臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1702號102年5月23日辯論終結原 告 永柏企業股份有限公司代 表 人 鄭中平（董事長）訴訟代理人 王東山律師複 代理人 許富雄律師被 告 行政院環境保護署代 表 人 沈世宏（署長）訴訟代理人 顏旭明
陳修君律師潘正芬律師上列當事人間環境影響評估法事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：訴外人秀岡開發事業股份有限公司（下稱秀岡公司）作成之秀岡山莊興建計畫環境影響說明書（下稱系爭環境影響說明書），經被告以89年1 月15日（89）環署中字第0001199 號公告審查結論，有條件通過環境影響評估審查。其後，被告就秀岡公司所請併列財團法人臺北縣私立康橋國民小學（依序更名為財團法人臺北縣私立康橋國民中小學、康橋學校財團法人新北市康橋高級中學，下稱康橋學校）、原告為系爭環境影響說明書之開發單位案，分別以92年5 月30日環署綜字第0920035498號函及95年9 月5 日環署綜字第0000000000
A 號函，予以備查。嗣被告以101 年6 月5 日環署綜字第1010046055號令（下稱系爭令）核釋，已通過環境影響評估之社區開發案，因原申請之開發單位破產或其他因素，致無法繼續履行原經主管機關審查通過之環境影響評估書件內容及審查結論，其新取得原開發行為（或場所）範圍內土地之所有權人（含受土地所有權人委託者），得檢附土地所有權證明文件（受土地所有權人委託者，應另檢附土地所有權人委託書）及願依已通過環境影響評估書件內容及審查結論確實執行之承諾書，經目的事業主管機關轉送主管機關審核後，為環境影響評估法（下稱環評法）施行細則第7 條規定之開發單位，並就其開發行為依環評法相關規定辦理。旋被告以
101 年6 月8 日環署綜字第1010048511號書函，檢送系爭令、「申請加入『（請填寫已通過環境影響評估書件名稱）』之開發單位申請書暨遵守環境影響評估書件內容及審查結論承諾書」、土地所有權人委託書各1 份，予秀岡公司、康橋學校、原告及其他人。原告對於系爭令不服，遂向本院提起訴訟（即先位訴之聲明、備位聲明２），並為訴之追加（即備位聲明１）。
二、本件原告主張：㈠被告對於秀岡山莊開發單位之要求，是以確保開發範圍內之
環境保護目的可被達成為唯一考量。於101 年6 月5 日前，系爭環境影響說明書之開發單位僅有秀岡公司、康橋學校及原告，當時被告審查欲加入開發單位的條件十分嚴格，除須經最原始之開發單位即秀岡公司同意外，欲申請加入系爭環境影響說明書成為開發單位者，是否有能力履行環境影響評估之相關條件（廢污水處理、空氣污染監測、噪音防制等），亦為審核重點。相較於系爭令，被告曾於95年9 月5 日以環署綜字第0000000000A 號函表明，是否為原開發行為（或場所）範圍內土地所有權人，與判斷其是否能成為系爭環境影響說明書之開發單位，並無關連性。被告復以100 年7 月27日環署綜字第1000064079號函表明，欲申請成為開發單位者，是否有出具「願依已通過環境影響評估書件內容及審查結論確實執行」之承諾書，不具重要性，反而是加入之開發單位，能否確實負起履行環境影響說明書所載內容及審查結論，方為重點。被告前揭兩函，均係立於實質審核開發單位有無能力執行環境影響說明書所載內容及審查結果，相較於系爭令，竟不附理由概括同意原開發行為（或場所）範圍內土地所有權人，可檢具土地所有權證明文件、承諾書，即可成為開發單位，未盡實質審查義務，前後見解歧異。內政部營建署92年9 月3 日營署環字第0922914425號函，業已敘明開發單位如未依環境影響說明書或評估書所載內容及審查結論切實執行，恐遭鉅額罰款，遑論秀岡山莊位於臺北水源特定區計畫內，若開發單位未能確實執行環境影響評估說明書之結論與條件，恐影響大臺北地區之水源保護與水土保持，是以對秀岡山莊開發單位所應具備之條件，自應從嚴審查，方能符合保護環境之意旨。
㈡先位聲明之理由與請求基礎：
⒈原告係要求被告基於環境保護之立場而為一定行為，當可依行政訴訟法第8 條第1 項規定提起先位之訴：
⑴系爭令無異使本案開發單位間權利義務關係更趨複雜，並
導致全體開發單位無法共同履行系爭環境影響說明書所載內容及審查結論，進而損及原告權益。依據最高行政法院98年度判字第147 號及101 年度判字第420 號判決之見解，原告當可以系爭令之內容侵害原告權益作為公法上原因，而提起本件先位之訴。
⑵原告係請求被告作成行政處分以外之其他非財產上給付，被告如不為該給付義務，將損害原告之權利：
