臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1765號102年7月24日辯論終結原 告 蘇純賢
蘇勝雄共 同訴訟代理人 陳友炘 律師被 告 新北市三峽區公所代 表 人 楊志宏 （區長）訴訟代理人 簡炎申 律師
參 加 人 蘇有竹訴訟代理人 林建平 律師上列當事人間祭祀公業事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴時，被告之代表人為楊美峰，嗣變更為楊志宏，並由楊志宏承受訴訟，有其提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告認為參加人前於民國97年11月24日，向被告申報祭祀公業蘇欽記公業，未檢附推舉書，且申報公告之公告地點有誤，被告竟予以允受並核發派下全員證明書，屬行政程序法第
111 條第7 款之重大明顯瑕疵，且無從事後補正，請求確認被告於98年1 月7 日以北縣峽民字第0980000053號函核發之祭祀公業蘇欽記公派下全員證明書之行政處分（下稱被告98年1 月7 日函，即本件原處分）無效，遂向本院提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
（一）原告蘇純賢為祭祀公業蘇欽記公之派下現員（即原管理人蘇赤皮之孫，鈞院卷第10至16頁，原證1 ），原告蘇勝雄為祭祀公業條例施行前已占有達10年以上之土地占有人，皆屬本件祭祀公業申報案之利害關係人。原告等2 人於提起本件確認訴訟前，即以101 年6 月18日申請書（鈞院卷第17、18頁，原證2 ），請求被告確認所為98年1 月7 日函核發祭祀公業蘇欽記公派下全員證明書（含派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊）之行政處分為無效。惟被告於101 年10月17日函復略以：「…本所擬進行補正程序，俟瑕疵補正後，再續依法辦理相關變動事宜。」（鈞院卷第19頁，原證3 ），應屬「未允許」或「於30日內不為確答」，爰依行政程序法第113 條第2 項及行政訴訟法第6 條第2 項規定，提起本件確認訴訟。再者，按祭祀公業條例施行前已存在之祭祀公業，其經主管機關依祭祀公業條例核定者，其核定之內容乃直接影響派下現員及已占有達10年以上之土地占有人之權益，應認本件訴訟之提起於原告等有確認利益。
（二）查本件祭祀公業蘇欽記公係於祭祀公業條例即已存在多年之祭祀公業，其名下之不動產多係坐落於現今之新北市三峽區，依祭祀公業條例第6 條第1 項、第6 條第2 項及第
8 條第1 項之規定，自可由管理人向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所即被告辦理申報事宜。
（三）次查，被告所為98年1 月7 日函核發祭祀公業蘇欽記公派下全員證明書之行政處分，係由參加人提出申報，惟參加人業經臺灣板橋地方法院（現改制為臺灣新北地方法院，下稱板橋地院）90年度訴字第723 號民事判決「確認管理權不存在」（鈞院卷第10至16頁，原證1 ）確定在案，是參加人顯非祭祀公業蘇欽記公之管理人。又參加人於97年11月24日申報時並未檢附「推舉書」，亦即並未經過派下現員「過半數之推舉」，自無權辦理祭祀公業蘇欽記公之申報。況被告於98年1 月7 日核發祭祀公業蘇欽記公派下全員證明書時，即要求該公業於1 年內選任管理人，似可見被告於受理申報案時，即已知悉申報人蘇有竹並非管理人，依行政程序法第111 條之規定，其法定形式要件顯然不備，被告據此所核發之派下全員證明，應屬一望即知之重大瑕疵。
（四）又查，被告原應於祭祀公業土地所在地之村（里）辦公處（即新北市三峽區安溪里辦公處），公告祭祀公業蘇欽記公之派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊等，並徵求異議，惟被告竟公告於新北市礁溪里辦公處，其公告場所錯誤，致派下現員或不特定之第三人難以知悉公告之內容，自無從提出異議，其公告程序亦有重大明顯之瑕疵，按行政程序法第111 條第7 款規定，應屬自始無效，且無從於事後補正。
