臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1777號102年1月24日辯論終結原 告 邱靜汝訴訟代理人 陳鼎正 律師被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 林奇宏（局長）住同上訴訟代理人 杜仲傑
黃小玲劉興祥上列當事人間醫事檢驗師法事件，原告不服臺北市政府中華民國
101 年9 月6 日府訴字第10109131400 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
㈠、原告係「鴻儒醫事檢驗所」負責醫事檢驗師，該檢驗所經民眾檢舉於民國101 年3 月14日及4 月18日分別派員至臺北市內湖區及大同區商家招攬自費抽血業務，且嗣派員赴現場抽血並收取費用，涉及以不正當方法招攬業務。案經原告分別於101 年4 月9 日及5 月3 日以書函陳述意見後，經被告審認原告係以不正當方法招攬業務，違反醫事檢驗師法第30條規定，且原告曾因相同違規情事，經被告裁處新臺幣（下同）2 萬元（3 次）、5 萬元（1 次）及10萬元（1 次）在案，乃依同法第41條第1 項、第44條及統一裁罰基準規定，分別以101 年5 月22日北市衛醫護字第10133524700 號（下稱「原處分一」）及101 年5 月11日北市衛醫護字第10134650
400 號（下稱「原處分二」）裁處書，各處原告10萬元罰鍰。
㈡、嗣原告復經民眾檢舉於101 年4 月23日派員至臺北市大同區商家招攬自費抽血業務，涉及以不正當方法招攬醫療業務。案經原告於101 年5 月8 日以書函陳述意見後，經被告審認原告係以不正當方法招攬業務，且原告已遭被告裁罰多次，仍無法有效遏止其違規情事，依行政院衛生署100 年9 月5日衛署醫字第1000201074號函釋，屬情節重大而違反醫事檢驗師法第36條第2 款規定，乃依同條款及同法第44條規定，以101 年5 月30日北市衛醫護字第10135289600 號裁處書（下稱「原處分三」），處原告5 萬元罰鍰並停業1 個月（10
1 年6 月18日起至7 月17日止）。原告不服上開原處分一、
二、三，提起訴願，經臺北市政府101 年9 月6 日府訴字第10109131400 號訴願決定：關於原處分三之罰鍰部分撤銷，由被告於決定書送達之次日起50日內另為處分。其餘訴願駁回。遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原處分未具明理由：按行政程序法第96條第1 項第2 款、行政罰法第18條及司法院釋字第641 號解釋，行政處分書之理由應備有實質理由及審酌之因素，惟原處分一及原處分二理由皆僅稱「…另查處分人前於100 年12月16日、101 年1 月4 日…派員外出招攬抽血業務屬實，經本局分別於…裁處2 萬元、5 萬元及10萬元在案，受處分人仍以預防保健為名達招攬業務為目的，持續違規，且每一次派員外出招攬，都有單一危害性產生，為不同之違規行為…爰依同法第41條第1 項規定處分如主旨。」未見其具體敘明此等行為造成何種重大影響、為何會發生危害性以及產生何種危害性等，且原處分三乃係涉及原告受憲法第15條所保障之工作權之停業處分，較諸裁處罰鍰之處分乃為更不利益之行政罰，被告自應更清楚明確加以審酌與具體指摘其實質理由，惟上開處分不僅未於該處分書中詳盡說明、審查系爭行為有何違反情節重大之情形，且在未為具體實質敘明與斟酌之前提下，逕將其認定醫事檢驗所違反情節重大之情事直接附加予原告而恣意為剝奪原告工作權之處分，實已違反行政程序法第96條第1 項第2 款規範之目的，同時亦侵害原告之工作權，其違法情形已甚明確。㈡被告就鴻儒醫事檢驗所101年4 月23日派員外出至臺北市大同區發放健康檢查宣傳單等一事，以原處分三處原告5 萬元罰鍰（經訴願決定撤銷後，被告於101 年9 月14日以北市衛護醫字第10138953700 號裁處書，處原告罰鍰1 萬元整）並停業1 個月之處分，顯已違反不當聯結禁止原則：按醫事檢驗師法第20條之規定，醫事檢驗所負責之醫事檢驗師本於其為醫事檢驗所之負責人，對於該醫事檢驗所暨其下之醫事檢驗人員之業務負有督導責任，與非負責之醫事檢驗師間於擔負之責任上有所不同，自無疑問。惟上開條文是否得與醫事檢驗師法第36條之規定聯結，逕而予以開罰，則容有疑義，蓋該條文文義並未特別指出係就醫事檢驗所負責之醫事檢驗師於其擔負之督導責任上有所疏失之情形，顯見系爭條文主要應係針對醫事檢驗師或醫事檢驗生，在其本於醫事檢驗師法第12條所規定之醫事檢驗業務等事項上，如有違法或不正當之情形而言，此觀諸司法院釋字第545 號解釋，即針對醫師法就醫師業務上之違法或不正當情形係專指醫療業務上之違法或不正當行為之闡明，可推知醫事檢驗師法第36條所指之業務自應係專指醫事檢驗業務，且參照本案之事實，其爭點無非係在於醫事檢驗所派員外出發放健康檢查宣傳單等行為遭被告認定為屬不正當方法招攬業務，然誠如前述，「招攬業務」乃為「醫事檢驗所」之業務之一，「醫事檢驗師之業務」則係在於「醫事檢驗等事項」，兩者不僅主體不同，在業務之性質與本質上亦有所差別，當不能混為一談等同視之。