臺北高等行政法院裁定
101年度訴字第1574號原 告 新竹縣政府代 表 人 邱鏡淳（縣長）原 告 鍾曾鏬妹（即鍾炳坤承受訴訟人）
鍾尚吟（同上）鍾存昱（同上）鍾雨諠（同上）共 同訴訟代理人 李元德 律師被 告 行政院環境保護署代 表 人 沈世宏（署長）訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國101年8月6日院臺訴字第1010138839號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告鍾炳坤於訴訟中死亡【民國（下同）101年10月27日】，茲據原告鍾炳坤之繼承人鍾曾鏬妹、鍾尚吟、鍾存昱、鍾雨諠依法具狀向本院聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。
二、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第4條第1項及第107條第1項第10款分別定有明文。次按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為通知、單純事實之敘述或理由之說明，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非行政處分，人民對之提起撤銷訴訟，自非法之所許，亦有最高行政法院44年判字第18號及62年裁字第41號判例可資參照，故非行政處分，如逕對之提起行政訴訟法第4條第1項規定之撤銷訴訟，應認其不備起訴要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定裁定駁回之。又依其情形，且無法補正，行政法院應以裁定駁回之。
三、事實概要：被告以89年5月17日(89)環署綜字第0026728號及91年12月16日(89)環署綜字第0910088386號公告「中華映管股份有限公司申請龍潭工業園區報編計畫環境影響說明書」及「宏碁智慧園區開發計畫變更案環境影響說明書」之審查結論，均為有條件通過環境影響評估審查，且均列明若承受水體規劃作為飲用水水源時，本計畫之放流口應設置於該飲用水水源之下游。上開2計畫案之放流水承受水體均為霄裡溪。嗣被告於96年11月27日召開環境影響調查報告書之專案小組審查會議結論記載，經臺灣自來水股份有限公司（以下簡稱自來水公司）會中表示，承受水體已規劃為飲用水水體，開發單位應依上開審查結論確實辦理。中華映管股份有限公司（以下簡稱華映公司）及龍潭渴望智慧園區工業區管理委員會分別依上開審查結論，均提出因應對策暨環境影響差異分析報告，新增放流水改排方案。經被告環境影響評估審查委員會第177次會議決議，以專管排放至老街溪美都麗橋附近，為因應對策中環境影響相對較小之較佳方案，並建請桃園縣政府選擇較佳方案核定排放許可。其後，經濟部以101年3月13日經工字第10102603850號及第00000000000號函分別復知華映公司及友達光電股份有限公司（以下簡稱友達公司）桃園分公司，略以自來水公司配合政府政策，在兼顧用水需求（35,000CMD）及產業發展大前提下，將鳳山溪及霄裡溪交匯上游鳳山溪臨時取水口設為永久取水口，霄裡溪將不再為飲用水水源等語。被告旋以101年3月19日環署綜字第1010021557號函【下稱系爭函文㈠】及101年3月20日環署綜字第1010021964號函【下稱系爭函文㈡】分別復知龍潭渴望智慧園區工業區管理委員會及華映公司，略以本件環境影響說明書中即以霄裡溪作為承受水體，完成環境影響評估審查程序，現因經濟部已表明霄裡溪將不再為飲用水水源，該會（或該公司）如以霄裡溪作為承受水體，係維持原排放方案，已無違反審查結論，無需另提出環境影響差異分析報告申請變更。惟如霄裡溪日後規劃為飲用水水源時，仍應依本件環境影響說明書審查結論進行改排，並依本件因應對策暨環境影響差異分析報告辦理。另本件因應對策暨環境影響差異分析報告中，開發計畫廢水處理能力及放流水水質加嚴部分，該會（或該公司）仍應切實執行。至主管機關核准該會（或該公司）展延排放許可時附有加嚴環境影響評估結論管制措施之條件時，如須辦理原環境影響評估書件內容變更，請該會（或該公司）於採行該措施前，就變更部分依環境影響評估法施行細則第36條及第37條規定，提出變更內容對照表向被告申請變更等語。茲原告新竹縣政府及被承受人鍾炳坤不服，提起訴願，遭決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。
四、本件原告主張：
（一）原告新竹縣政府代表之新竹縣為具公法人地位之地方自治團體，管轄區域包括霄裡溪河川流經之地區。霄裡溪為鳳山溪流域內最大支流，上游位處桃園縣龍潭鄉店子湖附近往西南方流向新竹縣新埔鎮，並於新埔鎮匯入鳳山溪右岸，霄裡溪幹流長16公里，流域面積51.52平方公里，此有霄裡溪流域地理位置示意圖可稽。霄裡溪所屬之鳳山溪流域，為新竹縣最重要之河川，霄裡溪於新埔鎮匯入鳳山溪後，續向西流經湖口鄉及竹北市，並由竹北市出海，流經之上、中、下游區域自然生態豐富、休閒活動盛行、工商業發達且人口集中，為新竹縣居民日常生活及農經活動所仰賴之重要水源。原告鍾炳坤【已死亡，其承受訴訟情形詳如後述，見本判決事實及理由欄四、（七）2】為新竹縣所屬居民，居住於霄裡溪河川流域範圍5公里內，此有原告鍾炳坤之戶籍資料及居所地距離開發行為場所之示意圖可稽。
