臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1539號102年7月31日辯論終結原 告 吳靜儀訴訟代理人 林威良 律師
吳順龍 律師林德盛 律師複代理人 林聖雄 律師被 告 行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處代 表 人 吳坤銘（處長）住同上訴訟代理人 周源樹
蔡文明黃健弘 律師上列當事人間請求發給獎勵金事件，原告不服行政院農業委員會中華民國101 年8 月1 日農訴字第1010712325號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件被告代表人張彬於訴訟進行中變更為吳坤銘，茲據被告
現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟(見本院卷第180頁) ，核無不合，應予准許。
㈡按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被
告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：…二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。…。」行政訴訟法第11
1 條第1 項、第3 項第2 款定有明文。原告起訴時請求被告應給付原告新臺幣( 下同)637萬4,640 元，及其中318 萬7,
320 元，自民國( 下同)98 年9 月1 日起；其中106 萬2,44
0 元，自99年9 月1 日起；其中106 萬2,440 元，自100 年
9 月1 日起；其中106 萬2,440 元，自101 年9 月1 日起，均至清償日止按週年利率百分之5 計算之利息。嗣於102 年
5 月28日以被告應給付原告第1 年之造林獎勵金尚有46,902元未付，乃就該部分訴之聲明追加為被告應給付原告642 萬1,542 元，及其中323 萬4,222 元，自99年8 月27日起；其中106 萬2,440 元，自99年11月27日起；其中106 萬2,440元，自100 年6 月16日起；其中106 萬2,4 40元，自101 年
6 月16日起，均至清償日止按週年利率百分之五計算之利息。核諸上開規定，其訴之追加，應予准許。
二、事實概要：原告於97年10月27日以其承租之玉里事業區第19林班地（下稱系爭林地）向被告申請參加獎勵輔導造林，案經被告以97年12月26日花政字第0978210940號函核准造林面積105 公頃在案。嗣經被告派員辦理檢測結果，發現系爭林地實際可供新植造林面積僅40.07 公頃，乃以99年8 月26日花玉政字第0998612036號函及99年10月28日花政字第0998163774號函核發原告97年度計40.07 公頃之新植造林獎勵金47
6 萬1,498 元（12萬元×40.07 公頃-4萬6,902 元）。原告不服，提起訴願經決定「原處分撤銷，由被告於2 個月內查明事實另為適法之處理。」嗣被告以系爭林地內有下列情形：㈠瑞穗林道0.9573公頃，係提供人、車行駛，無法進行造林。㈡現存濕地0.43公頃，無法進行造林。㈢保有完整之天然林林相36.9817 公頃，其林相鬱閉良好（林木鬱閉度達70％以上），若強行於林下栽植幼苗，恐因林內冠層過於鬱閉，基於苗木需光量之原則，將嚴重影響幼苗生長，使大部分苗木難以成林終將枯死，如此造林只流於形式難見成效，為無需造林區域。㈣原告於核准造林新植整地完工後，為要領取獎勵金而未經許可擅自砍伐原生林木19.3917 公頃，此部分係原本林相鬱閉良好，為無實施造林之需要。㈤93年已完成造林區域又重複申請造林面積7.1693公頃，現場已有造林木存在，為無實施造林之需要。被告以上開合計64.93 公頃之獎勵造林面積有違獎勵輔導造林辦法第6 條第1 項規定，乃依行政程序法第117 條規定，以101 年2 月15日花作字第1018101074號函（下稱原處分）撤銷前揭97年12月26日花政字第0978210940號函所核准之部分造林面積64.93 公頃，並核准造林面積為40.07 公頃。另就原告未經許可擅自砍伐林木面積19.3917 公頃部分，依原告與被告所定國有林地出租造林契約書第7 點及第13點規定，以101 年2 月15日花作字第1018230117號函（下稱101 年2 月15日函）向原告請求賠償4 萬6,902 元。原告不服，提起訴願經決定「原處分關於天然林林相36.9817 公頃部分撤銷，由被告另為適法之處分；其餘27.9483 公頃部分之訴願駁回。被告101 年2 月15日函部分之訴願不受理。」原告對於未經許可擅自砍伐原生林木19.3917 公頃及重複申請造林7.1693公頃，共計26.561公頃部分仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告業已於97年10月27日依獎勵輔導造林辦法第6 條規定提
