轉及設定負擔之註記，依上開自治條例第2 條規定，係屬『共有耕地自耕保留地』之範圍，是以是類土地得由土地共有人或其繼承人依同條例第4條 規定申辦自耕保留部分交換移轉登記後，再續辦信託登記，方屬正辦。」，為便於管制此類土地，是類土地登記簿均註記「未辦持分交換前不得移轉及設定負擔」字樣，俾利民眾辨識，欲申辦是類土地之處分及設定負擔，應依上開規定於自耕保留部分交換移轉登記完畢確定權屬後，始得辦理相關土地處分登記，土地登記簿註記之「未辦持分交換前不得移轉及設定負擔」字樣，係陳述是類土地依上開規定辦理交換移轉後始得處分之事實，並利於民眾辨識，於法並無違誤。
㈣承上，系爭土地有未辦持分交換前不得移轉及設定負擔之註
記，於辦理交換移轉登記前，屬產權尚未確定，是有登記名義人處分或設定負擔時，因已涉及私權爭執，依土地登記規則第57條規定應不予受理，該土地依上開規定於辦理自耕保留部分交換移轉登記完畢確定權屬後，始得辦理相關土地處分登記。惟本案系爭土地於交換移轉登記前，即經被告辦竣信託登記（95年被告收件壢登字第466230號案），實屬被告之疏失而為錯誤之登記，是依土地登記規則第144 條規定：
「依本規則登記之土地權利，有下列情形之一者，於第三人取得該土地權利之新登記前，登記機關得於報經直轄市或縣市地政機關查明核准後塗銷之：……二、純屬登記機關之疏失而錯誤之登記。」，被告於100 年8 月15日以中地登字第1001004087號函報桃園縣政府，經桃園縣政府於同年8 月31日以府地籍字第1000330189號函核准辦理塗銷，被告並於同年9 月5 日以收件壢登字第374740號將前揭信託登記辦理撤銷，被告所為行政處分並無違法情事，認事用法並無違誤。㈤綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴、訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、原告95年9 月15日收件字號壢登字第466230號土地登記申請書（信託登記）、桃園縣政府95年12月14日府地籍字第0950379672號函、被告100 年8月15日中地登字第1001004087號函、桃園縣政府100 年8 月31日府地籍字第1000330189號函、被告100 年9 月7 日中地登字第1003005078號函、桃園縣土地登記簿（系爭土地）、95年1 月11日被告收件壢登字第19840 號土地登記申請書（繼承登記）、95年9 月15日被告收件壢登字第466150號土地登記申請書（分割繼承登記）、鍾劉春妹等95年8 月31日遺產分割協議書、相關土地所有權狀、96年3 月7 日被告收件壢登字第91510 號土地建築改良物逕為更正登記申請書（遺漏更正登記）、98年3 月12日被告收件壢登字第072910號土地建築改良物逕為變更登記申請書（註記登記）、被告98年
3 月10日內部簽呈、被告中地登字第10030050810 號公告稿、原告100 年9 月27日訴願書等件分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於：被告以系爭土地於交換移轉登記前，經被告辦竣信託登記（95年被告收件壢登字第466230號案），實屬被告之疏失而為錯誤之登記，依土地登記規則第144 條第2 款規定，塗銷前揭信託登記，是否適法? 本院判斷如下：
㈠按地方制度法第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、
