臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1538號103年3 月25日辯論終結原 告 高玲玲
謝鴻嘉段發敏李建平王呈心（原名：王恩典）張尚詮彭金財蔡建斌陳素微林一成李麗英楊靜僊陳 謀共 同訴訟代理人 張藝騰 律師被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）住同上訴訟代理人 劉陽明 律師
陳璧秋 律師上列當事人間拆遷補償事件，原告不服經濟部中華民國101 年8月1 日經訴字第10106109040 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第
111 條第1 項定有明文。查本件原告起訴時，訴之聲明原為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、請求被告核發拆毀補償費予原告。三、請求被告對原告之合理信賴損失補償。
四、請求被告就「新北市○○風景區餐飲遊憩區委託民間參與營運招商作業案」，核准原告具有優先參與營運之權利。」（見本院卷一第9 頁）；嗣原告陸續以書狀變更其訴之聲明，最後變更之聲明為：「一、先位聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應作成准予核發如附表三拆毀補償予原告之行政處分。⒊被告應分別給付原告如附表四所示之信賴利益損失補償。⒋如被告作成第二項之行政處分，則第三項信賴利益損失補償部分，被告在上開行政處分准予核發補償費範圍內免除其給付義務。⒌被告應將如附表五所示之新北市○○風景區河川公有地交付原告。⒍訴訟費用由被告負擔。二、備位聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應作成准予核發如附表三拆毀補償予原告之行政處分。⒊被告應分別給付原告如附表四所示之信賴利益損失補償。⒋如被告作成第二項之行政處分，則第三項信賴利益損失補償部分，被告在上開行政處分准予核發補償費範圍內免除其給付義務。⒌確認原告就如附表五所示之新北市○○風景區河川公有地有永久使用經營權。⒍訴訟費用由被告負擔。」（見本院
103 年3 月25日言詞辯論筆錄，本院卷四第166 頁），被告無異議而為本案言詞辯論，依前開規定，視為同意變更，合先敘明。
二、事實概要：原告前向改制前臺北縣政府〔中華民國（下同）99年12月25日改制為新北市政府，下稱被告〕承租位於新北市○○風景區東岸特定區之基地及專賣店經營商業，迄91年底前揭租賃契約已屆期並不再續約，且因前揭專賣店係未經許可施設於○○溪河川區域內，有違水利法第78條致妨礙水流之虞，被告乃以97年1 月17日北府水資字第0970039326號函請原告將遺留於前揭區域之私人物品或設施自行取回，並於97年2 月25日至同年月27日將專賣店全部拆除。嗣原告先向改制前臺北縣政府高灘地工程管理處（下稱高管處）請求拆毀補償費及優先營運等事宜，經高管處以97年7 月16日北高營字第0970005756號函復略以：「……對於○○賣店之相關法律問題目前已進入法律訴訟階段，另本處於○○風景區東岸已於97年7 月4 日完成招商作業，且『優先參與營運』並無法律上依據，……礙難配合」，原告不服，提起訴願，為改制前臺北縣政府以97年11月27日第00000000號訴願決定不受理，原告再以改制前臺北縣政府及高管處為被告，向本院提起行政訴訟，經本院98年度訴字第207 號判決駁回其訴，原告提起上訴，經最高行政法院100 年度判字第659 號判決駁回上訴確定。原告另於99年2 月12日依據水利法第79條第1 項向改制前臺北縣政府提出拆毀補償費申請書，經被告以99年3 月
4 日北府水高字第0990002030號函復略以：「……目前該案尚在最高行政法院審理中，本府將依行政訴訟判決結果研議辦理。」嗣原告復於100 年5 月27日向被告提出拆毀補償費及優先在同址經營專賣店之權利補充申請書，主張其申請案應有信賴利益保護原則之適用，經被告以100 年6 月14日北府水高字第1000008231號函復略以：「……提出拆毀補償費及優先在同址經營專賣店之權利申請書乙案，業經最高行政法院100 年度判字第659 號判決確定在案……」。原告對該函不服，提起訴願，經被告依訴願法第58條第2 項規定，以
100 年12月19日北府水高字第1001007392號函自行撤銷該10
0 年6 月14日函。原告復於101 年1 月9 日向被告提出拆毀補償費及優先在同址經營專賣店之權利續行補充請求書，被告旋以101 年2 月8 日北府水高字第1013210547號函（下稱系爭函）復：「有關臺端補充提出拆毀補償費及優先在同址經營專賣店之權利申請書乙案，業經最高行政法院100 年度判字第659 號判決確定在案……」。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：（一）本件不受本院98年度訴字第207 號、最高行政法院100 年度判字第659 號確定判決爭點效效力之拘束：原告雖曾就拆毀補償部分對被告提起行政訴訟，惟最高行政法院100 年度判字第659 號判決認為原告就拆毀補償部分並未對主管機關即被告為拆毀補償之請求，或請求經被告駁回情事，亦未經訴願程序，故其程序違法而予以駁回，故對於本件無既判力之羈束。而最高行政法院於前開事件審理時，原告曾提出被告71年12月31日之通知函為證，以證明系爭專賣店為當時陳情人所有，僅因最高行政法院為法律審，就未於原審提出之證據無法再予斟酌，因此未能併予考量；除此外，本件原告亦已提出其他新證據資料，以茲證明97年間被告所拆毀之系爭專賣店係71年間所興建，嗣後於80年間再次施工整修，系爭專賣店並非80年間所重新興建，與前開判決當時判斷之事實與其所依據之證據資料均有所不同，爰依前揭判決意旨，本件當不受本院98年度訴字第207 號、最高行政法院100 年度判字第659 號確定判決爭點效效力之拘束，被告所辯不足採信。（二）關於系爭特定公有地部分：1.臺灣省水利局70水政字第7908號行政處分就系爭特定公有地授與原經營權人永久使用經營權，該權利已由原告等原始取得或繼受取得。2.系爭特定公有地係於70年間經當時之主管機關臺灣省水利局以70水政字第7908號行政處分授權使用，此觀臺灣省水利局於71年9 月7 日71.9.7水政字第1003
5 號函表示：「依據臺灣省水利局70水政字第7908號函示核准陳情人○○茶棚所有權及茶棚河川公地永續使用經營權核准予自然人『本局同意』……」等語即明，而臺灣省水利局就其主管之河川地亦有授與人民使用權之裁量權，其既係依法所為，則臺灣省水利局所為之70水政字第7908號行政處分應屬適法有效。3.臺灣省水利局70水政字第7908號行政處分已不得撤銷或廢止：⑴原告取得系爭專賣店及系爭特定公有地永久使用經營權係基於被告71年12月31日北府建三字第86