（五）被告雖於事後通知參加人補正相關文件，惟按祭祀公業條例第10條第1 項之規定，祭祀公業申報案之應檢附文件如有不符，被告應於核發派下全員證明書之前通知補正，尚無於核發證明書之後，再行通知補正之理。縱然從寬解釋准許於核發派下全員證明書後補正，惟參照行政程序法第
128 條第1 項及訴願法第14條第1 項等規定，應限於法定救濟期間（30日）經過之前，始得通知補正，不得恣意而為補正；被告既已自承遲於101 年10月17日始將進行補正程序，業已逾越提起訴願之3 年除斥期間，若屬合法，則通知補正恐將漫無期間之限制，相關申報期限之規定亦將形同具文，顯不合理。是以，被告雖於事後所為補正，應屬權利濫用或裁量瑕疵，亦屬無效。
（六）被告雖據內政部101 年10月8 日內授中民字第1015036953號函及新北市政府101 年10月12日北府民宗字第1012687479號函，認上開瑕疵係屬得為補正。然查行政程序法第11
4 條第1 項規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111 條規定而無效者外，因下列情形而補正︰... 」準此，行政處分之瑕疵得因補正而治癒者，以其非有無效事由為其前題，若有行政程序法第111 條事由而可認為無效，自無任何可資補正之空間可言。再者，被告謂系爭行政處分之瑕疵得為補正，究係依據行政程序法第1 項之何款？另被告所謂參加人提出推舉書，僅見檢陳律師函乙件而已，未見有何推舉書，亦未可知該等推舉書是否真正，從而是否確已補正，亦難肯認，是被告既尚須進行實質審查，何妨於重行審查完竣後再為處分？
（七）又按祭祀公業條例第8 條第1 項第5 款、第2 項之規定，參加人於97年11月24日填具之「祭祀公業派下全員證明書申請書」，其附件之「派下全員戶籍謄本」欄，僅填寫為「1 」份，法定應備文件顯有欠缺，被告竟仍核發派下全員證明書，其瑕疵程度重大且明顯，原處分應屬無效。
（八）另查，就參加人於97年底申報之文件，被告於101 年3 月
16 日 已補正公告派下員有92位，而參加人提供文件自承還有1位7房之派下蘇金元漏列，是以97年底之派下名冊，與補正公告當時之實際派下名冊已不一致，且101 年補正97年的公告，有派下已往生，亦發生繼承事項，已產生派下總權數問題，其影響權益甚鉅。況且調閱蘇氏宗親會之族譜，與申報名單有所不同，其申報漏列及錯誤所在多有（例如2 房有派下漏列及4 房整個漏列），派下名單真實性及完整性如何，尚待釐清。因漏列及錯誤所發生之派下權數變動，對原告蘇純賢及漏列之派下權益，足以產生重大影響之侵害。
（九）經略查被告所提出之推舉書及戶籍謄本，其中推舉書雖有58份，但其中部分有簽名、蓋用私章，但大部分推舉書所蓋之印章，明顯係用電腦刻印所製作之便章，是每一推舉人是否均確有推舉之意思，非無疑問。況由被告所提出之戶籍謄本所示，其中派下員蘇正明、蘇健志、蘇義信等人，已於101 年9 月15日死亡，渠等之繼承人為何，參加人於申請備查時並未於申請文件中表明，是其所需推舉書之數量究竟應有多少，恐怕就有必須由被告另案詳查。更何況，共有3 個派下員的戶籍謄本並未在案，益見被告就系爭祭祀公業報備之審查，並不確實。
（十）聲明求為判決：確認被告於98年1月7日以北縣峽民字第0000000000號函核發之祭祀公業蘇欽記公派下全員證明書（含派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊）之行政處分無效。
四、被告主張：
（一）按祭祀公業條例第6 條規定辦理申報之方式有2 種，一為由管理人具名申報，二則由派下員推舉派下現員申報。本件申請案係由該公業派下員即本件參加人，以受推舉人之身份辦理申報，而非以管理人身份辦理，有98年1 月7 日函發給派下全員證明書（鈞院卷第35、43頁，被證1 ）之記載可據。被告乃依祭祀公業條例為審核及公告作業，並於公告期滿未有異議情形下，發給派下全員證明書，當時並不知悉參加人遭板橋法院民事判決否認管理權人身份之情事，且參加人係以派下員受推舉人身份為申請，故本件申請亦與板橋地院民事確定判決無關。
