臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1693號104年4月16日辯論終結原 告 台北富邦商業銀行股份有限公司代 表 人 蔡明忠（董事長）住同上訴訟代理人 黃日燦 律師
陳博建 律師孫德至 律師複 代理 人 黃麗蓉 律師被 告 教育部代 表 人 吳思華（部長）住同上訴訟代理人 謝天仁 律師複 代理 人 陳建至 律師上列當事人間有關彩券事務事件，原告不服行政院中華民國101年8 月23日院臺訴字第1010140690號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告原為行政院體育委員會（下稱體委會），嗣因行政院機關組織調整，運動彩券發行條例規定屬教育部之權責事項，經行政院以民國101 年12月25日院臺規揆字第0000000000A 號公告，及101 年2 月3 日總統府公佈之運動彩券發行條例（下稱運彩條例），自102 年1 月1 日起變更為教育部管轄；又本件起訴時原告代表人原為蔣偉寧，於訴訟進行中變更為吳思華，有總統府103 年7 月30日（103）政字第00100 號任命令影本可稽，茲經新任代表人具狀聲明承受，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告為擔任運動特種公益彩券（下稱運動彩券）發行機構，依相關規定申請、甄選，經財政部96年10月2 日台財庫字第09603514141 號公告指定擔任運動特種公益彩券發行機構，發行期間至102 年12月31日止。嗣原告於100 年10月26日提出101 年度運動彩券發行計畫（下稱101 年度發行計畫），函報改制前體委會核定，改制前體委會以100 年12月20日體委綜字第1000033447號函（下稱體委會100 年12月20日函）說明二第1 款第4 目略謂：「……㈠計畫內容部分：……4.第四章：第一節因北富銀自99年11月1 日起未經本會核准即擅自停止會員銷售通路辦理，該行為已違反運動彩券管理辦法，並經本會裁罰（迄今已13次），該運動彩券銷售通路變更既未經主管機關同意，罔顧民眾購買運動彩券便捷性，則101 年度發行部分仍應以含有會員通路之方式辦理，本章節應納入會員銷售通路。……」，核定101 年度發行仍應以含有會員通路之方式辦理等。原告不服體委會100年12月20日函說明二第1 款第4 、5 、7 目命原告應納入會員通路，並應陳報直營店設置計畫，及核定原告本年度銷售目標金額部分，循序提起行政訴訟，經本院102 年度訴更一字第107 號判決駁回其訴、最高行政法院103 年度判字第70
0 號判決駁回上訴確定。原告以停辦會員通路合於發行計畫，未依上開體委會100 年12月20日函辦理，經體委會以101年1 月20日體委綜字第1010000758號函（下稱體委會101 年
1 月20日函），請原告至遲應於101 年2 月10日前完成改善，逾期將依運動彩卷發行條例第24條規定辦理。原告未據辦理，前經被告以101 年2 月14日體委綜字第1010004600號及
10 1年3 月26日體委綜字第10100087201 號裁處書，各處原告新台幣( 下同) 罰鍰15萬元。原告仍未據辦理，被告復以
10 1年5 月2 日體委綜字第101001176 號裁處書( 即原處分) ，再次處原告罰鍰15萬元，並請其於文到30日內依被告
100 年12月20日函核定101 年度發行計畫核有會員通路之發行計畫更正，並將改正情形函報被告。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠系爭彩券101 年度發行計畫本未包含會員通路，體委會100
年12月20日函文核定後亦未納入，縱原告未開辦會員通路，亦非「變更」年度發行計畫，顯與運動彩券發行條例第24條第1 款及運動彩券管理辦法第2 條第1 、3 項規定不符：
1.按運動彩券發行條例第24條第1 款規定所謂「發行機構違反第5 條所定辦法」，則係指發行機構違反運動彩券管理辦法第2 條第3 項「已核准之發行計畫，非經主管機關同意不得變更」。由上可知，必須年度發行計畫有「遭變更」等情形，行政機關依據運動彩券發行條例第24條規定裁罰原告始有適法之可能。關於101 年度發行計畫，無論原告100 年10月26日函所檢送之最初版本，100 年12月7 日函檢送之第一次修訂版本（參原證十二），亦或101 年1 月6日 函所檢送之第二次修訂版本，於通路規劃部分均僅載明「經銷商」而已。是故，原告雖於原處分作成時「未開辦」或「未於年度發行計畫納入」會員通路，惟此與年度發行計畫之內容相符，故原告並無「變更」或「違反」101 年度發行計畫之行為，依文義解釋，與運動彩券管理辦法第2 條第3 項之構成要件不符，故被告逕以原處分裁罰原告確無法律依據。