①司法院釋字第469 號解釋係針對保護規範理論所為闡釋
，只要法律規範除保護公益外，尚有保障私人權益，私人即可依法請求救濟。原告「以自身名義主動提出申請變更環境影響說明書或評估書內容」之具名權利，因系爭令而遭受剝奪，當然受有損害（最高行政法院99年度
3 月第1 次庭長法官聯席會議決議參照）：
A.依環評法第6 條第2 項第1 款規定，開發單位屬環境影響說明書內容之一部分，如有變更，自應於環境影響說明書中為相應變更，方屬適法。此外，依環評法第16條及其施行細則第37條第1 項等規定綜合以觀，可得出有關「環境影響評估說明書」內容之變更，僅原開發單位有權提出申請。蓋原環境影響說明書既由原開發單位申請，要改變原行政處分的內容，當應由原開發單位提出申請。此外，原開發單位在一開始提出環境影響評估時，便應提出與開發區域相應之公共設施及其用地、保護區土地等，嗣後欲申請成為開發單位者，因援用原行政處分各項內容與條件、必須依環評法第17條共同切實履行環境影響說明書所載內容及審查結論，有必要變更原申請內容時，也必須共同具名為之，故應經由原開發單位的同意，並以原開發單位名義，依環評法第16條及其施行細則第37條提出增加開發單位之申請。
B.惟依系爭令，被告同意新加入之開發單位，無需徵得原開發單位同意，即可參與秀岡山莊興建計畫。相較於被告95年6 月14日召開之「永柏公司主張列為同具秀岡山莊開發權力之主體」相關事宜研商會議之結論明確要求：「秀岡公司同意將永柏公司等秀岡山莊區內建築用地土地所有權人列為共同開發單位，請秀岡公司儘速依環評法規定辦理開發單位變更事宜」；隨後原告發函請秀岡公司具名申請變更開發單位，秀岡公司也發函向被告提出申請，並載明「永柏公司應享有上開土地之開發權利，並已承諾遵守環境影響評估規定之義務，故本公司同意增列永柏公司為上開環境影響說明書之開發單位，特此證明之」就此，被告即發函同意秀岡公司增列原告為開發單位之一，並備查在案。由前揭過程以觀，要成為開發單位，依法仍應由欲申請成為開發單位者徵得開發單位之同意，再由開發單位向被告提出申請，並經被告同意，方符合規定。是以，原告先位聲明，即係依照環評法相關規定及被告之行政先例而來，當屬合法。
②其次，由系爭環境影響說明書可知，當初被告對秀岡公
司就「秀岡山莊興建計畫」要求十分嚴格，秀岡公司需提供超過一半以上之土地作非住宅區使用，才能取得整個秀岡山莊開發權利或開發單位地位，不僅如此，在環境影響說明書第8 章針對空氣品質維護、噪音及振動、水文及水質、地形地質及邊坡穩定、廢棄物、生態環境、景觀美化、社會經濟、交通運輸、水土保持設施等，要求提出對策（即開發單位對上述各方面，應負維護及保持義務），環境監測管理計畫、防災計畫等所需經費，初估新臺幣（下同）6 億元以上，開發單位還要提供相當的已建公共設施。依系爭環境影響說明書環評爭議第2 次法律諮詢會議說明資料可知，身為開發單位之原告，應履行31點承諾事項，所應負擔之義務至少有下列
7 點：A.下水道系統應徹底將雨水、污水分流，污水經收集處理後應排放至青潭堰取水口下游，落實污水處理廠之操作與維護。B.應設初期降雨量10mm之貯存及噴灑等回收再利用系統，以節約水資源。C.污水泵及雨水泵應有備用設定，並設電表，以利主管機關查核使用情形。D.基地內不得使用農藥及肥料，並應於售屋合約中訂定管制條款予以落實。E.應設置社區公眾運輸交通工具，方便居民搭乘，以減輕華城路及安康路之交通負荷。
F.基地內之開發建築應依山坡地開發建築管理辦法、建築技術規則及水土保持法等相關法規確實辦理。G.污水處理系統之操作、維護及專責人員之設置等事項，應附註於售屋合約中，並納入社區管理委員會切實執行。
⒉依據被告歷來見解，欲申請成為開發單位者，當應徵得開發
單位即原告之同意，再由開發單位向被告提出申請，經被告同意，方符合規定並避免被告前後行為矛盾，而違反誠信原則（行政程序法第8 條前段規定、最高行政法院52年判字第
345 號判例、司法院釋字第525 號解釋理由書參照）。秀岡公司受破產宣告前，曾以95年10月5 日（95）秀岡字第008號函敘明：「永柏公司……受有使用秀岡山莊興建計畫公共設施（含建物、道路、相關管線及環保設施）之權利」，足見秀岡公司將使用秀岡山莊興建計畫公共設施之權利與義務，概括授權予原告行使與負擔。秀岡公司破產後，原告即為系爭環境影響說明書最主要之開發單位。考量到秀岡公司係認定原告確有能力執行環境影響說明書所載內容及審查結果，而將使用公共設施之權利概括授予原告，被告卻採取形式審查之放任立場，恣意讓毫無履行系爭環境影響說明書能力之人成為開發單位，已使系爭開發案件之法律關係更加複雜，對已投入龐大時間、精力與資金之原告，權益影響甚鉅。基於確保系爭環境影響說明書之內容可以落實，後續所加入之開發單位，應當取得原告之同意，且只要未經原告同意而由被告單方審核通過加入為開發單位者，被告均應命其徵得原告同意，以求適法。