（二）查原告蘇純賢雖身為派下員，但就本件申報及公告內容之派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊3 份資料，均未有錯誤或遺漏之主張，則其權益並無受影響至明；另原告蘇勝雄則與祭祀公業之申報全無利害關係，其主張為公業土地之占用人，可依祭祀公業條例第52條規定主張云云，但該條充其量乃係對公業土地之優先購買權，與公業之申報並無相涉。足見原告等與行政訴訟法第6 條第1 項「非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之」規定不符，無提起本件行政訴訟之必備要件。
（三）被告98年間發給之系爭派下全員證明書，當時原告蘇純賢身為派下員，就申報及公告內容之派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊三份資料，均未有錯誤或遺漏之主張。而該公告於正確公告里別部分之公告後，亦無人主張申報派下員之內容有錯誤或遺漏，足見本件就派下全員證明書之實質上之內容，並不生損害於任何人之權利。且自該派下全員證明書之形式及外觀觀之，尚非行政程序法第
111 條第7 款之「其他具有重大明顯之瑕疵者」。是以，被告依內政部101 年10月8 日函（鈞院卷第46、47頁，被證3 ）、新北市政府101 年10月12日函（鈞院卷第48、49頁，被證4 ）意旨及行政程序法第114 條第1 項之規定，，進行程序瑕疵之補正，並以101 年10月17日函（鈞院卷第50頁，被證5 ）向原告說明，將進行補正程序。嗣亦通知參加人，就推舉部分完成補正取得過半數推舉書，而於
101 年11月1 日以新北峽民字第1012111263號公告（下稱被告101 年11月1 日公告，鈞院卷第51頁，被證6 ），就公告里別錯誤部分，進行公告。又系爭過半數之推舉書，係於101 年9 月19日即送交被告審核，有林建平律師事務所101 年9 月19日101 年平律字第11號函附卷可憑（鈞院卷第52至54頁，被證7 ），是本件完成行政程序法之補正，原告等應已喪失提起本件確認訴訟之權利保護必要。
（四）依內政部102 年2 月18日函釋（鈞院卷第125 、126 頁，被證8 及新北市政府102 年2 月21日函文（鈞院卷第127、128 頁，被證9 ）意旨，本件補正程序，仍得於原告提出本件確認訴訟期間續行，被告乃於102 年2 月27日發函告知原告及參加人，並於102 年3 月14日完成所有補正程序（公告期間屆滿）。至於該行政補正程序之效力，依鈞院101 年法律座談會提案第一提案之結論（鈞院卷第132、133 頁，被證12）意旨，原告所主張之瑕疵，既業經補正完畢，則本件行政處分再無所指之瑕疵。
（五）聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、參加人主張：
（一）原告蘇純賢主張其系祭祀公業蘇欽記公之派下員，為原管理人蘇赤皮之孫云云，然查祭祀公業管理人地位並非可為繼承標的，則其僅係祭祀公業之派下員，是如被告所核發派下全員證明書行政處分有效，其仍係派下員，無效亦係派下員，其資格並無任何變動。又查，原告蘇勝雄主張其為祭祀公業名下土地之占有人，然查原告蘇勝雄係祭祀公業土地無權占有人，於申報過程中一再阻擾祭祀公業之申報，以拖延祭祀公業之成立，遂行其長期占有祭祀公業土地之目的，竟反過來指涉被告核發之派下全員證明書之行政處分無效，然被告核發之派下全員證明書有效或無效，其均為無權占有人，對其法律上地位並無任何影響。是原告等起訴並無有何即受確認判決之法律上利益，此並非以一詞利害關係人可含糊帶過。
（二）按最高行政法院95年度裁字第1444號裁定、95年度判字第
336 號、98年度判字第693 號判決意旨參照，行政處分無效，係須行政處分之瑕疵重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知方可指行政處分無效，如非此，即不得指行政處分無效。又按行政程序法第114 條之規定，行政程序中，如申請人就其申請案件所應檢附之相關必要書狀或程式有欠缺者，應允許申請人得於事後補正，蓋如行政處分相關必要書狀或程式有欠缺如均可指為行政處分無效，則人民動輒得，反覆為同一事件申請，機關亦不勝其擾，是如已補正，即不得遽指為無效之行政處分。
