臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1484號102年1月24日辯論終結原 告 遠東航空股份有限公司代表人 即重 整 人 張綱維
樺壹租賃股份有限公司代表人：張綱維富理門管理顧問股份有限公司代表人：蔡慧玲訴訟代理人 黃宋丞 律師
林昇豪 律師被 告 交通部民用航空局代 表 人 沈啟（局長）訴訟代理人 楊山池 律師上列當事人間民用航空法事件，原告不服交通部中華民國101年7月24日交訴字第1011300522號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告於民國101 年2 月16日派員至原告公司進行實地檢查時，發現原告之營運準備金不符合復航計畫所定之新臺幣（下同）1 億5,000 萬元，且可動支現金短缺，營運所需均有賴投資人於支出當日墊款因應，營運風險極高，被告乃以101 年2 月24日空運計字第10100061771 號函請原告於文到10日內依增資計畫完成現金增資（原告於101 年1月16日提報現金增資2 億460 元），以改善營運準備金不足之情況，惟原告並未依限完成改善，被告爰依民用航空法第
112 條第1 項第6 款規定，以101 年5 月7 日空運計字第1010014510號函附裁處書（下稱原處分），裁處原告120 萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠復航計畫內所載公式內容並非會計上之精確用語，容有解釋
空間；且被告民航局之解釋將造成公式本身設算基礎矛盾，更與現實不符，實不足採：
⒈緣被告稱原告未依復航計畫所訂之營運準備金標準備妥足額
之營運準備金1 億5,000 萬云云，係以原告復航計畫書所載之營運準備金現流公式為據，然查被告之計算標準，實與上開公式有所出入：
⑴所謂「營業活動淨現金流出」應指「營業活動中所有淨現
金流入減除現金流出後，依其正數（負數）而為所謂之營業活動淨現金流入（出）」。又營業活動的現金流量是指列入損益計算的交易及其他事項的現金流入與流出。此有原告之財報簽證會計師德昌聯合會計師事務所林建邦會計師100 年12月15日出具之會計師意見書附卷可參。
⑵原告於復航計畫書內之「復航營運準備金」，其目的應在
透過現流公式之計算，確保最低現金準備部位不得少於1億5,000 萬元，因應未來營業所需，避免發生資金缺口，以達成復航之目的。因此，於計算「次月預估營業活動淨現金流出之金額」時，應解為係「次月預估營業活動營業現金流出之金額」減「次月預估營業活動營業現金流入之金額」，較能符合主管機關核定復航計畫書時，要求規定應維持不得少於1 億5,000 萬元「復航營運準備金」之規範目的。且依財務會計準則公報第17號「現金流量表」第10點第1 項後段規定：「營業活動之現金流量，係指列入損益計算之交易及其他事項所產生之現金流入與流出。」因此，所謂營業活動之現金流量，應係指現金流入與現金流出之「淨額」而言。此有國立中正大學法學院教授王志誠於100 年12月15日出具之關於遠東航空公司復航計畫書第9.2.4 條所規定「營運資金需求」之相關法律問題報告在卷足憑。
⒉然查，被告於計算「次月預估營業活動淨現金流出之金額」
之方式，係指「次月預估營業活動營業現金流出之金額」，而不計入「次月預估營業活動營業現金流入之金額」，其中「次月營業活動淨現金流出之金額」究何所指，容有疑義。是以被告據以為處罰標準之計算公式既已非妥適，則執此計算方式而為之後續裁處罰鍰之行政處分亦應失所附麗，從而原行政處分實應撤銷，不宜予以維持。
⒊另查，訴願決定書內另稱此計算方式如係「次月預估營業活
動現金流出之金額」減「次月預估營業活動現金流入之金額」，則復航計畫書內之名稱應係「次月預估營業活動現金淨金額」，而非「次月預估營業活動淨現金流出之金額」云云。然此一「現金淨金額」或「淨現金流出之金額」之爭議，實無實益。概如上所述，會計上凡稱「淨」者，基本上皆係指流入與流出之金額相扣減。是以無論是「次月預估營業活動現金『淨』金額」或「次月預估營業活動『淨』現金流出之金額」，自皆應將現金流入與現金流出之金額計算於內，訴願決定書內以名稱做為區別，實僅為文字排列矣，二者實際所指意義並無二致，皆應自現金流出金額中扣除現金流入部分。從而訴願機關以此為由，駁回原告之訴願，要非妥適。
⒋再者，如依被告之解釋，則公式中之左邊之計算基礎，係假
設原告「有持續飛航營業」；然公式右邊之1 億5000萬，依被告於行政訴訟陳報狀第6 頁以下所稱，係原告「沒有持續飛航營業」。然將有飛航營業與沒有飛航營業之不同假設基礎，放於同一公式內比較，實有不合理之處。又，在航空公司在沒有飛航與有飛航之不同狀況下，其每月成本差異極鉅，簡言之，如航空公司沒有實際經營航班，則每月僅需支付人事費用、水電費、場地租金等基本費用；如有實際經營，則將有飛航成本如起降費、燃油費…等因執行飛航任務而生之其他費用，兩者差異甚鉅。如被告於公式右側之設算基礎為原告2 個月沒有飛航營業，則原告每個月之固定支出應未達7,000 萬至8,000 萬之譜，是以公式右側數值估計本身已有錯誤，遑論公式左右兩側之假設基礎根本不一致，被告之解釋難認合理。
⒌末查，上開營運準備金公式左邊之內容，亦與現實有違。蓋
