臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1768號102年5月23日辯論終結原 告 王秀卿
王淑芬上 一 人訴訟代理人 陳雅萍 律師被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）住同上訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師
參 加 人 周國平
陳國治上 一 人訴訟代理人 蘇飛健 律師上列當事人間有關建築事務事件，原告不服內政部中華民國101年8 月29日臺內訴字第1010247363號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣訴外人即原告之母周○○興建自用農舍（下稱系爭農舍，即新北市○○區○○○段○○○ ○號建物），以坐落新北市○○區○○○段○○○小段173 之36地號○○區○○○段131 之2 地號土地，合計面積共計424 平方公尺之土地作為基地（下分別稱173 之36地號、131 之2 地號土地，合稱基地），另以參加人陳國治所有坐落新北市○○區○○段○○○號土地作為配合耕地面積5,929 平方公尺（下稱配合耕地。基地及配合耕地面積合計6,353 平方公尺），於民國86年11月13日向新北市三峽區公所（改制前臺北縣三峽鎮公所，下稱三峽區公所）申請自用農舍建造執照，三峽區公所於86年11月18日核發86峽農建字第31421 號建造執照（下稱建造執照），嗣於87年8 月5 日核發87北縣峽農使字第3124
4 號使用執照（下稱使用執照），並由原告王淑芬於98年5月6 日申請更正使用執照面積計算，三峽區公所於98年6 月
5 日補發98北縣峽建字第0980015785號變更使用執照（下稱變更使用執照；建造執照、使用執照及變更使用執照下合稱系爭3 項執照）。惟配合耕地所有權人即參加人陳國治認其並未提供配合耕地供周○○辦理農舍興建，周○○業於92年間死亡，遂向包括原告在內之周○○繼承人提起民事確認證書真偽事件訴訟，經臺灣新北地方法院（原臺灣板橋地方法院）99年度訴字第1030號事件（下稱相關民案一審）判決陳國治勝訴，原告及其他周○○之繼承人不服提起上訴，經臺灣高等法院100 年度上易字第183 號民事事件（下稱相關民案二審）於100 年3 月29日判決上訴駁回並確定在案。被告獲悉上情，即以101 年3 月12日北府工建字第1011271147號函（下稱原處分）撤銷系爭3 項執照，原告不服，提起訴願經無理由駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠相關民案判決認陳國治與周○○間就配合耕地租賃契約（
下稱租約）係屬偽造，然因建蔽率不足，訴外人林○○代書偽造文書，以增加建蔽率，系爭農舍之基地並非全為農地，仍有部分為建築用地，依非都市土地使用管制規則第
9 條規定，建蔽率為60% ，建蔽率內之土地（254.4 平方公尺）不受偽造土地使用權同意書（下稱同意書）及租約之影響，被告未重新測量，亦未為行政裁量，即撤銷系爭
3 項執照，使原告原合法房屋變為違章建築（下稱違建），與行政程序法第117 條規定自有未合。
㈡原告並未以詐欺、脅迫或賄賂等方式，使被告核發系爭3
項執照，亦無明知或重大過失而不知核發系爭3 項執照係屬非法，是無行政程序法第119 條各款信賴不值得保護之情事，被告未思及此，驟予撤銷，自屬違法。
㈢依內政部60年4 月10日臺內地字第407066號函（下稱內政
部60年4 月10日函）意旨，系爭農舍已建築完成，並無違反建築法第58條各款規定，被告於撤銷系爭3 項執照之同時，應一併諭知系爭農舍合法部分准予提驗證件申請，而非對合法建築之部分置之不理。
㈣林○○為周○○之代理人，僅得於委任範圍內依法執行代
理職務，然其竟僭越代理權限，偽造同意書及租約，其所為涉及偽造文書、背信、詐欺等刑責，現由臺灣新北地方法院檢察署102 年度偵字第1872號案件偵辦中，是逾越代理權限之非法行為，對周○○本人及其繼承人均不生效力，被告對有利於原告之情形置之不理，違背行政程序法第