2.體委會100 年12月20日函「應納入會員通路」之內容僅有「負擔」效力，此見解並為最高行政法院103 年判字第700 號判決具體肯認，表示：「原處分函說明二關於系爭命上訴人納入會員銷售通路，…，係核准101 年度發行計畫時所附加之負擔」（原證28第18頁第1-4 行）。然而，「負擔係指附加於授益處分之特定作為、不作為或忍受的義務而言」（原證29），與「形成處分」不同，在義務人履行負擔前，並不直接使負擔之內容實現。因此，縱使體委會以100 年12月20日函文課予原告「納入會員通路」之義務，101 年度發行計畫亦未遭變更為包含會員通路。事實上，正是因為101 年度發行計畫未包含會員通路，被告方不斷要求原告納入，不料其竟以明顯錯誤之條文裁罰原告，原告乃因不堪積累之鉅額罰鍰，於數月後決定恢復會員通路，而於101 年5 月8 日以函文（原證三十）提出101 年度發行計畫之第三次修訂版本，加入將「會員通路」納為銷售方式之相關記載（原證31）。
㈡按原處分明載其裁罰原告之理由為違反運動彩券管理辦法第
2 條第3 項「已核准之發行計畫，非經主管機關同意不得變更」。因此，「變更已核准之發行計畫」應如何解釋乃為本案之先決問題。依文義解釋，所稱「變更」至多僅足以解釋為「修改、增刪」等針對發行計畫之積極作為，與「未依照體委會指示辦理」之不作為顯有不同。原告所提101 年度各次發行計畫，迄至原處分101 年5 月2 日作成前，原告至多僅未依照「體委會指示」開辦會員通路，此外則完全未再就
101 年度發行計畫之紙本文件有為任何修改或變動，直到10
1 年5 月8日始再度修改101 年度發行計畫，將「會員通路」加入第三次修訂版本。基上，原處分逕論原告「未辦理」會員通路即屬「變更」，應已逾越文義解釋，顯有違法。查運動彩券之發行，係由發行機構於每年提出發行計畫，再由主管機關備查，並以罰則規範「未經主管機關同意而變更計畫」之行為。準此，罰則之規範目的乃在於就發行機構違反承諾之行為裁罰，以限制發行機構嗣後就已提出之發行計畫任意變動。原告既係遵照自己所提出之「101 年度發行計畫」而未辦理會員通路，未違反法規「避免違反承諾」之規範目的，故就規範目的觀之，益證原處分確有違法。
㈢本件101 年度之裁罰案件相較於其他年度之裁罰案件，在事
實上有重大不同，無從為相同處理：99年裁罰案件之年度發行計畫於提出時已具有「會員通路」，100 年度裁罰案件之年度發行計畫則係經法院以判決認定為含有「會員通路」，均對裁罰案件之判斷具有拘束力。然本件101 年度裁罰案件之年度發行計畫則經最高行政法院明確認定為「未」含有會員通路，是無論如何，原告違反規範之對象僅是「體委會10
0 年12月20日函文」之命令，而非運動彩券管理辦法第2 條第3 項所載之「已核准之發行計畫」，自不可能與其他年度之裁罰案件為相同處理。因原告最初提出之101 年度發行計畫僅有「經銷商」通路，且體委會100 年12月20日函「應納入會員通路」等內容僅係「負擔」，無形成處分效力，故在原處分作成時，101 年度發行計畫當未包含「會員通路」。
是故，原告於101 年間均以「經銷商」方式發行運動彩券，未辦理會員通路，與處分作成時101 年度發行計畫之內容相符，當無「變更、違反」年度發行計畫等情形，與運動彩券管理辦法第2 條第3 項「已核准之發行計畫，非經主管機關同意不得變更」之構成要件有，故原處分適用法規顯有違誤，應予撤銷。
㈣原處分逕處以最高額度之15萬元罰緩，實有裁量濫用之違法：
1.原告是針對「弱勢經銷商持續反對會員通路與其爭利」、「原告係於辦理座談會徵詢外部意見並聆聽弱勢經銷商之心聲後始慎重決定停辦會員通路」（參原告101 年10月24日起訴狀第2 頁第24行以下、第10頁第9 行以下）等由，迫不得已始停辦會員通路之有利事由，原處分本應依行政程序法第9條行政罰法第18條第1 項規定審酌裁量，而非逕行裁處最高額度之裁罰數額。
2.財政部及體委會對於是否辦理會員通路遲遲未有共識，導致原告辦理會員通路作業遲延：
⑴按運動特種公益彩券管理辦法第10條及徵求公告第一、(
十一) 之規定，原告辦理會員通路亦須經主管機關同意相關作業管理要點及僱用計畫或回饋機制後，始得實施。依發行企劃書中第35章第4 節所載之發行時程表原定相關投注管理要點應於96年10月31日前核准，並於97年4 月15日正式開辦。惟體委會於96年10月間要求原告就開辦會員通路所需之作業管理要點召開公聽會，課予原告法規所無之義務，原告乃被迫於辦理3 場公聽會後必須至96年12月5日方得檢送包括「會員作業管理要點」、「發行機構銷售佣金收入回饋計畫」等予財政部及體委會（參原證7 ），請求其同意。
⑵惟體委會於97年1 月15日召開協商會議，竟又決議要求原