依被告之解釋，公式左邊應係最悲觀假設，即原告2個月持續有營運但無收入，故「次月預估營業活動淨現金流出之金額」應解釋為不得計入營業活動現金流入之金額。然而，本月因有營業活動故可以將營業活動之現金收入計入，但次月有營業活動卻不得將營業活動之現金收入計入，此間前後矛盾之設算基礎為何，無人知悉；遑論自我國民航業開展以來，從未聽聞曾有任一航空公司持續飛航1、2個月，但完全沒有現金收入之情況發生。顯見被告對於公式之解釋前後矛盾，且與現況完全不符，實不足採。
㈡民用航空法第112條第1項第6款，有違反法律明確性原則而
違憲之虞而本件行政處分之作成依據，甚至連法規命令皆無，更顯於法無據：
按民用航空法第112 條第1 項第6 款中，何謂「有缺失」、何謂「依本法應限期改善而未改善事項」，縱觀全法並無明文解釋，故主管機關即本件被告究竟應依何種標準檢查航空公司業務，並無明確之依據；且同法亦未見有授權主管機關以命令為補充規定之條文，是以民用航空法第112 條第1 項第6款 之規定，讓被告得恣意對航空公司為行政處分，實不符法律明確性原則，有違憲之虞，已如前次書狀所述。經查，本件被告於行政訴訟答辯㈠狀內更自承，本件行政處分之做成，其裁罰之標準或依據，甚連法規命令或行政規則都不是！從而本件被告機關民航局在母法無授權且未訂有子法之情況下，作成系爭行政處分，有違法律明確性原則，實於法無據，系爭行政處分應予撤銷。
㈢系爭處分之作成，有違法律明確性原則與行政程序法第6、7條之規定，應予撤銷：
⒈經查被告係以「復航計畫內所載之內容」做為系爭處分之基
礎，要非行政命令。而「復航計畫」之性質為何，為何得以做為檢查標準，被告從未說明。況復航計畫核定時，被告並未確告知原告，將來會以是否達到復航計畫所載之內容，做為裁罰原告之標準。凡此種種，皆與司法院釋字第394號解釋意旨有所扞格，系爭處分之作成，實難認係於法有據。次查復航計畫內所揭示之「次月營業活動淨現金流出之金額」究何所指，亦不明確。蓋「營業活動『淨』現金流出金額」本非會計上之一般用詞，且會計上所稱之「淨金額」，實多為流出與流入之金額正負加減後所得之數字言。故「營業活動『淨』現金流出金額」，究係指「營業活動現金流出之淨金額」，抑或指「營業活動現金流出扣除現金流入之金額」，不無解釋空間。是以被告以此公式為裁罰基礎，實讓原告於受處分前難以預見，與法律明確性原則不符，不宜予以維持。
⒉再查，以原告月營收約2.5 億元即需備有1.5 億元營運準備
金之比例，檢視國內其他航空公司，則中華航空股份有限公司每月之營運準備金至少應達64億元、長榮航空股份有限公司應達51億元、復興航空股份有限公司應達4.2 億元。然上三公司之財務報表所示，各約僅有華航30億、長榮32億、復興0.7 億，皆與標準相去甚遠。但被告卻從未以同樣之標準要求此三航空公司，或以此為由處以罰鍰。易言之，被告對於正常營運之航空公司並未課以同樣之標準，反要重整中公司即原告應符合此一計算公式，顯對重整中公司之標準更苛，實係差別待遇，有違行政程序法第6 條之規定，自當撤銷。
⒊又航空公司之經營與日常業務費用之資金需求極鉅，且重整
中公司引資困難本為常態。被告既係原告之主管機關，自應協助原告早日渡過重整難關，然被告非但未善盡職責，反在原告經濟捉襟見肘之情況下，處原告罰鍰120萬元，實有落井下石之嫌。且被告民航局既已認為原告遠東航空營運準備金不足，復處原告罰鍰120萬，使營業準備金不足之數額更鉅，實難認採取之方法有助於目的之達成，與行政程序法第7條規定有所扞格，自應撤銷。
㈣被告以「監督、兼顧社會大眾利益」為名，實為擠壓原告生存空間，並使社會大眾權益受損，難認合理：
查原告雖幸經重整法院准予重整，卻因所提出復航計畫，屢為被告退回修正，遲遲無法復航營運。再查被告不但逕自排除原告參與分配松山虹橋、松山金浦等黃金航線之機會，又一再錯解復航計畫營運準備金之計算標準，形同一方面不給予重點航線而僅核准次級航線致原告獲利能力受限而每月營收難有突破性成長，另一方面又以錯誤之公式及自訂之數值，強力要求原告不斷借貸，甚以罰鍰為手段，使資金不若正常公司充裕之重整中公司經營更顯困難，手段與目的顯然失衡。
㈤被告作成系爭行政處分，對原告處以罰鍰120 萬元，亦非合理：
查被告之所以要求原告符合復航計畫內所載營運準備金公式，其主要理由係擔心原告萬一再次停飛，將造成公益之損害。惟原告雖未能符合復航計畫內所載營運準備金之標準，卻未發生停航之情況。而被告作成系爭行政處分時，早已知伊所擔心之事未曾發生，究竟有無必要再以未達標準為由，處以行政處分，甚至將60萬罰鍰提高到120萬，實有可議之處。又原告雖已經過重整人與重整監督人聯席會議決議增資，然最後增資能否完成，實非原告所能控制，蓋原告聯席會之內部決議並無拘束外部投資人投資之效力，而外部投資人亦無增資之義務。故原告就增資以求符合營運準備金公式乙事，實以盡最大之努力，從而被告以累犯為由，將罰鍰提高到120萬，實不合理。
㈥綜上，原告係重整中公司，資金調度上本已不如一般正常之
航空公司，而被告自己訂定數值，並錯解公式，以比正常航空公司嚴苛不只數倍之基礎，對原告作成不公平合理且手段與目的失衡之行政處分，處以罰鍰120萬元，實難認於法有據，應予撤銷等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠原告於公司重整期間為申請恢復營運提出99年12月7 日復航