（二）被告分別於89年5月17日以（89）環署綜字第0026728號及91年12月16日以（91）環署綜字第0910088386號公告「中華映管股份有限公司申請龍潭工業園區報編計畫環境影響說明書」及「宏碁智慧園區開發計畫變更案環境影響說明書」之審查結論，均為有條件通過環境影響評估審查，並分別於上開2公告之審查結論四及三均列明「若承受水體規劃作為飲水水源時，本計畫之放流口應設置於該飲用水水源下游」。惟自來水公司早於75年間，即於鳳山溪和霄裡溪交會處下游約450公尺溪畔，設置「新埔3號集水井」，即引取霄裡溪河水為水源供民眾飲用，至89及91年間，華映公司及友達公司，分別於霄裡溪上游之桃園縣境內設廠，因下游早已設有飲用水取水口，依上開2公告之審查結論，本不得核准其於霄裡溪之上游設置放流水口，然主管機關桃園縣政府竟予違反，仍核發排放許可證，准許該2公司排放工廠廢（污）水至霄裡溪。96年間被告所屬督察總隊，依環境影響評估法第18條第1項規定，追蹤監督環境評估書件之執行情形，發現該2公司放流口下游處已設有自來水取水口，恐影響下游自來水取水口之水質，遂要求該2公司提出環境調查報告書送審。
（三）華映公司及友達公司經提送環境調查報告書送審，被告於96年11月27日召開環境影響調查報告書專案小組審查會議，做成會議結論載：「……（二）本二環境影響調查報告書經審查有下列情形，對環境已造成不良影響，開發單位均應依環境影響評估法第18條規定，於97年1月31日前提出因應對策，送本署審核。1.依霄裡溪水質監測結果，開發後河川水質受輕度污染及中度污染之比例增高。2.霄裡溪部分水質項目如氨氮、導電度等超過灌溉水標準，對霄裡溪之灌溉用水有不利影響。……」案經被告於96年12月10日環境影響評估審查委員會第161次會議紀錄決議：「
（一）本案二項環境影響調查報告書經審查，對環境已造成不良影響，開發單位均應依環境影響評估法第18條規定，於97年1 月31日前提出因應對策，送本署審核。（二）96年11月27日專案小組審查會議結論1 、2 照案通過。……」
（四）嗣由開發單位即華映公司及龍潭渴望智慧園區工業區管理委員會依上開會議結論於98年1月15日提出本二案之因應對策暨差異分析報告，送經環境影響調查報告書之專案小組第3次審查會結論，本二案因應對策暨差異分析報告之廢（污）水放流口設置地點建議採C案（專管改排至老街溪聖亭路橋附近），提經被告於98年5月13日環境影響評估審查委員會第177次會議做成決議：「（一）本二案因應對策暨差異分析報告之廢（污）水放流口設置地點專管改排至老街溪之位置，經開發單位於本次大會建議改排至美都麗橋附近後之C方案，為因應對策中環境影響較小之較佳方案。（二）本二案因應對策暨差異分析報告審核修正通過。（三）本計畫放流水改排之排水管線依相關主管機關之限期完工及完成廢（污）水排放地面水體許可證變更後，不得將放流水排入霄裡溪……（五）附帶建議：請桃園縣政府選擇較佳方案核定排放許可。」華映公司及友達公司依上開審查結論，於99年4月間向主管機關桃園縣政府申請改排至老街溪，桃園縣政府竟多次駁回該2公司之申請，致使該2公司仍持續將廢（污）水違法排放至霄裡溪。
（五）開發單位華映公司及龍潭渴望智慧園區工業區管理委員會再分別於101年3月13日及3月14日，將兩案之審查結論變更暨環境影響差異分析報告，送請被告審查，所提排放方案，係擬持續以霄裡溪為承受水體，將廢（污）水排放至霄裡溪。惟經濟部於101年3月13日以經工字第10102603851號函復知友達公司桃園分公司，略謂：自來水公司配合政府政策，在兼顧用水需求（35,000CMD）及產業發展大前提下，將鳳山溪及霄裡溪交匯上游鳳山溪臨時取水口設為永久取水口，霄裡溪將不再為飲用水源等語。被告即以系爭函文㈠及系爭函文㈡，分別復知開發單位華映公司及龍潭渴望智慧園區工業區管理委員會，略以本件環境影響說明書中即以霄裡溪作為承受水體，完成環境影響評估審查程序，現因經濟部已表明霄裡溪將不再為飲用水水源，該會（或該公司）如以霄裡溪作為承受水體，係維持原排放方案，已無違反審查結論，無須另提出環境影響差異分析報告申請變更等語。依系爭函文㈠及系爭函文㈡之說明內容，實質上已具有變更前揭被告環境影響評估審查委員會第177次會議決議通過開發單位所提因應對策及差異分析報告「改排至美都麗橋附近後C方案」之審查結論，而核准開發單位華映公司及龍潭渴望智慧園區工業區管理委員會得繼續排放至霄裡溪之行政處分性質。原告不服，認為此一核准變更，侵害其所有位於該河川流域土地之有效利用及環境利益，且增加原告新竹縣政府為維護所轄縣（市）區域之農業、自然保育及環境保護之額外負擔，對於自治權行使造成不利益，爰依法提起本件行政訴訟。
（六）系爭函文㈠及系爭函文㈡實質上為變更原核准因應對策之內容，具有行政處分之性質：
1.按「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」、「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」、「開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。」、「主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。」為環境影響評估法第16條第1 項、第17條、第18條第1 項及第3 項所規定。依此，開發單位所提出之環境影響說明書，經主管機關審查通過並公告審查結論，如有原內容有變更，應申請主管機關及目的事業主管機關之核准。又，公告審查結論後，開發行為進行中，由目的事業主管機關追蹤，主管機關監督執行，而發現開發行為對環境造成不良影響時，經命限期提出因應對策，開發單位所提因應對策之內容，其係變更原環境影響說明書之申請內容，報經主管機關核准後，即發生變更環境影響說明書原申請內容之效力，其應依核准因應對策之內容切實執行，而非依因應對策提出前原環境影響說明書之申請內容執行。至於如經核准之因應對策內容，擬再變更，亦應依環境影響評估法第16條第1 項規定申請核准後，始得變更。