告於提報回饋計畫及僱用計畫前，需先與相關弱勢團體協商，此項要求再一次超出徵求公告範圍，加重原告籌備虛擬通路之阻力與負擔，導致虛擬通路延滯。原告與相關弱勢團體經多次協商後且被迫提高回饋比例後（詳後述），於97年6 月2 日檢送體委會及財政部「北富銀運動彩券會員投注作業管理要點」，經體委會審查後，於同年8 月5日函復財政部其已同意修正。然財政部竟於同年8 月12日答覆體委會「有關運動彩券虛擬投注業務( 即會員通路)，基於下列考量，本部認為在運動彩券專法未制定前，尚不宜開辦：( 一) …，有部份立法委員針對運動彩券發行之適法性提出質疑，並作成運動彩券配套措施尚未周全前，應暫緩發行運動彩券之相關決議。故虛擬投注之建置，宜審慎為之，避免擴大爭議。( 略) 」。嗣後，主管機關遲延至97年10月31日始核准相關辦法，致原告遲至97年11月11日方正式開辦會員通路。是以，原依發行企劃書第35章第4 節發行時程表所載，電話及網路投注業務應於97年
4 月15日開辦，然因上開行政延宕及體委會課以徵求公告以外且為原告無法預見之義務，致開辦之時點較前揭規劃晚了近7 個月，使原告無法達到依發行企劃書第8 章第3節所載「第一年完成15萬會員開戶」之召募計畫，而僅13,921人完成會員申請，遠低於發行企劃書預定人數15萬人（原證35）。
⑶須強調者，會員通路相關作業計畫本須於96年10月31日前
經主管機關同意。然主管機關政策反覆；甚者，於97年5月2 日開始銷售運動彩券後，財政部與體委會仍就辦理會員通路之適法性持相歧異之見解。凡此種種，均係原告於提出發行企劃書等參與甄選時所無法預見之情事，非但使會員通路於開辦之初即延宕長達7 個月，而影響當(97)年度之發行目標及保證盈餘數額；更因無法與其他銷售通路依發行企劃書所載於97年4 月15日同時開辦，致原告依發行企劃書所載預測成長率之基數大幅減少，而遞延影響至98年至102 年之發行目標及保證盈餘數額。
㈤原告係不得已方停辦會員通路：
1.因經銷商向體委會施壓，體委會迫於經銷商之壓力，竟令原告於與相關經銷團體協商後，逕於97年8 月1 日命原告就網路通路應提撥銷售額2.5%、電話通路應提撥銷售額1%作為回饋金（原證37，會議記錄決議第三點）。此等回饋比例，已遠高於原告於發行企劃書之原始規劃。體委會於97年8 月1日命原告提高前開回饋金比例時，乃註明「本回饋計畫實施至本(97)年底，屆期將依銷售市場狀況、回饋結果再行檢討調整」（參原證37，會議記錄決議第四點）。然97年底後之98年度之回饋比例，雖經98年3 月3 日座談會及98年9 月8日第2 次座談會，體委會仍作成維持現行回饋機制之結論，是原告自97年11月11日開辦會員通路至99年11月1 日停辦會員通路止，均持續被迫繳納遠高於發行企劃書所規劃之回饋金比例。原告既不堪此等沉重財務沉荷，亦不甘雙方之約定遭體委會片面更動，爰依發行企劃書第16章之記載，於99年11月1 日起選擇「僅有實體投注通路之銷售型態模式」而停辦會員通路，於法有據。
2.於原告開辦會員通路前，經銷商即已表達強烈反對會員通路開通之意見，體委會於接獲經銷商要求原告停止推動會員銷售平台之連署書後，將經銷商之訴求於97年8 月29日行文原告「轉請 貴行（即原告）參酌辦理」（原證38），同日原告亦收到體委會檢附財政部於8 月12日表達不同意原告開辦會員通路之函文，顯見經銷商、財政部均反對原告開辦會員通路（參原證34）。原告為此二度召開座談會，經審慎評估並參酌該二次座談會所徵得之外部意見與聆聽弱勢經銷商之訴求後，始慎重決定停辦會員通路；體委會亦派員出席上開二次座談會，對原告表示將停辦會員通路乙事，亦未表示反對意見。此舉並非禁絕消費者之投注管道，實乃本於提升實體經銷商之銷售數量以落實保障其經營與生計之初衷所為之決策。
3.綜上，原告既不堪體委會要求提高兩倍回饋金比例之沉重財務沉荷，亦不禁經銷商強烈反彈，爰依發行企劃書第16章之記載，於99年11月1 日起選擇「僅有實體投注通路之銷售型態模式」而停辦會員通路。
㈥原告重啟會員通路係因體委會裁罰威逼所致，非謂原告有辦理會員通路之義務：
1.原告自99年11月1 日停辦會員通路後，體委會即依發行條例第24條第1 款規定，連續違法裁罰原告：於99年11月停辦會員通路後短短兩個月內，共作出6 次裁罰、100 年則共處有
8 次裁罰。迄至101 年間被告仍持續為之，命原告101 年度發行計畫應以有會員通路之方式辦理（101 年度共3 次裁罰處分）。就體委會裁罰原告之法律依據「運彩發行條例第24條第1 項規定」，行政院前曾於101 年2 月提請立法院審議修正草案，該修正草案將裁罰金額由現行3 至15萬，大幅提高為150 至750 萬元，且裁罰對象將由發行機構，擴大至發行機構、受委託機構二者。是以，於該草案通過後，原告勢必無法負荷每年高達上億元之罰鍰，甚可能面臨倒閉之危機。為求運動彩券於102 年發行年度終了前，能持續運作而不受高額裁罰金額之拖累，原告當時乃不得不重啟會員通路，以繼續維持運動彩券之發行。
2.原告於101 年5 月8 日去函體委會，核備擬將開辦會員通路乙事，體委會函復原告：「同意所報恢復101 年度運動彩券會員( 虛擬) 銷售通路案並限於7 月31日前完成」（原證三十九）、就回饋計畫部份表示：「案內調整部份已降低回饋比例部份，仍請 貴公司本最大誠意與經銷商協商並詢 貴公司97年6 月提具本計畫之程序、對象或方式辦理，協商完成前則依本會97年8 月5 日體委綜字第0000000000行函核定方式辦理」，此等作為，再度凸顯體委會挾行政權優勢，違法威逼原告就範之一貫作為。原告101 年5 月8 日函，非向體委會申請核准，而僅係通知體委會：「為恢復運動彩券會員銷售通路」、「謹報請貴會核備」、「本行預計於收到貴會函復核備後二個月內，開始辦理會員投注運動彩券業務。」。該函自不得作為原告有必然辦理會員通路之法律或契約義務之依據。