計畫書（第八版），並經被告於99年12月15日陳報交通部建請原則同意其復航計畫，並於100 年1 月6 日獲交通部核復准依被告所議辦理。被告後續亦依民用航空法相關法規規定及復航計畫書規範項目，對原告進行復航前各項總檢查，原告於100 年4 月7 日函財字第1000149 號函報已完成增資驗資報告、消費者履約保證帳戶及營運準備金計算等項目，其中被告所提之營運準備金之計算式，計算公式並未含次月營運活動現金流入金額，爰經被告書面審查後，乃進行實地檢查確認原告完成各項工作，後於100 年4 月13日原則同意原告恢復營運，原告遂於100 年4 月18日復航臺北- 金門航線。詎被告於101 年2 月16日至原告實地檢查時，原告之營運準備金已不符復航計畫規定之1.5 億元，且可動支現金短缺，營運所需均有賴投資人於支出當日墊款支應，營運風險極高，被告乃於101 年2 月24日依前揭民用航空法第57條規定，以空運計字第10100061771 號函原告於文到10日內依原告
101 年1 月16日提報之現金增資2 億460 元計畫完成增資，屆期未改善者，被告將依同法第112 條規定予以處罰，經被告發文限期改善，惟原告並未依限完成改善。為此，被告乃援引首揭法律規定，為本案系爭處分。
㈡有關計算公式部分：
⒈依原告99年12月7日復航計畫書（第八版），9.2.4營運資金
需求：「……考量本期與下一期之營運現流，重新調整復航營運準備金之現流公式如下，並以此作為每月5日前應挹注資金之依據。前月現金及約當現金期末餘額加減本月預估現金及約當現金淨增減金額，再減掉次月預估營業活動淨現金流出之金額及次月預估清償重整債權款項之總金額後，應大於1億5,000萬元整，其不足部分，承諾應於每月5日前全數挹注完畢。……」，現流公式中所稱「次月預估營業活動淨現金流出之金額」，應係指「次月預估營業活動現金流出」之淨金額，若以原告所稱「次月預估營業活動現金流出之金額」減「次月預估營業活動現金流入之金額」之計算方式，其名稱應為「次月預估營業活動現金淨金額」，而非「次月預估營業活動淨現金流出之金額」。
⒉前揭現金流量表，即係將該表所列各主項加減後之淨值，方
為本期結存，與財務會計準則公報第17號第10點後段計算原理相同，原告以此指摘被告計算式錯誤，顯係誤解。
⒊況且，被告於99年10月6日召開會議審查原告所提復航計畫
書內容，其中有關營運準備金部分，當時即考慮在悲觀情境下，至少應有2 個月的緩衝期，因此在計算營運準備金時，只減掉次月預估營業活動現金流出部分，而未計算次月預估現金流入部分。又復航計畫書係經多次審查會修正，對於營運準備金之計算，審查意見始終未包含次月之營運收入，而原告所提之復航計畫及其營運、財務推估之相關檔案所預估之營運準備金金額，亦皆未將次月之營收納入計算；另原告於復航後即按未納入次月營收之計算方式預估該月期初之營運準備金金額，於每月10日前提報被告，有原告100 年5 月10日企字第1000254 號、100 年6 月10日企字第1000355 號、100 年7 月11日企字第1000420 號、100 年8 月10日企字第1000517 號函暨其附件附卷可稽，原告並在復航前提請被告進行總檢查之現金流量預估表中，即以未計次月營業活動現金流入方式計算營運準備金，被告並據以核准其復航，直至其資金已不符規定時，始於100 年9 月13日陳報營運及財務資料時，將次月營運活動收入納入營運準備金計算，但經被告於100 年9 月29日去函要求修正，原告次月即提報未含次月營運活動收入之營運準備金計算金額，由此足徵原告關於復航計畫核准時，雙方認知之計算方式應無疑義，原告於資金已不符規定時，始主張不同之計算方式，並不可採。
㈣有關復航計畫部分：
本案原告在公司重整期間申請恢復航線營業，經提出復航計畫申請復航，經被告基於原告之前停航所造成市場秩序的混亂以及消費者莫大損失，故基於公益考量，經審查同意依復航計畫之內容而同意准予復航，原告應予遵守，且亦應受行政處分之拘束。故對於原告未履行復航計畫所規定之內容，被告為維護公益認定有要求限期改善之必要，函請限期改善，原告未依限改善，被告爰依前揭民用航空法第112 條第1項第6 款為本件處分，應屬合法。
㈤有關訂定營運準備金1億5,000萬元之緣由：
⒈原告前於97年2 月發生支票跳票事件，並於5 月12日因財務
危機以及現金短缺，無預警停飛，嚴重影響市場秩序，並損及公共利益。況且，原告復航前，累積虧損超過170 億元，遠超過實收資本額（60億元），財務狀況極為不佳，依復航計畫之規劃，增資後，預估之淨值勉強可達實收資本額1/2，財務結構仍不穩定，因此，原告經聲請重整後，在申請復航審查階段，被告即針對財務面，為兼顧消費者保護以及該公司之業務部分擬訂應具備適當之營運準備金。其金額之訂定略以：考量原告為重整公司，依據自由現金流量概念，依原告所列每月固定支出約7,000 至8,000 萬元估算，為因應
2 個月緩衝時間，因此依會計師估算，依營運準備金公式計算，尚須大於1 億元；又依原告以每月營業額之20％估算為散客之購票款，故依原告就100 年預估平均每月客運營收計算，要求原告提撥至少5,000 萬元以上設立專款專用帳戶，作為履約保證金，以確保消費者權益。以上二者合計為1 億5,000 萬元，即為本案被告要求原告備有系爭營運準備金之緣由，並非憑空杜撰。
