臺北高等行政法院判決
101年度訴字第160號101年5月3日辯論終結原 告 董章治訴訟代理人 李永裕律師複 代理 人 黃文欣律師被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳保基（主任委員）訴訟代理人 劉瓊穗
吳秋瑰陳銘泓上列當事人間免職事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國101 年11月29日100 公審決字第461 號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人陳武雄於訴訟進行中變更為陳保基，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告原係被告所屬林務局造林生產組造林科技正，自民國90年12月16日起承辦每年度金門、澎湖等離島造林招標案，因涉嫌違反貪污治罪條例第4 條第1 項第5 款之違背職務收受賄賂等罪，於100 年7 月7 日經福建金門地方法院檢察署檢察官（下稱「金門地檢署」）以100 年度偵字第149 號起訴書（下稱「系爭起訴書」）提起公訴，被告以原告嚴重損害機關及公務人員聲譽，行政責任重大，依公務人員考績法第12條第3 項第4 款及第5 款規定，以100 年8 月4 日農人字第1000149017號令，核布一次記二大過專案考績免職，免職未確定前，先行停職（下稱「原處分」）。原告不服，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會以100 公審決字第461號復審決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：依司法院釋字第583 號解釋許宗力大法官部分不同意見書之意旨，懲戒性質之處分應由司法機關為之，而原處分係屬具有懲戒性質之免職處分，被告依公務人員考績法專案考績1 次記兩大過免職之懲戒處分，違反憲法第77條之規定。而公務人員考績法第12條第3 項第4 款及第5 款所謂之「確實證據」，係指其證明程度須達「毫無合理懷疑」之確信程度，惟被告僅援引系爭起訴書為作成原處分認定事實之依據，並未調查其他相關證據，確有重大違誤，且原處分之內容皆未提及係依何種「確實證據」據以認定本件事實，伊難以得知被告適用公務人員考績法第12條第3 項第4款及第5 款涵攝本件事實之過程為何。縱伊將來經刑事法院判決有罪確定，仍無改原處分及復審決定作成時僅單純援引起訴書之事實，而有違法之情形等語。並聲明：復審決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：依司法院釋字第298 號、第491 號解釋意旨，我國對公務員之懲戒係採雙軌制，除由司法院直接掌理者外，為維持長官監督權所必要，得視處分之性質，於合理範圍內，以法律規定由所屬機關之長官為之。而公務人員考績法第12條第1 項第2 款規定各機關辦理公務人員之專案考績，一次記二大過者免職，同條第3 項並明定一次記二大過之具體情事，即係法律所定由長官行使懲處權，乃維持其監督權所必要，是原處分並無牴觸憲法第77條之疑慮。原告因涉及貪污案件，且圖謀不法利益，其行政責任重大，並嚴重損害政府及公務人員聲譽，伊依規定作成原處分，並於處分書中載明獎懲事由及法令依據，與行政程序法第96條之規定並無不合。又原告所涉貪污案件，雖尚未經法院判決有罪，惟依檢察官系爭起訴書之內容所載，已足證原告違背職務收受賄賂，圖謀不法利益，並嚴重損害政府或公務人員聲譽之行為，且伊所屬林務局亦給予原告陳述及申辯之機會，經斟酌原告陳述意旨與系爭起訴書之證據資料，認定原告有公務人員考績法第12條第3 項第4 款及第5 款之情事，並據以作成原處分，並無不法。此外，行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束，若行政機關調查證據之結果足資認定公務員有構成公務人員考績法規定一次記二大過免職之法定事由存在，縱該等事由經檢察機關為不起訴處分或雖經起訴惟未經法院判決有罪確定，或法院判決為免訴或無罪宣告確定，行政機關仍得依法定程序為免職處分，公務員懲戒法第32條有明文規定，是原處分並無違誤等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭起訴書影本、原處分影本及復審決定影本在卷可稽（本院卷第31至34頁、答辯卷一第2 至64、87至88頁），堪認為真正。