2.次按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。……」有司法院釋字第423 號解釋可稽。
故行政機關所為單純之事實敘述或理由說明，如不因該項敘述或說明而生法律上效果者，固非行政處分，不得對之提起訴願；惟若行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，即難謂非行政處分，亦有最高行政法院77年度判字第2054號判決及93年度裁字第233號裁定意旨可參。
3.本件被告於89年5 月17日及91年12月16日公告開發單位即華映公司及龍潭渴望智慧園區工業區管理委員會所提送環境影響說明書之審查結論，係以霄裡溪為承受水體，嗣因追蹤監督執行時，發現有影響下游自來水取水口水質，要求該2 開發單位提出環境調查報告書，經被告環境影響評估審查委員會第161 次會議，認為其排放放流水對環境已造成不良影響，決議該2 開發單位應提出因應對策，經渠等提出因應對策後，報經被告環境影響評估審查委員會第
177 次會議審核修正通過所提因應對策暨差異分析報告建議改排至老街溪美都麗橋附近後之C 方案。此一核准，顯已變更原於89年5 月17日及91年12月16日公告審查結論以霄裡溪為承受水體之申請內容。嗣該2 開發單位擬再變更上開因應對策之審查結論，而於101 年3 月13日及3 月14日提送兩案之變更審查結論暨環境差異分析報告案之申請，即前經核准「專管排放至老街溪美都麗橋附近」方案因應對策之審查結論，變更為排放以霄裡溪作為放流水承受之水體。被告雖以系爭函文㈠及系爭函文㈡，認為該2 開發單位如以霄裡溪作為承受水體無需另提出申請變更，然依其說明內容，實質上與該2 開發單位申請變更以霄裡溪作為承受水體之內容相符，且原本因被告環境影響評估審查委員會第177 次會議議決通過因應對策之審查結論，桃園縣政府違法核准展延排放至霄裡溪之許可證，嗣經被告於101 年3 月15日以環署水字第1010022088號函撤銷，今桃園縣政府卻依系爭函文㈠及系爭函文㈡，於101 年3 月21日以府環水字第1010017366號函核准進駐園區廠商友達公司桃園分公司排放地面水體許可證，足認系爭函文㈠及系爭函文㈡，已發生該2 開發單位及其他目的事業主管機關無須執行被告環境影響評估審查委員會第177 次會議所為因應對策審查通過結論之法律效果。依前開最高行政法院裁判意旨，系爭函文㈠及系爭函文㈡可認已實質上核准該2 開發單位所為變更申請之行政處分。
4.此外，環評主管機關認定開發行為為免實施環評程序，嗣以行政處分撤銷該免實施環評之認定，裁判實務上，亦以該免實施環評函與撤銷免實施環評函，均為獨立之行政處分而加以審理，此有本院98年度訴字第2723號判決意旨（嗣經最高行政法院100年度判字第1275號判決維持）可稽。本件被告以系爭函文㈠及系爭函文㈡答覆開發單位華映公司及龍潭渴望智慧園區工業區管理委員會免申請審查結論變更暨差異分析報告，與免實施環評之函覆相同，均在免除開發單位依法課予應實施環評或申請核准變更之義務，自屬同一情形，可資參照。
（七）原告鍾曾鏬妹、鍾尚吟、鍾存昱、鍾雨諠有法律上之利害關係，得為本件原告：
1.按環境影響評估審查委員會對應實施環境影響評估之開發行為，所作之無須進行第2階段環境影響評估之審查結論，開發行為之當地居民具有法律上利害關係，得對該環境影響評估審查結論，提起撤銷訴訟即具原告適格。而依環境影響評估法施行細則第37條及第38條規定可知，開發單位依環境影響評估法第16條第1項申請變更環境影響說明書或評估書內容，其涉及環境保護事項之變更者，有必須重新進行環境影響評估、應提出環境影響差異分析報告或檢附變更內容對照表3種情形。如應重新進行環境影響評估者，即有應進入第2階段環境影響評估之可能。因此環境影響評估審查委員會對開發單位依環境影響評估法第16條第1項申請變更環境影響說明書或評估書內容，核准變更內容對照表者，即無須重新進行環境影響評估，更不可能進入第2階段環境影響評估，開發行為之當地居民，對此核准變更內容對照表（即無須重新進行環境影響評估）之處分，亦應認具有法律上利害關係，得提起撤銷訴訟即具原告適格；而此當地居民之範圍，至少距離開發行為之5公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民可認為屬於開發行為之當地居民，具提起撤銷訴訟之原告適格，有最高行政法院100年度判字第1601號判決意旨可稽。又，於「大甲溪發電廠青山分廠復建計畫」案，該案原告等人居住地與電廠廠址相毗鄰，依環境影響評估法享有出席公開說明會，陳述意見之程序參與權，又分別居住在大甲溪流域流經範圍之鄉鎮市，而臺中市、原臺中縣20鄉鎮市在內之大台中地區居民，均仰賴大甲溪之水源供應，作為公共給水、工業用水、農業灌溉等各項用途之水源，故大甲溪上游地質、水文、地形、地貌之重大改變，均足以影響大臺中地區的水源供應，對「大甲溪發電廠青山分廠復建計畫」之開發行為，應認具有法律上之利害關係，亦有本院98年度訴字第2173號判決意旨可稽。
