臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1670號101年度訴字第1671號101年12月20日辯論終結原 告 東森電視事業股份有限公司兼 代表人 施維德（董事長）共 同訴訟代理人 李保祿 律師被 告 中央選舉委員會代 表 人 張博雅（主任委員）訴訟代理人 蔡金誥
洪三凱上列當事人間總統副總統選舉罷免法事件，原告不服行政院中華民國101 年8 月17日院臺訴字第1010140441號及同日院臺訴字第1010140472號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定（即行政院民國101 年8 月17日院臺訴字第1010140442號及同日院臺訴字第1010140471號訴願決定）及原處分（即被告
101 年5 月16日中選法字第1013550121號及同日中選法字第1013550122號裁處書）均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。命合併辯論之數宗訴訟，得合併裁判之。」行政訴訟法第127 條定有明文。本件被告以原告東森電視事業股份有限公司（下稱「東森電視公司」）違反總統副總統選舉罷免法（下稱「總統選罷法」）第52條第1 項發布民調應載明相關事項之規定，乃依同法第96條第4 項及第5 項規定，分別以民國101 年
5 月16日中選法字第1013550121號及同日中選法字第1013550122號裁處書各裁處原告東森電視公司及其代表人即原告施維德各新臺幣（下同）50萬元罰鍰，原告東森電視公司及其代表人施維德分別對於上揭處分不服，經訴願程序後分別提起行政訴訟，此二訴訟實係基於同一事實上及法律上之原因，爰依前開規定合併辯論及裁判。
二、事實概要：緣原告東森電視公司於100 年12月3 日下午13時55分至16時55分許在所經營之新聞台轉播大選三國志總統大選電視辯論特別報導節目時，同時播送「你認為這次大選，得票最高的兩組候選人，可能的總得票差距為？1.10萬票內
2.10到40萬票3.40到70萬票4.70到百萬票5.百萬票以上」之電話投票結果（手機簡訊編寫【ETTV+ 數字選項】發送至83
811 ，下稱「系爭簡訊活動」），被告認屬第13任總統副總統選舉公告發布（100 年9 月15日）至投票日10日前，發布有關候選人或選舉之民意調查資料，因違反總統選罷法第52條第1 項發布民調應載明相關事項之規定，乃依同法第96條第4 項及第5 項規定，分別以101 年5 月16日中選法字第1013550121號及同日中選法字第1013550122號裁處書，各裁處原告東森電視公司及其代表人即原告施維德各50萬元罰鍰，原告東森電視公司及其代表人施維德分別對於上揭處分不服，提起訴願，復經行政院分別以101 年8 月17日院臺訴字第1010140442號及同日院臺訴字第1010140471號訴願決定駁回，原告東森電視公司及施維德遂分別提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠總統選罷法第52條屬限制人民之言論自由之律規定，適用時應符合立法意旨，該條之立法目的在於保障選舉之公平公正，避免任何人在選舉之階段，經由候選人或選舉民意調查資料之發佈，影響選民投票意願之判斷，進而影響選舉結果。訴願決定書亦認為「總統選罷法第52條，任何人不得任意為有關候選人或選舉民意調查資料之發佈，影響選民之判斷，違者予以處罰之規定，即係基於公共利益之保護而設，符合憲法第23條規定之意旨。主管機關亦有忠實執行法律之職責。」是依上所述，倘所謂之「候選人或選舉民意調查資料」之發佈，然該資料根本不會亦不能達到影響選民之判斷，進而影響選舉結果者，則該所謂之「民意調查資料」，即非總統選罷法第52條規範之對象。經查，系爭簡訊活動之題目及選項不僅未涉及任何一組特定候選人，且參與民眾內心支持何組候選人或認為何組候選人得票數較高均無須於手機簡訊中載明，因而根本無從自系爭簡訊活動得知參與民眾對特定候選人之態度，任何人亦無法由系爭節目畫面中所顯示系爭簡訊活動各選項之傳送簡訊人數得知投票民眾對於特定候選人之得票排序如何排定，甚或推估其他選民對於特定候選人或選舉亦具有同樣態度之機率。