⒊被告95年6 月14日召開「永柏公司主張列為同具秀岡山莊開
發權力之主體」相關事宜研商會議，出席人員包括康橋學校在內（由會議簽名單可知）；被告亦以95年6 月22日環署綜字第0950049557號函附該次會議紀錄予康橋學校。康橋學校於該次會議，對於「永柏公司主張列為同具秀岡山莊開發權力之主體」乙事，係持同意立場。此外，由研商會議紀錄及簽名單、原告95年7 月3 日永柏企字第950703號函、秀岡公司95年7 月5 日（95）秀岡字第004 號函、被告95年9 月5日環署綜字第0000000000B 號函可知，後續加入之開發單位自應得原開發單位之同意。倘對「秀岡山莊開發權力主體」的增加，無須開發單位同意時，為何被告還要邀請康橋學校與會表示意見？又為何要將會議紀錄檢送予康橋學校？被告種種行為，均可認定要增加開發單位，一定要得到先前開發單位之同意。原告為開發單位之一，是否增列他人為「秀岡山莊開發單位」，當然具有同意之權利。被告未經原告同意，片面以系爭令讓陳○鴻、掬○建設股份有限公司（下稱掬○公司）、亞○國際開發股份有限公司（下稱亞○公司）、摩○開發股份有限公司（下稱摩○公司）、李○松等取得開發單位之身分，實於法有違，並與被告歷來行政慣例不符。
⒋此外，尚應強調：
⑴被告顯未將環評法第17條之立法意旨列入考量。且被告於
89年間審查通過秀岡公司提出之系爭環境影響說明書，依說明書審查結論及承諾所載，開發單位不同於一般土地所有權人，除自己所有不動產的相關管理外，尚需管理維護廣大秀岡山莊區域內的公共事務與公共設施，故需具備一定事實上及法律上的履行能力，始足以擔當開發單位。被告審核通過之新開發單位，於審核過程卻完全未看到有為任何實質審查，僅用形式之承諾書取代，根本不具履行環評承諾的能力。徵諸實際情形，其他開發單位也沒有任何意願處理，都只期待原告如何作為，有違環評法要求開發單位應共同履行環評承諾的立法精神。被告事先不要求實質上的環評承諾履行能力，只在事後以行政罰處罰，有違主管機關監督的本旨。
⑵一般所有權人就其所有土地申請建造執照，均與政府提供
之公共設施及其用地相連結，故主管機關審核時，不需要求所有權人有使用公共設施及其用地的私法上權利，惟秀岡山莊內之公共設施及其用地均不屬於政府興建，為私人所有，因此在秀岡山莊區域內要完全擁有相關生活機能，除所興建之建物必須具備的條件外，尚應有使用相關公共設施的私法上權利。當初原告即必須與秀岡公司協商並取得使用、管理相關公共設施的私法上權利，相關權利人不因環境影響評估的實施，即負有供他人使用的公法上或私法上義務，相關法律也未如此規定。原告付出巨大心力取得秀岡山莊同意後加入開發單位之成本，然而後續加入之開發單位，未付出任何成本即可享受此一成果，誠屬不公。且依建築法第26條規定，秀岡山莊內建物的興建，如未取得相關公共設施及其用地所有權人或管理人同意，將造成建物無法使用或侵害他人權利的結果，被告審查時既明知有上述弊端，本應要求申請人提出相關使用同意書，尤其被告主管水源保護事務，更應要求水源管線與污水排放的管理，相關使用同意書應不可或缺。再依被告有關核發建造執照流程圖，除一般條件審查外，尚有用水貯留滯洪設施、下水道設計、水土保持等審查，此等設施在秀岡山莊區域內均與私權相關，被告也應提醒相關單位要求申請人提出使用同意書等文件以供審核。其中就污水處理部分，依臺北水源特定區計畫土地使用分區管制要點十一、㈢，為使申請人得以順利排放廢水污水與水土保持，開發單位自應提出相關使用同意書或相應證明，以符合法令規範。然新開發單位根本不具履行環境影響評估計畫能力，被告恣意開放新開發單位加入，顯將後續秀岡山莊開發案能否履行之責任，全部推由原告承擔，實不公平。
⑶新北市政府依都市計畫法第26條擬定之「變更臺北水源特
定區計畫（土地使用分區管制要點通盤檢討）書」，其中「陸、變更內容及理由表２土地使用分區管制要點變更內容及綜理表」中，對於土地開發方式清楚載明，開發單位要「自行負擔取得及興修公共設施」、開發團體要「設置專用污水下水道系統」。理由有二：一則，要開發單位實際上負起環境保護之責任，對被告有所交代；二則，要開發單位支應內部設備堪用之費用。相較於此，被告以系爭令放寬規定，僅要求申請者「檢附土地所有權證明文件」及「願依已通過環境影響評估書件內容及審查結論確實執行之承諾書」，根本未將具備「自行負擔取得及興修公共設施」「設置專用污水下水道系統」之資格條件列為審查內容，違法之處，不言自明。