2.本件被告以系爭函文㈠及系爭函文㈡實質上核准開發單位華映公司及龍潭渴望智慧園區工業區管理委員會提出變更審查結論及環境影響差異分析報告之申請（即變更被告環境影響評估審查委員會第177次會議審查通過之因應對策），倘該申請變更案涉及必須重新進行環境影響評估而有進入第2階段環境影響評估之可能（按：被告環境影響評估審查委員會第161次會議對於該2開發單位依環境影響評估法第18條第1項、第2項規定所提送環境調查報告之審查結論，認為原環境影響說明書放流口排放至霄裡溪對環境已造成不良影響，始於第177次會議議決作成改排至老街溪美都麗橋附近方案因應對策之審查結論，則該2開發單位再提出變更排放至霄裡溪之申請，已可認有環境影響評估法施行細則第38條第1項第4款、第5款規定之情形而應重新辦理環境影響評估），卻認為該2開發單位免提出申請變更，甚至其說明內容實質上核准環境影響差異分析報告及變更審查結論，開發行為之當地居民對此免申請變更或實質上核准變更之行政處分，自具有法律上利害關係。本件原告鍾炳坤為霄裡溪流域附近之居民，且距離開發場所之5公里範圍內之當地居民，此有戶籍謄本及地理位置示意圖可稽，仰賴霄裡溪之水源供應，作為自有給水、工業用水、農業灌溉等各項用途之水源，因被告系爭函文㈠及系爭函文㈡准予開發單位排放廢（污）水流入霄裡溪，足以影響其日常生活用水及農業灌溉等環境利益，有法律上之利害關係。嗣原告鍾炳坤於訴訟中死亡，聲明承受訴訟人（即原告鍾曾鏬妹、鍾尚吟、鍾存昱、鍾雨諠）為原告鍾炳坤之繼承人，而原告鍾炳坤生前所有○○○鎮○○段○○○○號、000 地號、000 地號等土地，均由聲明承受訴訟人繼承，該土地之使用分區為一般農業區，此有土地登記謄本可稽。又該土地同位於本件開發行為所排放廢水之霄裡溪流域影響範圍內，且原告鍾炳坤生前同與聲明承受訴訟人所居住新竹縣○○鎮○○路○○○號之建物，現仍為聲明承受訴訟人所居住，均仰賴霄裡溪之水源供應，作為自有給水、工業用水、農業灌溉等各項用途之水源，因被告系爭函文㈠及系爭函文㈡准開發單位排放廢（污）水流入霄裡溪，足以影響其日常生活用水及農業灌溉等環境利益。而原告鍾炳坤生前為上開土地所有權及戶長，其為維護土地使用利益以及居住同戶內親屬之生活環境利益所為之本件訴訟行為，既亦為保護聲明承受訴訟人，聲明承受訴訟人仍為本件利害關係人而有訴訟利益。
（八）原告新竹縣政府代表公法人新竹縣，亦有法律上之利害關係，得為本件之原告：
1.按地方自治團體基於與人民同一之地位而受之行政處分，自得對原處分及復查決定提起訴願及行政訴訟，此有最高行政法院92年度判字第571號判決意旨可稽。又，新竹縣為地方自治團體，依地方制度法第2條第1款規定，為具公法人地位之團體，而中央行政機關之行為，如有損害地方自治團體之權利或法律上利益情事，其行政機關得代表地方自治團體依法提起行政訴訟（司法院釋字第527號解釋參照）。
2.環境影響評估法之立法目的，在於預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，並以實施環境影響評估達到環境保護與維護國民生活品質之目標。評估範圍包括開發行為之規劃、進行及完成後之使用，評估內容不僅限於自然環境之保育，尚包括開發行為對生活環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響。凡開發行為對環境有不良影響之虞者，即應實施環境影響評估，評估工作包括第一階段、第二階段環評及審查、追蹤考核等程序。參酌環境影響評估法施行細則第6條規定，實施環評之目的除維護環境公益外，亦在預防或減輕開發行為對所在區域內水、空氣、土壤、噪音等危及居民健康之污染情形，同時保障當地居民對於自然資源之合理利用，可知環境影響評估法是為公共利益或一般國民福祉而設之規定，由法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，有保障特定因開發行為而生存環境受影響之人民。
3.查新竹縣縣有之土地，有位於霄裡溪河川區域之範圍內，此有新竹縣縣有土地位於霄裡溪流域之地號及位置清冊可稽。其土地利用以農業為主，亦應對於所有土地資源之合理利用，享有不受破壞之環境利益保障，此與私有土地之當地居民，並無不同。而開發單位華映公司及龍潭渴望智慧園區工業區管理委員會將其廢（污）水排入霄裡溪，對於環境已造成不良影響，包括河川水質受污染比例增高，對於灌溉用水有不利影響等，此有被告96年11月27日環境影響調查報告書專案小組審查會議及被告環境影響評估審查委員會第161次會議決議可稽。系爭函文㈠及系爭函文㈡認為開發單位華映公司及龍潭渴望智慧園區工業區管理委員會無須申請變更核准，即無須依被告環境影響評估審查委員會第177次會議決議審查通過因應對策應改排至老街溪美都麗橋附近後之C方案切實執行，而得持續以霄裡溪為承受水體，自影響新竹縣就流域內土地資源之合理利用，具有法律上利害關係。