出申請造林獎勵金，並經現場勘查認定有實施造林需要，由被告核准在案，故已完成申請程序，無需再逐年度提出獎勵金申請。且獎勵輔導造林辦法第9 條亦無要求獎勵造林人須按年度提出申請，及申請後方得予以發放之規定。而依行政院農業委員會林務局101 年5 月14日林造字第1011741220號函釋（下稱林務局101 年函釋），獎勵造林人經主管機關核准後，主管機關即應於每年度開始時排定各造林地檢測日期，依期程前往造林地辦理檢測，並依該辦法所定標準，發給該造林年度造林獎勵金，而非待獎勵造林人提出申請後方被動為之，更無需每年度提出造林獎勵金申請，方予發放之規定。而該辦法中亦無設有須造林地已成林之規定，且原告業已完成造林新植作業，是該林地實已成林，後續即為新植後之撫育作業，被告應每年自行排定檢測日期並前往檢測。是原告既已依獎勵輔導造林辦法第6 條規定提出申請並經核准造林在案，且無其他規定要求獎勵造林人須按年度提出獎勵金發給之申請，原告即已具備向被告請求給付造林獎勵金之公法上請求權，自得一併提請行政訴訟法第4 條撤銷訴訟及同法第8 條之一般給付訴訟。
㈡被告於原告提起第1 次訴願時，僅能提出空照圖，並無提出
相關切實證據資料及系爭林地現場照片為佐，嗣後方分次、選擇且不完整地提出現場照片，其所提出之照片之真實性顯為可疑，應難認有證明力。又原告並未獲被告事前通知到場，被告亦拒絕原告協同前往現場履勘，自難以其單方提出之照片遽論為系爭林地之情形。且被告提出之照片有拍攝於98年8 月5 日至10日莫拉克颱風襲台期間，亦有似為97年間申請獎勵造林之現場會勘照片，更有於同一現場重複拍攝、原告新植造林完成之後才至現場履勘，卻未見照片中有新植造林木之樹苗等地點、時間不明之疑點；再者，系爭照片並未見有行為人於現場砍伐林木，被告自不得於未有確切證據之下，即指為原告所為，而證人賀立行亦未有親見親聞原告擅伐林木之事實存在。準此，自難逕論系爭照片係於系爭林地所拍攝，而以之證明原告於系爭19.3917 公頃造林地上擅伐林木。另自系爭照片內容判斷，亦不乏為淘汰身形不佳之側枝等情形，亦屬獎勵造林施行注意事項所規定應適度疏開之必要工作，及林業專家意見所表示合理正確之造林方法，尚與擅伐有間。
㈢原告於97年10月27日申請獎勵造林金，經被告現場勘查並認
有實施造林之需要而核准之，則被告自應已將該地當時所存在之林相情況一併納入綜合考量，不得事後以該地原本林相良好為由，撤銷其所為之核准。又94至97年間，陸續有颱風登陸花蓮地區，難謂無林木因不耐風速風壓而斷折、風倒，自有風倒木、幹折木等需為整地排列行距之必要，故該地除有實施造林之需要外，其林相亦非良好，應合於常理，亦難以事後該地遭他人擅伐之主張，而當然推論該地原本為林相良好之地區。
㈣依獎勵造林施行注意事項第1 條規定，可知將過於密集之天
然林適度疏開，無存留價值之畸形木、幹折木、枯朽木、風倒木、灌木、藤蔓、雜草等砍除淘汰，確為正確造林方法。又林務局曾於98年10月3 日邀集郭幸榮、廖天賜、邱志明3位林業專家至系爭林地現場勘查，並未看見大量林木被砍伐所殘留之根株，亦無大量伐木等情形，且林分中形質良好之林木未伐除，均留置林地中，且其亦認同整理林地內之被害木及不良林木，對於環境具有正面助益，而疏伐作業在林業經營屬合理經營方式，亦屬必要措施，足見不僅現場經林業專家勘查後，並未有擅自砍伐原生林木等情，否則於其意見中自應有所記載說明，且原告亦係依林務局及林業專家所認定之正確造林方法進行造林。另證人李名轉固於98年6 月間至系爭造林地進行新植檢測，惟實際進行時，其並未與原告父親即證人吳光義分編同組，則其稱有向吳光義說恐怕種下去之林木會生長不佳也長不大，不應該在現有林木下再造林等語是否實在，即非無疑。縱有此事，吳光義亦無法知悉李名轉所述上開情形係位於何部分土地上、面積為何，則吳光義或原告顯難因此而為被告所臆測指摘之擅伐行為。況李名轉亦未向吳光義說可能領不到獎勵金，則原告自無理由於新植檢驗後，再耗費人力、財力為被告所指之擅伐，足見被告僅係事後臆測推論，不僅未有具體證明以實其說，亦與常情不合。
㈤原告曾於93年度申准獎勵造林輔導面積100 公頃，而新植完
成經檢測實際造林之面積為107.1693公頃，就超出之7.1693公頃面積部分，原告並未領取造林獎勵金，是該超出部分既非於原告93年度申准造林面積範圍，則原告嗣於97年度申請本件獎勵造林金時，將該超出部分納入申請範圍，並經被告現場勘查，而認為有實施造林需要，予以核准，原告就該部分自始僅提出1 次申請，並無重複申請之情事。又原告於98年完成新植作業，並提出全部造林面積之完工報告，亦經被告現場調查原告新植工作確實已經完工，被告所稱該地僅有93年所植林木等云云，即非事實。另李名轉並非本件承辦人員，其陳稱原告重複申請造林等語，即非親見親聞，而被告亦未提出任何其曾於93年間核准原告此部分造林之證明，則李名轉就此部分之證述即難採憑。