⑷原告近期收到訴外人鴻○資產管理股份有限公司（下稱鴻
○公司）轉送新北市政府養護工程處之北養橋字第1023074103號會勘通知單，明載：「會勘事由：○○○區○○段○○○○○○○○○號邊坡土石滑落影響秀岡一橋橋墩安全穩定性」，始知悉位於秀岡山莊興建計畫保護區之土地有土石滑落情形，依系爭環境影響說明書內容及審查結論，開發單位應對保護區實施環境監測，並為維護水土保持相關措施，但秀岡山莊目前眾多開發單位中，僅原告經秀岡公司及鴻○公司授權有私法上使用秀岡山莊興建計畫公共設施（含建物、道路、相關管線及環保設施）及保護區土地的權利，並實際上有能力履行上述說明書內容及審查結論，其他開發單位，尤其是新增取得開發單位的法人與自然人，根本無能力履行環評承諾，即便有上述土石滑落情事，其他開發單位在鴻○公司未同意使用保護區之前，根本無法進行任何作為，遑論在土石滑落前進行環境監測。由此益徵保護區在秀岡山莊環境維護上的重要性，身為開發單位怎會連保護區使用的私法權利都沒有？既然新增開發單位無履行環評承諾的實際能力，為何可取得開發單位之資格進行開發？⑸依環評法相關規定，有關公共事務，因非僅牽涉某一開發
單位，有任何變動，都必須由所有開發單位負責並提出環評變更。若為解決上述土石滑落問題，必須在保護區土地內進行相應的施工，即涉及環境保護事項的變更，依環評法第16條、第37條、第38條規定，應由所有開發單位具名申請。然被告卻讓不具環評履行能力的眾多所有權人成為開發單位，如何就經費分配、與鴻○公司協調等達成合意，遑論取得所有開發單位的同意而提出申請，如今甚至衍生刑事告訴。
㈢備位聲明１之理由與請求基礎：依環評法第16條、第17條及
其施行細則第37條第1 項前段規定，能申請變更環境影響說明書或評估書內容者，僅有「開發單位」。系爭環境影響說明書中開發單位的增加，依法仍應由欲申請成為開發單位者徵得開發單位之同意，再由開發單位向被告提出申請，並經被告同意，方符合規定。倘鈞院認系爭環境影響說明書中之開發單位僅為秀岡公司（假設語，非自認），則有關是否增加開發單位乙事，依前揭規定，亦應由秀岡公司提出申請，非由被告片面發布系爭令替代。為確保系爭環境影響說明書之內容應予落實及執行，後續加入之開發單位，應取得秀岡公司之同意，且只要是未經秀岡公司同意，而由被告單方審核通過加入為開發單位者，被告均應命其徵得秀岡公司同意，以求適法，並避免被告前後矛盾，而違反誠信原則。
㈣依司法院釋字第709 號解釋意旨，行政機關對人民申請案件
，應依一定程序為之，過程中更應保障其他人民之權利，使其得以陳述意見，避免陷於價值對立與權利衝突，如有違反，行政機關所為之決定，即牴觸憲法保障人民財產權之規定：
⒈被告曾於101 年4 月30日針對系爭環境影響說明書環評爭議
召開第2 次法律諮詢會議，與會學者專家建議被告按行政程序法第128 條依職權重開原環評審查程序，再依同法第23條規定，通知原相對人秀岡公司（破產管理人）、原告、康橋學校及利害關係人掬月公司（土地所有權人或其委託人地位），綜合考量意見。學者專家前揭見解無疑較為正確。蓋被告核准之系爭環境影響說明書，其性質為一授益行政處分，倘若要讓掬○公司、陳○鴻、施○輝、楊○綺、鄭○宏、邱○美、祥○股份有限公司、李○煌、亞○公司、李○松、摩○公司等成為開發單位，應由渠等另行主動循環評法之程序提出申請，再由被告實質審核資格及履約能力後，作成准或駁之行政處分，方屬適法，絕非透過系爭令為之。原告與秀岡公司、康橋學校均為系爭環境影響說明書授益行政處分之相對人，在掬○公司等未經過原告同意下，抑或被告依職權變更原先授益行政處分之情況下，被告如何能透過系爭令變更原先授益行政處分之內容？⒉被告同意其他法人或自然人成為秀岡山莊興建計畫新的開發
單位，屬原行政處分之變更，非新行政處分，亦即並非針對其他法人或自然人申請新的環境影響評估所為之同意。依環評法第16條及其施行細則第36條、第37條規定，變更申請主體為原開發單位，新的開發單位係申請變更的客體，其本身非申請主體，被告在無適格申請人的情況下同意增加開發單位，自屬違法。退步言，縱認系爭令為解釋性行政規則（假設語，非自認），該解釋性行政規則如何能單方變更原告所得享有授益行政處分之內容？況依前揭101 年4 月30日會議結論，被告未保障原告之陳述意見權利，所作成之系爭令，除製造價值衝突外，有何正當性？更何況秀岡公司之法人格尚未消滅，對外事務均可由破產管理人合法為之，加以原秀岡山莊開發計畫大部分土地均已由原告取得所有權，秀岡公司聲請破產前亦將開發計畫內公用設施之權利，全部授權予原告行使，被告核准之原授益行政處分，並無存在無法執行之窘境。被告有何必要透過系爭令，變更原本授益處分內容？⒊綜上，被告行為已違反環評法第16條、第17條及其施行細則