674 號函及臺灣省水利局70水政字第7908號函之授益處分而來，而上開授益處分並未經主管機關撤銷或廢止，是以原告本於上開授益處分，對系爭專賣店及系爭特定公有地應仍有使用經營權存在。縱認上開授益處分係屬違法，然上開授益處分之作成，原告未曾對主管機關施以詐欺、脅迫或賄賂方法，或對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，且期間主管機關與原告協力發展○○觀光事業，在主管機關監督之情形下，依社會通常之認知均會信賴該授益處分之合法，且原告為一般社會大眾，對法律規範亦未較政府機關熟識，且依當時時空背景，國民之法治教育程度低落，原告實不知該授益處分有何違法之情事，顯然原告並無行政程序法第117條所列信賴不值得保護之情形。而原告本於上開授益處分，使用經營系爭專賣店及系爭特定公有地，已長達20餘年，按年繳交使用規費，並投注大量成本協助主管機關開發○○風景特定區觀光事業，然被告將系爭專賣店拆除後，卻將系爭特定公有地再委託予國苗香食品有限公司（下稱國苗香公司）營運，其使用目的仍係作為商業營運使用，並非有何其他特定公益用途，可見原告信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益。原告之信賴利益既然大於撤銷所欲維護之公益，被告亦不得行使撤銷權撤銷上開授益處分。退步言之，縱認原告之信賴利益不值得保護，原告係於70年間在系爭特定公有地興建○○東岸茶棚，復於79年間整修系爭專賣店，其整修過程亦係由主管機關所主導進行，並非原告私自所為，是以該授益處分如有違法之情事，主管機關應知之甚詳，期間卻未曾見主管機關有何撤銷該授益處分之作為，依前揭規定，被告之撤銷權應已逾2 年之除斥期間，已不得撤銷上開授益處分。⑵系爭專賣店係以木板及其他建材所興建，倘若被告認為系爭專賣店會影響河川水流而造成災害，亦非無其他輕微措施得以處理改善，以達成此公益性目的，然被告卻選擇影響性最大的強制拆除之行政處分，完全忽略原告權益之保護，實與比例原則有違。被告雖委託國苗香公司經營系爭特定公有地，然其於颱風來臨時，卻未將賣店遷離，可能造成災害，是被告強制拆除系爭專賣店之公益性目的亦無法達成。從而，上開情事既與前揭規定之要件不符，被告即不得廢止上開授益處分。縱認被告係為防止或除去對公益的重大危害，然該廢止權亦應於廢止原因發生後2 年內為之，惟系爭專賣店係由原告於79年間所整修，其整修過程亦係由主管機關所主導進行，並非原告私自所為，因此主管機關對於系爭專賣店是否有影響河川水流可能造成災害之情，於當時應已有所認知，其卻未曾廢止上開授益處分，依前揭規定，被告之廢止權已逾2 年之除斥期間，應不得廢止上開授益處分。4.被告應將系爭特定公有地交付原告；若認原告無公法上給付請求權，則請求確認原告就系爭特定公有地有永久使用經營權：⑴本件系爭特定公有地係於70年間經當時之主管機關臺灣省水利局以70水政字第7908號行政處分授權蘇協讚、張廣輝、段發敏、李東海、田伯濤、龍聯輝、胡賢錦、林素月、陳素微、林鎮坤、林張查某、李隆昌、林高秀、呂張娟娟、陳鳴飛等人使用，除原告段發敏、陳素微係原受處分人外，其餘原告係分別繼受取得該永久使用經營權，原告自得依據該授益處分作為公法上之給付請求權基礎，請求被告將系爭特定公有地交付原告。⑵又本件原告主張其就系爭特定公有地有永久使用經營權存在，自無須被告再作成給予使用經營權之行政處分，而上開權利係基於臺灣省水利局70水政字第7908號行政處分而來，亦非基於法令規定或行政契約而來，如認不能提起給付訴訟，系爭爭議無法以課予義務訴訟或給付訴訟方式尋求適切之權利保護，僅得以確認訴訟之方式為之，故本件確認訴訟之提起應符合確認訴訟之補充性原則。是以，實有提起確認訴訟以確認原告就系爭特定公有地有永久使用經營權之必要。（三）關於系爭專賣店拆毀補償部分：1.原告等分別係原始取得或繼受取得系爭專賣店之人：⑴查被告曾於71年12月31日以北府建三字第86674 號函知系爭專賣店當時之經營者即陳情人，依該函文第二項可知早在71年間，○○市公所即為統整規劃○○風景區之發展，而由其領頭整頓規劃，但工程款係由系爭專賣店當時之經營者所出資，是以被告於當時明確認定系爭專賣店之所有權人為當時陳情人所有，而非被告所有，已屬甚明。而系爭專賣店嗣後於79年間再次施工整建，然該工程款亦係由系爭專賣店當時之經營者所出資整修，此觀○○市公所曾於80年4 月11日以80北縣店景字第13586 號函通知原告高玲玲、訴外人李東海（即李建平之被繼承人）、楊廣榮表示「召開茶棚業主使用土地經營權戶整頓規劃協調會及繳清○○東岸茶棚整建工程費事宜」等語及施工前照片1 幀、工程估價單影本2 紙、收據影本4 紙、整建後照片1 幀、設計圖影本1 份即明。再者，○○市公所曾於80年1 月7 日以80北縣店景字第13491 號函通知訴外人李東海表示「一、○○東岸茶棚整建工程由茶棚業主出資○○市公所發包並委由信茂工程有限公司施作，除原茶棚（主）樑柱部份保留使用外，其餘均業已拆除完畢，並暫定120 工作天完工。二、請原茶棚業主使用土地權戶於80年3 月21日前繳納第一期茶棚整建工程費每間新臺幣貳拾萬元整以利工程施作」等語，足見○○市公所與先前71年間興建時均係處於統整資源規劃的地位，而非居於所有權人之地位，否則○○市公所實無必要通知系爭專賣店當時之經營者繳清整建工程費用，且該整建工程係由信茂工程有限公司（下稱信茂公司）所承攬，其開立之工程估價單之工程品項亦係與建造物主結構相關之工程，嗣後該整建工程費用亦係由渠等支付給信茂公司，顯然該出資興建應是系爭專賣店當時之經營者所為。⑵○○東岸茶棚係於79年2 月22日沿用70年茶棚原有樑柱整建，該次整建並未全數拆除該茶棚，僅將毀損之外牆拆除，仍保留其主要樑柱結構，其整建係將新建材附合於該茶棚之樑柱結構搭建而成，此觀原告所提出原證6 之工程估價單上記載「依各賣店樑柱毀損狀況，另有加強部分金額另計」即可得知在80年間施工整建時並未拆除71年間興建之茶棚的主要樑柱結構，僅係加強樑柱結構及建物外觀之整建工程。該次工程之目的係為美化系爭專賣店之外觀，用以吸引○○風景區之遊客來遊憩，並非針對系爭專賣店主結構起建之工程，此觀被告所提出被證11之工程圖記載「○○○○風景區81年度美化工程」及包商估價單亦未有建物主結構興建之估價等情即明。而當時整建系爭專賣店時之經營者係蘇協讚、張廣輝、段發敏、李東海、孟喜林（其已於73年10月15日輾轉自田伯濤處取得系爭專賣店之經營權）、龍聯輝、胡賢錦、林素月、陳素微、林鎮坤、林張查某、李隆昌、林高秀、呂張娟娟、陳鳴飛等人，整建系爭專賣店之資金係由渠等所支出，因而由渠等原始取得系爭專賣店之所有權。