9 條規定。㈤是原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：本件確有偽造同意書及租約之情事，並經相關民案判決確定在案，構成行政程序法第119 條之情事，被告依法撤銷系爭3 項執照並無違誤。原告未提出具體事證，泛言主張基地非全為農地，仍有部分為建築用地，被告僅得撤銷一部等情，已非足採。且依建築法第36條規定，系爭3 項執照無從分割，不得部分撤銷。被告核發建造執照係針對原告申請範圍內之土地，被告依法詳加通盤審核，倘若原告於變更申請範圍，應另行提出一新建造執照之申請，而非任意變更原申請之內容。至於內政部60年4 月10日函係指具備「建築尚於施工中」且「因有發生違反建築法或依建築法發布之命令」時，始得加以變更及提出申請，系爭3 項執照之撤銷原因並非基於建築法，於本件自無援用之餘地等語為主張。
並聲明：駁回原告之訴。
四、參加人周國平未於本件任何期日到場，亦未提出任何書狀為陳述或主張。參加人陳國治除援用被告之主張外，另主張：
周○○僱用之代書林○○，代理周○○提出建造執照之申請，即為周○○之代理人，其代理人提出不合法的同意書及租約，其效果即於周○○本人及其繼承人，既無合法之同意書，當然無法申請建照執照，本件是「一件」建照執照的申請，無法割裂成部分的建照執照，且同意書及租約既經相關民案判決係屬偽造確定，自無法補正。次依實施區域計畫地區建築管理辦法（下稱區域計畫地區建管辦法）第5 條之規定，於各種用地內申請自用農舍者，建築面積不得超過其耕地面積10% ，所以周○○興建的系爭農舍已經遠遠超過上開限制的上限，沒有信賴利益保護的適用等語。
五、上開事實概要欄所述之事實，有原告戶籍謄本、系爭農舍相片、建造執照變更設計申請書、建造執照、原告王淑芬98年
5 月6 日申請書、租約、同意書、地籍圖、相關土地建物查詢資料、訴願決定及原處分等件附本院卷、原處分卷可稽。
是本件應審酌之爭點即為：原告之信賴是否不值得保護；系爭3 項執照是否有原告所稱合法部分，如是，則被告不為一部撤銷，且被告未給予原告補正之機會，即以原處分撤銷系爭3 項執照，是否可採。
六、茲就本件兩造之上開爭執，析述如下：㈠按「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、
土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」為建築法第30條所規定。次按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」為行政程序法第117 條、第119 條所規定。由以上規定綜合觀察可知，起造人申請建造執照時應備具之土地權利證明文件，係主管機關審核發給建造執照程序上關於土地使用狀況此一重要事項之依據，易言之，如起造人提供不正確之土地權利證明文件，致使建造執照之主管機關依該資料而發給建造執照，則起造人信賴不值得保護。
㈡經查，原告之母周○○於86年11月13日為興建建築面積25
0.56平方公尺之系爭農舍，以基地及配合耕地面積合計6,
353 平方公尺，於86年11月13日向三峽區公所申請建造執照，經三峽區公所於86年11月18日核發建造執照，87年8月5 日核發使用執照（其上所載之建築面積為249.03平方公尺），並由原告王淑芬於98年5 月6 日申請更正使用執照面積計算，經三峽區公所於98年6 月5 日核發變更使用執照（將系爭農舍之建築面積更正為250.56平方公尺）等事實，此為兩造所不爭執。嗣因系爭農舍配合耕地所有權人陳國治認為並未提供該土地供周○○辦理興建系爭農舍，有關該土地之同意書及租約上陳國治之簽名、印文均係偽造，於99年間向包括本件原告在內之周○○全體繼承人提起相關民案，業經相關民案判決勝訴確定在案，此有相關民案一、二審判決暨確定證明書附卷可稽，並經本院調取相關民案全卷核對無訛。被告獲悉上情，認周○○以詐欺方法，提供不實資料使三峽區公所核發建造執照、使用執照，其女即原告王淑芬嗣於98年5 月6 日以申請更正使用執照面積為由而取得之變更使用執照，其信賴不值得保護，於101 年3 月12日依行政程序法第117 條之規定，以原處分撤銷三峽區公所核發之上開3 項執照，未逾2 年之除斥期間，即難認有何違誤。