4.再者，縣之農、林、漁、牧業之輔導及管理、自然保育、衛生及環境保護事項，為縣自治事項，為地方制度法第18條第7款第1目、第2目及第9款第2目所規定。亦即，地方自治團體縣就其所轄區域之農業、自然保育及環境保護，有予以維護及管理之權限，且不受中央機關行政行為不當或違法之侵害，以確保所屬縣民於上述事項所享有之利益。如中央機關所為對於其他人民所為之行政處分，損害縣就上開自治事項所維護之環境利益，增加地方自治團體依其自治權限所負有維護及管理之負擔或不利益，亦應認有提起訴訟以排除其侵害之權利。被告以系爭函文㈠及系爭函文㈡，同意開發單位華映公司及龍潭渴望智慧園區工業區管理委員會得持續以霄裡溪為承受水體，對於環境有不良影響，則此增加原告新竹縣政府於維護及管理所轄區域之農業、自然保育及環境保護事項之負擔，亦有法律上利害關係。
（九）系爭函文㈠及系爭函文㈡未經被告環境影響評估審查委員會，即准開發單位華映公司及龍潭渴望智慧園區工業區管理委員會可不依核准之因應對策執行，違反環境影響評估法第2條及第18條第3款規定：
1.按「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。」、「中央主管機關所設之委員會，其組織規程，由行政院環境保護署擬訂，報請行政院核定後發布之。」分別為環境影響評估法第2條第1項、第3項所明文。而「行政院環境保護署環境影響評估審查委員會（以下簡稱本會）任務如下：一、關於目的事業主管機關轉送環境影響說明書或環境影響評估報告書初稿、環境影響差異分析報告或變更內容對照表之審查。二、關於環境現況差異分析及對策檢討報告、環境影響調查報告書及其因應對策之審查。」為行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程第2條亦有規定。而開發單位提出因應對策，經主管機關核准後，應切實執行，亦為環境影響評估法第18條第3項所明文。依此，開發單位經核准之環境影響差異分析報告、環境影響調查報告書及其因應對策，因係主管機關於監督執行時，發現開發行為對環境造成不良影響而由開發單位所提出，嗣後如擬變更已核准之因應對策，則原所認開發行為對環境造成不良影響之情形是否已不存在而得核准變更，自應另由開發單位提出變更審查結論及環境影響差異分析報告，再報經環境影響評估審查委員會之審查，程序始能謂一貫，亦符合環評程序設計重視專業性之要求。
2.本件被告以系爭函文㈠及系爭函文㈡，實質上核准開發單位華映公司及龍潭渴望智慧園區工業區管理委員會維持以霄裡溪為放流水之承受水體，與被告環境影響評估審查委員會第177次會議審查通過之因應對策相牴觸，且於被告環境影響評估審查委員會第161次會議，已認定以霄裡溪為放流水之承受水體，對於環境造成不良影響，被告未依上揭規定，將開發單位所提之審查結論變更暨環境影響差異分析報告案，送經被告環境影響評估審查委員會審查，即准其仍得以霄裡溪為放流水之承受水體，不依已核准「改排至美都麗橋附近後之C方案」之因應對策切實執行，自與上揭規定有違。
（十）系爭函文㈠及系爭函文㈡違反環境影響評估法施行細則第38條規定：
1.按「開發單位依本法第十六條第一項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核……。」、「第一項環境影響差異分析報告，應記載下列事項：一、開發行為或環境保護對策變更之內容。二、開發行為或環境保護對策變更後，環境影響差異分析。三、環境保護對策之檢討及修正，或綜合環境管理計畫之檢討及修正。四、其他經主管機關指定之事項。」、「開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：……五、對環境品質之維護，有不利影響者。」為環境影響評估法施行細則第37條第1項、第3項及第38條第
1 項規定所明文。依此，關於開發行為或環境保護對策之變更，如未達重新辦理環境影響評估之程度，亦應提出環境影響差異分析報告供主管機關審核。
2.被告於89年及91年間公告兩案之審查結論，雖分別於審查結論四及三均列明「若承受水體規劃作為飲水水源時，本計畫之放流口應設置於該飲用水水源下游」，而核准環境影響說明書件所申請以霄裡溪為承受水體之內容。然於96年12月10日被告環境影響評估審查委員會第161 次會議，已認定如依原申請內容執行，對環境已造成不良影響，不良影響所及，包括霄裡溪部分水質項目如氨氮、導電度等超過灌溉水標準，對霄裡溪之灌溉用水有不利影響，非僅止於飲用水水源。因此，縱使經濟部101 年3 月13日經工字第10102603851 號函表示「霄裡溪將不再為飲用水源」，亦無從改變開發單位華映公司及龍潭渴望智慧園區工業區管理委員會將廢（污）水排入霄裡溪，已造成包括灌溉用水有不利影響之事實。本件2 開發單位原申請內容，既為被告環境影響評估審查委員會第177 次會議審查結論核准通過之因應對策所取代，如欲變更原核准之因應對策，亦應依環境影響評估法施行細則第36條至第38條規定之程序辦理。換言之，如再變更原核准之因應對策而改依原申請內容排放至霄裡溪，其對環境造成不良影響之事實，又未因經濟部表示將不再以霄裡溪為飲用水源而消失，則此一變更，顯仍對環境品質之維護有不利影響，依上揭規定，就申請變更部分，應重新辦理環境影響評估。退步言，縱使認為未有不利影響，然因已涉及原核准因應對策內容之環境保護事項之變更，亦應就該2 開發單位所提出環境差異分析報告送請被告環境影響評估審查委員會審查，以評估96年12月10日被告環境影響評估審查委員會第161 次會議所認定對環境不良影響之事實，是否仍存在，但被告卻逕以系爭函文㈠及系爭函文㈡，即認為免申請變更審查，而實質上核准排放至霄裡溪，自有違法。