其中原告段發敏、陳素微既屬原始取得系爭專賣店之所有權，其為系爭專賣店之所有權人當無疑問；而原告李建平、林一成、陳謀則係分別自李東海、林鎮坤、陳鳴飛處繼承取得系爭專賣店之所有權，亦係所有權人無疑；至於其餘原告則係分別自蘇協讚、張廣輝、孟喜林、龍聯輝、胡賢錦、林素月、林張查某、李隆昌、林高秀、呂張娟娟等人繼受取得，雖因系爭專賣店係未經保存登記之建物而不能辦理所有權移轉登記，而不能讓與所有權，然仍得讓與事實上處分權，是以渠等既已將系爭專賣店售予其餘原告，則原告即為繼受取得系爭專賣店之人。⑶兩造間無租賃契約存在：①系爭專賣店於80年間整修後，臺北縣○○風景特定區管理所（下稱○○風景管理所）要求原告與其簽訂「○○風景特定區東岸賣店租賃契約書」，因原告拒簽有「租賃」字樣之契約，○○風景管理所遂於84年間提出「○○風景特定區餐飲服務設施委託經營管理契約書」，部分原告對於法律規範未較行政機關清楚，見到○○風景管理所提出之契約書上已將「租賃」二字剔除，誤以為「○○風景特定區餐飲服務設施委託經營管理契約書」即非租賃契約，且該契約書係與點交清冊併在一起，而原告之本意係簽收點交物品，並非與主管機關訂立上開契約，此觀當初許清吉係授權謝鴻嘉前往簽收點交，而非簽訂租賃契約之情可證，然當時係主管機關承辦人員協助原告簽章用印，原告對法規範不明瞭，且在受該承辦人員指示用印之情況下，未能核實檢示該契約內容，誤以為其簽章用印係為點交，顯然係遭主管機關之欺瞞誤導所致。又原告已取得系爭專賣店之所有權或事實上處分權，其既已取得權利，依情依理實無必要就系爭專賣店再與被告簽訂租賃契約，適亦足證其係遭主管機關之欺暪誤導而與之簽訂該契約，原告之本意僅係簽領點交單據而已；而兩造間無租賃契約存在之情，曾經原告於86年12月24日以陳情函向○○風景管理所表示意見，然該機關均置之不理。②被告所提出之○○風景區臨時賣店承租使用契約，諸如王明耀、段發敏、李東海、王國智、陳謀、龍聯輝、陳素微、林鎮坤、林張查某等，均無記載簽約日期，亦未記載租賃起迄期間，而租賃的起迄期間對租賃契約而言是相當重要的，乃屬必要之點，然該等契約卻未有約定，是該契約尚未成立，是被告爰依該未成立之契約尚不足以證明兩造間有租賃契約關係存在。③被告所提被證18－1 ～18－18之○○風景特定區餐飲服務設施委託經營管理契約書，諸如林素月、林張查某、李東海、林鎮○○○○○○段發敏、王國智等人均非其本人所簽署，業據渠等或其子女出據證明書為據，且比對林張查某、李東海等人於上開契約之簽名與原告所提林張查某出據之水上遊樂器具轉讓契約書及收據、李東海出據之授權書之簽名互核不符，雖林高秀已過世且李隆昌罹患老人痴呆而無法確認該簽名之真偽，然被告所提出之上開契約，既然已有如此多件契約非其本人所簽署，是其餘契約之簽章是否真正即非無疑，就該簽章之真正即應由被告負舉證之責。上開契約既非由渠等所簽章，顯見上開契約非渠等所為之意思表示，復未見有何授權代理，是該契約應尚未成立，對渠等當無拘束之效力。④退萬步言，縱使認為原告與被告有簽訂上開契約，然依該契約第2 條第4 項規定「如乙方有意續約時，應於契約期滿前三月向甲方提出申請，經甲方評估經營管理績效優良者得優先與甲方續約，並重新訂約」，是依常態交易而言，兩造應當會再續簽契約才是，可是為何兩造在84年簽訂完上開契約後，即未再簽訂契約，顯然原告於該時已發現渠等遭主管機關欺暪而簽訂契約，方會拒絕再與主管機關簽訂契約；且依該契約內容，主管機關負有重新評估及訂約之權利，既然未再續簽契約，應即表示主管機關不願再委託原告經營管理系爭專賣店，依常理判斷，在85年契約約期屆滿時，主管機關當會要求原告搬離系爭專賣店，要求返還才是，然主管機關卻未曾為之，仍讓原告繼續使用系爭專賣店，期間長達10餘年，顯然主管機關知悉本件其與原告間並無租賃契約關係存在，系爭專賣店係當初原經營者建造而取得所有權，因此主管機關才沒有向原告請求返還系爭專賣店。⑤原告於臺北地方法院96年度重訴字第1064號排除妨害事件之起訴狀已明確記載「原告等人基於繳交『地方回饋金』之公益心態，按月繳交清潔費……至民國88年，○○風景特定區管理所又草擬一份所謂『○○風景特定區賣店租賃契約書』，租約時間一年半，要原告等人簽就，但為原告等人拒絕」等語，且○○風景管理所於86年12月17日以86北縣碧風管字第28
9 號函通知原告高玲玲「臺端八十七年度賣店使用費整年度費用迄今尚未繳納」等語，並據臺北縣○○風景特定區管理所所開據之繳款書亦記載原告所繳納者係「八號賣店87年度使用費」等語及○○風景管理所82年12月6 日82北縣碧風管字第166 號函通知業主繳納土地經營使用費，顯見原告所繳納之費用並非系爭專賣店的租賃費用，而係原告就系爭特定公有地的永久使用經營權所支付主管機關的清潔費或使用費而言，尚難僅因原告向被告繳納款項，即逕認兩造間就系爭專賣店有租賃契約存在。⑥至於被告所提出被證28之收據，該等收據均係被告機關所屬人員所開立，其立場於當時即認定兩造間有租賃契約存在，雖然原告否認兩造間有租賃契約存在，但是為避免未繳納該清潔費而受主管機關百般刁難，也只能迫於無奈地接受其開立以賣店租金為名目之收據。⑦另外，有關被告所提出之85年7 月17日○○風景管理所85北縣碧風管字第0583號函及86年11月28日召開之○○東岸賣店座談會會議記錄則均是○○風景管理所製作，其本來即認為兩造間有租賃契約存在，立場已有偏頗，其因此而製作之文書自然係依其立場而為記載。且原告在該賣店座談會曾提出認為兩造間實無租賃契約存在，此觀原告在先前與被告往返之函文裡反覆主張其係系爭賣店之所有權人或享有事實上處分權即明，原告斷不可能在此情形下，還在該賣店座談會中肯認租賃契約之存在，然○○風景管理所對於原告主張兩造間無租賃契約部分卻漏未記載，僅記載對其有利之事項，被告以該等立場偏頗之○○風景管理所所撰擬之文件，用以證明兩造間之租賃契約存在，實有不當。2.本件系爭專賣店應屬水利法第79條之補償客體：⑴○○市公所為協調○○東岸整建事宜而多次召開協調會議時，曾發函請各級機關與會，經○○市公所建設科高文良於78年8 月7 日參與協議會議及被告建設局林連聰於79年12月29日參與協調會議，可見建築主管機關對於系爭專賣店整建事宜均已知情，且與會時卻未表示反對之意見，顯然其已默示同意系爭專賣店之興建，否則其應會在與會時表示系爭專賣店未經合法申請而屬違章建築，既然系爭專賣店之興建有取得建築主管機關之同意，則其即非被告所指稱之違章建築，是以被告將之拆除，應對原告負補償之責。⑵水利法對於「建造物」之定義，及是否酌給之發放補償標準，並未如99年12月25日廢止之台北縣興建公共設施拆遷建築物補償自治條例第1 條「明文限制」僅合法建築物之拆除始予補償，被告以該條例之規定來解釋水利法所稱「建造物」之範圍實有不當。又按水利法第79條第1項規定之「水道沿岸之種植物或建造物」，與同法第78條之