市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。……」另同法第18條第1 款第4 目規定：「下列各款為直轄市自治事項：一、關於組織及行政管理事項如下：……（四）直轄市土地行政。……」及第19條第1 款第4 目規定：「下列各款為縣（市）自治事項；一、關於組織及行政管理事項如下：……（四）縣（市）土地行政。……」足見，「土地行政」係直轄市及縣（市）之自治事項。據此，桃園縣針對共有耕地自耕保留部分交換移轉登記清理事宜，特別制定「桃園縣共有耕地自耕保留部分交換移轉登記清理自治條例」，並於91年6 月10日府法二字第0910116764號令公布實施，嗣另以93年7 月8 日府法一字第0930161724號令及95年12月19日府法一字第0950 382425 號令修正上開規定。
其中自治條例第2 條規定：「本自治條例所稱共有耕地自耕保留部分（以下簡稱自耕保留部分），係指經政府依實施耕者有其田條例徵收共有出租耕地，其中出租部分因徵收而喪失權利後，自耕保留部分未辦交換移轉登記之耕地。」第4條規定：「自耕保留部分得由共有人或其繼承人檢附全體共有人或其繼承人同意之協議書，向土地所在地地政事務所申辦自耕保留部分交換移轉登記，經地政事務所審查無誤，報本府核定後，依其協議內容辦理登記。」第12條規定：「自耕保留部分交換移轉登記之有關登記程序，依土地登記規則及有關規定辦理，……」。
㈡又按我國於42年間因實施耕者有其田政策辦理土地徵收放領
作業，倘若一宗土地部分出租，依實施耕者有其田條例規定，其屬出租部分已就出租部分之土地所有權全部，由出租之共有人受領該項徵收補償地價，由於出租共有人對共有耕地之權利持分已因徵收而喪失，殘餘自耕保留部分之耕地所有權，自應全部歸自耕之共有人所有，惟因當時對於上開殘餘自耕保留部分之耕地所有權並未隨同辦理移轉登記為自耕共有人單獨所有，以致地籍之記載仍維持徵收放領前之共有權利持分狀況，而後於辦理土地權利變更登記時，鑑於出租共有人不同意或因部分出租共有人死亡行蹤不明而無法辦理，致目前地籍資料上仍有共有耕地自耕保留部分未辦理持分交換登記，尚待解決；又實施耕者有其田條例於民國82年7 月30日總統華總（一）義字第3704號令廢止，惟為解決上述情形，行政院以臺80內字第15877 號函核定「共有耕地自耕保留部分交換移轉登記作業要點」，其第11點明定「自耕保留部分於交換移轉登記處理過程中，倘遇有登記名義人設定或處分土地權利時，因已涉及私權爭執，登記機關即應依土地登記規則第49條第1 項第3 款規定，予以駁回，並俟司法機關判決確定，再據以辦理。」故為易於辨識，地籍資料上均有註記，其上記載「未辦持分交換前不得移轉及設定負擔」註記者，屬未完成所有權移轉登記程序，係上項共有耕地自耕保留部分未辦理持分交換登記土地，仍應完成自耕保留地交換移轉登記確定權屬後，始得辦理相關土地處分，倘有分割、繼承等地籍異動時，註記亦應予同時轉載，此為未辦自耕保留部分持分之交換移轉登記之由來。
㈢再按土地登記規則第144 條規定：「（第1 項）依本規則登
記之土地權利，有下列情形之一者，於第三人取得該土地權利之新登記前，登記機關得於報經直轄市或縣（市）地政機關查明核准後塗銷之：……二、純屬登記機關之疏失而錯誤之登記。……」。查土地登記規則乃係主管機關內政部依土地法第37條第2 項之授權所訂定具有細節性及執行性之法規命令，其就土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項所為之規定，並未逾越法律授權之範圍及目的，亦未增加法律所無之限制，行政機關自得加以適用。而前述「純屬登記機關之疏失而錯誤之登記」，係指登記錯誤係出於登記機關明顯易見之疏失而言。
㈣另按「查系爭登記為土地登記之行政處分，上訴人認為該登