㈥原告已於98年間完成系爭26.561公頃造林面積之新植造林，
並經被告確認確實完工在案，且新植檢驗報告亦載明成活率達規定標準以上，造林木生長情形良好，足見原告新植造林確已符合發給造林獎勵金之標準。且接續幾年該地林木存活生長良好，亦無造林木生長情形未符合標準之證明，則被告即應按年度發給造林獎勵金，原告亦得依獎勵輔導造林辦法第9 條規定，請求被告發給98至101 年之造林獎勵金637 萬4,640 元及法定遲延利息。又被告既認定遭砍罰之林地為原生林木，顯非造林木，則與國有林地出租造林契約第13條擅自砍伐造林木應照山價3 倍賠償之規定不符，況原告並無擅自砍伐林木之行為。是以，被告原應給付原告97年度新植造林獎勵金480 萬8,400 元，卻僅給付476 萬1,498 元，而未給付其餘之4 萬6,902 元，實屬無據，且被告既於102 年5月7 日準備程序表示此部分已未主張抵銷，即應將該部分獎勵金給付予原告等情。並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分關於撤銷原告前經被告核准造林面積26.561公頃之部分，應予撤銷。⒉被告應給付原告642 萬1,542 元，及其中323萬4,222 元，自99年8 月27日起；其中106 萬2,440 元，自99年11月27日起；其中106 萬2,440 元，自100 年6 月16日起；其中106 萬2,440 元，自101 年6 月16日起，均至清償日止按週年利率百分之五計算之利息。
四、被告則以：㈠原告於新植造林完成後仍須向被告所屬玉里工作站提出申請
，經主管機關實施檢測，符合獎勵輔導造林辦法第9 條規定者，始發給造林獎勵金，故本件尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權，原告逕依行政訴訟法第8 條規定提起給付訴訟，揆諸最高行政法院90年度判字第2369號判決意旨，顯不合法。又林務局101 年函釋係針對造林地已成林之情形，本件造林地並未成林，顯無上開函釋之適用。縱認本件有上開函釋之適用，而認原告可無需逐年提出申請造林獎勵金，惟造林獎勵金之核發，既仍需經被告對造林地實施檢測，並符合規定情形始予核發造林獎勵金，並非無論檢測結果如何，均應依原核准獎勵造林面積發給造林獎勵金，故本件造林獎勵金之核發仍須先由行政機關核定或確定其給付請求權，自不得提起一般給付之訴。
㈡未經核准擅自砍伐原生林木19.3917公頃部分：
1.原告之新植工作於98年2 月24日完工，經被告於98年6 月1、2 日派員至現場辦理實測後，發現部分區域仍保有完整之天然林相，如併同納入新植面積，恐因林內冠層過於鬱閉，進而影響幼齡苗木需光量以致生長欠佳。吳光義因於檢測時知悉上開情形，恐因此致無法領取造林獎勵金，而有砍伐林木之行為，此有李名轉證述為證。又原告砍伐林木之行為係於被告進行實測後至98年6 月17日間所為，有98年6 月17日、同月18日、8 月6 日至10日、9 月28日至10月1 日間拍攝之照片為證，其顯非於造林前整地時砍除無留存價植之畸形木、幹折木、枯朽木。而被告於98年6 月25日所製作之97年度新植檢驗報告，因係記載98年6 月1 、2 日至現場辦理實測時發現之狀況，自未記載原告有砍伐林木之行為。再者，原告係於97年12月26日獲核准獎勵造林，新植工作於98年2月24日完工，而原告所指之薔蜜颱風最晚發生於00年0 月26至29日，均係在原告獲准獎勵造林之前，故縱使系爭造林地有因風災造成之幹折木、風倒木等，原告為整地所需而砍伐上開幹折木、風倒木，亦係在原告新植造林前即有整地行為，顯無可能在原告98年2 月24日新植工作完工後，仍於98年
6 月間為整地所需而砍伐林木。另依上開98年6 月17日至10月1 日間所拍攝之照片判斷，其中部分林木胸徑達數10公分以上，明顯可見遭砍伐之林木並非無留存價值之畸形木、幹折木、枯朽木、風倒木、灌木等，亦足證現場本應屬原生林木林相良好之地區，屬無實施造林之需要。況縱原告指其於造林前整地時依獎勵造林施行注意事項規定，砍除無留存價值之畸形木、幹折木、風倒木等屬實，惟該注意事項之規定，係針對全民造林運動，而本件原告參加者係獎勵輔導造林，需適用獎勵輔導造林辦法之規定，故無上開獎勵造林施行注意事項之適用，即使原告欲砍伐幹折木、風倒木等，亦須向被告提出申請經核准後始得砍伐。