1 第1 款規定之「河川區域內之下列行為應經許可：一、施設、改建、修復或拆除建造物」，故除非法律明文規範其「建造物」之定義不同，否則在同一法律規範體系內，就建造物之定義應屬同一，否則將使人民無所適從，且有違法律明確性原則。然被告卻忽略水利法第78條之1 第1 款前段規定：「施設建築物應經許可」，本件系爭專賣店興建之初是由○○市公所協調統整規劃，其興建係取得臺灣省水利局於70年1 月23日70水政字第7908號函之「許可建造」，且建造後亦受主管機關之監督管理，與一般非法違章建築實屬有別，其建造有其法律上權源；再者，縱使法院仍認為系爭專賣店之建造未經建築主管機關之許可，惟因有建築主管機關派員參與系爭專賣店興建協調會議，與會時亦未曾另行表示系爭專賣店除需符合水利法之規定外，尚需依建築法申請許可，其默許系爭專賣店興建之決意與施行，已使原告產生該系爭專賣店係合法建造物之信賴，因此當初原告才會出資興建系爭專賣店，故如果現在將之拆除，卻謂系爭專賣店為違章建築而排除於補償之範圍，那主管機關當初之「許可」，難道是專門用以欺暪民眾投資的手段嗎？如依被告所述去解釋水利法的相關規定，則其無異濫用公權力而侵害人民之財產權，實無法令任何一般人所信服，與社會通常之認知相差甚遠，而與公平正義有違。3.本件原告分別係原始取得或自原系爭專賣店經營者繼受取得所有權之人，而被告於97年1 月17日以北府水資字第0970039326號函知原告略稱：「本府近日就縣轄○○風景區違反水利法第78條之建物或設施進行拆除，請台端將置放在前述區域內之私人所有物品或設施，於97年2 月21日前自行取回，逾期現場所有物品被告將視同廢棄物處理」等語，並於97年2 月25日至同年月27日將系爭專賣店全部拆除。從而，依水利法第79條第1 項但書之規定，被告既認為原告所有之系爭專賣店有礙水流而予以拆毀，即應對原告予以補償。而該拆毀補償費之補償，應以被拆毀之建造物之價值計算之，亦即應依附表二所示之賣店權利金損失（即原告自前手購買系爭專賣店價金之損失）、賣店整建損失、賣店裝潢損失等項目加總計算，其計算後拆毀補償費之金額如附表三拆毀補償費計算書所示。（四）關於信賴利益損失補償部分：1.被告依據水利法第78條之規定，為避免河道阻塞之重大公益而拆除原告所有之系爭專賣店，其雖未明文撤銷或廢止臺灣省水利局於70年1 月23日70水政字第7908號函同意改建及永久使用經營權之合法行政處分，但其拆除之效果已形同廢止或撤銷臺灣省水利局前開所為之授益性行政處分，而剝奪原告之永久使用經營權，應類推適用行政程序法第126 條、第120 條第1 、3 項之規定。而本件原告乃係基於信賴臺灣省水利局曾於58年間發函表示保留使用，復於70年1 月23日以70水政字第7908號函同意改建及授與永久使用經營權，且於此期間一直接受主管機關（如○○市公所、○○風景管理所等）之監督，方認為系爭專賣店係合法建造經營。原告信賴系爭專賣店經臺灣省水利局及○○市公所准予建設及永久使用經營，係合法存在，原告等為求營利，並吸引更多遊客至○○風景區觀光，故而斥資裝潢系爭專賣店，增添生產器具，甚至加裝音響設備，已有信賴之表現，且其目的亦係為促進○○風景區觀光產業之發展，而有助於公益，復無行政程序法第119 條信賴不值得保護之情況，其信賴自然值得保護，應有信賴保護原則之適用。2.原告信賴主管機關之行政處分授與原告就附圖所示新北市○○風景區河川公有地之永久使用經營權，然被告竟以97年1 月17日北府水資字第0970039326號函知原告，並於97年2 月25日至同年月27日將系爭專賣店全部拆除，其作為業已導致原告所有系爭專賣店之賣店權利金、整建費用及裝潢費用之損失，並造成其生財設備及原料之損失，且自97年2 月27日拆除完畢後，亦導致原告每月受有營業損失，均計算如附表二損失計算書所示，為此，爰類推適用前揭規定，請求被告補償原告之損失。惟為避免拆毀補償與信賴利益損失補償就賣店權利金損失（即原告自前手購買系爭專賣店價金之損失）、賣店整建損失、賣店裝潢損失等項目重覆計算，故請求被告如作成行政處分准予核發補償費，則在其補償範圍內免除其該部分信賴利益損失補償之給付義務。3.本件信賴利益損失補償請求權尚未逾時效：⑴系爭專賣店經被告於97年2 月27日強制拆除後，原告於99年2 月12日即向被告提出拆毀補償費申請書，業據被告收受在案，而觀其內容，係以○○風景特定區賣店之經營者為申請人向被告提出拆毀補償費之申請，而渠等之本意，在於請求被告補償渠等之損失，是其範圍不僅僅包括拆毀補償費，尚包括信賴利益損失補償費。原告於99年2 月12日向被告提出拆毀補償費之請求，其請求顯然尚未逾消滅時效期間，且已生時效中斷之效果。⑵被告於100 年12月19日以北府水高字第1001007392號函撤銷被告於100 年
6 月14日所為之北府水高字第1000008231號函，並通知原告及經濟部，其行為讓原告誤以為被告係欲撤銷原處分，另為對原告有利之處分，故於101 年1 月9 日向被告提出「拆毀補償費及優先在同址經營專賣店之續行權利補充請求書」，詎料被告竟以系爭函否准原告之請求，復經經濟部駁回訴願，原告遂提起本件訴訟。可知原告之信賴利益損失補償請求權尚未逾消滅時效等情。（五）並聲明求為判決：1.先位聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告應作成准予核發如附表三拆毀補償予原告之行政處分。⑶被告應分別給付原告如附表四所示之信賴利益損失補償。⑷如被告作成第二項之行政處分，則第三項信賴利益損失補償部分，被告在上開行政處分准予核發補償費範圍內免除其給付義務。⑸被告應將如附表五所示之新北市○○風景區河川公有地交付原告。⑹訴訟費用由被告負擔。2.備位聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告應作成准予核發如附表三拆毀補償予原告之行政處分。⑶被告應分別給付原告如附表四所示之信賴利益損失補償。⑷如被告作成第二項之行政處分，則第三項信賴利益損失補償部分，被告在上開行政處分准予核發補償費範圍內免除其給付義務。⑸確認原告就如附表五所示之新北市○○風景區河川公有地有永久使用經營權。⑹訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯則以：（一）關於「原告依水利法第79條第1 項請求拆遷補償有無理由？」之爭點： 1.原告不得依水利法第79條請求補償費：⑴原告所援引請求權基礎水利法第79條第