㈦原處分針對同一時段之違法為多次處罰，有重複處罰之違法
，參最高行政法院98年11月份第2 次庭長法官聯席會議．同院99年度判字第124 號判例及97年判字第704 號判例意旨，如行政機關以數次之連續處罰作為區隔違規行為次數之標準，應以前次處罰「後」之持續違規行為，作為下次處罰之違規事實；且違規事實亦不得以任意時段記載，否則將成為任意區隔連續違規行為次數而構成違法之重複處罰。然本件被告之裁處書事實欄，與前次之101 年3 月26日之裁處書內容（參原證16）為相同之記載：「違反運動彩券管理辦法第2條第3 項規定，經本會101 年1 月20日以體委綜字第1010000758號函限於101 年2 月10日前改正，迄未改正」，可見被告乃係針對同一時段、相同事實而為重複裁罰，而非以數次裁罰區隔違規行為次數，亦非就前次處罰後之持續違規行為，作為下次處罰之違規事實，違反重覆處罰禁止之原則，原處分顯然違法，應予撤銷。
㈧綜上，依運動彩券發行相關法規及原告參與甄選時所提出之
承諾，原告均無辦理會員通路之法律或契約義務。況原告於所提及修訂之101 年度發行計畫，亦自始未規劃辦理會員通路。被告卻援引運動彩券管理辦法第2 條第3 項之規定為裁罰，其認事用法顯然違誤等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分；被告應返還原告15萬元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
四、被告則以：㈠原告參與運動彩券甄選時保證開通三種銷售通路銷售運動彩
券，今竟謂並無開辦會員通路之義務，並逕自停辦會員通路，顯然違反法律規定且顯與事實不符。
1.96年5月31日財政部以台財庫字第0960350846號公告，徵求本國銀行擔任運動特種公益彩券之發行機構，其中公告事項第一項（十二）發行目標及財務規劃「1.運動彩券年發行目標至少新臺幣40億元。每年彩券盈餘除有不可抗力因素，並經中央體育主管機關核定者外，應達指定銀行財務規劃盈餘80%，如未達成，應補足至指定銀行財務規劃盈餘80%。」。
96年9月3日經財政部召開運動特種公益彩券發行機構評選委員會，當時原告提出簡報，其中第24頁記載「專業考量的實體通路空間規劃」臚列經銷商及旗艦店，第25頁記載「多樣化投注管道」，包括網路投注、實體站投注、電話投注、互動電視及手機、PDA，第27頁標榜「零距離!專門的實體通路」以及「無時限!全年無休會員投注機制」、第29頁並臚列3種銷售通路之席次，第34頁則再次將6年208.35億元列為保證盈餘。又當時原告針對評選委員之詢問，表示將開通三種通路，且運動彩券保證盈餘倘有低於甄選企劃書之數額，原告會負補足責任。
2.按公開徵求銀行擔任運動彩券發行機構之評選項目有：銀行健全性、招標規範、運動彩券營運及管理能力財務規劃、安全性規劃、維運管理風險控管機制、經銷商遴選及管理共七大項。原告為參與運動彩券發行機構之甄選並提出申請書及切結書，切結書中第一項即約定：「所提送書表文件之記載均為真實，如有虛偽，其所發生之任何糾紛及後果，概由具切結人自行負責。」原告並提出運動彩券甄選企劃書及其附件。財政部亦係根據原告所提甄選企劃書、申請書及切結書內容及原告評選時之說明保證依所提內容評選，由原告最後取得運動彩券發行權。故原告提出甄選企劃書、申請書、切結書與原告取得運動彩券之發行權有密切關係。
3.再者，96年5 月31日財政部公告徵求本國銀行擔任運動特種公益彩券之發行機構，除原告參與甄選外，另有二銀行參與甄選，比較三間銀行之財務規劃可以得知，原告提出之6 年發行盈餘為新臺幣260.44億元，為三間銀行中最高，足認原告參與甄選時亦肯認將開通三種銷售通路，以達最高盈餘目標。今因銷售不如預期，原告自應補足保證盈餘。
㈡被告已核定原告101年運動彩券發行計畫應以含有會員通路
方式，並限期命原告恢復，原告拒絕恢復會員通路，被告依運動彩券發行條例第24條第1款規定裁處罰鍰，於法有據。
1.依運動彩券管理辦法第2條規定，被告對於原告每年度之發行計畫內容均有核定同意之權。依運動彩券管理辦法第2條規定及財政部96年5月31日台財庫字第096035846號公告第一點第（十四）項、財政部96年7月3日台財庫字第09603510610號函規定，均確認運動彩券發行機構必須提報次年度發行計畫之財務規劃盈餘，此為原告所明知。其次，按運動彩券管理辦法第2條規定之目的之ㄧ，即在監督原告每年度之發行計畫，與參與甄選時所提出之甄選企劃書是否差距甚遠，符合相關規定，以財政部96年5月31日台財庫字第096035846號公告第一點第（十四）項中清楚載明必須提出年度發行計畫。是以，鈞院100年度訴字第1733號判決就發行機構應每年提出年度發行計畫，且經主管機關核准之立法目的及精神，論述詳盡，原告一再辯稱無需提出年度發行計畫經主管機關核准之詞，無採酌餘地。
