臺北高等行政法院裁定
101年度訴字第1497號原 告 林春霞訴訟代理人 黃榮謨律師
張瓊文律師被 告 行政院農業委員會林務局羅東林區管理處代 表 人 林鴻忠（處長）住同上訴訟代理人 朱立鈴律師上列當事人間有關林業事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國101 年8 月8 日農訴字第1010711236號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國97年7 月22日就其所有坐落於新北市○○區○○○○段下橫坪12-22 地號（下稱「系爭土地」）上之新北市○○區潭邊村下橫坪1 號建物（下稱「系爭建物」），依「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」（下稱「系爭作業要點」）規定，向被告申請補辦清理訂定租約，案經被告以原告為讓渡或買賣戶，非補辦清理對象，乃以98年4 月13日羅台政字第0981301917號函否准其申請（下稱「原處分」）。
原告不服，提起訴願，經行政院農業委員會（下稱「農委會」）以農訴字第1010711236號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：被告並未於原處分中載明救濟期間，是依行政程序法第98條第3 項之規定，本件應有1 年救濟期間之適用，且有關「申請國有林地濫墾補辦清理訂約」之訴訟，於司法院釋字第695 號解釋確立應屬公法性質案件前，農委會皆認為應循民事訴訟程序而為救濟，是伊提起訴願之期間，應自100 年12月30日司法院釋字第695 號解釋公布後起算1年，故伊於101 年2 月24日提起訴願並未逾期。又系爭作業要點係針對58年5 月27日以前所遺漏尚未完成清理之舊有濫墾地，認有進行補辦清理之必要始制定發布，而系爭建物之興設及使用系爭建物周圍土地藉以栽植果樹或其他作物之占用事實，確係屬於58年5 月27日前之舊濫建案件。系爭作業要點第3點 第3 項僅規定由占用人舉證及提出申請，至於占用人是否需為原興設建物、水池、闢為水田之人，而不包括讓渡戶或買賣戶，由於系爭作業要點並無明文排除，即不得謂讓渡戶或買賣戶非補辦清理作業及申請訂立租地契約之對象。另觀諸58年5 月27日臺灣省政府秘字第35876 號令公告之「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計劃」（下稱「系爭清理計畫」）及系爭作業要點之內容，僅規定「使用人」、「濫墾人」、「占有人」，並非如被告限縮解釋為須以「原始濫墾人」為限或主張放寬對象擴及「原始濫墾人之合法繼承人」。是有關「占用人」之適法解釋，應類推適用民法第
940 條，即指對於物有事實上管領之力者，伊既係受讓系爭土地之占有，自符合系爭清理計畫及系爭作業要點之規定。
此外，農委會林務局（下稱「林務局」）97年7 月18日林政字第0971612232號函（下稱「97年7 月18日函」）對於「國有林地補辦清理實施計劃」（下稱「系爭補辦清理實施計畫」）中之「現耕人」所為之釋示，認為僅限於民法第1138條、第1139條及第1140條所定之繼承人，始得補辦清理訂約，如經私自轉讓者，即不合於補辦清理之規定，惟系爭補辦清理實施計劃係屬行政程序法第159 條第2 項第2 款規定之行政規則，且林務局97年7 月18日函並未於政府公報上公告，是依行政程序法第160 條及第161 條之規定，非屬有效下達之行政規則，並無拘束力。再者，原處分駁回伊申請訂租之理由，並非以公益為由，被告於本件訴訟中突稱以「林地永續或國土保安等公益因素」為由，主張可否准伊之申請，而不與伊訂立租約，顯有違誠信原則等語。並聲明：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應與原告就坐落系爭土地上系爭建物所占用土地面積153 平方公尺及附屬用地449 平方公尺（合計602 平方公尺）訂立租地契約。
三、被告則以：原處分係於98年4 月13日作成，原告至遲於98年
4 月底前已收到原處分，若原告不服原處分，依訴願法第14條第1 項規定，應於98年5 月底前提起訴願，惟原告遲至10
1 年2 月始提起本件訴願，顯已逾法定期間，縱因原處分未載明救濟期間，惟依行政程序法第98條第3 項規定，原告亦應自處分書送達後1 年內聲明不服，而非如原告所稱應自司法院釋字第695 號解釋公布後始起算聲明不服之法定期間。