1 項，酌予補償之主體，限於為「建造物所有權人」；客體則限於為「合法建物」。水利法對於「建造物」之定義，及是否酌給之發放補償標準，水利法本身未有規範。即參考已於99年12月25日廢止之「台北縣興建公共設施拆遷建築物補償自治條例」第1 條，僅限於「合法建築物」之拆除，始予補償。而所謂之合法建築物，依該補償辦法第2 條規定，系爭賣店不符該補償辦法所定義之建築物、發放標準，原告無請求被告作為之權利，被告無發給補償費之義務。⑵補償客體限於為「合法建物」，有最高行政法院99年判字第545 號判決、本院92年度訴字第671 號判決、本院92年度訴字第5359號判決可供參考，系爭賣店非屬合法建物，不生補償問題。⑶至原告引水利法第78條之1 第1 款規定，辯稱補償客體不限於為合法建物云云。惟查，此非為法定補償依據，與之不相干。遑論其係規範「設施」，亦非可讓系爭賣店變為「合法建物」，殊不足採。⑷參見建築法第25條第1 項前段、第28條第1 款規定，系爭賣店既未經發給建造執照，即為違章建築，不會因建管人員與會而成合法建物。原告既依水利法第79條請求補償，系爭賣店不符水利法第79條合法建物之要件，即當「依法行政」，無補償之根據。2.補償主體限於為「建造物所有權人」，原告非97年遭拆除賣店之所有權人，不生補償問題：⑴本件在相同土地上所興建之賣店，曾歷經多次拆建，被告於97年2 月25日至27日所拆除之賣店，係由政府於79年2 月2 日拆除後所再投資整建，整建後產權屬公有；又經被告於84年補助經費，市公所發包，為賣店之整修。此可參見已確定之本院98年度訴字第207 號、最高行政法院100 年判字第659 號判決，業經審理認定：「事實上單由被告所提出之被證15至被證20之相關書證，亦可證明97年間被拆除專賣店，過去在相同土地上曾實際上歷經多次拆建，最後一次拆除再新建完成之期間，大約是在78年9 月間至
84 年9月間，施工興建者為○○市公所，而原告等只是承租專賣店並支付租金而已」。⑵系爭賣店為違章建築，不能為所有權移轉登記，無從如原告所主張讓渡繼受取得所有權之可能，此可參見最高法院74年台上字第1317號民事判決：「就未辦理保存登記之建築物為讓與時，雖因未辦理保存登記致不能辦理所有權移轉登記，該建築物之所有權不能發生讓與之效力」。⑶至於原告等人，不論係與管理機關直接簽訂、或係自前手受讓或繼承之「○○風景區臨時賣店承租使用契約」、「○○風景特定區餐飲服務設施委託經營管理契約書」者，其至多取得者不過為「承租權、或經營權」而已，非「所有權」，原告不得據以請求補償費。3.原告未經舉證證明97年遭拆除之賣店，為其出資委建，所有權人之主張無據。4.71年之賣店，已於79年2 月22日遭拆除而滅失不存在，原告不得依水利法第79條請求補償費：法律上房屋之概念必須具房屋之基本功能始足當之。原有房屋遭拆除已不足遮風避雨，喪失獨立使用之經濟價值者，該房屋即已滅失，此有臺灣高等法院花蓮分院90年上字第73號民事判決、臺灣宜蘭地方法院92年簡上字第27號民事判決可稽。綜上，原告自承71年所興建之賣店，確實已於80年間遭拆除，則不論是否保留樑柱，不足遮風蔽雨，早已滅失而不存在，適證原告非所有權人，不得請求補償費。（二）關於「被告有無授予原告或原告前手河川公有地永久使用經營權賣店所有權之信賴利益？原告請求信賴利益之損失補償有無理由？」之爭點：
1.被告並未授予原告或原告前手河川公有地永久使用經營權、賣店所有權之「信賴利益」：⑴關於原告指稱信賴利益基礎「70年1 月23日台灣省水利局70水政字第7908號函」云云，惟查：觀其內載：「A.改建之茶棚應以活動性、臨時性為原則。B.僅供遊客使用，不得供住家使用，除活動支柱及頂棚外，不得圍設牆壁等有礙水流之構造物。C.改建茶棚位置應不超過現有茶棚基地為原則，附近堤防及護岸等仍應保持原狀，並不得損壞」，無予茶棚使用人取得「河川土地永久使用權」之意思表示；且明示茶棚以活動性、臨時性為原則，無予使用人取得茶棚所有權之意思。遑論該函所述之茶棚，於70年11月1 日已遭拆除，根本不存在。⑵依行政程序法第121 條第2 項，自行政機關告知其事由起，因2 年不行使而消滅。查被告於96年10月16日北府水資字第0960679980號公告拆除，已為告知事由，原告逾2 年於101 年10月15日為本件請求，已罹於時效。遑論被告於97年1 月17日以北府水資字第0970039326號函通知原告將為拆除，命原告取回所有物品，並於97年2 月25日至同年月27日將賣店全部拆除完畢，原告於此時已知其情事，在在已罹於時效。2.關於原告指稱信賴利益基礎「71年12月31日北府建3 字第86674 號函」云云，惟查，該函所謂所有權人應為陳情人所有之茶棚，於「79年2 月22日」已遭拆除，失所附麗而不存在。後於80年由政府投資整建賣店，整建後產權屬公有並出租。至71年12月31日北府建三字第86674 號通知，亦無「給予原告得改建、永久使用專賣店位置土地」之形成信賴前置行為存在，無「信賴基礎」可言。3.於80年由政府投資整建賣店後，部分原告縱與前手簽訂店位讓渡合約書，亦與被告無關，被告並未就80年政府投資整建後之賣店，授予原告或原告前手河川公有地永久使用經營權、賣店所有權之「信賴利益」。4.另關於原告稱：所繳納之費用係清潔使用費，非被告所稱租金；原告早在86年12月24日即以陳情函向風管所表示意見云云。惟查：⑴不論其為清潔使用費、或租金，探討其性質並無意義。蓋不論性質為何，82年簽訂之「○○風景區臨時賣店承租使用契約」第4 條第⑵⑷⑸⑺項約定：「本賣店係臨時性活動之設施，僅提供遊客簡速消費……」、「賣店維護保養如有改善設施之必要時，由管理單位統一辦理，業者不得私自為之」、「賣店轉讓須向管理單位報備並另訂契約至原契約屆滿日，承租使用業者不得將賣店全部或一部轉租、出售、頂讓、或以其他變相方法由他人使用賣店，違者由管理單位收回，承租戶不得異議」、「賣店於承租使用期滿未再續約時，或違反本管理辦法，於契約屆滿後不予續租，或因政府重大公共設施需要拆除時，應將賣店交還管理單位，並不得向管理單位請求遷移或任何費用，並願逕受強制執行」。84年簽訂之「○○風景特定區餐飲服務設施委託經營管理契約」第4 條亦同一旨趣。被告在在明示賣店不得改建、由被告統一管理、期滿應交還、應配合政府重大公共設施需要拆除等旨，原告無信賴利益。⑵另參見85年7 月17日○○風景管理所85北縣碧風管字第0583號函覆○○風景區自治委員會召集人李隆昌、謝鴻嘉、吳清政、李東海、馮志雄、高智華、王國智等人陳情勿調高賣店租金乙案所為說明。⑶復參以於86年11月28日召開○○東岸賣店座談會，會中承租戶提出諸多意見，其中包括「賣店承租權是否可轉讓」、「是否可取得賣店永久承租權」、「由台北縣政府為『○○風景區賣店租賃契約』之簽約主體」及「請求比照前次簽約方式可以鋪保替代履約保證金」等項。倘如原告所稱兩造間並無租賃關係存在，則原告自不可能繳付賣店租金，遑論向當時管理機關陳情勿調漲租金，及於座談會中討論承租權轉讓及履約保證金提出方式等事宜。而原告就系爭賣店爭議，歷多次民事及行政訴訟，如今翻異否認有簽署「○○風景區餐飲服務設施委託經營管理契約書」及繳交租金費用之事實，並援依原證20及21之聲明書等文件予以主張，顯係為求勝訴臨訟所為，自不足採。至於原告稱早在86年12月24日即以陳情函向風管所表示意見該節，反適足證被告從未授與原告任何信賴利益，原告主觀上早已有所認知無永久使用權及賣店所有權，否則原告何來陳情之舉？至於原告不表贊同，此為其個人想法，惟已在在證明原告無信賴利益。（三）關於「原告就附圖二編號A 所示之新北市○○風景區河川公有地有永久使用經營權是否具有『確認利益』？是否符合行政訴訟法第