（三）查參加人固曾於90年7 月20日經板橋地院民事判決確認管理權不存在，然查上開判決後，原告未辦理塗銷管理人登記，即祭祀公業蘇欽記公之土地登記謄本上所載之管理人仍係參加人，迄至100 年8 月19日原告方至地政機關辦理塗銷登記，此有土地登記謄本異動清冊（鈞院卷第74、75頁可參）。是被告於97年11月24日受理審查時，財產公示資料仍記明「祭祀公業蘇欽記公管理人蘇有竹」，顯然不知有上開判決管理權不存在事宜。是以，按祭祀公業條例第10條規定及最高行政法院89年度判字第2944號判決意旨，被告於受理審查時，僅就申報案件為書面形式審查，縱或該申報未檢附推舉書，然此並非一望即知之瑕疵，且申報如有欠缺文件，應命補正。因此，本件原處分之瑕疵並非明顯重大，當非無效行政處分。
（四）按祭祀公業條例第6 條之規定可知，祭祀公業之申報非僅管理人得為申報，派下現員於一定條件下亦具申報資格，不論由管理人或派下員經推舉申報，均係代理為申報事項。依民法第170 條規定，無權代理得因本人事後追認，使之成為有效之行為，是如申報事項有瑕疵，均得以補正之方式，補正申報事項。經查，本件參加人業於101 年9 月19日補正推舉書，有超過祭祀公業條例第16條規定同意過半數之推舉，顯然申報之瑕疵已治癒，當無所謂行政處分無效之情形。
（五）原告雖稱被告應於祭祀公業土地所在地三峽區安溪里公告，竟於礁溪里公告，公告地點錯誤，亦有重大明顯瑕疵云云。然依最高行政法院99年度判字第1154號判決意旨，本件祭祀公業蘇欽記公之土地均係為礁溪段土地，而原行政區域劃分為為礁溪里，並無違誤。嗣於79年4 月1 日，原礁溪里行政區域調整，劃分為礁溪、介壽、安溪、中正等
4 里，被告未查於礁溪里公告，然被告此僅係代為公告，如利害關係人對此有所爭執，得另行向法院起訴之，是此種瑕疵並非重大，況此並非不可另行於安溪里或中正里公告補正，而被告事後已於安溪、中正里補行公告。再者，被告於公告時均一同於新聞報紙連續3 日，並於直轄市、縣（市）主管機關及公所電腦網站刊登公告文30日，則此更可使利害關係人公告周知。綜上，本件縱有公告地點錯誤，然此實系起因於行政區域調整之故，且並非不得補正，更已於新聞報紙及電腦網站上公告現均還可搜尋獲知，是此瑕疵並非重大，當非可導致行政處分無效。
（六）聲明求為判決：駁回原告之訴。
六、上開事實概要欄所述之事實，除兩造如下所示之爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有板橋地院90年度訴字第723 號民事判決、臺北縣三峽鎮公所97年11月25日公告、被告98年1 月
7 日函、蘇純賢101 年6 月18日申請書、被告101 年10月17日函、內政部102 年4 月24日內授中民字第1025760095號函內政部11年10月8 日函、102 年2 月18日函、新北市政府10
1 年10月12日函、102 年2 月21日函、被告101 年10月17日函文、102 年2 月27日函文、102 年3 月14日函文、被告10
1 年11月1 日公告、林建平律師事務所101 年9 月19日函、本院101 年法律座談會提案第一提案、土地登記謄本異動清冊等件影本附於原處分卷及本院卷可證，足認屬實。本件兩造爭點在於原告請求確認被告98年1 月7 日函核發之祭祀公業蘇欽記公派下全員證明書之行政處分無效，是否有據？茲析述如下。
七、本院之判斷：
（一）按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第6 條第1 項、第2 項分別定有明文。查本件原告蘇純賢主張其為祭祀公業蘇欽記公之派下現員，原告蘇勝雄主張其為祭祀公業條例施前已占有達10年以上之土地占有人，均屬本件祭祀公業申報案之利害關係人，其等有提起本件確認訴訟之確認利益。又原告蘇純賢於提起本件確認訴訟前，以101 年6 月18日申請書請求被告確認所為98年1 月7 日北縣峽民字第0980000053號函核發祭祀公業欽記公派下全員證明書之行政處分無效，有申請書1 份附卷可憑（見本院卷第17頁）。另蘇勝雄亦於本件確認訴訟前，提出101 年6 月18日申請書，其內容雖非「行政處分無效」，惟其爭執原處分之效力；況且原告起訴後，被告於審理中已明白主張行政處分為有效，是縱認原告蘇勝雄未踐行確認程序進行起訴，應認其程序上之瑕疵業已補正，核先敘明。