（）經濟部尚未依法完成變更取水口作業，且實際上霄裡溪流域沿岸附近居民仍以霄裡溪為飲用水源，對環境不良影響仍存在：
1.經濟部101年3月13日經工字第10102603851號函，雖表示將鳳山溪及霄裡溪交匯處上游鳳山溪臨時取水口設為永久取水口，霄裡溪「將」不再為飲用水取水口，惟因該函有諸多疑義，其中，經濟部稱，於93年間即改在鳳山溪及霄裡溪交會上游鳳山溪設臨時取水口取水迄今，此臨時取水口將設為永久取水口。然經立法院徐欣瑩委員國會辦公室函詢，經濟部於101年4月25日以經工字第10102606790號函覆，101 年3 月13日經工字第10102603851 號說明二第
（二）點略以：「霄裡溪『將』不再為飲用水源」一節，係指取水工程完成後，霄裡溪將不再規劃為自來水公司之飲用水源。依此，目前經濟部尚未完成取水工程完成前，現階段位於霄裡溪及鳳山溪交匯處下游處之新埔3 號取水井，仍供新埔淨水廠之水源，霄裡溪仍為飲用水水源之情形，並未改變。
2.而且，依經濟部自來水公司第三區管理處於96年11月27日專案小組審查會議中表示：「（一）發現華映公司排放廢水，原水已遭污染，才臨時埋設800m/m鋼管及設置土堤，以隔離霄裡溪水，惟大豪雨及颱風溪水暴漲，霄裡溪水仍與鳳山溪溪水混流」等語可知，縱使經濟部將不再規劃以霄裡溪為自來水公司之飲用水源，而以鳳山溪為永久取水口，但大豪雨及颱風溪水暴漲，霄裡溪水仍與鳳山溪溪水混流，即對於環境之不良影響仍在。
3.再者，包括原告鍾曾鏬妹、鍾尚吟、鍾存昱、鍾雨諠在內之霄裡溪沿岸居民，因地勢高亢，無法以自來水公司管線供水，故仍維持引用地下井水水源之狀況，此有經濟部上開101 年4 月25日經工字第10102606790 號函說明三：「經本部台水公司查復，霄裡溪沿岸已○○○區○○○○路照門國中、照門國小、照東國小及巨埔里及新龍路巨埔里，其餘未供水地區，因地勢高亢，目前無法供水」等語可稽，而該井水水源係來自霄裡溪溪水所滲入。被告於101年1 月1 日針對光電材料及元件製造業（即華映公司及友達公司所屬行業別）已增訂銦、鎵、鉬、總有機毒性及生物急毒性等放流水標準項目，依據被告所屬土壤及地下水污染整治基金管理會，針對沿岸井水鉬來源進行研析，研析結果指出超標鉬測項係由華映公司及友達公司排放廢（污）水所致，此有被告所屬土壤及地下水污染整治基金管理會委託瑞昶科技份有限公司作成之檢測報告可稽。依此，霄裡溪沿岸新竹縣縣民仍以霄裡溪溪水為井水飲用水源之狀況下，開發單位華映公司及龍潭渴望智慧園區工業區管理委員會將廢（污）水排入霄裡溪，對於環境所造成不良影響（無論飲用水或灌溉用水），均未改變，則系爭函文㈠及系爭函文㈡未經送請被告環境影響評估審查委員會審查程序，即實質上核准該2 開發單位將廢（污）水排入霄裡溪，自非適法。
（）霄裡溪現仍為飲用水源，對於環境不良影響仍存在，且鳳山溪之臨時取水口非屬「合法永久取水口」：
1.本件因廢水改排爭議系爭因於液晶廠放流水污染飲用水及灌溉用水引發民眾抗爭，經監察院調查相關機關有無違法失職，監察院業於101年9月18日作成調查報告，即指明：
「……（四）尤有可議者，經濟部明知該部僅為自來水水源規畫之中央主管機關，尚未涵蓋全部飲用水源」規劃及認定之職權，自無權認定霄裡溪是否為『飲用水源』……。況查霄裡溪流入鳳山溪之匯流口上游取水口，尚屬臨時取水設施，易受颱風、豪雨引發之洪水沖毀，此觀101年8月初期已遭蘇拉颱風摧毀自明，此時即有極大可能性讓霄裡溪之溪水漫過土堤而讓該臨時取水口引取，且霄裡溪沿岸尚存數口取水井，自難以確保爾後該取水口及沿岸居民不再引取霄裡溪之水。再者，轄管自來水事業迄未將該臨時取水口工程計畫書、可行性報告陳報該部審定，亦未依法定程序申請河川工地使用許可及水權變更登記，始有自來水公司101年3月28日臺水工字第1010010276號函及該部水利署在本院約詢後於同年8月8日補充說明資料附卷足稽，亦非屬『合法永久取水口』，從而依該部前揭101年3月13日經工字第10102603851 號函載明：『將鳳山溪及霄裡溪交匯上游之鳳山溪臨時取水口設為永久取水口，霄裡溪將不再為飲用水源』等語，該臨時取水口既尚非屬永久取水口，則依現況及前述諸多明確事證綜合研判，霄裡溪自難認非屬飲用水源。」等語可知，原於鳳山溪上游之臨時取水口，迄至系爭函文㈠及系爭函文㈡作成時，尚未成為合法永久取水口，而霄裡溪現仍為沿岸居民引取之飲用水源。
2.依上所述，霄裡溪現仍為飲用水源，放流口仍應設置於下游，即以被告所屬環評審查委員會第177 次會議審核修正通過所提因應對策暨差異分析報告建議改排至美都麗橋附近後之C 方案，始符合被告於89年5 月17日及91年12月16日公告之審查結論要求。惟系爭函文㈠及系爭函文㈡誤以霄裡溪不再為飲用水源為由，而變更上開核准因應對策之內容，已與前開審查結論有違，應予撤銷。
（）綜上，系爭函文㈠及系爭函文㈡顯有違法，訴願決定未予詳察，竟率爾為不受理之決定，應予撤銷。
（）綜上所述，聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分【即系爭函文㈠及系爭函文㈡】均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