6 條確認之訴之要件？」之爭點：1.按確認訴訟之要件，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之；且原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之，此可參見行政訴訟法第6 條第1 、3 項規定、最高行政法院100 年判字第159 號判決及101 年判字第64號判決意旨。2.系爭賣店業已拆除不存在，已無回復原狀之可能，且原址已改建為人行步道及自行車等公共設施，並非不尋求確認判決，即將受到不利益之效果，原告未經說明「有何可回復之法律上利益」，其起訴欠缺即受確認判決之法律上利益。3.復查原告對於系爭賣店遭拆除，業經請求被告作成准予核發拆毀補償費之行政處分、及請求給付信賴利益之損害賠償等，已為提起課予義務及一般給付訴訟尋求救濟，不得再提起確認之訴。蓋：原告既已依水利法第79條第
1 項規定請求被告對於拆毀之賣店，以金錢補償救濟之，自不能再請求確認享有永久使用經營權，否則豈不反而獲雙重利益？是該確認之訴，自相矛盾且不合法。4.綜上，原告原僅享有對「賣店」之經營權而已，對「河川公有地」並無任何權利，原告請求交付或確認對「河川公有地有永久使用經營權」，均屬無據等語。（四）並聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
五、本院判斷：
（一）法律適用之說明：⒈按水利法第79條第1 項規定：「水道沿岸之種植物或建造
物，主管機關認為有礙水流者，得報經上級主管機關核准，限令當事人修改、遷移或拆毀之。但應酌予補償。」該條之立法目的，係在規範未建堤防之水道之防護，若涉及公共利益時，乃賦予主管機關針對水道沿岸之種植物或建造物為一定之強制或禁止之處分；然此項公權力之行使，將使當事人因公益而犧牲其既得之利益，故行政機關就當事人因此所受財產上之損失，應斟酌其情形予以補償。本件原告主張其為前述遭主管機關強制拆除建造物之所有權人，乃前述法規之保護對象，其向被告申請依水利法第79條第1 項規定補償，被告未為准許，原告經訴願程序後提起課予義務訴訟請求被告作成准予補償之行政處分，就訴權方面即無不合。
⒉另按行政程序法第126 條規定：「（第1 項）原處分機關
依第一百二十三條第四款、第五款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。（第2 項）第一百二十條第二項、第三項及第一百二十一條第二項之規定，於前項補償準用之。」而同法第123 條第4 款、第5 款係規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……（第4 款）四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。（第5 款）五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」第120 條第2 項、第3 項規定：「……（第2 項）前項補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。（第3 項）關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。」第121 條第2 項規定：「前條之補償請求權，自行政機關告知其事由時起，因二年間不行使而消滅；自處分撤銷時起逾五年者，亦同。」所謂「因信賴該處分致遭受財產上之損失」，係指原處分之受益人因信賴原處分機關之行為而展開具體之信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，因嗣後原處分機關之撤銷或廢止行為，致使受益人遭受不能預見之財產上損失而言。又因信賴利益之損失補償，係行政機關依法執行公權力，致受益人發生財產上之特別犧牲，而給予受益人合理之補償，自以填補受益人財產上之損失為限。至受益人有無因信賴該處分致遭受財產上之損失，應由受益人負舉證責任（最高行政法院93年度判字第210 號判決參照）。
（二）查原告前於新北市○○風景區東岸特定區之基地及專賣店經營商業，經被告以前揭專賣店係未經許可施設於○○溪河川區域內，有違水利法第78條致妨礙水流之虞，被告乃以97年1 月17日北府水資字第0970039326號函請原告將遺留於前揭區域之私人物品或設施自行取回，並於97年2 月25日至同年月27日將專賣店全部拆除。嗣原告先向高管處請求拆毀補償費及優先營運等事宜，經高管處以97年7 月16日北高營字第0970005756號函復略以：「……對於○○賣店之相關法律問題目前已進入法律訴訟階段，另本處於○○風景區東岸已於97年7 月4 日完成招商作業，且『優先參與營運』並無法律上依據，……礙難配合」，原告不服，經訴願後提起行政訴訟，以高管處及本件被告為被告經本院98年度訴字第207 號判決駁回其訴，原告提起上訴，經最高行政法院100 年度判字第659 號判決駁回上訴確定。原告另於99年2 月12日依據水利法第79條第1 項向本件被告提出拆毀補償費申請書，經被告以99年3 月4 日北府水高字第0990002030號函復略以：「……目前該案尚在最高行政法院審理中，本府將依行政訴訟判決結果研議辦理」，嗣原告復於100 年5 月27日向被告提出拆毀補償費及優先在同址經營專賣店之權利補充申請書，主張其申請案應有信賴利益保護原則之適用，經被告以100 年6 月14日北府水高字第1000008231號函復略以：「……提出拆毀補償費及優先在同址經營專賣店之權利申請書乙案，業經最高行政法院100 年度判字第659 號判決確定在案……」。原告對該函不服，提起訴願，經被告依訴願法第58條第
2 項規定，以100 年12月19日北府水高字第1001007392號函自行撤銷該100 年6 月14日函。原告復於101 年1 月9日向被告提出拆毀補償費及優先在同址經營專賣店之權利續行補充請求書，被告旋以系爭函復：「有關臺端補充提出拆毀補償費及優先在同址經營專賣店之權利申請書乙案，業經最高行政法院100 年度判字第659 號判決確定在案……」。原告不服，提起訴願，遭決定駁回之事實，有被告96年10月16日北府水資字第0960679980號公告（見本院卷三第204 頁）、被告97年1 月17日北府水資字第0970039326號函（見本院98年度訴字第207 號卷一第185 頁）、本院98年度訴字第207 號判決（見原處分卷被證8 ）、最高行政法院100 年度判字第659 號判決（見本院卷一第37頁反面至第42頁）、原告99年2 月12日拆毀補償費申請書（見本院卷一第35頁反面、第36頁）、100 年5 月27日拆毀補償費及優先在同址經營專賣店之權利續行補充申請書（見本院卷一第43頁反面至第46頁正面）、101 年1 月9日拆毀補償費及優先在同址經營專賣店之權利續行補充請求書（見本院卷一第31頁至第34頁）、系爭函（見本院卷一第35頁）及訴願決定書（見本院卷一第19頁至第27頁）在卷可稽，堪認為真實。