⒉原告於復航計畫審查會議中，非但未對營運準備金之金額表
示異議，甚且重申其預備之現金非常充裕等語，故原告稱營運準備金係被告毫無論理下強予要求，應屬誤會。又原告在復航計畫審查通過後，即函被告表示上揭履約保證金5,000萬元已存入專戶，並檢附營運準備金計算表，由此益證，原告每月應保留營運準備金之金額及其計算公式乃經原告同意並提出經被告審查通過，核無原告所謂被告強行解釋計算公式之事實。
㈥有關本案系爭處分是否有違反行政程序法第7條規定利益顯失均衡及第6條規定有差別待遇部分：
⒈經查被告在原告提出復航計畫書後，於兼顧原告經營與社會
大眾權益之情況下完成審查，原告亦依復航計畫，順利復飛，洵證被告已盡機關協助之能事。又原告前已有因營運準備金不足而遭原告裁處罰鍰60萬元在案（被證15），故被告對於原告營運準備金未符規定，並在限期改善期間內未限期完成改善，處以120萬元罰鍰，實係考量原告為再次違章，處以較前為重之處罰，但仍未以重罰，顯合於比例原則。
⒉按營運準備金之訂定並非以營收為依據，而係為避免其營運
不如原告樂觀預測，因此要求於復航計畫就消費者票款保障及營運準備金等提出規劃，原告亦承諾重整期間維持營運準備金1億5,000萬元。又本案之所以規定原告應備有營運準備金之理由已如前述，故原告以此質疑被告就原告與上列航空公司之財務審核作差別待遇，有違行政程序法第6條規定，亦屬對法令之誤解，應不足採。
㈦民用航空法第112條第1項第6款無違法律明確性：
查原告以系爭民用航空法第112條第1項第6款違反法律明確性，係援引大法官釋字第394號解釋理由為依據，惟上開解釋旨在對於法律授權行政機關訂定法規命令應具體明確所為之解釋，本案並無此授權訂定法規命令之情形，原告顯有誤會。 再查本案系爭民用航空法第112條第1項第6款係對前5款以外之概括性規定，是其構成要件及其法律效果均有明確規定，並無違反法律明確性原則。另原告所指摘該條款所規定「有缺失」、「依本法應限期改善而未改善事項」並無明文解釋乙節，按所謂經檢查有缺失，而未依限期改善等，並非名詞定義問題，而應就個案事實判斷，是否影響法規範之目的，故原告以上開規定法律規定內容未再以法律明文定義，而認為有違法律明確性，亦屬誤會。
㈧至原告所謂被告在原告重整中，非但排除原告參與分配松山
虹橋、松山金浦等航線之機會，且對重整中之公司處以罰鍰，實為擠壓原告生存空間，並使大眾權益受損，難認有理：⒈惟查對於航線之分配，被告均依相關法令規定為之，並無所
謂不公平之處。 再者，本案被告依法作成裁罰處分，原在維持法律秩序以及公共利益，並未欠缺合理性，又本案因被告前已受罰而再次違章，故酌予提高罰鍰金額為120萬元處分（按民用航空法第112條第1項第6款規定之罰鍰金額為60萬元以上300萬元以下），亦顯然已將原告處於重整階段，但因屬再次違章之狀況等均納入考量，而依合於比例之原則作成處分，並無不妥，亦無違背法令之失。
⒉另原告目前處於重整階段，如有資金不夠充裕乙節，是屬原
告聲請准予重整所能預期且必須予以解決之問題，不可作為不履行復航計畫之理由。 至於復航計畫書為原告提出予被告審核，故就內容是否合理，以及可否遵循，原告原得於審查會中表示意見，但原告於審查會議中並無異議，且亦同意履行，現既已通過審查並核准復航，反責被告當時百般強求，始無奈配合，顯有違誠信。況查，原告於99年12月22日重整計畫經法院確定，而復航計畫則在100年1月20日經被告報交通部同意辦理，顯然被告已盡協助業者之能事。
㈨綜上，本案被告依復航計畫書之計算公式，計算原告之營運
準備金之實際金額，並通知原告其營運準備金不足，限期應予改善，但原告未依限完成營運準備金不足之改善，被告依法所為本件處分，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所述之事實，有被告101 年2 月24日空運計字第10100061771 號函、原告99年12月7 日企字第099036
0 號函暨復航計畫書（第八版）有關營運準備金內容、原告
100 年4 月7 日財字第1000149 號函（營運準備金計算方式）、被告100 年4 月13日空運計字第10000112713 號函、99年10月6 日「原告復航營運計畫書審查會議」會議紀錄、原告100 年5 月10日企字第1000254 號函、原告100 年6 月10日企字第1000355 號函、原告100 年7 月11日企字第100042
0 號函、原告100 年8 月10日企字第1000517 號函、原告10
0 年9 月13日企字第1000602 號函、被告100 年9 月29日空運計字第1000030148號函、原告100 年10月11日企字第1000
696 號函、德昌聯合會計師事務所林建邦會計師100 年12月15日原告復航計畫中財務計畫部分營運資金需求計算公式珠有關淨現金流量定義會計師意見書、國立中正大學法學院教授王志誠100 年12月15日關於原告復航計畫書第9.2.4 條所規定「營運資金需求」之相關法律問題報告、臺灣臺北地方法院98年度整抗字第1 號民事裁定、華航公司資產負債表、長榮航空公司資產負債表、復興航空公司資產負債表等件附於原處分卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造陳述意旨，被告以於101 年2 月16日實地檢查，發現原告營運準備金不足復航計畫所定之1 億5,000 萬元，未於限期內完成現金增資計畫，違反民用航空法第112 條第1項第6 款規定，予以裁罰，爰就系爭處分是否違誤？判斷如下：