2.被告至系爭林地調查是否有砍伐林木及被砍伐林木株數、材積前，曾以98年9 月25日花政字第0988107396號函通知原告，吳光義亦證稱其有收受上開函文，並於被告98年9 月28日至10月1 日派員至現場調查時在場，亦有賀立行之證言為證。被告所提供有吳光義到場之照片雖僅有98年10月1 日1 張，惟此乃因被告針對現場遭砍伐之林木拍照存證時，正好拍到吳光義在場，被告不可能每日均拍攝吳光義在場之照片，原告以此質疑賀立行證詞不可採，實屬無稽。
3.原告係98年間砍伐林木，距今已約4 年，遭砍伐之林木早已枯朽，顯無法還原當時之狀況，被告於原告甫砍伐林木時所作之調查及拍攝之照片，亦係經由吳光義引領指界確認無誤，自屬可採，原告聲請鑑定，顯無必要。至系爭照片之光碟檔案均有明確標示拍攝日期，且經賀立行證述其至現場調查系爭造林地遭砍伐情形時，吳光義有到場並確認實測面積，被告實無冒用系爭造林地現場照片之必要。
4.系爭照片僅係證明現場確有遭擅自砍伐林木之情形，至於砍伐面積，被告係以界點座標之方式確認，光憑照片並無法確認砍伐面積，並無以照片製造大面積被砍伐假象之情事。另系爭照片為被告調查現場遭砍伐林木所拍攝，故僅就遭砍伐之林木拍攝證明，不會去拍攝原告所種植之小樹苗，惟仍有
1 張照片拍攝到光臘樹小樹苗。又被告98年9 月28日至10月
1 日辦理實測調查，係調查遭砍伐林木面積19.3917 公頃部分，並非調查全部造林面積105 公頃，原告所指單憑6 個人如何在4 天完成調查云云，亦無足取。
5.郭幸榮、廖天賜之專家意見中，均未提及其所勘查之林地即系爭林地，而邱志明之意見第3 點提及「經現場勘查發現，瑞穗林道7 至9K處均有衰退竹林」，所指林道並非系爭被砍伐林木之區域。又監察委員調查意見二之㈡之1 亦表示玉里事業區第19林班地租地造林區域，確有砍伐大樹情事，足証原告確有砍伐系爭原生林木之行為。
㈢關於重複申請造林面積7.1693公頃部分：
原告前於93年度另案向被告申請核准獎勵造林面積100 公頃，實際完成造林面積為107.1693公頃，經被告核發100 公頃之造林獎勵金在案，該超出之7.1693公頃地區經原告重複申請，並經被告納入本件核准105 公頃之造林面積範圍內。嗣被告於99年度至現場勘查，發現該地區之造林木存在良好，樹高達3 公尺，有99年6 月11日現場勘查照片可稽。此非屬
98 年 度新植情形，被告依林木林齡推估應係93年度當時即已完成造林，且比較上開造林木與原告本次新植造林木高度明顯不同亦可證上情，並有李名轉證述可參。被告認該地區為無實施造林需要之地區，乃撤銷此部分所核准之造林面積計7.1693公頃，自無不合。
㈣國有林林產物處分規則台灣省實施辦法所指之每木調查及樣
區調查，係針對材積調查而言，本件係就面積之調查，並無上開實施辦法之適用，且被告已就本件擅自砍伐林木及重複申請造林之面積以界點座標之方式予以確認。又獎勵造林之目的，包含森林資源保育、水土保持等公益目的，而原告未經核准擅自砍伐林木及重覆申請造林部分之面積計26.561公頃，確屬本即無需造林之範圍，被告原就上開面積所為核准造林之處分，顯有違誤。另原告並無因信賴核准造林之處分而受有損害，其信賴利益亦顯然小於所欲維護之公益，被告撤銷原已核准此部分之造林面積，自屬合法。行政處分經撤銷後，既屬溯及既往失其效力，故被告亦無需再發給原告造林獎勵金等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：原告有無未經許可擅自砍伐原生林木19.3917公頃之行為？該地區是否屬原本林相鬱閉良好，而無實施造林之需要？系爭7.1693公頃林地是否已有造林木存在，而無實施造林之需要？原告請求被告應給付642萬1,542元造林獎勵金，是否有理由？茲分別論述如下。
六、本院之判斷：㈠按「申請免費供應種苗或造林獎勵金者，應填具免費供應種
苗或造林獎勵金之申請書，並檢附下列文件向造林所在地之受理機關提出申請，經受理機關彙整轉請主管機關現場勘查，認有實施造林之需要者核准之：……。」「造林獎勵金之額度如下：一、第1 年每公頃新臺幣12萬元。二、第2 年至第6 年，每年每公頃新臺幣4 萬元。三、第7 年至第20年，每年每公頃新臺幣2 萬元。……」「主管機關核准造林獎勵金之申請，應於核准文件內載明有下列各款情事之一者，廢止造林獎勵金之核准，並命獎勵造林人返還已領取之造林獎勵金：一、任由造林地荒廢或擅自拔除毀損林木。二、檢測不合格未依主管機關所定期限改善。三、在同一地點已接受其他機關發給造林獎勵金。四、新植造林地自核定獎勵年度起，連續3 年未實施造林或檢測均不合格者。但因病、蟲害、天然災害等不可抗力因素所導致者，不在此限。」獎勵輔導造林辦法第6 條第1 項、第8 條第1 項及第12條分別定有明文。次按「承租地造林木、竹，依照『國有林事業區出租造林地管理要點』第10點規定分收率辦理分收即：㈠林木以立木材積分收，林務局為百分之一，租地造林人為百分之九十九。……」「承租人管理不週致損害造林木時，應賠償政府損失。未經許可擅自砍伐造林木者，應照山價3 倍賠償政府損失。蓄意擅伐情節重大者，並得終止租約及將其地上物收歸國有。」國有林地出租造林契約書第7 條、第13條亦有明文規定。復按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」行政程序法第117 條前段定有明文。