易言之，原告所做之手機簡訊投票活動，形式上固然與選舉有關，但所呈現出來的結果或數據，與總統選罷法第52條所欲規範會影響選民之判斷，進而影響選舉結果者之「民意調查」顯不相同。況被告迄今亦未舉證證明系爭簡訊活動如何影響選民之判斷，進而影響選舉結果，遽認原告所為屬發佈選舉民調未載明法定事項，其適用總統選罷法第52條第1 項之規定即有未合。㈡總統選罷法第52條第1 項所指民意調查資料，應指正式之民意調查方式。由總統選罷法第52條第1 項規定民意調查資料之發佈應載明下列法定事項：負責調查單位或主持人、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值。由此一規定即可反推，立法者已立法定義同條前段所稱之「民意調查資料」，其進行之方式，應包含之要素，為同條文後段所規定應載明之法定事項，否則倘所謂之民意調查方式根本未包含上開條文所明訂應記載之法定事項，則行為人如何載明該法定事項。從而被告辯稱本條項所稱之民意調查，不以正式之民意調查為限，自屬有誤。又所謂「民意調查資料」係指以隨機抽樣方式，選出能夠代表特定母體之樣本，詢問其對特定候選人的態度，並以此推估特定母體具有同樣態度之機率，即民意調查單位為調查特定母體對於某些問題的態度，以隨機抽樣方式選出一定數目之個體作為有效樣本，並依該樣本對於某些問題之正反態度，推估與該樣本之個人背景或行為相同之特定母體應具有同樣的態度，因此，特定母體（調查對象）、樣本數、誤差值得以確定方屬民意調查之要件。查系爭簡訊活動之進行方式並非由原告運用隨機抽樣方式，選出能夠代表某特定種類選民之民眾作為有效樣本，而係任何年齡層之收視之全國觀眾均可參加，亦即此一母體數根本無法特定。且參加者其傳送簡訊之次數並無限制，亦即此一樣本數可能重複，因此根本無從算出誤差值。易言之，原告所舉辦之系爭簡訊活動實非總統選罷法第52條第1 項所定之「民意調查」，蓋母體無法特定，樣本數可重複作答、亦無法算出誤差值。從而原告所為之系爭簡訊活動並非總統選罷法第52條第1 項所定之「民意調查」。縱使原告即時於電視上播出觀看民眾之簡訊投票匯總資料係屬「民意調查資料」，然同條文所稱「載明」法定事項，法無明文規定應如何「載明」之法定方式，是只要於民意調查資料發佈時，客觀上令人得於知悉或推論得知「法定事項」之記載，即屬已滿足法條所稱「載明」法定事項，此應為法理上之當然解釋。則本件由原告節目播出形式，當場即可得知此一民意調查資料之負責調查單位為原告、抽樣方式係由觀看之民眾主動參與、母體是所有當時觀看該電視節目之人、樣本數是參與簡訊投票之觀眾、經費來源是原告公司，而誤差值因此種民調方式無從計算，故無法載明。簡言之原告於發佈該民意調查資料時已同時「載明」其能載明之各法定事項。至於誤差值，因此種民意調查方式，無法算出誤差值，原告自無法同時「載明」，則主管機關強令原告必須於發佈系爭民意調查資料時載明「誤差值」，亦屬強人所難。㈡原處分明顯違反法律保留原則：系爭簡訊活動並非總統選罷法第52條第1項所指之「民意調查資料」，而係為吸引民眾關注2012總統選舉首場電視辯論會而舉辦之簡訊活動，故原告製播系爭簡訊活動，核屬憲法第11條保障人民言論自由之範疇，被告竟於系爭簡訊活動並未該當於總統選罷法第52條第1 項構成要件之情形下，援引85年3 月13日第220 次委員會議臨時報告事項之決議內容作為科罰依據，明顯違反法律保留原則。次按被告援引之85年3 月13日第220 次委員會議臨時報告事項觀之，所謂「有關候選人或選舉之民意調查資料」須為政黨或任何人或法人於投票日前10日內發布之民意調查資料，且將民眾有關候選人或選舉所為之意見表達予以棄計公開之行為。而第13任總統副總統選舉公告日為100 年9 月15日，第