六、經核本件兩造爭點為：㈠公務人員考績法第12條第3 項第4款、第5 款關於專案考績一次記二大過免職之懲處規定，是否違反憲法第77條之規定？㈡被告對原告所為一次記二大過免職處分是否違法？本院判斷如下：
㈠公務人員考績法第12條第3 項第4 款、第5 款關於專案考績
一次記二大過免職之懲處規定，是否違反憲法第77條之規定？
1.按憲法第77條規定：「司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒」，由是可知司法院為公務員懲戒之最高機關，非指國家對公務員懲戒權之行使，一律均應由司法院直接掌理。公務員之懲戒乃國家對其違法、失職行為之制裁，此項懲戒為維持長官監督權所必要，自得視懲戒處分之性質，於合理範圍內，以法律規定由長官為之（司法院釋字第298 號解釋理由書參照）。亦即我國對公務員懲戒權之行使，係採雙軌制，除由司法院直接掌理者外，為維持長官監督權所必要，得視處分之性質，於合理範圍內，以法律規定由所屬機關之長官為之。是原告援引未經採為解釋意旨之許宗力大法官部分不同意見書之見解，據以主張懲戒性質之處分一律應由司法機關為之，公務人員考績法關於專案考績一次記二大過免職之懲處規定，違反憲法第77條之規定云云，容有誤會，洵不足採。
2.次按司法院釋字第491 號解釋進一步闡釋：「憲法第18條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務之權利，其範圍不惟涉及人民之工作權及平等權，國家應建立相關制度，用以規範執行公權力及履行國家職責之行為，亦應兼顧對公務人員之權益之保護。公務人員之懲戒乃國家對其違法、失職行為之制裁。此項懲戒得視其性質，於合理範圍內，以法律規定由其長官為之。中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定對公務人員所為免職之懲處處分，為限制人民服公職之權利，實質上屬於懲戒處分，其構成要件應由法律定之，方符憲法第23條之意旨。公務人員考績法第12條第1 項第2 款規定各機關辦理公務人員之專案考績，一次記二大過者免職。同條第2 項復規定一次記二大過之標準由銓敘部定之，與上開解釋意旨不符。又懲處處分之構成要件，法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，方符法律明確性原則」。除重申前揭司法院釋字第298 號解釋所揭示國家對公務員違法、失職行為所為之懲戒，得視其性質，於合理範圍內，以法律規定由其所屬機關長官為之之意旨外，並為兼顧憲法第18條所保障人民服公職之權利，行政機關對所屬公務人員免職所適用之懲處規定，須符合憲法第23條所規定之法律保留原則以及法律明確性原則。
3.前揭司法院釋字第491 號解釋作成後，為符合上開解釋之合憲要求，嗣於90年6 月20日修正公布之公務人員考績法第12條第1 項、第3 項第4 款、第5 款分別規定：「各機關辦理公務人員平時考核及專案考績，分別依左列規定：
一、平時考核：……。二、專案考績，於有重大功過時行之；其獎懲依左列規定：㈠一次記二大功者……。㈡一次記二大過者，免職。」「非有左列情形之一者，不得為一次記二大過處分：……四、涉及貪污案件，其行政責任重大，有確實證據者。五、圖謀不法利益或言行不檢，致嚴重損害政府或公務人員聲譽，有確實證據者。……」除以法律明定公務人員專案考績一次記二大過免職之懲戒處分構成要件，且觀諸公務人員考績法第12條第3 項第4 款、第5 款之懲戒事由，其意義並非難以理解，且為一般公務人員所得預見，並可經由司法審查加以確認，故亦符合法律明確性原則。是原告主張公務人員考績法第12條第3 項第4 款、第5 款關於專案考績一次記二大過免職之懲處規定，牴觸憲法第77條之規定云云，洵不足採。