記處分違法，損害其權益，而請求塗銷，即請求撤銷違法之登記處分，原判決認為應循訴願及撤銷訴訟以謀救濟，參考前述說明，並無不合。如因逾越訴願或撤銷訴訟之救濟期間，處分機關即被上訴人或其上級機關依行政程序法第117 條規定，得依職權撤銷之（塗銷登記）。土地登記規則第144條規定：『依本規則登記之土地權利，有下列情形之一者，於第三人取得該土地權利之新登記前，登記機關得於報經直轄市或縣（市）地政機關查明核准後塗銷之：一、登記證明文件經該主管機關認定係屬偽造。二、純屬登記機關之疏失而錯誤之登記。前項事實於塗銷登記前，應於土地登記簿其他登記事項欄註記。』即指職權撤銷（塗銷）登記而言，已經原判決引據該條文修正理由說明詳確。所以增加於第三人取得該土地權利之新登記前之要件，在於符合土地法第43條規定保護第三人之意旨；另限由登記機關塗銷之，在於符合土地登記機關之登記職掌；限於報經直轄市或縣（市）地政機關查明核准後為之，在慎重其事以保障土地權利，均無不合。」最高行政法院94年度判字第1343號判決意旨參照。
㈤查原告前於95年9 月15日以被告收件壢登字第466230號案申
辦訴外人鍾劉春妹所有系爭土地信託登記（見本院卷第51頁），因系爭土地土地登記簿均已載有「本筆土地未經全體共有人聲明免辦自耕保留地持分逕為交換移轉登記」字樣（該註記嗣後經桃園縣政府於95年12月14日以府地籍字第0950379672號函統一修正為「未辦持分交換前不得移轉及設定負擔」，見本院卷第54頁），因其權屬於各共有人未達成權利範圍協議，且辦理自耕保留地持分交換移轉登記前，權屬尚不明確，權屬不明則無從辦理移轉及設定負擔登記，是類土地本應俟交換移轉登記完畢確定權屬後，始得辦理相關土地處分。本案系爭土地，有未辦持分交換前不得移轉及設定負擔之註記（見訴願卷附件11土地登記謄本），依上開自治條例第2 條規定，係屬「共有耕地自耕保留地」之範圍，故是類土地應由土地共有人或其繼承人依同條例第4 條規定申辦自耕保留部分交換移轉登記後，再行續辦信託登記，方屬正辦。
㈥惟被告受理前揭信託登記時，疏未注意系爭土地載有未辦持
分註記，致原告信託取得系爭土地。嗣被告於100 年5 月24日，接獲民眾陳情( 見本院卷第128-132 頁) ，發現查明該案係純屬被告之疏失而為錯誤之登記，遂依土地登記規則第
144 條規定，以100 年8 月15日中地登字第10010004087 號函（見本院卷第55頁）報請桃園縣政府，經桃園縣政府於10
0 年8 月31日以府地籍字第1000330189號函（見本院卷第57頁）核准塗銷該信託登記，被告遂於同年9 月5 日，以收件壢登字第374740號案辦理信託登記塗銷登記，並於登記完畢後，以被告100 年9 月7 日中地登字第1003005078號函（見本院卷第64頁）通知原告及訴外人鍾劉春妹，揆諸首揭規定，於法尚無不合。
㈦原告雖主張系爭土地土地登記簿上「未辦持分交換前不得移
轉及設定負擔」之註記，違反法律保留原則，各縣市政府自行制定之條例顯非一概禁止人民處分財產之權利。被告援用桃園縣共有耕地自耕保留部分交換移轉登記清理自治條例，顯已違反行政法上必要性及法律保留等原則云云。惟按，直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規，為地方制度法第25條所明定。亦即，地方自治團體依據各地方之屬性，制訂符合當地特色之自治規章，本為地方制度法立法之目的及精神。本件「桃園縣共有耕地自耕保留部分交換移轉登記清理自治條例」係桃園縣依據地方制度法之規定所訂定之自治法規，為適法有效之自治規章，並未違反法律保留原則，被告依法註記及塗銷系爭信託登記，並無違誤。至於其他縣市政府之自治法規如何規定，此乃其他縣市政府依據各地方之屬性所制訂符合當地特色之自治規章，並不能拘束被告，尚難據為有利於原告之認定。故原告此部分之主張，尚非可採。
六、綜上，原告所訴各節，均非可採，原處分認事用法核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 5 月 10 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳心弘法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 5 月 10 日
書記官 劉道文