又伊管有國有林地，負有確保國有林地國土保安、水土保持之重大責任，濫墾國有林地之占用人，縱符合系爭清理實施計畫及系爭作業要點所訂定之全部條件，亦僅係符合得向伊提出訂立租約之申請，伊仍有考量、審核該被濫墾之國有林地之出租是否符合國有林地水土保持之政策，並非濫墾國有林地之占用人符合系爭清理實施計畫及系爭作業要點所訂定之全部條件，伊即應與其訂立租約。而系爭清理計畫係就58年5 月27日前即已占用國有林地者，給予辦理林地租約，系爭清理要點則係針對58年5 月27日前即已占用國有林地、因故漏未辦理而給予補辦訂立租約，是於58年5 月27日後占用者，不論其取得方式為何，皆不符合系爭清理計畫及系爭作業要點所定承租林地之資格。另因考量補辦清理基準日迄今歷時久遠，原始濫墾人恐已老邁或凋零，或交由下一代經營濫墾地，林務局方以97年7 月18日函放寬為「原始濫墾人」之合法繼承人得為補辦清理對象。因原告係於72年11月27日基於買賣關係自其前手受讓系爭建物，自不符合系爭作業要點規定之申請資格。縱如原告所述林務局97年7 月18日函非屬有效下達之行政規則，亦應適用系爭作業要點之規定，應僅限於58年5 月27日前即在國有林地內存在占用事實之占用人「本人」為限，是原告亦不符合系爭作業要點訂約之資格等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有原告97年7 月22日國有林地濫墾地補辦清理申請表影本、原處分影本及訴願決定影本在卷可稽（本院卷第28至31、48頁），堪認為真正。
五、經核本件兩造爭點為：㈠原告針對原處分提起訴願是否已逾法定期間？㈡原處分是否違法？本院判斷如下：
㈠原告針對原處分提起訴願是否已逾法定期間？
1.按當事人提起撤銷訴訟及課予義務訴訟，應先經合法訴願程序為前提，此觀行政訴訟法第4 條、第5 條規定甚明。
若未經合法訴願程序，遽行提起行政訴訟，屬不備起訴要件，應依同法第107 條第1 項第10款規定，以裁定駁回之。次按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之」、「訴願之提起，以原行政機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準」、「訴願事件，提起訴願逾法定期間，應為不受理之決定」、「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1 年內聲明不服時，視為於法定期間內提起。」分別為訴願法第14條第1 項、第3 項、第77條第2 款前段及行政程序法第98條第3 項所明定。是行政處分之相對人逾定救濟期間始提起訴願，行政處分即告確定，訴願決定機關應為不受理之決定。據此，當事人未經合法訴願程序提起撤銷訴訟及課予義務訴訟，即屬不備起訴要件，又不能補正，行政法院應以裁定駁回之。
2.又按「本院釋字第582 號解釋，並未於解釋文內另定應溯及生效或經該解釋宣告違憲之判例應定期失效之明文，故除聲請人據以聲請之案件外，其時間效力，應依一般效力範圍定之，即自公布當日起，各級法院審理有關案件應依解釋意旨為之。……」業經司法院釋字第592 號解釋在案，而其解釋理由書更進一步闡述：「……本院大法官依人民聲請所為法令違憲審查之解釋，原則上應自解釋公布當日起，向將來發生效力；經該解釋宣告與憲法意旨不符之法令，基於法治國家法安定性原則，原則上自解釋生效日起失其效力，惟為賦予聲請人救濟之途徑，本院大法官依人民聲請所為之解釋，對聲請人據以聲請之案件，亦有效力，其受不利確定終局裁判者，得以該解釋為再審或非常上訴之理由，此觀本院釋字第177 號、第185 號解釋自明。……又本院大法官依人民聲請所為之憲法解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關自解釋公布當日起，處理有關事項，應依解釋意旨為之，固屬本院大法官解釋之一般效力，本院釋字第185 號、第188 號解釋足資參照。
……」等語甚明。足知，司法院解釋若未於解釋文內另定應溯及生效或應定期失效之明文者，其時間效力，除聲請人據以聲請解釋之案件外，係自解釋公布當日起向將來發生效力，而此為司法院解釋之一般效力。