（三）本件兩造爭執之點甚多，主要爭點在於：⒈本件是否受前案既判力或爭點效之拘束？⒉原告是否為97年2 月被拆除○○風景區賣店之所有權人？⒊原告請求被告依行政程序法第126 條規定予以補償是否有理？⒋原告對系爭賣店坐落之河川公有地，是否有永久經營權？茲就兩造主要爭點，分別說明本院判斷如下。
（四）關於本件是否受前案既判力或爭點效之拘束？⒈按訴訟經法院實體審理後所為之確定判決，當事人對於判
決內容所確定之判斷，其後不得再就同一法律關係更行起訴或於他訴訟上，為與確定判決內容相反之主張，此即所謂判決之實質上確定力（既判力），而此僅存在於經裁判之法律關係，至判決理由中所判斷之其他爭點，則非既判力之效力所及；惟法院於確定判決理由中，就訴訟標的以外當事人所主張之重要爭點，本於當事人辯論之結果已為判斷時，除有顯然違背法令，或當事人已提出新訴訟資料足以推翻原判斷之情形外，於同一當事人就與該重要爭點有關所提起之他訴訟，不得再為相反之主張，法院亦不得作相反之判斷，以符訴訟法上之誠信原則，此即學理上所謂之「爭點效」（最高行政法院102 年度判字第724 號判決參照）。
⒉查前案訴訟係以高管處及新北市政府為共同被告，原告係
請求依水利法第79條第1 項、行政程序法第120 條予以補償。本院98年度訴字第207 號判決係認以新北市政府為被告部分當事人不適格，就原告依水利法第79條第1 項、行政程序法第120 條規定請求高管處補償部分，則認原告無法證明其為遭拆除賣店之所有權人及依卷證原告很難確信其在系爭賣店坐落土地有永續營業使用權限，其斥資裝潢添購器具，並非基於信賴表現而無信賴保護原則之適用，而駁回原告之訴。經原告提起上訴，最高行政法院雖認關於補償請求以新北市政府為被告，應屬當事人適格，但以原告並未向新北市政府提出補償申請且未經訴願程序，即提起課予義務訴訟，於法不合，原判決此部分理由雖有不同，但結論則無不合；而關於原判決認定原告與高管處間補償之爭議，因原判決認定原告非賣店所有權人、無信賴保護原則適用，並無違背法令，而駁回原告之上訴，有本院98年度訴字第207 號判決（見原處分卷被證8 ）及最高行政法院100 年度判字第659 號判決（見本院卷一第37頁反面至第42頁）可參。
⒊是前開確定判決之原告與被告，雖與本件相同，惟前開確
定判決就原告對於被告即新北市政府是否有水利法第79條第1 項、行政程序法第120 條補償請求權，既僅以原告未經申請及訴願程序即提起課予義務訴訟，於法不合而駁回，未曾為實體判斷，尚難認有既判力，是原告於前開訴訟確定後，另向被告申請依水利法第79條第1 項、行政程序法第126 條規定請求補償，並經訴願後提起本件課予義務訴訟及一般給付訴訟，尚難認為前案確定判決效力所及。
⒋而「同一當事人」間所提起之他訴訟，始有爭點效之適用
。前開確定判決雖就原告是否為賣店所有權人及原告是否有信賴保護原則適用之爭點，已作成判斷，但係就原告與高管處間請求所為之判斷，並非就原告與新北市政府即本件被告間請求所作之判斷，而高管處並非本件被告，故本院認本件亦無受前開判決爭點效拘束之問題。
（五）關於原告是否為97年2 月被拆除○○風景區賣店之所有權人？⒈關於系爭被拆除賣店所有權誰屬？原告主張為其所有，雖
提出被告71年12月31日通知記載「……○○茶棚其所有權應為陳情人（按即李東海等21名）等永久所有一節，查本府為配合整頓○○風景區，凡有申請○○河川公地建設茶棚、碼頭等案件目前為止，均予核准予自然人，又查○○茶棚其係○○市公所於71年間為配合政府發展觀光事業政策及整建○○風景區，以預收工程費方式所建者，其所有權應為陳情人所有」（見本院卷一第46頁反面），惟○○風景區嗣於78年至80年進行美化工程，依台北縣○○市公所78年9 月23日78北縣店景字第9000號函說明二所載「本所亦曾召開協調會，並多次派員與承租戶溝通，大多數茶棚承租戶對予茶棚拆除整建方面並無反對，且樂觀其成。
惟有少數承租戶蘇協讚等君堅持反對，希望茶棚能維持現狀，由承租戶自行美化綠化，本所認為茶棚為臨時性、活動性且為河川公地，為避免爾後茶棚充作住家，私自違建，尾大不掉，並產生管理上困擾，會中予於拒絕該項建議。」（見本院卷二第147 頁、第148 頁）；78年10月3日○○風景特定區內東岸茶棚整建協調說明會會議資料亦記載「由政府投資整建賣店，整建後產權屬公有並出租」（見本院卷二第149 頁），臺北縣○○市公所79年4 月24日79北縣店建字第15281 號函說明二「有關○○東岸茶棚於79年2 月22日，已依法執行拆除完畢，目前正積極趕工中，預定5 月底完工。」（見本院卷二第150 頁正面、第15
1 頁正面）。而其拆除程度，依○○市公所80年1 月7 日80北縣店景字第13491 號函所載「除茶棚（主）樑柱部分保留使用外，其餘均業已拆除。」（見本院卷四第108 頁），則原茶棚僅留主樑柱，其餘均拆除，已失其遮風蔽雨之經濟效用，足見縱令依被告71年12月31日通知能認○○風景區東岸茶棚71年間所有權為李東海等人所有，但該茶棚亦已於79年2 月間因美化工程整建而拆除滅失。⒉至於79年、80年間整建茶棚，依前開○○市公所78年10月
3 日資料原應由政府投資整建，整建後產權屬公有並出租，惟○○市公所80年1 月7 日80北縣店景字第13491 號函稱「○○東岸茶棚整建工程由茶棚業主出資○○市公所發包並委由信茂工程有限公司施作……請原茶棚業主使用土地權戶於80年3 月21日前繳納第1 期茶棚整建工程費每間新臺幣20萬元整，以利工程施作。」（見本院卷四第108頁），原告並提出信茂工程有限公司工程估價單及收據為憑（見本院卷一第47頁反面至第50頁正面），堪認80年間茶棚整建時，確實有由原茶棚業主使用土地權戶繳納整建工程款之情形，惟⑴工程既係由○○市公所發包，以○○市公所為定作人，⑵且整建後賣店，係以抽籤方式決定位置，有○○市公所召開○○東岸茶棚分配事宜研議會紀錄（見本院卷二第152 頁）；⑶又整建完成後原告或其前手與台北縣○○風景特定區管理所於84年間簽署「○○風景特定區餐飲服務設施委託經營管理契約書」（此事實為原告於民事案件起訴狀內所自承，見本院卷四第47頁），而該契約書即係分別約定台北縣○○風景特定區管理所將○○風景特定區東岸特定賣店委託原告經營，期滿原告應將賣店點交台北縣○○風景特定區管理所接管，並即遷出（見本院卷三第8 頁至第14頁、第18頁至第24頁、第28頁至第34頁、第38頁至第44頁、第48頁至第68頁、第72頁至第