㈠按民用航空法第56條: 「民用航空運輸業應將左列表報按期
送請民航局核轉交通部備查︰一、有關營運者。二、有關財務者。三、有關航務者。四、有關機務者。五、股本百分之三以上股票持有者。民航局於必要時，並得檢查其營運財務狀況及其他有關文件。」、第57條：「民航局得派員檢查民用航空運輸業各項人員、設備，並督導其業務，民用航空運輸業者不得拒絕、規避或妨礙；如有缺失，應通知民用航空運輸業者限期改善。」、第112 條第1 項第6 款：「航空器所有人、使用人、民用航空運輸業、普通航空業、航空貨運承攬業、航空站地勤業、空廚業、航空貨物集散站經營業、飛行場、製造廠或民用航空人員訓練機構有下列情事之一者，處新臺幣六十萬元以上三百萬元以下罰鍰：……六、其他依本法應接受檢查或限期改善事項而規避、妨礙或拒絕檢查或屆期未改善者。」㈡原告於公司重整期間為申請恢復營運提出99年12月7 日復航
計畫書（第八版），其中就營運資金需求，考量本期與下一期之營運現金流量，重新調整復航營運準備金之現流公式如下：前月現金及約當現金期末餘額加減本月預估現金及約當現金淨增減金額，再減掉次月預估營業活動淨現金流出之金額及次月預估清償重整債權款項之總金額後，應大於1 億5,
000 萬元，並以此作為每月五日前應挹注資金之依據，有原告99年12月7 日企字第0990360 號函附復航計畫書（第八版）9.2.4 營運資金需金附卷可稽（見本院卷第98頁）。該復航計畫書經被告於99年12月15日陳報交通部建請原則同意原告復航計畫，經交通部以100 年1 月6 日交航字第0990067138號函核復准依被告所議辦理（被告相關卷證資料卷第101、102 頁）。被告後續依民用航空法相關規定及復航計畫書規範項目對原告進行復航前各項總檢查，原告於100 年4 月
7 日函財字第1000149 號函報已完成增資驗資報告、消費者履約保證帳戶及營運準備金計算等項目（本院卷第99頁），被告以100 年4 月13日空運計字第10000112713 號函原則同意原告恢復營運，請原告「積極落實相關航務、機務作業，採行穩健之營運及財務措施，避免不當投資，並應適時充實營運資金，以符合民用航空法相關法規及復航計畫之規範。……如有不符合民用航空法相關法規及復航計畫規範事項，本局將依據民用航空法相關規定辦理，以維護飛航安全及確保公共利益。」（本院卷第102 頁）。詎被告於101 年2 月16日至原告實地檢查及依據原告之資料審查結果，依原告提報101 年上半年現金流量預估表計算其101 年2 月營運準備金為負9,611 萬3,374 元，與復航計畫所定之1 億5,000 萬元相較，尚不足2 億4,611 萬3,374 元，101 年2 月15日可支配現金僅1,318 萬9,979 元，101 年2 月17日可動用現金為261 萬8,012 元，次週（2 月20至24日）所需支出均賴投資人每日墊支500 萬元至1,000 萬元以為支應，可見原告可支配現金短缺，依上開財務情形，原告營運風險極高，與被告於100 年4 月13日以原告「……採行穩健之營運及財務措施，避免不當投資，並應適時充實營運資金，以符合民用航空法相關法規及復航計畫之規範……」而同意原告恢復營運之要求不符合，被告乃以101 年2 月24日空運計字第10100061771 號函（本院卷第81頁），通知原告依民用航空法第57條規定，限原告於文到10日內依其101 年1 月16日提報之現金增資2 億460 元計畫完成增資，改善營運資金不足之情況，屆期未改善者，被告將依同法第112 條規定予以處罰。原告雖於101 年3 月12日召開重整人暨重整監督人聯席會議，決議採「以債作股」方式增資1 億1,900 萬9,880 元，但以債作股無法達到充實營運資金以符合復航計畫營運準備金之要求，亦未達到原告提起經被告核准之增資2 億460 元計畫金額，是以原告並未依限完成改善，被告爰依民用航空法第
112 條第1 項第6 款規定，以原處分裁處原告120 萬元罰鍰，揆諸前揭規定，並無違誤。
㈢原告就關於準備金不足部分雖主張依復航計畫書（第八版）
復航營運準備金之現流公式，本件營運準備金之計算應含次月營收，若算入次月營收則原告營運準備金即無不足，因被告未予計算次月營收，致計算結果營運準備金不足。要言之，本件主要爭議在於復航計畫中復航準備金之現流公式要否含算入次月營收。原告主張應計算次月營收之理由為：所謂「營業活動淨現金流出」應指「營業活動中所有淨現金流入減除現金流出後，依其正數（負數）而為所謂之營業活動現金流入（出）」，亦即計算「次月預估營業活動淨現金流出之金額」時，應解為係「次月預估營業活動現金流出之金額」減「次月預估營業活動現金流入之金額」，較能符合主管機關核定復航計畫書時，要求規定應維持不得少於1 億5,00
0 萬元「復航營運準備金」之規範目的；又依財務會計準則公報第17號「現金流量表」第10點第1 項後段規定：「營業活動之現金流量，係指列入損益計算之交易及其他事項所產生之現金流入與流出。」因此，所謂營業活動之現金流量，應係指現金流入與現金流出之「淨額」而言云云。惟查：