㈡經查，原告於97年10月27日以其承租系爭林地向被告申請參
加獎勵輔導造林，經被告於97年12月26日核准造林面積105公頃。嗣原告於98年2 月24日完成新植工作，經被告派員於98年6 月1 日及2 日辦理檢測結果，發現系爭林地實際可供新植造林面積僅40.07 公頃，其中19.3917 公頃部分，原保有完整之天然林林相，恐因林內冠層過於鬱閉，影響新植幼苗木需光亮致生長欠佳。而該19.3917 公頃地區於被告派員檢測後，隨即發生有未經許可擅自砍伐原生林木之情形，有原告97年度獎勵輔導造林申請書、被告97年12月26日花政字第0978210940號函、98年3 月9 日花玉政字第0988610722號函、原告獎勵造林作業完工報告表、被告98年5 月26日花政字第0988103910號函、被告98年6 月25日97年度新植檢驗報告、系爭林地遭砍伐區域示意圖、現場照片等件影本在卷可憑（見訴願卷第229-234 、256-257 頁，本院卷第190-200、227-230 頁，證物外放之附圖一及被證24）。又證人李名轉於102 年7 月2 日到庭證稱：「問：當日看的結果為何？答：部分造林面積已經沒有林木的，像一些濕地、林道，一些鬱閉度良好的地方下也有造林，我跟他們說之後可能會造成生長的影響。」「問：鬱閉度是指已經有林木了？答：是的。」「問：是否有新植？答：有種。但在林木下，但太陽照不到。」「問：新植是否仍活著？答：當時看時仍活著。」「問：當時你告訴誰？答：當時承租人的父親吳光義，有隨同我們一起去。」「問：當2 日吳光義都跟你們在一起嗎？答：第一天有。我跟他說恐怕種下去的林木會生長不佳也長不大，不應該在現有的林木下再造林。」「問：吳光義聽了之後作何表示？答：他沒有說什麼。」「問：事後呢？答：事後發生了他未經申請砍伐林木。」「問：他砍什麼？答：都是樹徑達10公分以上的林木。」「原告訴訟代理人問：
證人作新植檢驗工作，種植部分是否存活，為何該區域已經核准，何以有該疑義？基於何情形提起該區域的鬱閉度？答：當時我也是基於一番好意跟他提醒，確實以我們有學過森林的角度來看，樹林下面造林，這林木日後一定長不好又長不大，日後又會慢慢的凋萎，當時我跟他說，如果要砍上層的林木，如果要修枝給陽光進來，一定要申請，但他後來未經申請就作砍伐動作。」「原告訴訟代理人問：證人所述當時大概有10多位人員到現場新植檢驗，看原告申請獲准的10
5 公頃，當時是否全部的人每個地方都看？還是有分組？若有分組，證人是否與原告的父親吳光義為一組一起去看現場？若非同組，如何將證詞轉述給吳光義？答：造林地面積很大，故當時分三組，跟吳光義講的話是下來會合的時候我跟他講的。」( 見本院卷第392-397 頁) 顯見原告於鬱閉度良好之處為造林行為，於李名轉為新植造林檢測時告知在場之原告父親吳光義，該部分造林恐致生長不佳之情形，吳光義為避免新植苗木生長不佳，影響造林獎勵金之核發，乃為未經許可擅自砍伐原生林木之行為，應可認定。從而，被告以原告未經許可擅自砍伐原本林相鬱閉良好，而無實施造林需要之系爭19.3917 公頃林地，違反獎勵輔導造林辦法第6 條第1 項規定，乃撤銷此部分核准造林面積19.3917 公頃，於法並無不合。
㈢次查，原告前於93年度另案向被告申請核准獎勵造林面積10
0 公頃，實際完成造林面積為107.1693公頃，經被告核發10
0 公頃之造林獎勵金。因原告將上開超出之7.1693公頃地區納入本件核准105 公頃之造林面積範圍內，經被告派員於99年6 月11日實施現場勘查結果，發現該地區之造林木存在良好，有被告系爭7.1693公頃地區之現場調查照片、玉里工作站99年6 月15日工作報告、上開地區現場照片比較示意圖附卷可稽（見原處分卷第23-31 頁）。又證人李名轉證稱：「問：事後你們有在上去看過，是否發現原來已經有造林過，他又在這個區域申請重複造林的情形？答：事後針對林木鬱閉的部分作測量工作，測量後才發現約有7 公頃左右的林木，之前已經造林過了，這次新植又把它列進來。」「問：是否為重複造林部分？答：不是，他申請的範圍105 公頃，其中有7 公頃是之前已經申請過獎勵造林，後來又在本案提出申請。」「問：如何發現？答：作細部測量時才發現的。當時我6 月1 日檢測時，7 公頃的林木已經很大棵了，不認為是新植，故沒有作新植的檢測工作，」「問：7 公頃重複申請的部分，與你發現鬱閉度很高的那部分，是否為不同區塊？答：不同。」是以，該7.1693公頃地區林木應係93年度完成造林，屬無實施造林需要之地區，原告就此地區申請重複造林，應可認定。從而，被告以原告違反獎勵輔導造林辦法第6 條第1 項規定，乃撤銷重複申請造林之面積7.1693公頃，於法亦屬有據。