13 任 總統副總統選舉投票日為101 年1 月14日，而原告係於100 年12月3 日舉辦系爭簡訊活動，並非於「投票日前10日內」所舉辦，自非屬第220 次委員會議臨時報告事項所稱之「有關候選人或選舉之民意調查資料」。且系爭簡訊活動係由民眾依活動題目傳送簡訊並參與抽獎，而原告於系爭簡訊活動中僅得知各選項之傳送簡訊人數，並將該傳送簡訊人數顯示於系爭節目畫面中，原告根本無從於參與民眾之簡訊內容中知悉其對於特定候選人或選舉之意見，更難謂有何將參與民眾有關候選人或選舉所為之意見表達予以彙計公開之行為可言。準此，原處分援引前開決議內容作為科罰依據，亦難謂為合法等情。並聲明：訴願決定（即行政院民國101年8 月17日院臺訴字第1010140442號及同日院臺訴字第1010140471號訴願決定）及原處分（即被告101 年5 月16日中選法字第1013550121號及同日中選法字第1013550122號裁處書）均撤銷。
四、被告則以：㈠原告所為簡訊活動屬候選人或選舉民意調查資料之發布：總統選罷法第52條第1 項之規範對象，為「『有關』候選人或選舉『民意調查資料』之發布」，並未對「民意調查」作立法性之定義，亦未作正式或非正式之區分，是符合民意調查資料性質者，即該當受規範。至於何謂「民意調查資料」，前經被告85年3 月13日第220 次委員會議決定，並納入法規彙編下達所屬略以：「發布有關候選人或選舉之民意調查資料，係指將民眾有關候選人或選舉所為之意見表達，予以彙計公開之行為而言。至於其彙計之方法與公開之形式，則非所問。」該定義經被告沿用迄今，並無變更。查系爭簡訊活動內容仍係將民眾有關候選人或選舉所為之意見表達，予以彙計公開之行為，核屬自選舉公告發布之日起至投票日10日前所為有關候選人或選舉民意調查資料之發布，應受總統選罷法第52條第1 項之規範。是原告訴稱系爭簡訊活動非屬候選人或選舉民意調查資料，應無須提供「民意調查」負責調查單位或主持人、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值等資訊等云云，應不足採。㈡總統選罷法第52條第1 項及第2 項關於民調之解釋應屬一致：⒈原告另訴稱被告85年3 月13日第220 次委員會議決定，係針對投票日前10日內發布有關候選人或選舉之民意調查資料為解釋，而系爭簡訊活動係於100 年12月3 日舉辦，非於「投票日前10日內」所為等語，查「政黨及任何人不得於投票日從事競選或助選活動。」、「政黨及任何或法人代表不得於投票日前10日內發布有關候選人或選舉之民意調查資料。」為84年
8 月9 日總統令制定公布之總統選罷法第47條所明定（該條文於92年10月29日總統令修正公布時變更條次為第52條），該第47條之原條文，並無現行法第52條第1 項之規定，是被告85年3 月13日第220 次委員會議作成決定時，自無法就「選舉公告發布之日起至投票日10日前所為有關候選人或選舉民意調查資料」為解釋，惟現行法第52條第1 項及第2 項，既於同一條文內列有「有關候選人或選舉民意調查資料」之文字，自應作相同之解釋，原告主張系爭簡訊活動係於100年12月3 日舉辦，非於「投票日前10日內」所為等語，亦非可採。⒉至總統選罷法第52條第1 項與第2 項有其統一的結構，其含義自應作一致性之理解，依一般具有通常知識者之解讀，該條第1 項乃謂任何人於選舉公告後至投票日10前，可以發布「候選人或選舉調查資料」但其發布應符合法律規定之程式始得為之，不合法定程式之調查資料則不得公布；第2 項則謂投票日前10起至投票時間截止前，不得以任何方式發布「候選人或選舉調查資料」。惟上開規定，原告解讀為：其所發布之「候選人或選舉調查資料」因不符合法律規定之「民意調查」程式，故不屬於「民意調查」，是以並非法規規範之類屬，不僅於選舉公告後至投票日10前，可以發布，即便於投票日前10起至投票時間截止前發布，亦無違法之處。後一解讀方式係先於概念上將「候選人或選舉調查資料」自行切割出所謂的「民意調查」，並宣稱違規行為未落入該「民意調查」的範疇，因而無違規之可言，此種倒因為果之套套邏輯（tautology ），其悖離一般人通常之理解，自與論理法則相違。㈢執行總統選罷法第52條規定，未侵害言論自由權利：按言論自由為人民之基本權利，憲法第11條有明文保障，國家固應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制。總統選罷法第52條，任何人不得任意為有關候選人或選舉民意調查資料之發布，影響選民之判斷，違者予以處罰之規定，即係基於公共利益之保護而設，符合憲法第23條規定之意旨。被告亦有忠實執行法律之職責等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有被告100年9月15日中選務字第1003150289號公告影本、被告10