㈢原告雖先以：訴外人林○○代書固為周○○之代理人，林
○○偽造之同意書及租約係因建蔽率不足始行為之，周○○及其繼承人根本不知，是林○○逾越代理權限之非法行為，對周○○本人及其繼承人均不生效力，即周○○及其繼承人並未以詐欺、脅迫或賄賂等方式，使被告核發系爭
3 項執照，自應受信賴保護等情為主張。經查，原告既自承林○○係周○○委任之代書，為周○○提出建造執照及使用執照之申請，即係周○○本件申請建造執照及使用執照之履行輔助人，即周○○就申請程序所附文件內容是否真實、合法，對林○○負有監督義務，是縱謂原告主張同意書及租約係林○○未經其同意擅自偽造等情並非虛妄，周○○自應對其委請林○○申請建造執照、使用執照過程使用偽造同意書、租約之疏失，負監督不足之過失責任，而不得諉為林○○逾越權限，進而主張效力不及於周○○及其繼承人，是林○○既以周○○履行輔助人之身分，執偽造之同意書及租約申請系爭農舍之建造執照及使用執照獲准，該申請之利與不利均應由申請人本人即周○○承擔；至於原告王淑芬嗣再執使用執照申請核發變更使用執照獲准，則變更使用執照亦應繼受上開使用執照之瑕疵，是周○○及原告就系爭3 項執照之核發，係符合行政程序法第119 條第1 款之規定，縱有信賴亦不值得保護，是原告主張信賴保護等情，洵與法律規定有悖，自無可採。
㈣原告雖次以：系爭農舍之基地並非全為農地，仍有部分為
建築用地，依非都市土地使用管制規則第9 條規定，建蔽率為60% ，建蔽率內之土地（254.4 平方公尺）不受偽造同意書及租約之影響，被告未重新測量，亦未為行政裁量，即撤銷系爭3 項執照之全部，而不為一部撤銷，與行政程序法第117 條規定自有未合等情為主張。茲以：
⒈周○○以基地及配合耕地申請興建系爭農舍，於86年間
即係提出「實施區域計畫地區『自用農舍』建造執照申請書」（使用執照卷第45頁），經三峽區公所於86年11月17日核發標題係「臺北縣三峽鎮公所實施區域計畫地區『自用農舍』建造執照峽『農建』字第31421 號」之建造執照在案（使用執照卷第38頁）；俟系爭農舍興建完成後申請核發建造執照，經三峽區公所核發標題為「臺北縣三峽鎮公所實施都市計畫以外地區『自用農舍』使用執照峽農使字第31244 號」之使用執照在案（使用執照卷第30頁反面）；嗣原告王淑芬就使用執照申請更正，亦經三峽區公所核發標題為「臺北縣三峽鎮公所實施區域計畫地區『自用農舍』使用執照98北縣峽建字第0980015785號，87峽『農使』字第31244 （更正後）」之使用執照在案（使用執照卷第29頁反面），足認周○○及原告於本件自始至終，均明白周○○申請建造執照、使用執照係供興建「農舍」使用，而非「一般建物」。次以，作為基地中之173 之36地號土地編定使用種類為「特定農業區甲種建築用地」；另基地中之131之2 地號土地及配合耕地均於70年2 月14日經臺北縣政府（今改制為新北市政府）公告非都市土地使用編定確定，編定使用種類分別為「特定農業區農牧用地」、「山坡地保育區農牧用地」，此有上開土地之新舊土地謄本可稽（使用執照卷第72、65、79頁、相關民案一審卷第122 至124 、105 至106 頁），合先敘明。
⒉按「本規則依區域計畫法（以下簡稱本法）第15條第1
項規定訂定之。」「（第1 項）下列非都市土地建蔽率及容積率不得超過下列規定。但直轄市或縣（市）政府得視實際需要酌予調降，並報請內政部備查︰一、甲種建築用地︰建蔽率百分之60。容積率百分之240 。……（第4 項）第1 項以外使用地之建蔽率及容積率，由下列使用地之中央主管機關會同建築管理、地政機關訂定︰一、農牧、林業、生態保護、國土保安用地之中央主管機關︰行政院農業委員會。……」非都市土地使用管制規則第1 條、第9 條第1 項第1 款、第4 項分別定有明文。復按「本辦法依建築法第3 條第3 項規定訂定之。」「於各種用地內申請建造自用農舍者，其總樓地板面積不得超過495 平方公尺，建築面積不得超過其耕地面積百分之10，建築物高度不得超過3 層樓並不得超過