七、原告雖主張被告提出之照片有諸多地點、時間不明之疑點，尚難逕論系爭照片係於系爭林地所拍攝，並以之證明原告有擅伐林木之行為。且依系爭照片內容判斷，亦不乏為淘汰身形不佳之側枝等情形，為適度疏開之合理正確造林方法，尚與擅伐有間；證人李名轉於98年6 月至系爭造林地進行新植檢測時，其並未與吳光義分編同組，是否有向吳光義說恐怕種下去之林木會生長不佳也長不大，不應該在現有林木下再造林等語，即非無疑。縱有此事，吳光義亦無法知悉李名轉所述上開情形係位於何部分土地上、面積為何，則吳光義或原告顯難因此而為被告所臆測指摘之擅伐行為。況李名轉既未向吳光義說可能領不到獎勵金，則原告自無理由於新植檢驗後，再耗費人力、財力為被告所指之擅伐行為云云。經查：
㈠依原告向被告提出之獎勵造林作業完工報告表顯示，本件新
植工作係於98年2 月24日完工，被告於98年3 月9 日以花玉政字第0988610722號函，請原告配合引導進行實測工作，經被告承辦人員於98年6 月1 、2 日至系爭林地辦理實測後，於同年月25日提出97年度新植檢驗報告，該報告說明四記載「…；另部份區域仍保有完整之天然林林相，如併同納入新植面積，恐因林內冠層過於鬱閉，進而影響幼齡苗木需光量以致生長欠佳」等語（見本院卷第190-192 頁），並未記載該地區有砍伐林木之跡象，再觀之被告於98年6 月17日、18日，98年8 月6-10日，98年9 月28日-10 月1 日所拍攝之照片，可合理推斷原告砍伐林木之行為應係於98年6 月1 日、
2 日被告進行實測後至98年6 月17日之前所為。㈡又因系爭林地有擅自砍伐林木之情形，被告乃指派工作人員
於98年9 月28日至10年1 日前往系爭林地現場進行調查、履勘，其承辦人即證人賀立行到庭證稱：「…二、參與履勘的人員有：共有8 人參與履勘，此8 人都是去做現場調查的，我們都是林業科系畢業的，並沒有區分特別專長，當初我們都是森林相關科系畢業的，因為現場要確定被砍伐的面積及被砍伐之林木的數量，我們8 人到現場後，分為兩組，分別依據上開確定被砍伐的面積及被砍伐之林木的數量之任務而區分成兩組。三、於核准本件造林申請時，就有ＧＰＳ定位，該次履勘就依據該定位範圍去進行履勘、測量，四、履勘經過、結果：當時先確定定位、套圖、數位化計算後，確認遭砍伐的面積大約19.3917 公頃；於確認範圍後，就針對取樣的範圍進行調查，經過換算後，確認遭砍伐的林木材積約有1000餘立方公尺。」「問：如何判斷樹木是遭濫伐？或係因整地所需而移除的？答：於林木，若遭天然的風災，林木之倒口會是不平整的狀態，若是遭病蟲害的話，林木外觀上會有乾枯的情形，於本件履勘當時，花蓮當地連續幾年並無大的風災，現場倒地遭砍伐的林木，於外觀上也沒有乾枯的情形。」「問：於本次履勘前，有無通知原告到場？答：工作站有做通知的工作，原告的父親也有到現場來。」「問：原告的父親在現場有無表示什麼？答：當時我們有對原告父親詢問就我們取樣、測量的位置與他們砍伐的範圍，請其確認，經其表示沒有錯，就在這塊區域（就是指我們測量的位置）。」「問：當時就履勘結果有無製作筆錄？答：沒有做筆錄，只有照相。」「問：提示原處分卷第9 頁以下之卷附照片，是否即係上開履勘當時於系爭現場所拍攝之照片？（提示並告要旨）答：雖然卷附照片看來有像當時的照片，但我記得我拍的照片上面有日期。」「問：請證人說明確認履勘時實測面積為19.3917 公頃之依據。答：一、我們就林木被砍伐的範圍先確認後，才作取樣調查，這是依據一般造林存活率的檢測方式而實施；原告父親到場時，也有向其詢問，經其確認實測面積沒有錯誤後，才進行實地測量。二、至於被砍伐林木的數量，則是以取樣調查進行，本來依規定於20公頃範圍內的話只要採樣8 個區域即可，但是本件為了慎重起見，我們取了13個樣區調查，經過換算出來的材積共有1000餘立方公尺。」「現場林木之所以倒地之緣由為何，這是專業的判斷，遭逢風災或蟲害倒地的情形，與遭砍伐倒地確有不同，若是遭風災倒地，倒口會有撕裂、不平整的情形，而遭蟲害倒地的話，外觀上會有乾枯情形，但於現場沒有這等情形。至於畸形倒地的林木，於外觀上，應該是青翠的，且也不能逕自砍伐，要先申請才能進行砍伐。」「我們於取樣時，並非取同一地區，盡量平均分佈於系爭19.3917 公頃內，最後做了13個取樣點，這13個取樣點，林木都有遭砍伐的情形，故認定現場遭砍伐的情形也是平均分配的，履勘當時天候不好，時間也有急迫的考量，所以就上開認定做成報告。」