（二）次按祭祀公業條例第2 條第1 項、第2 項規定：「（第1項）本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。（第2 項）主管機關之權責劃分如下：... 三、鄉（鎮、市）主管機關：本條例施行前已存在之祭祀公業，其申報事項之處理、派下全員證明書之核發及變動事項之處理。」第6 條規定：「（第1 項）本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）辦理申報。（第2項）前項祭祀公業無管理人、管理人行方不明或管理人拒不申報者，得由派下現員過半數推舉派下現員一人辦理申報。」第8 條規定：「（第1 項）第6 條之祭祀公業，其管理人或派下員申報時應填具申請書，並檢附下列文件：一、推舉書。但管理人申報者，免附。二、沿革。三、不動產清冊及其證明文件。四、派下全員系統表。五、派下全員戶籍謄本。六、派下現員名冊。七、原始規約。但無原始規約者，免附。（第2 項）前項第五款派下全員戶籍謄本，指戶籍登記開始實施後，至申報時全體派下員之戶籍謄本。但經戶政機關查明無該派下員戶籍資料者，免附。」第10條規定：「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；其有不符者，應通知申報人於30日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。（第
2 項）同一祭祀公業有2 人以上申報者，公所應通知當事人於3 個月內協調以1 人申報，屆期協調不成者，由公所通知當事人於1 個月內向法院提起確認之訴並陳報公所，公所應依法院確定判決辦理；屆期未起訴者，均予駁回。」第11條規定：「公所於受理祭祀公業申報後，應於公所、祭祀公業土地所在地之村（里）辦公處公告、陳列派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊，期間為30日，並將公告文副本及派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊交由申報人於公告之日起刊登當地通行之一種新聞紙連續3 日，並於直轄市、縣（市）主管機關及公所電腦網站刊登公告文30日。」第12條規定：「（第1 項）祭祀公業派下現員或利害關係人對前條公告事項有異議者，應於公告期間內，以書面向公所提出。（第2 項）公所應於異議期間屆滿後，將異議書轉知申報人自收受之日起30日內申復；申報人未於期限內提出申復書者，駁回其申報。（第3 項）申報人之申復書繕本，公所應即轉知異議人；異議人仍有異議者，得自收受申復書之次日起30日內，向法院提起確認派下權、不動產所有權之訴，並將起訴狀副本連同起訴證明送公所備查。（第4 項）申報人接受異議者，應於第2 項所定30日內更正申報事項，再報請公所公告30日徵求異議。」第13條規定：「（第1 項）異議期間屆滿後，無人異議或異議人收受申復書屆期未向公所提出法院受理訴訟之證明者，公所應核發派下全員證明書；其經向法院起訴者，俟各法院均判決後，依確定判決辦理。（第2 項）前項派下全員證明書，包括派下現員名冊、派下全員系統表及不動產清冊。」
（三）又按行政處分若不具形式或實質之合法要件，為有瑕疵之行政處分，係屬違法，其處理方式約有以下數項：⒈更正：行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之，於行政處分之效力不生影響（行政程序法第101 條第1 項參照）。⒉補正：違反程序或方式規定之行政處分，除有無效之情形外，可補正為合法之行政處分（行政程序法第114 條參照）。⒊得撤銷：有瑕疵而非屬得更正、補正或無效之行政處分，除有「撤銷對公益有重大危害」或「受益人無信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益」之情形外，原處分機關或其上級機關得依職權為全部或一部之撤銷，而在未撤銷之前，仍為有效（行政程序法第117 條、第119 條參照）。⒋無效：