2.再者，原告於100 年10月26日提出101 年度運動彩券發行計畫，然因拒絕恢復會員通路，且未開通直營店通路，被告於
100 年12月20日體委綜字第1000033447號函就101 年發行計畫部分核定並回覆原告，要求原告修正內容，其中第4 點第四章部分，已核定101 年度發行計畫應以含有會員通路之方式辦理。被告於101 年1 月20日體委綜字第1010000758號就原告提報修正內容再回函表示，由該函復可知，被告係依原告參與財政部甄選時，所保證達成之盈餘目標及開通三種銷售通路，依原告所提出財務規劃，核列101 年發行計畫銷售目標應以422 億元核列，於法有據。以盈餘與銷售通路之開通關係密切，原告遲至101 年7 月方恢復會員通路，被告依運動彩券發行條例第24條第1 款規定裁處罰鍰，於法有據。
㈢被告101年2月14日、101年3月26日及101年5月2日之裁處，
係就原告有多次違反行政法上義務之行為予以個別處罰，並不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸
1.參照運動彩券發行條例第24條規定，原告有該條各款情事之一者，應令其限期改善，屆期仍未改善者，處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰，並得按次處罰。原告稱被告101 年
2 月14日、101 年3 月26日及101 年5 月2 日之裁處係針對同一時段之違規所為之重複處罰，顯有誤會。就行政法上「按次連續處罰」，參照司法院釋字第604 號解釋、最高行政法院98年11月份第2 次庭長法官聯席會議、最高行政法院10
1 年判字第202 號判決、99年判字第22號判決、99年判字第
124 號判決、99年判字第148 號判決及97年判字第704 號判決意旨，行政機關對於違規狀態持續之行為，如以數次之連續處罰作為區隔違規行為次數之標準，則前次處罰後之持續違規事實即為下次處罰之行為客體。且若裁處書僅記載裁處前任意部分時段之違規行為，則該持續之違規事實經行政機關處罰，即切斷該違規行為之單一性，意即行政機關每處罰一次構成一次違規行為，處罰後之違規事實係屬另一新違規行為（最高行政法院99年判字第148 號判決參照）。
2.原告於收受被告101年1月20日體委綜字第1010000758號函後，並未於101年2月10日前恢復會員通路，被告於101年2月14日以體委綜字第1010004600號函進行第一次裁罰，並命原告於文到30日改正，並將改正情形函報被告；原告漠視被告裁罰及改正通知，被告於101 年3 月26日再以體委綜字第10100087201 號函進行第二次裁罰，並通知原告於函到30日內改正；原告仍不改正，被告以原處分裁處之，並要求其於函到30日內改正，詎料，原告依然拒絕改正。衡盱最高行政法院判決意旨，被告每通知原告限期改善乙次，而原告拒絕改善者，依運動彩券發行條例第24條被告自得按次處罰，並無違反一事不二罰或重複處罰原則之情。
㈣綜上所述，原告參與運動彩券甄選時即保證開通三種銷售通
路以及6年盈餘保證208.35億元，原告自97年5月2日開始銷售運動彩券迄今，97年、98年、99年均採模式一即三種通路發行之模式，被告本於權責核准，督促訂定符合甄選企畫內容之101年發行計畫，於法有據。詎料，原告在未經被告同意下逕自99年11月1日停辦會員通路，經被告命其改正，原告均未恢復，被告依法裁罰，於法有據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄之事實，有財政部96年5 月31日台財庫字第0960350846號徵求公告( 本院卷，原證3)、原告96年7 月31日申請書等( 本院卷，原證4)、財政部96年10月2 日台財庫字第09603514141 號公告( 本院卷，原證6)、、101 年度發行計畫關於銷售通路等( 本院卷，原證12) 、體委會100年12月20日函( 本院卷，原證13) 、體委會101 年1 月20日函( 本院卷，原證15) 體委會101 年2 月14日函( 本院卷，原證16) 、體委會101 年3 月26日函( 本院卷，原證16) 、最高行政法院103 年度判字第700 號判決、原處分及訴願決定在卷可稽，堪予認定。本件主要爭點在於原處分之裁罰是否適法有據？原處分是否違反一行為不二罰原則？爰判斷如下。
六、本院判斷：㈠按公益彩券發行條例第1 條：「為健全公益彩券發行、管理
及盈餘運用之監督，以增進社會福利，特制定本條例。」第
2 條：「本條例所稱主管機關為財政部。」第4 條：「（第