⒈被告就是否同意原告恢復營運，依原告之復航計畫書召開審
查會議，於99年10月6 日會同原告、會計師事務所等，召開「遠東航空公司復航營運計畫書審查會議」並作成會議紀錄（見本院卷第104-113 頁），略以：「㈡⒒有關遠航每月現金餘額將維持1 億元乙節，考量重整公司確無法與一般正常公司相比，依據自由現金流量概念，遠航以期初餘額，加上當期現金流入，扣除當期現金流出（包括營業支出與償還債務）後，再扣除下期現金流出後，尚須大於1 億元。以該公司所列每月固定支出約7,000~8,000 萬元估算，未來即使遠航出現完全沒有收入之狀況，仍可有2 個月緩衝時間以為因應。……㈧⒊簡報資料中所述營運準備金現流之估算公式，請納入復航計畫。……㈩⒍現金流量採自由現金流量大於1億元之方式，此一金額是否足夠？由於企業實際經營後，會發現有些成本沒有估算到，對於不可預期的情況發生時，仍須有充足之資金以為因應。……七、結論：㈠請遠航就各與會單位及代表所提之意見儘速修正，有問題應立即與本局聯繫。……」（見本院卷第107 、109 頁），並以99年10月12日空運計字第0990031804號函檢送上開會議紀錄予原告（本院卷第103 頁），原告依據上開會議審查意見修正復航計畫書。上開會議審查意見明確表示原告為重整公司與一般正常公司有異，當時即考慮在悲觀情境下（例如沒有營運收入），至少應有2 個月的緩衝期，因此在計算營運準備金時，係預估營業活動現金流出部分，而未計算次月預估現金流入部分，亦即原告在完全沒有收入之狀況，仍可有2 個月緩衝時間因應。
⒉原告所提復航計畫書係經多次審查會修正，對於營運準備金
之計算，審查意見始終未包含次月之營運收入，而原告所提之復航計畫及其營運、財務推估之相關檔案所預估之營運準備金金額，亦皆未將次月之營收納入計算，此觀原告依會議結論以於99年12月7 日遠東航空公司企字第0990360 號函，檢陳第八版復航計畫書及財務計畫等相關資料，向交通部民用航空局申請復航，該函記載「本公司第八版復航計畫書及財務計畫之增修訂內容，係依據鈞局99年12月2 日第七版復航計畫書審查會記錄作修訂」自明。第八版復航計畫書記載復航營運準備金之現流公式為「前月現金及約當現金期末餘額」加減「本月預估現金及約當現金淨增減金額」後，再減掉「次月預估營業活動淨現金流出之金額」及「次月預估清償重整債權款項之總金額」後，應大於新台幣壹億伍仟萬元（見本院第98頁）。而被告以99年12月15日函檢陳對原告空公司復航計畫書（第八版）之審查意見，向上級機關交通部陳報，審查意見記載「復飛後之現金流量部分：依據自由現金流量概念，遠航在復飛後之現金流量，以當月現金流期初餘額加上當月營運活動現金流入金額，扣除當月營運活動現金流出、當月須清償債務、次月營運活動現金流出及次月預計清償債務等金額後，必須維持大於1.5 億元之現金」（見訴願卷第53頁）。交通部100 年1 月6 日交航字第0990067138號函，准被告所議原則同意原告復航，但要求確依相關法規辦理並依復航計畫計畫嚴密監管原告恢復營運之情形等（見訴願卷第44頁），則有關營運活動現金部分依復航計畫公式並不計入次月營收現金流入。
⒊查原告於100 年4 月7 日以財字第1000149 號函，檢送營運
準備金計算表等，供被告核備，該營運準備金計算表即不含次月營運活動現金流入金額，與前揭99年10月6 日審查會議及99年12月15日審查意見計算方式一致（見本院卷第99、10
0 頁）。另原告於復航後依規定應於每月10日前提報被告營運準備金情形，原告向向被告陳報之100 年4 至7 月份營運準備金之計算，均不含次月營運活動現金流入金額，此有原告100 年5 月10日企字第100025 4號函、100 年6 月10日企字第1000355 號函、100 年7 月11日企字第1000420 號函、
100 年8 月10日企字第1000517 號函暨其附件附於本院卷可稽（本院卷第114 頁至121 頁）。
⒋依原告99年12月7 日復航計畫書（第八版）第9.2.4 條營運
資金需求：「……考量本期與下一期之營運現流，重新調整復航營運準備金之現流公式如下，並以此作為每月5 日前應挹注資金之依據。前月現金及約當現金期末餘額加減本月預估現金及約當現金淨增減金額，再減掉次月預估營業活動『淨現金流出之金額』及次月預估清償重整債權款項之總金額後，應大於新臺幣1 億5 仟萬元整，其不足部分，承諾應於每月5 日前全數挹注完畢。……」，查本件現金流量不含次月營收之現金流入緣由已如前述，且由原告復航計畫書所附現金流量表以觀，「營業活動現金流入」及「營業活動現金流出」係分別列項，其下各有子項，則復航計畫書營運資金需求所稱「減掉次月預估營業活動淨現金流出之金額」即係該「營運活動現金流出」科目項下各子項依其正負數加總後之淨金額，不含「營運活動現金流入」科目；若以原告所稱計算方式係「次月預估營業活動現金流出之金額」減「次月預估營業活動現金流入之金額」，則其文句應為「減掉次月預估『營業活動現金』淨金額」，而非「減掉次月預估『營業活動淨現金流出』之金額」。又被告係依據原告所提復航計畫書之計算公式現金流量，係將該表所列各主項（即期初結存、營業活動現金流入、營業活動現金淨流出、融資活動現金流量等項）加減後之淨值，方為本期結存，核與財務會計準則公報第17號「現金流量表」第10點後段：「營業活動之現金流量，係指列入損益計算之交易及其他事項所產生之現金流入與流出。」並無不符。