㈡被告對原告所為一次記二大過免職處分是否違法？
1.按「專案考績，於有重大功過時行之；其獎懲依左列規定：……㈡一次記二大過者，免職。」「非有左列情形之一者，不得為一次記二大過處分：……四、涉及貪污案件，其行政責任重大，有確實證據者。五、圖謀不法利益或言行不檢，致嚴重損害政府或公務人員聲譽，有確實證據者。……」「但考績應予免職人員，自確定之日起執行；未確定前，應先行停職。」分別為公務人員考績法第12條第
1 項第2 款、第3 項第4 款、第5 款及第18條但書所明定。可知公務人員如「涉及貪污案件，其行政責任重大」或「圖謀不法利益或言行不檢，致嚴重損害政府或公務人員聲譽」，並有確實證據者，即該當一次記二大過之要件，且專案考績一次記二大過應予免職人員，係自確定之日起執行，於未確定前，應先行停職。
2.經查，原告自90年12月16日起，任職被告所屬林務局造林生產組造林科技正，承辦每年度金門、澎湖等離島造林招標案，並就該局澎湖造林推行小組查定之離島造林標案金額，有核定預定底價之權限。其利用承辦上開標案之機會，涉嫌洩漏業務上知悉之消息，獲取不當利益之行為如下：
⑴訴外人林春雄（林原行農林有限公司負責人）於98年2
月24日開標前後之2 月間某日，在新北市中和區4 號公園附近，交付原告新臺幣（下同）110 萬元，訴外人林坤木（坤德綠美化工程有限公司負責人）則分別於98年
2 月25日及其後數日，在屏東市交付原告80萬元、30萬元等情，業經林坤木、林春雄於福建金門地方法院100年度訴字第17號刑事案件（下稱「系爭刑事案件」）10
0 年12月28日審理時到庭證述明確（答辯卷三第62頁背面至63頁背面、第76頁背面、第87頁），並經原告先後於法務部調查局福建省調查處（下稱「福建調查處」）
100 年7 月4 日調查時及系爭刑事案件100 年7 月7 日訊問時自承在卷（答辯卷三第33、36、44頁）。原告明知林春雄及林坤木交付之賄款，係作為原告指示訴外人許乃輝（澎湖造林推行小組技術士）洩漏查定金額、協助圍標之違背職務行為代價，仍基於對違背職務行為收受賄賂之犯意，收受前開共220 萬元賄款。
⑵林春雄並於99年3 月16日開標前後之3 月間某日，在新
北市中和區4 號公園附近，交付原告108 萬元，林坤木則於99年3 月17日，在屏東市交付原告108 萬元等情，亦經林坤木、林春雄於系爭刑事案件100 年12月28日審理時到庭證述綦詳（答辯卷三第76頁背面、第87頁），並經原告於福建調查處100 年7 月4 日調查時及系爭刑事案件100 年7 月7 日訊問時自承在卷（答辯卷三第33、44頁）。原告明知林春雄及林坤木交付之賄款，係作為原告指示許乃輝洩漏查定金額及協助圍標計畫圓滿之違背職務行為代價，仍基於對違背職務行為收受賄賂之犯意，收受前開共216 萬元賄款。
⑶原告於99年9 月27日至金門勘查，基於違背職務行為收
受不正利益之犯意，要求訴外人林斌漢（貞成企業有限公司負責人）招待其至高典酒店，林斌漢為求有復舊經費，支付該酒店消費共1 萬1 仟元等情，業經林斌漢於福建調查處100 年4 月13日調查時陳明在卷（答辯卷三第29頁），並經原告先後於福建調查處100 年7 月4 日調查時及系爭刑事案件100 年7 月7 日訊問時自承在卷（答辯卷三第38頁背面、第41頁）。
⑷林春雄於99年11月30日在新北市中和區4 號公園附近，
交付原告50萬元賄款，原告明知該賄款係為林春雄向林務局爭取凡那比風災復舊經費及洩漏經費金額之代價，仍基於對於違背職務行為收受賄賂之犯意，收受該50萬元賄款等情，亦經林春雄於系爭刑事案件100 年12月28日審理時到庭證述明確（答辯卷三第79頁背面、第87頁），並經原告先後於福建調查處100 年7 月4 日調查時及系爭刑事案件100 年7 月7 日訊問時、100 年9 月27日準備程序時自承在卷（答辯卷三第37頁背面、第41頁背面至第42、43頁背面、第48頁背面）。