第37條規定。是否增加開發單位，該發動之權利本即歸屬於包括原告在內之原先開發單位，被告公布系爭令亦嚴重影響原告之財產權利，嗣後依系爭令同意特定人成為開發單位之程序，均未讓原告表示意見，造成不同價值對立及權利衝突，嚴重悖離憲法之正當法律程序規定。原告為系爭環境影響說明書之主要開發單位，所負擔之責任與義務最大，後續加入之開發單位自應徵得原告同意，方能符合公益目的、環評法之立法精神及行政自我拘束原則等情。並聲明求為判決：
⑴先位聲明：
①於101 年6 月5 日後，未經原告同意而加入成為系爭環
境影響說明書之開發單位者，被告應命其徵得原告之同意。
②訴訟費用由被告負擔。
⑵備位聲明１（追加之訴）：
①於101 年6 月5 日後，未經秀岡公司同意而加入成為系
爭環境影響說明書之開發單位者，被告應命其徵得秀岡公司之同意。
②訴訟費用由被告負擔。
⑶備位聲明２：
①確認系爭令無效。
②訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠本案背景說明：
⒈系爭環境影響說明書「有條件通過」之審查結論，依相關實
務見解，應定性為授益行政處分，其所附條件（即行政程序法所規範附款中之負擔）及「經主管機關審核通過之環境影響差異分析報告（及變更內容對照表）及備查內容」，皆屬環境影響說明書之一部分，構成原開發單位與被告間之環評行政法關係，系爭環境影響說明書之審查結論（及所表徵之原處分相對人即開發單位之地位）應可成為權利義務繼受之客體：
⑴環境影響說明書之審查結論，自最高行政法院92年度裁字
第519 號裁定確定以降，實務與學說均定性為行政處分，最高行政法院99年度判字第1281號判決亦明示其為授益行政處分，鈞院99年度訴字第151 號判決亦認定有條件通過環評審查之環境影響說明書，其審查結論中之條件，屬行政程序法所規範附款中之負擔，至於「經主管機關審核通過之環境影響差異分析報告內容」，應屬環境影響說明書或評估書之一部分，為臺中高等行政法院90年度訴字第1151號判決肯認。由鈞院98年度訴更一字第140 號判決意旨及建管機關於鈞院100 年度訴字第2120號判決之主張，可知如「建造執照」發給之典型授益行政處分，不具一身專屬性，性質上得移轉，亦得繼承，可成為權利義務繼受之客體。
⑵系爭環境影響說明書審查結論，於89年1 月15日公告，發
生原開發單位秀岡公司與被告之環評行政法關係，其後於原開發單位尚未經原告聲請破產並經法院為破產宣告前，原開發單位曾循環評法施行細則第37條申請增列康橋學校及原告為開發單位，該2 單位亦因被告之備查，發生與被告之行政法關係。至於訴外人陳○鴻等，係於原開發單位經原告聲請破產，並經法院為破產宣告，喪失財產之管理及處分權後，無法繼續執行系爭計畫並切實執行原環境影響說明書之內容及審查結論，新取得部分原環境影響說明書範圍內之土地所有權人（含其委託者），擬為後續相關開發，依系爭令揭示之程序辦理加入開發單位，屬承繼原土地所有權人（即原開發單位秀岡公司）基於部分土地之部分權利義務關係，經被告回覆而發生與被告之環評行政法關係。陳○鴻等既承繼原土地所有權人（即原開發單位秀岡公司）基於部分土地之部分權利義務關係之權利義務，即應得繼受原「有條件通過」環評審查結論之授益行政處分，及所表徵之原處分相對人即開發單位之地位。
⒉陳○鴻等係承繼原土地所有權人（即原開發單位秀岡公司）
基於部分土地之部分權利義務關係之權利義務，因如擬開發之行政法義務，即涉及特定標的物或結果，依林錫堯、陳敏之見解及鈞院93年度訴字第3666號判決意旨，即應繼受原授益處分之法律效果，並得避免其不受法令規範及逃避法律責任之畸形現象。故關於前揭所述環評行政法關係，其內容即包括其所承諾確實執行之環境影響說明書內容及審查結論（包含系爭環境影響說明書「經主管機關審核通過之環境影響差異分析報告〈及變更內容對照表〉及備查內容」），自不待言。
㈡關於原告先位聲明部分，除其請求非屬公法上請求權，因未
具有權利保護之必要，致不符一般給付訴訟之特別實體要件，起訴顯無理由，應予以駁回外，其主張義務（未經原告同意……應徵得原告同意）之違反，亦未損害原告之權利：
⒈原告之先位聲明，應屬請求鈞院以判決命被告為一定之給付