「按照判斷，如果林木是砍倒後才枯死的話，那是要經過好幾個月才會發生的現象，但是我去現場時，遭砍倒的林木大部分都屬翠綠的狀況，表示剛砍下沒多久，還是很新鮮的情形。」等語( 見本院卷第278-283 頁)， 並有證人賀立行於履勘時拍攝之照片及履勘後提出之簽呈可稽( 見證物外放被證24第100-121 頁、本院卷第287 頁)。 可知被告為確定系爭林地確有遭擅自砍伐林木之情事及確定其面積及範圍，派了8 位工作人員，依ＧＰＳ定位範圍進行履勘、測量，並經套圖、數位化計算後，始確認遭砍伐的面積大約19.3917 公頃；於確認範圍後，再針對13個取樣的樣區進行調查，經過換算後，確認遭砍伐的林木材積，期間原告父親在場並經其確認實測面積沒有錯誤後，才進行實地測量，整個調查過程科學化並嚴謹，所得之結果，應堪採信。原告空言指摘被告提出之照片有諸多地點、時間不明之疑點，尚難以之證明原告有擅伐林木之行為云云，自不足採。
㈢原告提出中央氣象局花蓮氣象站颱風警報紀錄表，據以主張
因花蓮地區有多次颱風，故其所砍伐者係屬幹折木、風倒木等因風災受損之林木云云。惟依原告所提出之上開資料顯示，該等颱風登陸時間係在94年7 月至97年9 月間，均係在原告獲准獎勵造林之前，縱使系爭造林地有原告所指因風災造成之幹折木、風倒木等，原告為整地所需而砍伐上開幹折木、風倒木，亦應在原告新植造林前即有整地行為，不可能在原告98年2 月24日新植工作完工後，而有砍伐原告所指之幹折木、風倒木等情形。況依卷附照片判斷，其中部分林木胸徑達數十公分以上，明顯可見遭砍伐之林木並非原告所稱無留存價值之畸形木、幹折木、枯朽木、風倒木、灌木等，亦足證系爭林地本應屬原生林木林相良好之地區，為無實施造林需要之地區。至證人吳光義否認被告曾通知原告到場，並稱其係碰巧在附近，到現場看他們在量樹頭，他們也沒有說明他們要作什麼工作，其也不便問，看一看大概1 、20分鐘就走了，去看工人工作，並無引領指界等語。惟查，被告於
98 年9月25日以花政字第0988107396號函，通知被告指派承辦人員至系爭林地調查是否有砍伐林木及被砍伐林木株數、材積，副本送達原告( 見本院卷第334 頁) ，證人吳光義否認被告曾通知原告到場，並非事實。而證人吳光義自陳其係與原告共同承租系爭林地，為實際上之管理人，亦知悉98年
9 月28日至10月1 日履勘現場之人為被告機關之工作人員(見本院卷第340-342 頁) ，則證人吳光義對於被告派員至其承租林地為量樹頭之行為，豈有不便詢問之理，證人吳光義之證詞，顯與常情有違，是以，原告以證人吳光義之證詞否定證人賀立行之證詞真實性，殊不足取。
㈣原告另以被告之上級機關林務局曾於98年10月3 日邀集郭幸
榮、廖天賜、邱志明三位林業專家至現場勘查，並未看見有大量林木被砍伐所殘留之根株，亦無大量伐木等情形，且林分中形質良好的林木為伐除，均留置林地中，與報載內容有所出入。況且，縱觀其意見，亦咸認同整理林地內之被害木及不良林木，對於環境是具有正面助益，且疏伐作業在林業經營是屬合理經營方式，且屬必要措施，足見不僅現場並未被告花蓮林管處所稱擅自砍伐原生林木( 見本院卷第47-49頁) ，惟觀之上開專家意見，均未明確提及渠等所勘查之林地範圍為本案所爭執前揭19.3917 公頃部分，是上開意見亦不足作為有利於原告之認定。
八、原告復主張系爭7.1693公頃面積原告並未並未逾93年領取造林獎勵金，則原告就該部分自始僅為提出1 次申請，並無重複申請之情事。又原告於98年完成新植作業，並經被告現場調查原告新植工作確認完工，被告所稱該地僅有93年所植林木等云云，即非事實。另證人李名轉並非本件承辦人員，其陳稱原告重複申請造林等語，即非其所親見親聞，而被告亦未提出任何其曾於93年間曾核准原告此部分造林之證明，則李名轉此部分之證述即難採憑云云。經查，被告於99年度至系爭林地勘查時，發現系爭7.1693公頃面積地區之造林木存在良好，樹高達3 公尺，此有99年6 月11日現場勘查拍攝照片附卷可稽，比較原告此次新植造林之林木，高度明顯不同
( 見 被告答辯狀所附卷宗第24-26 頁) ，證人李名轉亦證稱：「…。當時我6 月1 日檢測時，7 公頃的林木已經很大棵了，不認為是新植，故沒有作新植的檢測工作，」等語(見本院卷第396 頁) ，可知系爭7.1693公頃林地，不問是否經原告於93 年 領取造林獎勵金，以該地區之林相，原告經核准參加本案獎勵輔導造林後，並未為任何新植造林行為，要可認定。被告認該地區為無實施造林需要之地區，乃撤銷此部分所核准之造林面積計7.1693公頃，自無不合。原告此部分之主張，亦無可採。