10.5公尺，但最大基層建築面積不得過330 平方公尺。」區域計畫地區建管辦法第2 條、第5 條第1 項分別定有明文。上開非都市土地使用管制規則、區域計畫地區建管辦法既係主管機關基於法律之授權所訂定之法規命令，上述規定除未違反母法之授權範圍，復係周○○申請興建系爭農舍前即發布施行，且與我國法制就保障農業發展、農地農用之意旨無違，進而為89年1 月26日修正公布農業發展條例第18條第5 項所援為規定，自應為本件所遵循。
⒊原告雖以：系爭農舍之基地並非全為農地，仍有部分為
建築用地，建蔽率為60% ，單以基地面積（424 平方公尺）計算建蔽率土地（254.4 平方公尺）之範圍不受偽造同意書及租約之影響，而依變更使用執照所載系爭農舍建築面積係250.56平方公尺，尚未超過上開建蔽率之規定，是系爭3 項建照不得全部撤銷，就上開合法部分應不得撤銷等情為主張，其依據無非係非都市土地使用管制規則第9 條第1 項第1 款之規定。經查，依前述周○○及原告相關申請過程，周○○係申請興建系爭農舍，而非一般建物，此為原告所自承，是本件所應適用者係同規則第9 條第4 項及區域計畫地區建管辦法第5 條第1 項之規定，即系爭農舍之建築面積不得超過其耕地面積10% ，在無配合耕地之情況下，根本無從進行興建，是本件與非都市土地使用管制規則第9 條第1 項第1款之規定完全無涉，是原告此部分之主張，尚乏依據。
⒋再細繹作為系爭農地基地之新舊土地謄本（使用執照卷
第72、65頁、相關民案一審卷第122 至124 頁），其中
173 之36地號土地固為甲種建築用地，惟其面積僅為93平方公尺；惟另筆131 之2 地號土地編定使用種類分別為「特定農業區農牧用地」，面積達331 平方公尺，依非都市土地使用管制規則第27條第2 項規定「使用分區內各種使用地變更編定原則表（即該規則附表三所示）」，使用分區為「特定農業區」之土地係不允許變更編定為「甲種建築用地」類別之使用地，則面積達331 公尺之131 之2 地號土地根本無從併同納入173 之36地號土地為甲種建築用地之使用地，而享有建蔽率60% 規定之可能，則系爭農舍之建築面積既高達250.26平方公尺，縱依原告此部分之主張，亦無可能使之為合法，是被告將系爭3 項執照全部撤銷，自於法有據。
㈤原告雖繼以：縱被告無法為一部撤銷，惟亦應依內政部60
年4 月10日函意旨，於撤銷時一併諭知系爭農舍合法部分准予提驗證件申請，而非對合法建築之部分置之不理等情為主張。惟查，本件周○○係申請興建系爭農舍，而非一般建物，已如前所一再敘明；且系爭農舍在扣除配合耕地之後，根本無從興建，而興建後之面積亦已超過基地面積10% 甚多，是根本無何諭知補正之可能，且本件與內政部60年4 月10日函所示情況並非相同，亦無從比附援引。況以系爭農舍之興建已不合法，自無可能有原告「系爭農舍合法部分」之情況發生；原告應係主張系爭農舍可否成為一般合法建物，惟此既非系爭3 項執照審核時所考量（按系爭3 項執照均係按興建農舍之相關規定程序進行審核），若原告確有此項請求權，理應向主管機關重為申請；況依前理由欄第六項㈣⒋之論述，亦難認原告有此請求權，是本件根本無從發生被告有何諭知補正義務之情形存在，原告此部分之主張，亦於法有違，洵無可採。
七、綜上所述，本件原告之主張均無可採。從而，被告作成原處分，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及主張，經本院詳加審酌後，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果不生影響，無逐一論述之必要，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 6 月 6 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 李君豪法 官 鍾啟煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 6 月 6 日
書記官 吳芳靜