行政處分之瑕疵已達到「重大明顯之瑕疵」，即屬無效（行政程序法第111 條參照）。就行政處分之無效，指行政處分具有一定之瑕疵而自始定不生效力之謂，關於行政處分無效之原因，學說上素有爭議，各國立法例亦有不同，我國行政程序法仿照德國立法例，採取「重大明顯理論」，行政程序法第111 條設有規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」可知所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依上開行政程序法第111 條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6 款之例示規定外，尚有該條第7 款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6 款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。可知有關行政處分是否無效，採重大明顯瑕疵說，行政處分之瑕疵，原則上係得撤銷，倘其瑕疵至重大明顯之程度，始為無效之行政處分，自始不發生所意欲之法律效果（最高行政法院97年度判字第1 號、100 年度判字第1133號判決、
101 年度判字第18號判決參照）。
（四）經查，參加人蘇有竹委任代理人王國雄於97年11月24日，依祭祀公業條例第8 條規定，檢附祭祀公業蘇欽記公沿革、不動產清冊、土地登記謄本、派下全員系表、派下全員戶籍謄本、派下現員名冊等資料，向被告申請核派下全員證明書。被告受理後於同年11月25日，以北縣峽民字第0970029884號公告，張貼在三峽鎮公所（現改制為三峽區）及該鎮礁溪里辦公室公告欄（公告期間自97年12月1 日起至97年12月30日止）；另刊登在三峽鎮公所及臺北縣政府（現改制為新北市政府）之電腦網站，並自97年12月1 日起至同年月3 日止，連續3 日刊登在臺灣新生報。因公告期間無人異議，被告於98年1 月7 日以北縣峽民字第0980000053號函，發給祭祀公業蘇欽記公派下全員證明書（含派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊）等情，有申請書、委任書、沿革、土地登記簿、不動產清冊、土地登記謄本、派下現員名冊、派下全員系統表、臺灣新生報廣告、被告97年11月25日北縣峽民字第0970029884號公告、97年11月26日北縣峽民字第9970030043號函、97年11月26日北縣峽民字第0970029951號函、98年1 月7 日北縣峽民字第0980000053號函等影本附卷可稽。原告訴請確認被告核發祭祀公業蘇欽記公派下全員證明書之行政處分無效，無非以參加人申請程序中就申請人資格及公告地點有所瑕疵：
⒈查系爭祭祀公業申請人即參加人，前經板橋地院（現改制
為新北地方法院）於90年7 月20日以90年度訴字第723 號民事判決「確認管理權不存在」，並已確定在案，此有上開判決書影本1 份附卷可參（見本院卷第10至14頁），因此參加人確無管理人身分。被告雖辯稱參加人係以派下員推舉方式申請，而非以管理人申請云云，惟參加人確以管理人身分申請，此有97年11月24日祭祀公業派下全員證明書申請書附卷可憑，被告此部分所辯無足採認。而核發祭祀公業派下全員證明書之申報方式有2 種，一為由管理人具名申報，二則由派下員推舉派下現員申報，已如前述。是參加人以管理人身分申報，因有上述瑕疵，參加人遂委任林建平律師補具派下全員超過半數之推舉書，以為補正，此有林建平律師101 年9 月19日101 年平律字第11號函及推舉書、戶籍謄本等資料附卷可參。姑不論原告得否以補正方式治癒上開申報之瑕疵，查祭祀祖先慎終追遠為固有之禮儀，祭祀公業之設立則為臺灣早期社會之民俗，在祭祀公業條例施行前存在諸多祭祀公業，未曾辦理申報，亦未取得派下全員證明書，為使祭祀公業有利管理，爰制定祭祀公業條例規範相關事宜。依該條例第6 條規定，申報人原則上由管理人擔任，蓋管理人掌握祭祀公業之沿革、派下全員、派下現員及不動產清冊等資料，對於申報相關事項較為清楚；然祭祀公業可能有無管理人、管理人行方不明或管理人拒不申報之情形，此時規定得由派下現員過半數推舉派下現員1 人辦理申報。