，惟其主張並無任何法律依據，被告亦未作成任何賦予其公法上請求權之行政處分，更未與其訂立行政契約，故原告並未基於任何公法上原因，對於被告享有公法上請求權得為上開請求。由最高行政法院96年度裁字第2671號裁定、高雄高等行政法院99年度訴字第668 號判決可知，人民依行政訴訟法第8 條第1 項提起一般給付訴訟時，必係基於公法上原因，對於行政機關享有公法上請求權，始得為之。所謂公法上原因，包括行政法規、行政處分及行政契約等。人民如無公法上原因，對於行政機關未享有公法上請求權，其提起一般給付訴訟，請求法院以判決命行政機關為一定之給付，即屬顯無理由，而欠缺權利保護必要，應以判決駁回之。
⒉至於原告所陳請求權依據等尚非本件所得主張，環評法第16
條、第17條係於一般情形下，開發單位重新辦理環評之要件與應依環評書件執行之規範，不因該規範而使原告取得公法上之請求權，且由該條及其施行細則第37條第2 項規定，亦無法得出申請加入開發單位應經何人同意，水土保持法更非環評法之規範，自皆無法成為原告之請求權依據。再者，原告所稱之行政慣例更不存在，甚至於原告加入為開發單位時，另一開發單位康橋學校仍持否定之意見，非如原告所指其於95年6 月間參加會議之簽名即表示「同意」。
⒊況原告與相關土地之所有權人（含受土地所有權人委託者）
雖同為系爭開發行為範圍內土地所有權人（或受其委託者），但無任何權利義務繼受關係，係分別加入成為開發單位，相關土地之所有權人加入成為開發單位，難謂原告權利或法律上之利益受有損害，充其量僅有經濟上或事實上之利害關係（甚至有利，即分攤環評義務）。相關土地之所有權人（含受土地所有權人委託者）如僅係加入開發單位，亦屬行政程序法第174 條所規範行政程序中所為之決定或處置（增加環評程序當事人：開發單位），而非實體決定（如環評審查結論），不致對原告造成影響。再者，即便共同開發單位依環評法第17條應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行，如有違反，亦僅共同違反部分共同負責（如違反執行環境監測計畫則分別加以裁罰），所涉個別違反部分則個別負責（如違規招收高中生僅裁罰康橋學校），實質上亦未損害原告其他權利或法律上之利益。
㈢被告不同意原告備位聲明１之追加。經檢視環評法及其子法
相關規範，除無增列開發單位須經原開發單位同意之相關規定，系爭開發行為原開發單位秀岡公司業經法院裁定破產，亦與先前背景有異，未可比附援引，其破產管理人吳啟孝律師曾以書面表明「秀岡山莊興建計畫環境影響說明書開發單位變更等事項，核與破產法有關破產管理人職務之規定，尚屬有間。故有關秀岡山莊興建計畫之相關事項，本律師自未便置喙，特此重申」，故原告所請，除不合法外，亦不可行。
㈣綜上所述，原告之訴顯不合法，且無理由等語，資為抗辯。
並聲明求為駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有系爭環境影響說明書摘錄（第19-83 頁）、被告89年1 月15日（89）環署中字第0001
199 號公告（第375 頁）、被告92年5 月30日環署綜字第0920035498號函及95年9 月5 日環署綜字第0000000000A 號函（第323-324 頁、第85頁）、系爭令（第84頁）、被告101年6 月8 日環署綜字第1010048511號書函（第149-150 頁）等影本附本院卷可稽，洵堪認定。是本件爭點厥在：原告所提先位訴之聲明，是否有理由？原告追加備位訴之聲明１，是否應予准許？及原告所提備位訴之聲明２，是否合法？㈠先位訴之聲明（即原告訴請於101 年6 月5 日後，未經原告
同意而加入成為系爭環境影響說明書之開發單位者，被告應命其徵得原告之同意）部分：
⒈按人民依行政訴訟法第8 條第1 項規定提起一般給付訴訟時
，必係基於公法上原因，對於行政機關享有公法上請求權，始得為之。所謂公法上原因，包括行政法規、行政處分、行政契約等。倘人民無公法上原因，對行政機關未享有公法上請求權，其提起一般給付訴訟，請求法院以判決命行政機關為一定之給付，即屬無理由。查原告提起本件先位訴訟，係主張其得依環評法第6 條第2 項第1 款、第16條、第17條及其施行細則第37條第1 項、水土保持法第12條、行政程序法第8 條等規定，暨原證十～原證十三之行政慣例，提起行政訴訟法第8 條第1 項之一般給付訴訟，請求被告作成行政處分以外之其他非財產上給付。
⒉惟查，環評法第6 條第2 項第1 款：「前項環境影響說明書