⑸林春雄於100 年2 月22日上午6 時許，在新北市中和區
4 號公園附近，交付原告130 萬元賄款，原告明知林春雄所交付之130 萬元，係其指示許乃輝洩漏查定金額及協助圍標之代價，竟仍基於對於違背職務行為收受賄賂之犯意予以收受等情，業據林春雄於系爭刑事案件100年12月28日審理時到庭證述屬實（答辯卷三第87頁背面至第88頁），並經原告先後於福建調查處100 年7 月4日調查時及系爭刑事案件100 年7 月7 日訊問時、100年9 月27日準備程序時自承在卷（答辯卷三第33、36頁正面至背面、第42、43頁背面至44頁、第48頁背面）。
⑹林坤木於100 年2 月25日上午8 時許，在屏東市坤園飯
店原告住房內，交付原告130 萬元賄款，原告明知林坤木所交付之130 萬元，係其指示許乃輝洩漏查定金額及協助圍標之代價，竟仍基於對於違背職務行為收受賄賂之犯意予以收受等情，業據林坤木於系爭刑事案件100年12月28日審理時到庭證述屬實（答辯卷三第77頁），並經林斌漢於福建調查處100 年4 月13日調查時陳述明確（答辯卷三第28頁背面、第42、43頁背面），且經原告先後於福建調查處100 年7 月4 日調查時及系爭刑事案件100 年7 月7 日訊問時、100 年9 月27日準備程序時自承在卷（答辯卷三第33、36、37、43頁背面至44頁、第48頁背面）。
⑺原告多次向廠商索取高粱酒、要求廠商招待其上酒店、
要求廠商幫忙其找特定小姐陪酒、按摩、機票、特產，連至屏東海生館遊玩，都要求廠商支付門票及住宿費用等情，除有福建調查處參考林坤木扣案帳冊彙整製作之原告接受業者賄賂及不正利益一覽表外，並經原告於福建調查處100 年7 月4 日調查時自承在卷（答辯卷三第39頁）。
3.原告前開不法行為已因涉及貪污治罪條例第4 條第1 項第
5 款對於違背職務之行為收受賄賂罪、刑法第132 條第1項洩漏關於中華民國國防以外應秘密之消息罪，以及政府採購法第87條第4 項意圖獲取不當利益，而以協議使廠商不為價格之競爭等罪嫌，經金門地檢署於100 年7 月7 日以違反貪污治罪條例案件提起公訴，具體求處有期徒刑30年，併科罰金2 千萬元，並宣告褫奪公權8 年在案（答辯卷一第2 至64頁）。被告因認原告涉及貪污案件，嚴重影響公務人員官箴，行政責任重大，又圖謀不法利益，破壞人民對公務人員清廉品操之形象及執行職務之信賴，嚴重損害政府及公務人員聲譽，且有確實證據，已符合公務人員考績法第12條第3 項第4 款、第5 款所定專案考績一次記二大過應予免職之要件。經被告所屬林務局考績委員會召開100 年第5 次及第7 次會議審議，認為原告貪污之犯罪事實明確，嚴重影響公務員官箴及政府威信，並重創林務局形象，經給予原告陳述及申辯之機會後，仍認為原告陳述內容有多處不合理之處，且相較於檢察官起訴書內容人、事、時、地、物皆列述清楚，原告之申辯說明顯得十分薄弱，爰一致決議依公務人員考績法之相關規定予以一次記二大過免職之處分等情，有上開考績委員會會議紀錄附卷足憑（答辯卷二第25至28頁）。
4.次按公務員服務法第5 條規定：「公務員應誠實清廉，謹慎勤勉，不得有驕恣貪惰，奢侈放蕩，及冶遊賭博吸食煙毒等，足以損失名譽之行為。」第22條規定：「公務員有違反本法者，應按情節輕重，分別予以懲處，其觸犯刑事法令者，並依各該法令處罰。」是公務人員如有足以損失名譽之行為即應按其情節輕重，分別予以懲處。又按行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，固據行政程序法第96條第1 項第2 款定有明文。惟觀諸前開規定之目的，在使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備之違法（最高行政法院100 年度判字第1839號判決意旨參照）。本件被告作成原處分前，業經其所屬林務局考績委員會給予原告就系爭起訴書提出陳述及申辯之機會後，因認原告涉及貪污案件，行政責任重大，又圖謀不法利益，嚴重損害政府及公務人員聲譽，且有確實證據等情，已如前述，是被告對原告作成專案考績一次記二大過應予免職，並於未確定前，應先行停職之行政處分，且於處分書中載明獎懲事由為「涉嫌違反貪污治罪條例違背職務收受賄賂等罪，於100 年7 月7 日經福建金門地方法院檢察署檢察官提起公訴，嚴重損害政府及公務人員聲譽，行政責任重大」，法令依據則為「公務人員考績法第12條第3 項第