五、按「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。……」最高行政法院75年判字第362 號判例可資參照。次按「……據此可知，法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500 公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1 公里至5 公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該等法令認為至少開發行為之5 公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民可認為屬於開發行為之當地居民，具提起撤銷訴訟之原告適格。……」最高行政法院100 年度判字第1601號判決意旨可資參照。經查：本件原告鍾炳坤（嗣於訴訟中死亡）生前居住新竹縣○○鎮○○路○○○號之建物，為霄裡溪流域附近之居民，且距離開發場所之5 公里範圍內之當地居民，此有戶籍謄本及地理位置示意圖附於本院卷可稽（見本院卷第25頁至第26頁）仰賴霄裡溪之水源供應，作為自有給水、工業用水、農業灌溉等各項用途之水源，因被告系爭函文㈠及系爭函文㈡准予開發單位排放廢（污）水流入霄裡溪，足以影響其日常生活用水及農業灌溉等環境利益，揆諸前揭判決意旨，具有法律上之利害關係。嗣鍾炳坤於訴訟中死亡，而原告鍾曾鏬妹、鍾尚吟、鍾存昱、鍾雨諠為鍾炳坤之繼承人，而鍾炳坤生前所有○○○鎮○○段○○○○號、000地號、000 地號等土地，均由原告鍾曾鏬妹、鍾尚吟、鍾存昱、鍾雨諠繼承，該土地之使用分區為一般農業區，此有土地登記謄本附於本院卷可稽（見本院卷第165 頁至第167 頁）。又該土地同位於本件開發行為所排放廢水之霄裡溪流域影響範圍內，且鍾炳坤生前同與原告鍾曾鏬妹、鍾尚吟、鍾存昱、鍾雨諠所居住新竹縣○○鎮○○路○○○號之建物，現仍為原告鍾曾鏬妹、鍾尚吟、鍾存昱、鍾雨諠所居住，均仰賴霄裡溪之水源供應，作為自有給水、工業用水、農業灌溉等各項用途之水源，因被告系爭函文㈠及系爭函文㈡准開發單位排放廢（污）水流入霄裡溪，足以影響其日常生活用水及農業灌溉等環境利益。而鍾炳坤生前為上開土地所有權及戶長，其為維護土地使用利益以及居住同戶內親屬之生活環境利益所為之本件訴訟行為，既亦為保護原告鍾曾鏬妹、鍾尚吟、鍾存昱、鍾雨諠，故原告鍾曾鏬妹、鍾尚吟、鍾存昱、鍾雨諠仍為本件法律利害關係人，而有訴訟利益，合先敘明。
六、經查：被告以89年5 月17日(89)環署綜字第0026728 號及91年12月16日(89)環署綜字第0910088386號公告「中華映管股份有限公司申請龍潭工業園區報編計畫環境影響說明書」及「宏碁智慧園區開發計畫變更案環境影響說明書」之審查結論（見本院卷第27頁、第28頁），均為有條件通過環境影響評估審查，且均列明若承受水體規劃作為飲用水水源時，本計畫之放流口應設置於該飲用水水源之下游。上開2 計畫案之放流水承受水體均為霄裡溪。嗣被告於96年11月27日召開環境影響調查報告書之專案小組審查會議結論記載，經自來水公司會中表示，承受水體已規劃為飲用水水體，開發單位應依上開審查結論確實辦理（見本院卷第29頁）。華映公司及龍潭渴望智慧園區工業區管理委員會分別依上開審查結論，均提出因應對策暨環境影響差異分析報告，新增放流水改排方案。經被告環境影響評估審查委員會第177 次會議決議，以專管排放至老街溪美都麗橋附近，為因應對策中環境影響相對較小之較佳方案，並建請桃園縣政府選擇較佳方案核定排放許可（見本院卷第38頁）。其後，經濟部以101 年3月13日經工字第10102603850 號及第00000000000 號函（見本院卷第39頁）分別復知華映公司及友達光電股份有限公司桃園分公司，略以該部自來水公司配合政府政策，在兼顧用水需求（35,000CMD ）及產業發展大前提下，將鳳山溪及霄裡溪交匯上游鳳山溪臨時取水口設為永久取水口，霄裡溪將不再為飲用水水源等語。被告旋以系爭函文（一）復知龍潭渴望智慧園區工業區管理委員會：「主旨：『宏碁智慧園區開發計畫審查結論變更暨環境影響差異分析報告』案，復如說明，請查照。說明：一、依據貴會101 年3 月13日龍潭渴望智慧園區字第10103002號函、10 1年3 月14日龍潭渴望智慧園區字第10103003號函及經濟部101 年3 月13日經工字第
10 102603851號函副本辦理。二、『宏碁智慧園區開發計畫變更案環境影響說明書』前經本署於91年審查通過，嗣後因台灣自來水公司於96年11月27日表示霄裡溪已規劃為飲用水水源，貴會爰依審查結論『承受水體規劃為飲用水水源時，本計畫之放流口應設置於該飲用水源之下游』，提出因應對策暨環境影響差異分析報告，新增放流水改排方案，經本署環境影響評估審查委員會第177 次會議審核，認為專管排放至老街溪美都麗橋附近，為因應對策中環境影響相對較小之較佳方案。全案即在霄裡溪規劃為飲用水水源之前提下，本署建請桃園縣政府選擇較佳方案核定排放許可。三、依經濟部101 年3 月13日函略以：『……本部台水公司配合政府政策，在兼顧用水需求（35,000CMD ）及產業發展大前提下，將鳳山溪及霄裡溪交匯上游鳳山溪臨時取水口設為永久取水口，霄裡溪將不再為飲用水水源。』且本案環境影響說明書中即以霄裡溪作為承受水體，完成環境影響評估審查程序，現因經濟部已表明霄裡溪將不再為飲用水水源，因此，貴會如以霄裡溪作為承受水體，係維持原排放方案，已無違反審查結論，故無需另提出環境影響差異分析報告申請變更。惟如霄裡溪日後規劃為飲用水水源時，貴會仍應依本案環境影響說明書審查結論進行改排，並依本案因應對策暨環境影響差異分析報告辦理。