78 頁 、第82頁至第88頁、第92頁至第98頁、第102 頁至第108 頁、第112 頁至第118 頁、第122 頁至第128 頁、第132 頁至第138 頁、第142 頁至第169 頁），⑷再參以賣店業主如林張查某於84年9 月30日將其於○○風景區經營之水上遊樂器具全部、執照及「茶棚承租權」轉讓予李麗英之前手李麗燕，有水上遊樂器具轉讓契約書可參（見本院卷二第37頁反面、第38頁），原告楊靜僊之前手呂張娟娟於85年12月23日出具之讓渡書亦記載「茲立書人承租之○○東岸71號賣店，因工作關係無暇照顧，自願讓渡給楊靜僊承租……」（見本院卷二第40頁），足見原茶棚業主雖有繳納整建工程款，但並未因此就特定個別賣店取得所有權。
⒊是以，依調查所得之證據既不能認系爭被拆除之賣店建物
乃原告所有，是原告依水利法第79條第1 項規定請求補償自無從准許。
（六）關於原告請求被告依行政程序法第126 條規定予以補償是否有理？本件原告主張被告應依行政程序法第126 條予以補償，首應探究者，乃是否有使原告形成信賴之基礎？關於本件原告信賴基礎為何？⒈原告於第一次準備程序期日時表示係「被告曾於71年12月
31日以北府建三字第86674 號函告原告等人之前手：系爭賣店係屬於原告等人之前手永久所有。原告等人係承受前手之所有權，賣店所有權於71年業經被告告知屬於原告等人之前手所有，故原告等人信賴原告有賣店所有權，才會花費資金在賣店之改建、增建、裝潢及添購生產器具，原告有信賴基礎存在。」云云（見本院101 年11月22日準備程序筆錄，本院卷一第107 頁），嗣則稱水利局70年1 月23日70水政字第7908號函就系爭特定公有地授予原告或前手永久使用經營權云云。
⒉經查：
⑴被告71年12月31日北府建三字第86674 號通知縱能認被
告承認○○風景區東岸茶棚71年間所有權為李東海等人所有，但該茶棚亦已於79年2 月間因美化工程整建而拆除滅失，已如前述，尚難據為原告嗣後投入改建、增建、裝潢及添購生產器具之信賴基礎。
⑵而原告所稱之水利局70年1 月23日70水政字第7908號函
迄今查無其原本或影本。原告於前案訴訟提出之70年2月2 日70北府建九字第22135 號函（抄件）主旨：「○○風景特定區東岸原有茶棚改建一案，經轉准臺灣省水利局函復：本局同意，惟請依說明辦理。」說明：「一、依據臺灣省水利局70.1.23.70水政字第7908號函辦理。二、茲將水利局函示應辦事項摘錄如左：1.改建之茶棚應以活動性，臨時性為原則。2.僅供遊客休息使用，不得供住家使用，除活動支柱及頂棚外，不得圍設牆壁等有礙水流之構造物。3.改建茶棚位置應不超出現有茶棚基地為原則，附近之堤防及護岸等仍應保持原狀，并不得損壞。……」（見本院98年度訴字第207 號卷第56頁），足見臺灣省水利局70年1 月23日70水政字第7908號函係在核准河川土地上之茶棚改建，但無從認該函有授與茶棚即賣店使用人取得河川公有土地永久使用經營權之意。
⑶本件原告主張水利局70年1 月23日70水政字第7908號函
授與原經營者公有地永久使用經營權，乃係因臺灣省水利局71年9 月7 日水政字第10035 號函稱說明「二、依據臺灣省水利局70水政字第7908號函示核准陳情人○○茶棚所有權及茶棚河川公地永續使用經營權核准予自然人『本局同意』所請陳情辦理……」（見原證11，本院卷二第24頁）。惟通觀臺灣省水利局71年9月7 日函全文，其受文者為「台北縣政府」，事由為「為○○市民李東海等陳情乙案函請惠予處理逕復由」，說明：「一、案據貴縣○○市民李東海等陳情為○○茶棚改建一案申請核准○○茶棚永久所有權及茶棚河川公地所有權（即基地建設茶棚）永久使用經營權核准予自然人依法依理乙案到局。二、依據臺灣省水利局70水政字第7908號函示核准陳情人○○茶棚所有權及茶棚河川公地永續使用經營權核准予自然人『本局同意』所請陳情辦理。三、茲檢附李東海（註共21人）……原陳情書一份請貴府惠予處理逕復。四、副本抄知陳情人。」足見該函文說明二之意思應指：依據臺灣省水利局70水政字第7908號函示，陳情人陳情「核准陳情人○○茶棚所有權及茶棚河川公有地永續使用經營權核准予自然人」一事，臺灣省水利局同意河川公地可准由自然人經營茶棚及取得茶棚所有權。至於公地管理機關即被告是否准予將該公地交由陳情人李東海等人經營？及茶棚所有權誰屬，事涉被告之權責，故臺灣省水利局函請被告惠予處理逕復。
被告乃以前述71年12月31日通知李東海等21名「一、台端等21人71年7 月6 日聯名陳情書副本悉。二、本案核復如左：○○茶棚其所有權應為陳情人等永久所有一節，查本府為配合整頓○○風景區，凡有申請○○河川公地建設茶棚、碼頭等案件目前為止，均予核准予自然人，又查○○茶棚其係○○市公所於71年間為配合政府發展觀光事業政策及整建○○風景區，以預收工程費方式所建者，其所有權應為陳情人所有，故所請一節應予核准。三、特此通知。」（見本院卷一第46頁反面）。是依臺灣省水利局71年9 月7 日水政字第10035 號函，尚不足以推論臺灣省水利局70年1 月23日70水政字第7908號函授與原茶棚經營者永久使用公有地之權。
⒊綜上，本件既欠缺信賴之基礎，原告主張信賴保護而請求補償，自屬無據。
（七）關於原告對系爭賣店坐落之河川公有地，是否有永久經營權？原告主張臺灣省水利局70年1 月23日70水政字第7908號函授與原茶棚經營者永久使用經營權，原告或為原茶棚經營者，或為自原茶棚經營者轉讓而取得茶棚（賣店）之人，對系爭賣店特定公有地有永久使用經營權云云，並以先位訴訟，請求被告將特定公有地交付原告，備位訴訟請求確認原告就系爭特定公有地有永久使用經營權。惟本院認臺灣省水利局70年1 月23日70水政字第7908號函並未授與原茶棚經營者永久使用公有地，已如前述，是原告先位訴訟，請求被告將特定公有地交付原告，備位訴訟請求確認原告就系爭特定公有地有永久使用經營權，均無理由。
（八）綜上所述，系爭函未核准原告依水利法第79條第1 項補償之請求，理由雖有不同，但結論並無二致，並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合。原告訴請撤銷及命被告作成補償處分為無理由，應予駁回。此外，原告依行政程序法第
126 條規定請求補償及以先位訴訟請求被告將特定公有地交付原告，備位訴訟請求確認原告就系爭特定公有地有永久使用經營權，經核均無理由，應予駁回。
（九）本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 103 年 4 月 15 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王 立 杰
法 官 楊 得 君法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 4 月 15 日
書記官 陳 又 慈