應記載下列事項：一、開發單位之名稱及其營業所或事務所。」係規定環境影響說明書應記載之事項；同法第16條：「（第1 項）已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。（第2項）前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」乃規定變更申請內容之程序；同法第17條：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」則規定開發單位之執行義務；同法施行細則第37條第1 項、第2 項：「（第1 項）開發單位依本法第16條第1 項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。（第
2 項）前項變更未涉及環境保護事項者，應函請目的事業主管機關轉送主管機關備查。」為開發單位申請變更環境影響說明書或評估書內容之程序及應提出書件之規定；水土保持法第12條：「（第1 項）水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……（第2 項）前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。（第3 項）第1 項各款行為申請案依區域計畫相關法令規定，應先報請各區域計畫擬定機關審議者，應先擬具水土保持規劃書，申請目的事業主管機關送該區域計畫擬定機關同級之主管機關審核。水土保持規劃書得與環境影響評估平行審查。（第4 項）第1 項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之；其種類及規模，由中央主管機關定之。」則規定水土保持計畫之實施與維護；而行政程序法第8 條：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」明揭行政行為之誠信原則；由上開法條均無從直接推導出原告有依該規定請求被告為如其先位訴之聲明所示之給付行為。
⒊至於原告執其所稱行政慣例－原證十～原證十三之被告95年
6 月22日環署綜字第0950049557號函及其所附95年6 月14日「永柏企業股份有限公司主張列為同具秀岡山莊開發權力之主體」相關事宜研商會議紀錄、原告95年7 月3 日永柏企字第950703號函、訴外人秀岡公司95年7 月5 日(95)秀岡字第
004 號函、被告95年9 月5 日環署綜字第0000000000B 號函等影本，主張其當初加入成為開發單位時，亦係取得訴外人秀岡公司之同意後，方獲得被告備查併列為開發單位乙節。按行政慣例乃行政機關處理某類事務反覆之慣行，與習慣法應含有一般人普遍確信其法的效力之要素者不同，單純之行政慣例並非法源之一種，為學理上之共同見解，蓋此種慣例究為執行法規之必要措施，抑或行政機關作業上之便宜舉動，其合法性尚非無疑（見前大法官吳庚著「行政法之理論與實用」增訂10版第53頁）。縱認行政先例（慣例）為行政法法源之一種，改制前行政法院48年判字第55號判例：「行政先例，原為行政法法源之一，如非與當時有效施行之成文法明文有違背，自得據為行政措施之依據。」已明揭行政先例（慣例）不應牴觸法規。查原告當初加入成為開發單位時，原開發單位除秀岡公司外，尚有康橋學校，雖被告95年6 月22日環署綜字第0950049557號函附95年6 月14日「永柏企業股份有限公司主張列為同具秀岡山莊開發權力之主體」相關事宜研商會議紀錄結論㈡㈢（見本院卷第92頁背面）記載「秀岡事業股份有限公司『同意』將永柏公司等秀岡山莊區內建築用地土地所有權人列為共同開發單位」「秀岡公司辦理上開變更事宜時，應檢具『同意』併列開發單位者之相關資料」，但此會議結論尚乏環評法及其施行細則之依據，況若需原開發單位同意後始得加入成為開發單位，則當初原告並未取得另一開發單位康橋學校之同意（見本院卷第384-38
5 頁之康橋學校95年8 月21日95康橋總字第0572號函），卻仍獲得被告備查併列為開發單位，堪認上開會議結論所示應取得原開發單位同意乙節，並非行政慣例，是原告執此主張其有依原證十～原證十三之行政慣例，請求被告為如其先位訴之聲明所示之給付行為，並無理由，應予駁回。
㈡追加備位訴之聲明１（即原告追加訴請於101 年6 月5 日後
，未經秀岡公司同意而加入成為系爭環境影響說明書之開發單位者，被告應命其徵得秀岡公司之同意）部分：
⒈按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被
告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依第197 條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。」行政訴訟法第111 條第1 項、第3 項定有明文。