四、另本案因應對策暨環境影響差異分析報告中，開發計畫廢水處理能力及放流水水質加嚴部分，貴會仍應切實執行。五、主管機關核准貴會展延排放許可時附有加嚴環境影響評估結論管制措施之條件時，如須辦理原環境影響評估書件內容變更，請貴會於採行該措施前，就變更部分依環境影響評估法施行細則第36條及第37條規定，提出變更內容對照表向本署申請變更。六、檢還旨揭報告書及光碟資料，並請檢具原開立收據正本向本署申請退還審查費。」等語（見本院卷第19頁）；及以系爭函文（二）復知華映公司：「主旨：『中華映管股份有限公司申請龍潭工業園區報編計畫審查結論變更暨環境影響差異分析報告』案，復如說明，請查照。說明：一、依據貴公司101 年3 月13日華映總發字第010039號函、101 年3 月14日華映總發字第010043號函及經濟部101 年3 月13日經工字第10102603850 號函副本辦理。二、『中華映管股份有限公司申請龍潭工業園區報編計畫環境影響說明書』前經本署於89年5 月17日審查通過，嗣後因台灣自來水公司於96年11月27日表示霄裡溪已規劃為飲用水水源，貴公司爰依審查結論『若承受水體規劃為飲用水水源時，本計畫之放流口應設置於該飲用水水源之下游』，提出因應對策暨環境影響差異分析報告，新增放流水改排方案，經本署環境影響評估審查委員會第177 次會議審核，認為專管排放至老街溪美都麗橋附近，為因應對策中環境影響相對較小之較佳方案。全案即在霄裡溪規劃為飲用水水源之前提下，本署建請桃園縣政府選擇較佳方案核定排放許可。三、經濟部101 年3 月13日函略以：『……本部台水公司配合政府政策，在兼顧用水需求（35,000CMD ）及產業發展大前提下，將鳳山溪及霄裡溪交匯上游鳳山溪臨時取水口設為永久取水口，霄裡溪將不再為飲用水水源。』且本案環境影響說明書中即以霄裡溪作為承受水體，完成環境影響評估審查程序，現因經濟部已表明霄裡溪將不再為飲用水水源，貴公司如以霄裡溪作為承受水體，係維持原排放方案，已無違反審查結論，故無需另提出環境影響差異分析報告申請變更。惟如霄裡溪日後規劃為飲用水水源時，貴公司仍應依本案環境影響說明書審查結論進行改排，並依本案因應對策暨環境影響差異分析報告辦理。四、另本案因應對策暨環境影響差異分析報告中，開發計畫廢水處理能力及放流水水質加嚴部分，貴公司仍應切實執行。五、主管機關核准貴公司展延排放許可時附有加嚴環境影響評估結論管制措施之條件時，如須辦理原環境影響評估書件內容變更，請貴公司於採行該措施前，就變更部分依環境影響評估法施行細則第36條及第37條規定，提出變更內容對照表向本署申請變更。」等語（見本院卷第20頁）。足見系爭函文（一）及系爭函文
（二），僅係被告就「宏碁智慧園區開發計畫審查結論變更暨環境影響差異分析報告」及「中華映管股份有限公司申請龍潭工業園區報編計畫審查結論變更暨環境影響差異分析報告」二案，說明因經濟部以101 年3 月13日經工字第10102603850 號及第00000000000 號函，表明霄裡溪將不再為飲用水水源，並無違反被告以89年5 月17日(89)環署綜字第0026
728 號及91年12月16日(89)環署綜字第0910088386號公告「中華映管股份有限公司申請龍潭工業園區報編計畫環境影響說明書」及「宏碁智慧園區開發計畫變更案環境影響說明書」之審查結論，而開發單位即龍潭渴望智慧園區工業區管理委員會及華映公司，並未變更原申請內容，亦未對原告造成有任何不利影響，依環境影響評估法第16條第1 項規定之反面解釋及環境影響評估法施行細則第37條規定，自無需另提出環境影響差異分析報告向被告申請變更；又龍潭渴望智慧園區工業區管理委員會及華映公司，如須辦理原環境影響評估書件內容變更，被告請龍潭渴望智慧園區工業區管理委員會及華映公司，於採行該措施前，就變更部分依環境影響評估法施行細則第36條及第37條規定，提出變更內容對照表向被告申請變更。是以，本院核其內容，乃係針對水利主管機關決策選擇後，對訴外人龍潭渴望智慧園區工業區管理委員會及華映公司（分別為「宏碁智慧園區開發計畫變更案環境影響說明書」及「中華映管股份有限公司申請龍潭工業園區報編計畫環境影響說明書」開發行為之開發單位）關於環境影響評估法相關法令、系爭開發行為為環評審查結論內容以及適用法令狀態單純之事實敘述及理由說明，並未改變二案原環評審查結論，且無通過或否准該二案環境差異分析之意；暨對龍潭渴望智慧園區工業區管理委員會及華映公司所為之行政指導，不因該法律意見之陳述或行政指導，而對原告生任何法律效果，揆諸前揭判例意旨，自非行政處分。惟原告對之提起訴願，自非法之所許，訴願決定以系爭函文（一）及系爭函文（二）均非行政處分予以不受理決定，並無違誤，原告對之提起撤銷訴訟，自屬起訴不備其他要件，且依其情形無從補正，應予駁回。
七、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1 項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 3 月 1 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 陳鴻斌法 官 許麗華上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 102 年 3 月 1 日
書記官 林淑盈