1 項）公益彩券之發行，由主管機關指定銀行（以下簡稱發行機構）辦理之，其發行、銷售、促銷、開兌獎作業、管理及其他相關事宜之辦法，由主管機關定之。（第2 項）為舉辦國際認可之競技活動，得申請主管機關核准發行特種公益彩券；特種公益彩券之發行、銷售、促銷、開兌獎作業、管理及其他相關事宜之辦法，由主管機關定之。」第6 條第2項：「發行機構應將各種公益彩券發行之盈餘專供政府補助國民年金、全民健康保險準備及社會福利支出之用，其中社會福利支出，應以政府辦理社會保險、福利服務、社會救助、國民就業、醫療保健之業務為限，並不得充抵依財政收支劃分法已分配及補助之社會福利經費。」又依公益彩券發行條例第4 條第2 項授權訂定（已於98年12月30日廢止）之運動特種公益彩券管理辦法第2 條第1 款規定：「本辦法之用詞定義如下：一、運動特種公益彩券（以下簡稱運動彩券）：指以各種不同競技運動項目為標的，並預測比賽過程及結果為遊戲方式之彩券。」第3 條第1 項規定：「運動彩券之發行，應由中央體育主管機關提出申請，並由主管機關指定銀行辦理。」第6 條第1 項及第3 項規定：「（第1 項）發行機構發行運動彩券前，應先擬具發行計畫，報經主管機關洽中央體育主管機關核准後，始得發行。……（第3 項）已核准之發行計畫，非經主管機關洽中央體育主管機關同意，不得變更。」第7 條規定：「為健全運動彩券發行秩序及保護購券者權益，主管機關得依中央體育主管機關之建議，隨時令發行機構按指定方式公告運動彩券相關事項或訂定有關作業規定，報經主管機關洽中央體育主管機關同意後實施。」準此，運動彩券之發行，係由主管機關財政部指定銀行為發行機構辦理，而運動彩券之發行盈餘，則專供政府補助國民年金、全民健康保險準備及社會福利支出暨發展體育之用。發行機構於發行運動彩券前，應先行擬具發行計畫，報經主管機關核准後，始得發行，已核准之發行計畫，非經主管機關同意，不得擅自變更；主管機關並就運動彩券之發行、銷售、管理及其他相關事項，依據法律之授權，訂有上開辦法管理之；且為健全運動彩券發行秩序及保護購券者權益，尚得隨時令發行機構按指定方式公告運動彩券相關事項或訂定有關作業規定，報其同意或備查，用以監督。
㈡次按98年7 月1 日公布運動彩券發行條例（99年1 月1 日施
行）。依行為時該條例第2 條規定：「本條例所稱主管機關為中央體育主管機關。」第3 條第1 款規定：「本條例用詞，定義如下：一、運動彩券：指以各種運動競技為標的，並預測賽事過程及其結果為遊戲方式之彩券。」第5 條規定：
「運動彩券之發行、銷售、促銷、賽事過程與其結果之公布、兌獎、管理及其他相關事項之辦法，由主管機關定之。」第8 條第1 項規定：「運動彩券發行之盈餘，其10% 撥入公益彩券盈餘，並依公益彩券發行條例管理使用；餘90 %，專供主管機關發展體育運動之用，不得充抵政府預算所編列之體育經費，其使用範圍，由主管機關公告之，並刊登政府公報。」第24條第1 款規定：「有下列情事之一者，應令其限期改善，屆期仍未改善者，處新臺幣3 萬元以上15萬元以下罰鍰，並得按次處罰：一、發行機構違反依第5 條所定辦法有關發行、銷售、促銷、兌獎或管理規定。」第28條規定：
「（第1 項）由財政部依公益彩券發行條例第4 條第2 項指定發行運動特種公益彩券之發行機構，本條例公布施行後，依本條例繼續發行至中華民國102 年12月31日止。（第2 項）前項運動特種公益彩券盈餘之使用，應依第8 條第1 項規定辦理。」復依運動彩券發行條例第5 條授權訂定之行為時運動彩券管理辦法第2 條第1 項、第3 項規定：「（第1 項）發行機構應於首次發行運動彩券前2 個月提出發行計畫，經主管機關核准後始得發行，其後應於次年度發行前2 個月提出。……（第3 項）已核准之發行計畫，非經主管機關同意不得變更。」第21條規定：「為健全運動彩券發行秩序及保護購券者權益，主管機關得隨時令發行機構按指定方式公告運動彩券相關事項或訂定有關作業規定，報主管機關備查。」是於運動彩券發行條例公布施行後，運動彩券之發行即應受該條例及上開辦法之規範。亦即運動彩券發行機構於首次發行運動彩券後，應於次年度發行前2 個月提出發行計畫，經主管機關核准後始得發行，且就已核准之發行計畫，非經體委會同意不得變更，否則即有違運動彩券發行條例第5 條規定，應依同條例第24條第1 款規定限期令改善，並於屆期未改善時，按次予以裁處罰鍰。
㈢再財政部為達振興體育、增進社會福利之目的，依公益彩券
發行條例第4 條第2 項及當時有效之運動特種公益彩券管理辦法第3 條規定，徵求本國銀行擔任運動彩券之發行機構，就參與甄選之銀行是否具備發行運動彩券之能力，以及是否具有擔任發行機構之最佳條件等事項予以評審後，以96年10月2 日公告指定原告為運動彩券發行機構，使原告取得在一定期間內（97年4 月15日起至102 年12月31日止）發行運動彩券之權利與義務，自係就公法上具體事件所為對外發生法律效果之單方行政行為，核屬行政處分。原告「經指定為發行機構後，就運動彩券之發行、銷售、促銷、開兌獎作業等相關事項既仍受主管機關監督與管理，擬具之發行計畫亦須報經主管機關核准後始得發行，並不得擅自變更業經主管機關核准之發行計畫，且主管機關為健全運動彩券發行秩序暨保護購券者權益，尚得隨時以高權介入，令上訴人按其指定方式公告相關事項或訂定有關作業規定，其間並無依上訴人之意思形成或改變雙方權利義務內容之空間，可見在運動彩券之發行過程中，主管機關具有公法上優越之公權力地位，自得以單方決定對上訴人作成具有規制效力之行政處分，此與人民與行政機關間立於平等地位，以協議方式約定彼此權利義務而締結行政契約之法律關係，迥不相同（最高行政法院103 年度判字第700 號判決，理由六㈥參照）。㈣查財政部徵求發行機構之公告，其公告事項一、（十四）明