⒉查原告101 年10月24日起訴時，其訴之聲明原為：「㈠先位
聲明：於101 年6 月5 日後，未經原告同意而加入成為系爭環境影響說明書之開發單位者，被告應命其徵得原告之同意。㈡備位聲明：確認系爭令無效。」嗣於102 年4 月12日以行政起訴補充理由㈣狀（見本院卷第334 頁），追加備位聲明１（原備位聲明移為備位聲明２）：「於101 年6 月5 日後，未經秀岡公司同意而加入成為系爭環境影響說明書之開發單位者，被告應命其徵得秀岡公司之同意。」復於本院10
2 年4 月17日準備程序期日、同年5 月23日言詞辯論期日，為上開先位、備位及追加訴訟之聲明（見本院卷第341-342頁、第392-393 頁之筆錄），惟被告已表示不同意原告追加備位聲明１（見本院卷第342 頁、第393 頁之筆錄），並原告為此備位訴之追加，係代位訴外人秀岡公司為請求，本院認為不適當，復有礙原來訴訟之終結，且其追加備位聲明１又不屬行政訴訟法第111 條第3 項所列各款應予准許之情形，故其此部分原告訴之追加，於法不合，應予駁回。
㈢備位訴之聲明２（即原告訴請確認系爭令無效）部分：
⒈按「確認行政處分無效……之訴訟，非原告有即受確認判決
之法律上利益者，不得提起之。……」「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第6 條第1 項及第107 條第1 項第10款分別定有明文。準此，提起確認行政處分無效之訴訟，係以所確認之對象為行政處分，且必須原告有即受確認判決之法律上利益為要件，始得提起。而所謂行政處分，依訴願法第3 條第1 項及行政程序法第92條第1 項之規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。⒉查原告據以提起備位確認無效訴訟之系爭令：「核釋已通過
環境影響評估之社區開發案，因原申請之開發單位破產或其他因素，致無法繼續履行原經主管機關審查通過之環境影響評估書件內容及審查結論，其新取得原開發行為（或場所）範圍內土地之所有權人（含受土地所有權人委託者），得檢附土地所有權證明文件（受土地所有權人委託者，應另檢附土地所有權人委託書）及願依已通過環境影響評估書件內容及審查結論確實執行之承諾書，經目的事業主管機關轉送主管機關審核後，為環境影響評估法施行細則第7 條規定之開發單位，並就其開發行為依環境影響評估法相關規定辦理。」核其內容，僅係說明新取得原開發行為（或場所）範圍內土地之所有權人（含受土地所有權人委託者），得如何成為環境影響評估法施行細則第7 條之開發單位，是依系爭令之核釋，尚無法對外直接發生任何法律效果，自非屬行政處分。雖被告以101 年6 月8 日環署綜字第1010048511號書函，檢送系爭令、「申請加入『（請填寫已通過環境影響評估書件名稱）』之開發單位申請書暨遵守環境影響評估書件內容及審查結論承諾書」、土地所有權人委託書各1 份，予秀岡公司、康橋學校、原告及其他人；然在新取得原開發行為（或場所）範圍內土地之所有權人（含受土地所有權人委託者），依系爭令釋之內容，檢附相關書件，申經目的事業主管機關轉送主管機關即被告審核而作成准否其成為開發單位之處分之前，被告以上開101 年6 月8 日函檢送系爭令予秀岡公司、康橋學校、原告及其他人，並未因此使系爭令成為依一般性特徵可得確定其範圍而對外直接發生法律效果之一般處分性質。從而原告對於非屬行政處分之系爭令，提起備位確認無效訴訟，即有起訴不備其他要件之違法，且依其情形不可以補正，是其此部分備位之訴，應予駁回。至被告依據系爭令就具體申請案件作成行政處分，影響特定人之權利或法律上利益，乃因該行政處分之效力所致，受影響者得對該行政處分依法提起行政訴訟，並於訴訟中爭執系爭令釋內容是否合法正確，併予說明。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
六、據上論結，本件原告先位之訴為無理由，追加之訴（即備位聲明１）及備位之訴（即備位聲明２）均為不合法（此部分不另為裁定，一併以較慎重之判決駁回），爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 6 月 6 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 曹瑞卿
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 6 月 6 日
書記官 黃玉鈴