4 款及第5 款」、「公務人員考績法第18條但書」，所載已足使原告知悉作成該處分之法規依據、事實認定及裁量之斟酌因素，與行政程序法第96條書面行政處分應記載事項之規定等事項，尚無違誤。是原告主張被告並無確實證據足以證明伊符合上開一次記二大過之法定要件，且原處分亦未載明認定事實之「確實證據」，致伊無從得知被告適用公務人員考績法第12條第3 項第4 款、第5 款規定以涵攝本件事實之過程，違反行政程序法第4 條及第5 條法律原則及明確性原則之規定一節，洵非可採。
5.再按行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束，刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實；倘行政機關調查證據之結果足資認定公務人員有構成考績法規定一次記二大過免職之法定事由存在，縱該等事由經檢察機關為不起訴處分或雖經起訴惟未經法院判決有罪確定，或法院判決結果為免訴或無罪宣告確定，行政機關仍得依照法定程序為一次記二大過免職之處分，此為公務員懲戒法第32條「同一行為已為不起訴處分或免訴或無罪之宣告者，仍得為懲戒處分」所明定。況行政責任之立法意旨在整飭官箴，建立廉能政府，公務人員行政責任之有無，係以是否違反公務人員相關人事法規為斷，而非以刑事責任之有無為唯一準據。依公務員服務法第1 條及第5 條規定，公務人員應忠心努力，誠實清廉，杜絕一切足以損害政府信譽之行為，原告身為公務人員，除應誠實清廉、謹慎勤勉，更應維護公眾對機關及公務人員之觀感，惟原告涉及貪污案件經檢察官提起公訴，並見諸媒體報導，嚴重破壞人民對公務人員清廉品操之形象及執行職務之信賴，且其不法行為證據明確，已足該當上述公務人員考績法規定一次記二大過免職之要件，至原告所涉刑事責任縱尚未確定，亦無從據以排除其依行政法規所應負之行政違失責任，是原告主張被告應待其所涉貪污案判決確定後，始為免職與否處分云云，亦不足採。
6.原告又主張伊所涉貪污案件之其他共同被告賴聰明、田志城、徐政競、簡益章、李幸春、許乃輝、蔡光進、謝宗銘等人，亦涉嫌違反貪污治罪條例違背職務收受賄賂等罪，而遭金門地檢署提起公訴，惟彼等均未受免職之嚴厲處分，原處分違反平等原則及比例原則云云。惟查，原告於系爭刑事案件中之違法情節（負責操作之主嫌）重大，歷時最久（自98年起至100 年間），貪污及獲取不正利益之金額亦顯較其他共同被告為高，證據更較其他涉案被告明確，則被告根據具體個案之不同情節，以及輕重不一之程度，而分別予以合理之差別處置，自與平等原則及比例原則無違，原告所辯上情，尚難憑採。
㈢綜上所述，原告起訴主張各節，均無足採。從而，被告以原
告涉及貪污案件，行政責任重大，又圖謀不法利益，嚴重損害政府及公務人員聲譽，且有確實證據，而依公務人員考績法第12條第3 項第4 款及第5 款、第18條但書之規定，對原告作成專案考績一次記二大過應予免職，並於未確定前，應先行停職之行政處分，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請撤銷復審決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 5 月 17 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕銘富
法 官 黃桂興法 官 張國勳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 5 月 17 日
書記官 陳可欣