載：「指定銀行……並應於發行前2 個月提出當（次）年度之發行計畫，經財政部或中央體育主管機關審查合格及核准發行計畫後始得發行。」又原告參與甄選時提出之申請書（見本院卷第34頁）說明二、四、六且明示：「本申請人已詳讀徵求公告之內容，茲承諾同意遵守徵求公告所規定之全部事項。」、「本申請人同意關於徵求公告之疑義以貴部徵詢相關主管機關之解釋為準，本申請人因對徵求公告之誤解所造成之損失，概由本申請人自行負責。」、「徵求公告所有規定視為本申請書之一部分，對本申請人具有拘束力。」等語，顯見原告對於其每年應提出發行計畫報經主管機關審查核准之規範知之甚詳。則原告自應依前揭運動特種公益彩券管理辦法第6 條第1 項、運動彩券管理辦法第2 條第1 項規定，於發行前2 個月提出當（次）年度之發行計畫，報請主管機關審查核准。亦即原告於運動彩券發行條例公布施行後，依該條例繼續發行運動彩券至102 年12月31日止，並有遵守上開運動彩券管理辦法規定，提出101 年度發行計畫供主管機關審核之義務；而主管機關為達成其甄選發行機構發行運動彩券之公益目的，及貫徹執行財政部當初公告指定原告為發行機構之行政處分之內容，依法有以行政處分核定101年度發行計畫內容之權限，包括變更或修正其內容，及於核准同時設定「負擔」附款。
㈤又按「行政訴訟法第213 條規定：『訴訟標的於確定終局判
決中經裁判者，有確定力。』故訴訟標的於確定終局判決中經裁判，嗣後當事人即不得為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷。」（最高行政法院72年判字第336 號判例參照）、「對行政處分提起撤銷訴訟，該處分之合法性為撤銷訴訟訴訟標的之內容，如撤銷訴訟經法院實體判決認處分並無違法而駁回原告之訴確定者，行政處分之合法性已有實質確定力（既判力），該撤銷訴訟之當事人均應受其拘束，後訴訟法院亦應以該確定判決為基礎作成判決，不能為相反於該確定判決內容之判斷，此即撤銷訴訟判決既判力之確認效。」（最高行政法院102 年度判字第429 號判決參照）。
查體委會就原告提出之101 年度發行計畫以100 年12月20日函（行政處分）復原告，說明二略以：「……㈠計畫內容部分：……4.第四章：第一節因北富銀自99年11月1 日起未經本會核准即擅自停止會員銷售通路辦理，該行為已違反運動彩券管理辦法，並經本會裁罰（迄今已13次），該運動彩券銷售通路變更既未經主管機關同意，罔顧民眾購買運動彩券便捷性，則101 年度發行部分仍應以含有會員通路之方式辦理，本章節應納入會員銷售通路。……」，核定101 年度發行仍應以含有會員通路之方式辦理等。原告不服體委會100年12月20日函上開內容，循序提起行政訴訟，經本院102 年度訴更一字第107 號判決駁回其訴、最高行政法院103 年度判字第700 號判決駁回上訴確定。亦即體委會101 年12月20日函核定就原告提出101 年度發行計畫應納入會員通路及陳報直營店設置計畫等，為確定判決既判力範圍，原告自不得再為相反之主張。參之「運動特種公益彩券管理辦法第6 條第1 項、第3 項所稱之『發行計畫』，文義上可能包括首次發行計畫及非首次發行計畫。並當時主管機關財政部徵求公告，已有要求發行機構應於發行前2 個月提出當（次）年度之發行計畫，經財政部或中央體育主管機關『審查合格』及『核准』發行計畫後始得發行。……上訴人（指原告）於提出之甄選企劃書第16章財務規劃及目標，就6 年發行期間財務規劃及盈餘保證，雖列載有3 種銷售模式之規劃，惟其6年發行期間之財務規劃及盈餘保證，均係依其中1 種銷售模式為規劃，而未有在6 年發行期間，於『任一年度』或『任一年度之任一月份』變更銷售模式之財務規劃。又上訴人將採行模式一（含會員通路）發行運動彩券之『6 年208.35億元保證盈餘』之財務規劃，列載於甄選企劃書第16章財務規劃及目標之「重點說明」，輔以上訴人參與甄選時提出之發行企劃書簡報及口頭說明，及上訴人97至99年度發行計畫均業經主管機關核定採模式一（含會員通路）之方式發行運動彩券等情，當無可能再任由上訴人於採行模式一（含會員通路）之方式發行運動彩券後，再變更採行其他模式發行運動彩券而影響相關保證盈餘。又比較3 間參與甄選銀行之財務規劃足知，上訴人提出之6 年發行盈餘260.44億元為最高，而上訴人該『6 年發行盈餘260.44億元』乃採行模式一（含會員通路）之方式發行，倘上訴人所稱其可任意選擇採行不同模式發行運動彩券，則上訴人是否仍得獲主管機關指定為發行機構，並非無疑。