3.復按「……本院依人民聲請所為之解釋，對聲請人據以聲請之案件，亦有效力」、「至本院釋字第177 號解釋所稱：『本院依人民聲請所為之解釋，對聲請人據以聲請之案件，亦有效力』，於聲請人以同一法令牴觸憲法疑義而已聲請解釋之各案件，亦可適用」、「本院就人民聲請解釋之案件作成解釋公布前，原聲請人以外之人以同一法令牴觸憲法疑義聲請解釋，雖未合併辦理，但其聲請經本院大法官決議認定符合法定要件者，其據以聲請之案件，亦可適用本院釋字第177 號解釋所稱『本院依人民聲請所為之解釋，對聲請人據以聲請之案件，亦有效力』。本院釋字第193 號解釋應予補充。」司法院釋字第177 號、第193號及第686 號解釋意旨參照。據上可知，若非司法院解釋之聲請人或係原聲請人以外之人以同一法令牴觸憲法疑義聲請解釋，雖未合併辦理，惟其聲請經司法院大法官決議認定符合法定要件者，其據以聲請之案件，亦可適用司法院釋字第177 號解釋所稱「本院依人民聲請所為之解釋，對聲請人據以聲請之案件，亦有效力」，亦即司法院大法官作成解釋之內容，並未適用於其他未據以聲請解釋之其他相關案件。
4.本件原處分之作成時間為98年4 月13日，因未記載救濟期間之教示條款，依行政程序法第98條第3 項之規定，如自處分書送達後1 年內聲明不服時，視為於法定期間內提起。而自原告訴願書之內容可知，原告確有收受原處分，惟因未留存相關送達證明，故對實際收受原處分日期已不復記憶（見原告行政訴訟陳報狀，本院卷第104 、106 頁）。又參考中華郵政全球資訊網所載「國內普通郵件郵遞時效表」之說明，若郵件係於17：30前投郵（交寄），「本地互寄（同一郵遞區號之鄉、鎮、市、區互寄）」將於「隔日投遞」，若是「其他地區間互寄」，則係「第2 、3日投遞」（本院卷第107 至109 頁）。本件被告之所在地地址為「265 宜蘭縣○○鎮○○○路○○號」，而原處分所載原告之送達地址為「100 臺北市○○區○○○街○號
2 樓」，是本件送達應屬「其他地區間互寄」之情形，被告倘於作成原處分翌日即98年4 月14日將原處分寄出，則依上開中華郵政「國內普通郵件郵遞時效表」之說明，原告至遲應於98年4 月17日即收受原處分，且原告住居地位於訴願機關所在地臺北市，毋須扣除在途期間，是原告提起訴願之期間，至遲應於98年4 月18日起算，計至99年4月17日屆滿，惟原告遲至101 年2 月24日始提起本件訴願，顯已逾法定救濟期間，原處分早已確定。是原告未經合法訴願程序即提起本件訴訟，係屬不備起訴要件，其情形又屬不能補正，自應以裁定駁回。
5.原告雖主張有關「申請國有林地濫墾補辦清理訂約」之訟爭，於司法院釋字第695 號解釋作成前，均循民事訴訟程序而為救濟，自司法院釋字第695 號解釋作成後始確立人民依「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」申請訂立租地契約遭否准之爭議，應由行政法院審判，故伊提起訴願之期間應自100 年12月30日司法院釋字第695 號解釋公布起算1 年，是伊於101 年2 月24日提起訴願並未逾期云云，惟查：
⑴司法院釋字第695 號解釋並未另定應溯及生效或應定期
失效之明文，則依司法院釋字第592 號解釋意旨，司法院釋字第695 解釋認定人民依「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」申請訂立租地契約遭否准之爭議，應由行政法院審判之解釋意旨，應自解釋文公布後始生效力。
原處分既已於司法院釋字第695 號解釋公布前之99年4月17日因訴願期間屆滿未經原告提起行政爭訟而告確定，已如前述，則司法院釋字第695 號解釋意旨自無從溯及適用於早已確定之原處分。
⑵況原告並非司法院釋字第695 號解釋之聲請人，亦非與
原聲請人以同一法令牴觸憲法疑義聲請解釋之人，則依司法院釋字第177 號、第193 號及第686 號解釋意旨，原告亦不得援用司法院釋字第695 號解釋提起行政爭訟。是原告主張應自司法院釋字第695 號解釋公告後開始計算其提起訴願之法定期間云云，洵不足採。
㈡原處分是否違法？
本件原告針對原處分提起課予義務訴訟，既因不合法而應予裁定駁回，則原告所為原處分違法之實體上主張，則無從進而審究，附此敘明。
六、本件裁判基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與裁判不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 1 月 2 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕銘富
法 官 黃桂興法 官 張國勳上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 102 年 1 月 2 日
書記官 陳可欣