1 年4 月17日第427 次會議紀錄節錄影本、被告101 年5 月16日中選法字第1013550121號裁處書影本、行政院101 年8月17日院臺訴字第1010140442號訴願決定書影本（本院101年度訴字第1670號卷所附答辯卷可閱覽部分第6 頁、第11至15頁、本院101 年度訴字第1670號卷第19至22頁）及被告10
1 年5 月16日中選法字第1013550122號裁處書影本、行政院
101 年8 月17日院臺訴字第1010140471號訴願決定書影本（本院101 年度訴字第1671號卷所附答辯卷可閱覽部分第16頁、本院101 年度訴字第1671號卷第14至17頁）等在卷可稽，自堪認為真正。
六、本件爭點為：被告以原告東森電視公司違反總統選罷法第52條第1 項發布民調應載明相關事項規定，依同法第96條第4項及第5 項規定，分別以101 年5 月16日中選法字第1013550121號及同日中選法字第101355 0122 號裁處書各裁處原告東森電視公司及其代表人即原告施維德各50萬元罰鍰，是否有所違誤？本院判斷如下：
㈠、按「政黨及任何人自選舉公告發布之日起至投票日十日前所為有關候選人或選舉民意調查資料之發布，應載明負責調查單位或主持人、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值。」、「違反第五十條或第五十二條規定者，處新臺幣五十萬元以上五百萬元以下罰鍰；違反第五十條之規定，經制止不聽者，按次連續處罰。政黨、法人或非法人團體違反第四十八條第一項或第二項規定者，依第一項規定，併處罰其代表人及行為人；違反第五十條或第五十二條規定者，依前項規定，併處罰其代表人及行為人。」固據總統副總統選舉罷免法第52條第1 項及同法第96條第4 項、第5 項定有明文。惟該法第52條第1項所明定者，乃自選舉公告發布之日起至投票日十日前所為有關候選人或選舉『民意調查資料』之發布，應載明負責調查單位或主持人、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值，如所發布者並非屬該條項所定之『民意調查資料』，即非該條項之規範效力所及，自亦無依總統選罷法第96條第4 項、第5 項規定予以裁罰之餘地，合先敘明。
㈡、復按所謂民意調查係指本科學與公正態度從研究範圍之全體民眾中，擇取具代表性之部分民眾作為樣本，詢問該部分自母體擇取為樣本之民眾對於某些問題之看法，而後以此部分擇取為樣本之民眾對於該議題之看法推論全體民眾對於此一議題之看法，並說明其誤差情形，故總統選罷法第52條第1項所謂發布有關候選人或選舉之民意調查資料，自係指將自母體擇取之部分民眾有關候選人或選舉所為之意見表達，予以彙計公開之行為，且此一意見表達應具有能推論母體意見之功能性特徵，亦即其母體及取樣樣本應具有得以透過取樣方式特定其範圍之外部特徵，並得據以計算誤差值，最常見之取樣方式為以臺灣地區或某縣市為其母體範圍，透過電信資料隨機抽取某數目之民眾為其樣本數，調查其對於特定議題之看法，據以統計公民對於此一議題之意見取向，並推論母體對於此一議題之意見分布情形，並據以計算誤差值，此亦即總統選罷法第52條第1 項明定政黨及任何人自選舉公告發布之日起至投票日十日前所發布有關候選人或選舉民意調查之資料，應載明負責調查單位或主持人、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差之所由來。