……」（參最高行政法院102 年度判字第656 號判決，理由六、㈢）益見原告101 年度發行計畫本應包含會員通路。綜上，原告以其101 年度發行計畫，並未包含會員通路，體委會100 年12月20日函所稱「應納入會員通路」，只有「負擔」效力，原告未開辦會員通路，不涉年度發行計畫之變更，亦未違反所承諾之事項云云，自不足採。又原處分係以體委會100 年12月20日函核定原告101 年度發行計畫應含會員通路之方式辦理為前提，而體委會該核定內容之合法性既經法院確認在案，原告未依該核定內容辦理會員通路，自係變更已核准之發行計畫，不因此部分核定內容屬負擔，而異其認定。
㈥從而，原告明知其101 年度發行計畫已經被告100 年12月20
日號函核定應以含有會員通路之方式辦理，迭經體委會101年1 月20日函，請原告至遲應於101 年2 月10日前完成改善，逾期將依運動彩卷發行條例第24條規定辦理，原告未據辦理，前經被告以101 年2 月14日及101 年3 月26日裁處書，各處原告15萬元罰鍰在案；體委會101 年12月20日函之合法性既經法院確認在案，原告仍未辦理會員通路，自係變更已核准之發行計畫，被告因原告違反運動彩券管理辦法第2 條第3 項規定，經限期改正而未改正，援引同條例第24條第1款規定予以裁罰並限期改正，揆之上開規定及說明，於法即無不合。
㈦雖原告以其停辦會員通路，乃係因體委會延宕會員通路作業
，復因經銷商持續抗爭，原告不得已而停辦會員通路，原處分竟未審酌上開情事，逕處以最高額度之15萬元罰緩，實有裁量濫用等語。查原告未經體委會同意，擅自變更該會核定之101 年度發行計畫，逕予停辦會員通路，違反運動彩券管理辦法第2 條第3 項規定，前經體委會陸續裁罰2 次，並命限期改正，惟原告仍未改正；且原告「之前雖提報『運動特種公益彩券直營店及電話投注中心聘僱身心障礙者、原住民及低收入單親家庭計畫』，惟經主管機關要求上訴人於報經同意前，會同相關團體協商，並令上訴人按主管機關指定方式，提出有關直營店作業要點，惟上訴人均未遵照辦理，致主管機關無從審核同意，自不得指摘主管機關行政延宕；且體委會98年6 月22日體委綜字第0980012135號、同年9 月11日體委綜字第0980022019號及12月22日體委綜字第0980032665號函等意旨，係機關內部間之意見交換，並非定論，且該等函文所稱『不可歸責於上訴人之事由』乙節，亦乏具體理由說明，自無從據上開函文即遽爾謂直營店無法開通係不可歸責於上訴人之事由等語，……」（參最高行政法院102 年度判字第656 號判決，理由六、㈣），原處分乃基於運動彩券發行條例意旨，依同條例第24條第1 款規定所賦予之裁量權，審酌原告持續違規行為所應受之責難程度（未依限改善、事涉公益等）、所生影響（任意停辦會員通路，致消費者無法藉由會員通路購買運動彩券，罔顧會員權益）及因違章行為所得之利益（原告已藉此主張因停辦會員通路而免計該部分之保證盈餘），並考量原告之資力（原告為資本額達50
0 億元以上之國內知名銀行業者）等一切情狀後，於運動彩券發行條例第24條第1 款法定罰鍰金額範圍內，以原處分裁處原告罰鍰15萬元，並無裁量濫用違法情事。
㈧雖原告主張原處分事實欄與前處分之記載相同，體委會就同
一時段、相同事實為多次處罰，有重複處罰之違法云云。惟如前述，前處分裁處原告罰鍰15萬元，並限其於文到30日內，依體委會100 年12月10日函核定之101 年度發行計畫，核有會員通路為更正；因原告屆期未改善，體委會乃以原處分再次予以處罰，並復命改善。觀之原處分「違反事實及理由」欄載：「違反運動彩券管理辦法第2 條第3 項規定，經本會101 年1 月20日以體委綜字第1010000758號函限於101 年
2 月10日前改正，迄未改正。依據運動彩券發行條例第24條規定應令其限期改善，屆期仍未改善者，處新臺幣3 萬元以上15萬元以下罰鍰，並得按次處罰。」前段係敘明原告原始違法事實，後段敘述之意，參照上開事實經過，則是指體委會以前處分處罰原告後，原告仍未改善而續存在之違法事實之處罰。換言之，前處分之處罰已切斷原告違法事實之單一性，原處分對之後仍存在之違法事實再為處罰，不生重覆處罰之問題。故原告上開主張，容有誤會，仍無足取。
㈨綜上所述，被告所為原處分，並無違誤；訴願決定予以維持
，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，並請求被告返還已繳之罰鍰暨利息，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 104 年 4 月 30 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 徐 瑞 晃法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 4 月 30 日
書記官 劉 育 伶