⒌查原告係於100 年9 月13日陳報100 年8 月份營運及財務資
料時，將次月營運活動收入納入營運準備金計算，即將100年10月份之預估營業活動現金收入146,581,195 元算入營運準備金（見本院卷第122 頁至第123 頁），因與復航計畫規定不同，經扣除年10月份之預估營業活動現金收入後，僅為66,508,743元，未達復航計畫規定之1 億5,000 萬元，被告乃以100 年9 月29日函通知儘速補足（見本院卷第124 頁至第125 頁），原告次月即以100 年10月11日企字第1000696號函提報未含100 年9 月份營運活動收入之營運準備金計算金額（見本院卷第126 頁至第127 頁），由此足徵原告關於復航計畫核准時，雙方認知之計算方式應無疑義，原告於資金已不符規定時，始主張不同之計算方式。足見原告主張被告未依復航計畫書之計算方式計算，恣意曲解計算公式，委不足取。
㈣原告又主張本件營運準備金1 億5,000 萬元之標準，並無任何論理依據，原處分實有違誤云云。惟查：
1.原告前於97年2 月發生支票跳票事件，並於同年5 月12日因財務危機以及現金短缺，無預警停飛，嚴重影響市場秩序，並損及公共利益，包括滯留國外旅客(1,200人以上）之疏運、消費者未使用機票之權益處理(1億5,000 萬元以上) 及停飛航線（共11條）協調其他業者飛航等情形，均影響公共利益。因此，原告提出復航計畫書申請恢復營運時，為兼顧消費者保護及原告之業務，自應具備適當之營運準備金。而營運準備金之金額，因原告為重整公司，無法與一般正常公司相比，又依原告列每月固定支出約7,000 萬元至8,000 萬元等情，依據自由現金流量概念，被告以期初餘額，加上當期現金流入，扣除當期現金流出（包括營業支出與償還債務）後，再扣除下期現金流出後，尚須大於1 億元，且考量原告出現完全沒有收入之狀況，仍可有2 個月緩衝時間以為因應等情，原告於復航計畫審查會議中，非但未對營運準備金之金額表示異議，甚且重申「目前本公司計劃預備之現金非常充裕，平均現金水位將維持在5 、6 億元」（本院卷第113頁即（見前揭㈢⒈所述及99年10月6 日「遠東航空股份有限公司復航營運計畫書審查會議」會議紀錄六、、11. ）；又原告以每月營業額之20％估算為散客之購票款，故依原告就100 年預估平均每月客運營收計算，被告要求原告提撥至少5,000 萬元以上設立專款專用帳戶，作為履約保證金，以確保消費者權益，可見被告要求原告備有營運準備金1 億5,
000 萬元，並非無據。⒉原告在復航計畫審查通過後，即函被告表示上揭履約保證金
5,000 萬元已存入專戶，並檢附營運準備金計算表，此有原告100 年4 月7 日財字第1000149 號函附營運準備金計算表附卷可稽（見本院卷第99頁至第100頁），益證原告每月應保留營運準備金之金額及其計算公式乃經原告同意並提出經被告審查通過，核無原告所稱被告無論理根據，強行解釋計算公式之情形。
⒊綜上，原告為恢復營運提出復航計畫書供被告審核，被告為
此召開審查會，關於營運準備金原告於審查會中未表示異議，且據以修正並同意履行，經被告原則同意恢復營運，請原告「採行穩健之營運及財務措施」等（本院卷第102 頁），原告對於被告復航計畫之審核若有異議，自應循序救濟表示意見，原告既未為之，即應確實履行復航計畫之內容。是以被告因原告未確實履行復航計畫之內容，而依法裁處罰鍰，即屬有據，原告此部分之主張，既不可採亦不誠信。原告應依復航空計畫書維持1 億5,000 萬元營運準備金，已如前述，故原告以其為重整中公司，資金不若正常公司充裕，本件營運準備金之計算方式使其經營困難，裁罰手段與目的失衡，自無可取。
㈤原告另主張原處分所引法令依據民用航空法第112 條第1 項
第6 款規定，違反法律明確性乙節。按司法院釋字第521 號解釋：「法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，運用概括條款而為相應之規定，業經本院釋字第432 號解釋闡釋在案。」查本案系爭民用航空法第
112 條第1 項第6 款規定：「……有下列情形之一者，處新台幣60萬元以上300 萬元以下罰鍰；情形重大者，民航局得報請交通部核准後，停止其營業之一部或全部或廢止其許可……六、其他依本法應接受檢查或限期改善事項而規避、妨礙或拒絕檢查或屆期未改善者。」依係對前5 款以外之概括性規定，是其構成要件及其法律效果均有明確規定，其規定於該款違章情形予以裁罰，合於民用航空法保障飛航安全，健全民航制度，促進民用航空之發展之意旨，並無原告所稱違憲情形。所稱「有缺失」、「依本法應限期改善而未改善事項」，乃就個案事實判斷，是以無違反法律明確性原則。至於原告援引司法院釋字第394 號解釋理由為依據，惟上開解釋旨在對於法律授權行政機關訂定法規命令應具體明確所為之解釋，本案並無此授權訂定法規命令之情形，原告所述自非可採。
㈥原告復以原處分違反行政程序法第7 條規定，應予撤銷云云。經查：