㈢、經查，本件原告東森電視公司於100 年12月3 日下午13時55分至16時55分許在所經營之新聞台轉播大選三國志總統大選電視辯論特別報導節目時，所同時播送之「你認為這次大選，得票最高的兩組候選人，可能的總得票差距為？1.10萬票內2.10到40萬票3.40到70萬票4.70到百萬票5.百萬票以上」之電話投票節目活動（係由參加者以手機簡訊編寫【ETTV+數字選項】發送至83811 ，參加者得參加抽獎，抽中者得獲取一定數額之獎金，參加者只要係以手機直接編寫簡訊發送即得參加活動，不限參加者之年齡，亦未限制參加者得重複發送簡訊參加），衡其性質，既係由觀看該節目之持用手機者以手機編寫簡訊方式參加活動，且不限參加者之年齡，亦未限制參加者重複發送簡訊參加活動之次數，則其母體數已無從加以特定，又該活動係透過參加者得以參加抽獎以獲取獎金之方式誘使參加者主動發送手機簡訊參加活動，自亦無取樣方式可言，又因參加者不限年齡，亦即未限制參加者係以對於總統副總統具有投票權之公民始得參加，且參加者復得不限次數重複參加，故亦無法特定其取樣之樣本數，從而亦無從據以計算誤差值。更者，該活動之進行方式係由參加者以手機簡訊編寫ETTV+ 數字選項，據以表達其對於2012年總統選舉得票最高之2 組候選人可能之得票差距，亦即編寫
1 時表示得票差距在10萬票內，編寫2 時表示得票差吳在10到40萬票間，編寫3 時表示得票差距在40到70萬票間，編寫
4 時表示得票差距在70到100 萬票間，編寫5 時表示得票差距在100 萬票以上，故透過手機發送簡訊參加該活動者，如上所述，並不以具投票權之選民為限制參與之對象，且因參與之人得重複發送簡訊參加，故其統計數字實無法代表具投票權選民之投票意向。又持用手機者參與該活動所表達之意見僅為得票最高之2 組總統副總統候選人可能之得票差距，並非對於特定對象候選人之支持情形，故統計數字所顯示之意義僅為得票較高之前2 組候選人之得票可能差距情形，並無法據以判讀選民較支持某一組修選人，且因投票表示差距情形較大之參加活動者，亦可能係支持先前媒體民調選民支持程度較落後者，亦即其僅係客觀推斷此次選舉得票較高之第1 與第2 組候選人可能之得票差距情形，並不能即據以推斷其係較支持原先媒體民調較為領先之該組總統副總統候選人，故原告東森電視公司所舉辦之該活動實無從判讀2012年之總統副總統選舉選民較支持某一組總統副總統候選人，實與上揭民意調查之定義迥不相侔，自非屬總統選罷法第52條第1 項所定義之民意調查資料。
㈣、被告雖辯稱總統選罷法第52條第1 項，並未對民意調查作立法性之定義，亦未作正式或非正式之區分，只要符合民意調查資料性質者，即應受規範。且依被告85年3 月13日第220次委員會議決議「發布有關候選人或選舉之民意調查資料，係指將民眾有關候選人或選舉所為之意見表達，予以彙計公開之行為而言。至於其彙計之方法與公開之形式，則非所問。」系爭簡訊活動內容乃係將民眾有關候選人或選舉所為之意見表達，予以彙計公開之行為，自應受總統選罷法第52條第1 項之規範云云。然查，被告上揭85年3 月13日第220 次委員會議決議意旨，已明指發布有關候選人或選舉之『民意調查資料』，係指將民眾有關候選人或選舉所為之意見表達，予以彙計公開之行為，即已指明規範之對象係以『民意調查資料』為限，雖其另稱彙計之方法與公開之形式，並非所問，但其規範對象既以『民意調查資料』為限，對於非屬『民意調查』之資料，不問其彙計方法與公開形式，即均無適用上揭決議之餘地，故被告援引其85年3 月13日第220 次委員會議決議意旨，據以認定原告東森電視公司於100 年12月
3 日所舉辦之上開手機簡訊活動違反總統選罷法第52條第1項發布民調應載明相關事項之規定，乃依同法第96條第4 項及第5 項規定，分別以101 年5 月16日中選法字第1013550121號及同日中選法字第101355 0122 號裁處書各裁處原告東森電視公司及其代表人即原告施維德各50萬元罰鍰，即有違誤。
㈤、綜上所述，本件被告以原告東森電視公司違反總統選罷法第52條第1 項發布民調應載明相關事項規定，依同法第96條第
4 項及第5 項規定，分別以101 年5 月16日中選法字第1013
55 0121 號及同日中選法字第101355 0122 號裁處書各裁處原告東森電視公司及其代表人即原告施維德各50萬元罰鍰之處分既有違誤，訴願決定遞予維持未予糾正，亦有所不當，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 1 月 3 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 張 國 勳法 官 黃 桂 興
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 1 月 3 日
書記官 李 承 翰