而不同之申報人會影響其申報內容與結果，因此祭祀公業條例定有保障相關權利人之申報程序，即受理機關辦理公告，倘有人異議，申報人就其異議事項決定是否申復，申報人申復後，異議人仍欲異議，須提起確認派下權或不動產所有權之訴（祭祀公業條例第11至13條參照）。因此，申報係啟動核發派下全員證明書之開端，最重要者在於祭祀公業派下權及不動產所有權之確認，申報人資格有誤，固屬申報程序之瑕疵，惟透過申報程序之保障，已降低祭祀公業派下全員證明書核發之錯誤，故申報機關已踐行法律所定之申報程序，申報人資格之瑕疵，應僅發生是否撤銷之問題，尚難認其瑕疵重大而使其行政處分發生自始無效之效力。此外，就被告所為行政處分之形式外觀觀之，難認系爭處分有何「重大明顯之瑕疵」，且瑕疵已達於重大，依一般人合理之判斷甚為明顯而一目了然，「如同寫在額頭上」任何人一望即知情事。原告對此主張系爭處分有行政程序法第111條第7 款之無效情形，參照上開法律見解，自無理由。⒉被告受理參加人97年11月24日申請核發派下全員證明書後
，於同年11月25日以北縣峽民字第0970029884號公告，張貼在三峽鎮公所（現改制為三峽區）及該鎮礁溪里辦公室之公告欄（公告期間自97年12月1 日起至97年12月30日止），另刊登在該鎮及臺北縣政府（現改制為新北市政府）之電腦網站，並自97年12月1 日起至同年月3 日止，連續
3 日刊登在臺灣新生報，已如前述。原告雖認被告應公告在祭祀公業土地所在地之村里辦公室即新北市三峽區安溪里辦公室，其卻公告在新北市三峽區礁溪里辦公室，其公告程序有重大明顯之瑕疵云云。查參加人申報祀公業蘇欽記公之土地均在礁溪段，原行政區域確為礁溪里，惟於79年間行政區域調整，礁溪里劃分為礁溪、介壽、安溪、中正等4 里，故被告公告在礁溪里辦公室，係因忽略行政區域調整所致，固有瑕疵。姑不論被告迨原告異議後重行公告是否已補正其瑕疵，按祭祀公業條例第11條規定：「公所於受理祭祀公業申報後，應於公所、祭祀公業土地所在地之村（里）辦公處公告、陳列派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊，期間為30日，並將公告文副本及派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊交由申報人於公告之日起刊登當地通行之一種新聞紙連續3 日，並於直轄市、縣（市）主管機關及公所電腦網站刊登公告文30日。」蓋祭祀公業之派下員往往分散各地，為達公告周知減少誤漏，俾利相關權利人主張其權利，因此訂有上開「公告周知」之程序。查被告在里辦公室之公告雖有瑕疵，惟里的行政區域較小，其已在行政區域較大的三峽區辦公室公告，另連續刊登報紙3 日，復登載在被告及新北市政府之電腦網站。可知被告除里辦公室公告有瑕疵外，其餘相關程序均有作為，且已完成，其「公告周知」之效果並無明顯減損，難認其瑕疵屬於重大。此外，就被告所為行政處分之形式外觀觀之，難認系爭處分有何「重大明顯之瑕疵」，且瑕疵已達於重大，依一般人合理之判斷甚為明顯而一目了然，「如同寫在額頭上」任何人一望即知情事。原告對此主張系爭處分有行政程序法第111 條第7 款之無效情形，參照上開法律見解，亦無理由。
（五）綜上所述，被告依參加人申請核發系爭祭祀公業派下全員證明書，原告雖主張申請人資格及公告地點有瑕疵，其行政處分無效云云，惟該等程序事項縱有誤失，揆諸前開說明，尚難認屬重大明顯之瑕疵，原告上開主張縱然屬實，亦非該處分無效，而係原處分得否補正或有無違法之問題（就原告提起撤銷訴訟之範疇，因本件已逾訴願期間，本院不移送訴願管轄機關，附此敘明）。原告主張核無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 8 月 5 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 鍾啟煒法 官 侯志融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 8 月 5 日
書記官 蕭純純