九、原告復主張其於申請造林獎勵獲核准後，即完成申請程序，毋須再逐年度提出獎勵金申請，被告應於每年度開始時排定各造林地檢測日期，依期程前往造林地辦理檢測，並依該辦法所定標準，發給該造林年度造林獎勵金，則於被告未核發時，原告即已具備向被告請求給付造林獎勵金之公法上請求權，乃依行政訴訟法第8 條之規定，提起一般給付訴訟，請求被告應給付原告98年至101 年應發給之造林獎勵金共642萬1,542 元及其遲延利息。經查：
㈠按「獎勵造林之申請經主管機關核准者（以下簡稱獎勵造林
人），其造林經檢測符合下列條件，主管機關得按其造林年度發給造林獎勵金：…。」「獎勵造林人於新植造林完成三個月後，應向受理機關提出報告。經受理機關轉請主管機關採系統取樣法實施檢測，主管機關應派員會同受理機關，依據所提出之報告，排定日期，赴實地核對地籍圖，檢查造林情形，並實測造林面積，將實際檢測結果拍照存證，登記於造林檢查紀錄卡。經檢測不符合前條第1 項規定者，該年度造林獎勵金不予發給，並由主管機關輔導獎勵造林人限期改善。」獎勵輔導造林辦法第9 條第1 項、第10條第2 項定有明文。準此，造林獎勵金之發給須經檢測符合造林獎勵辦法規定之條件者，始得發給。換言之，獎勵造林人提出報告後，經主管機關依上開辦法之規定，實施檢測，符合上開辦法第9 條之規定者，始發給造林獎勵金，即須先由行政機關核定或確定其給付請求權，並非獎勵造林人可以訴訟直接行使給付請求權。次按「行政法院並未具有上級行政機關之功能，不得取代行政機關而自行決定。故行政訴訟法第8 條所規定因公法上原因發生財產上之給付，而提起一般給付之訴，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付之訴之前，應先提起課以義務之訴，請求作成該核定之行政處分。準此，得提起一般給付之訴者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還。」( 最高行政法院90年判字第2369號判決參照)。
㈡查本件原告於新植造林完成後，於98年2 月17日向被告所屬
玉里工作站提出申請，嗣分別於99年8 月18日及同年9 月20日、100 年3 月22日及同年4 月8 日、101 年4 月17日及同年5 月3 日分別提出99年度、100 年度及101 年度之輔導獎勵造林作業開工報告表及完工報告表( 見本院卷第102-109頁) ，依上開報告表之記載，其中100 年、101 年原告亦僅就40.07 公頃部份提出申請，而非就全部獎勵造林面積105公頃申請，原告既未就40.07 公頃以外部份之造林面積提出申請，被告自無從就該部份造林面積為檢測，是否符合上開獎勵輔導造林辦法之規定而核定造林獎勵金，原告逕依行政訴訟法第8 條第1 項規定，提起本件給付訴訟，揆諸上開說明，於法不合，應予駁回。另98年度及99年度部分，原告雖申請105 公頃之造林獎勵金，因系爭林地有19.3917 公頃原本林相鬱閉良好及重複申請造林7.1693公頃，共計26.561公頃部分，並無造林之必要及事實，已認定如前述，原告請求該部分之造林獎勵金，洵屬無據，為無理由，亦應駁回。至行政院農業委員會林務局101 年5 月14日林造字第1011741220號函，係針對造林地已成林之情形所為之函示，核與本案有別，尚難比附援引。
十、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原告於核准造林新植整地完工後，為領取獎勵金而未經許可擅自砍伐原本林相鬱閉良好，而無實施造林需要之原生林木19.3917 公頃，已無實施造林需要之7.1693公頃部分，違反獎勵輔導造林辦法第6 條第1 項規定，乃撤銷上開共計26.561公頃造林面積，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷原處分上開不利於原告部分，並請求被告給付642 萬1,542 元及法定遲延利息，均為無理由，應予駁回。
十一、原告聲請鑑定依被告所提坐標位置，逐一認定有無砍伐楠櫧類林木，或砍伐者為畸形木、幹折木、枯朽木，並履勘現場一節，因本件原告砍伐林木之時間為98年間，距今已逾4 年，上開遭砍伐之林木早已枯朽，顯無法還原當時之狀況，本院認原告聲請鑑定及履勘現場，核無必要。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法，經本院斟酌後，與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
十二、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 8 月 14 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 侯志融法 官 陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 8 月 14 日
書記官 李依穎