1.按行政機關對違反行政法規之行為，於行使裁量權決定應為何種程度之裁罰處分時，除應遵守一般法律原則（如誠信原則、平等原則、比例原則等是）外，應符合法規之目的，並不得逾越法定之裁量範圍，此為行政法理所當然。復按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」行政罰法第18條第1 項有明文規定。其立法理由在於「第一項規定裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。」又按「行政訴訟法第201 條規定：『行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。』，同法第4 條第2 項規定：『逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。』行政法院對於行政機關行使裁量權所作成裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，除非行政機關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形，而以違法論者外，原則上尊重之而作有限司法審查，審查其是否逾越權限或濫用權力；至其餘部分仍應作全面司法審查。濫用權力者，乃當法律構成要件該當時，行政機關行使其裁量權之目的，與法律授予裁量權之目的不符，雖其採取或選擇的方式，並未超出法律規定的法律效果的處理方式外，因與法律授予裁量權之目的不符，即構成違法。諸如：法律授予行政機關於法律構成要件該當時，應審酌具體個案之違規情節、所生影響、所得利益及受處罰者的資力等因素，在上下限的金額內，決定一適當之金額裁罰之。」最高行政法院93年度判字第968 號判決意旨參照。
⒉被告在原告提出復航計畫書後，經多次審議確認，其中除應
顧及原告公司之經營外，亦應兼顧社會大眾之權益，亦即在此公、私兼顧之情況下完成審查，原告亦依復航計畫，順利復飛，洵證被告已盡主管機關協助之能事。再者，復航計畫書為原告所擬定，並經多次審議後通過，被告本於職權監督其履行，以兼顧社會大眾之利益，亦為被告職責之所在，故本件被告採取罰鍰處分督促其履行復航計畫之內容，在手段、目的上，並無顯然失衡之處。
⒊被告曾於100年10月14日派員至原告公司進行實地檢查時，
發現原告100 年10月份之營運準備金負144,567,431 元，不足復航計畫所定之1 億5,000 萬元，被告乃以100 年10月17日空運計字第1000032155號函請原告於文到10日內完成營運準備金不足之改善，惟原告並未依限完成改善，被告爰依民用航空法第112 條第1 項第6 款規定，以101 年1 月12日空運計字第1010001714號函附裁處書，處以法律規定最輕罰鍰60萬元（原告不服該處分，於101 年1 月30日繳納罰鍰60萬元後，循序救濟，經本院101 年度訴字第993 號判決原告之訴駁回）。至被告101 年2 月16日再派員至原告公司進行實地檢查，仍有前述營運準備金不足情形，在依法行政及行政裁量下，被告綜合原告非初次檢查未符規定，經限期改善期間，仍未限期完成改善，乃依首揭法律規定處罰鍰120 萬元處分，顯然已考量原告違章一切情形，難謂違反比例原則。㈦原告又以華航公司、長榮航空公司及復興航空公司之營運準
備金各約30億元、32億元、0.7 億元，如依被告要求原告之標準相較，其各不足34億元、19億元及3.5 億元，該三家航空公司之現金營運準備金未達標準，但被告卻未予以處分，違反行政程序法第6 條平等原則，應予撤銷云云。惟被告就營運準備金之訂定並非以營收為依據；其他航空公司依其營業情形並無應備有多少營運準備金之要求；被告要求原告應備有營運準備金之理由，已如前述，故無原告主張被告就原告與上列航空公司之財務審核作差別待遇，洵非可採。
㈧至於原告主張被告在原告重整中，非但排除原告參與分配松
山虹橋、松山金浦等航線之機會，且對重整中之公司處以罰鍰，益彰本件原處分極不妥當；又被告以「監督、兼顧社會大眾利益」為名，實為擠壓原告生存空間，並使社會大眾權益受損，難認合理云云。惟被告辯稱關於航線之分配均依相關法令規定為之，並無不公平之處，原告對於被告以上航線分配之行政裁量，有所不服，自得循行政救濟程序為之，原告據以主張原處分違誤，委不足採。又本件被告依法作成罰鍰120 萬元之原處分（按民用航空法第112 條第1 項第6 款規定之罰鍰金額為60萬元以上300 萬元以下），係考量原告處於重整階段且非初次違章之狀況納入考量，並無違誤。又原告於99年12月22日重整計畫經法院確定，而被告係於99年12月15日報請交通部建議同意原告恢復營運，旋經交通部10
0 年1 月6 日交航字第0990067138號函，准被告所議原則同意原告復航，已予原告協助。而原告未依復航計畫書履行，因復航計畫之履行，關係公共利益甚大，故被告作成系爭處分以維持法律秩序及公共利益，亦具合理性，原告稱原處分裁處罰鍰有落井下石之嫌，殊無足取。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 2 月 7 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 蘇 嫊 娟法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 2 月 7 日
書記官 蔡 逸 萱