此外，縱如被告所言，醫事檢驗所派員外出發放健康檢查宣傳單係屬於不正當方法招攬業務，對於醫事檢驗所負責之醫事檢驗師而言，亦僅係在於未善盡其督導之責，而非在醫事檢驗等業務上有違法或不正當之行為，更遑論醫事檢驗所派員外出發放健康檢查宣傳單一事乃係基於其營業自由之權利，何以為不正當方法招攬業務。是故被告將其認定醫事檢驗所不正當方法招攬業務之情事，與不具事理關聯性之醫事檢驗師於醫事檢驗業務上之違法或不正當行為予以聯結，顯已違反不當聯結禁止原則。㈢系爭行為非屬不正當方法招攬業務，被告援引行政院衛生署99年6 月8 日衛署醫字第0990069793號函釋、100 年8月16日衛署醫字第1000200935號函釋及100 年9 月5 日衛署醫字第1000201074號函釋顯有適用法規錯誤之違誤：⒈按醫事檢驗師法第30條規定，目的係為了防止醫事檢驗所讓民眾陷於錯誤認知其身分等訊息之前提下而信賴接受檢驗致生糾紛之情形。參照本案事實，原告負責之醫事檢驗所推廣業務之方式係派員外出發放健康檢查宣傳單，於該宣傳單上檢驗所之名稱、地址、聯絡方式、檢驗項目、價錢等資訊，明確清楚的列於宣傳單明顯可見之處，提供民眾正確之服務資訊，嗣後並由民眾基於其自由意志考量其自身需求，自行決定是否願意檢驗，並予民眾於表達其意願後得以不附任何理由撤回其意思表示且予以退費之權利。此種推廣業務之方式既未讓民眾陷於錯誤訊息之狀態，亦未強迫其接受檢驗服務，且亦給予民眾相當之期間考量自身需求之權利，何以謂其係屬於不正當方法招攬業務。被告徒以上開援引之函釋逕認醫事檢驗所派員外出招攬業務之行為一律屬不正當方法招攬業務，顯已錯誤適用醫事檢驗師法第30條之規定。⒉按醫事檢驗師法第12條第2 項規定，主要係規範醫事檢驗師執行醫事檢驗業務時，原則上應須由醫師開具檢驗單，始可為之，但若屬但書所列一、經中央衛生主管機關指定之檢驗項目或二、自費至醫事檢驗所檢驗之項目者，則例外的不須在由醫師開具檢驗單之前提下，即可為之。此與醫事檢驗所招攬業務方法是否涉及不正當乃屬不同階段的二事，前者係指民眾已有檢驗之意願，而其檢驗是否須由醫師開具檢驗單始可為之或屬衛生主管機關公告抑或得自費檢驗之項目而無須醫師開具檢驗單之情形；而後者則係屬民眾處於尚未知悉該檢驗服務資訊或知悉該檢驗資訊但尚未表示有此檢驗需求意願之狀態下，醫事檢驗所予以提供該相關檢驗服務資訊並詢問其是否有此需求之招攬行為。兩者為針對不同目的、不同性質之事務，自不得據以為聯結而認定民眾已有就得自費檢驗之檢驗項目自費檢驗之意願後，提供的到府收取檢體之服務係屬於不正當方法招攬業務，上開函釋依此聯結而認定系爭行為屬不正當方法招攬業務，顯已違反前揭敘明之不當聯結禁止原則。㈣被告針對原告4 月18日及4 月23日招攬業務行為之裁處，已違反一行為不二罰原則：按次連續處罰之方式，對違規事實持續之違規行為，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，其每次處罰既然各別構成一次違規行為，則按次連續處罰之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則，司法院釋字第
604 號解釋足資參照。又按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂「按次連續處罰」之本旨。且按最高行政法院98年11月份第2 次庭長法官聯席會議見解，構成要件一行為得以行政裁處書之送達作為切割一行為之標準，亦即於裁處書送達前之構成要件一行為仍屬一行為，應有一行為不二罰原則之適用。又參臺中高等行政法院98年度簡字第17號判決，可知悉原告一段期間內所從事系爭業務招攬行為應屬構成要件一行為而非數行為。故依前述實務見解，在被告以行政處分送達而切斷一行為前自不得二罰。惟被告針對原告負責之醫事檢驗所101 年3 月14日之招攬業務行為，遲至
101 年5 月24日始作成。惟原告於101 年5 月15日及101 年
6 月1 日又分別接獲被告針對101 年4 月18日及101 年4 月23日相同招攬業務行為之行政處分，則此構成要件一行為應受於101 年5 月24日之行政處分效力所涵蓋，易言之，原告
101 年4 月18日以及101 年4 月23日招攬業務之行為，因吸收於101 年5 月24日行政處分到達前之一行為中而併受該處分效力所及。被告仍對於同一行為再予以裁處，顯已抵觸一行為不二罰之原則而罹於違法。㈤醫事檢驗所以宣導預防保健觀念為由，招攬民眾進行健康檢查，並依民眾需要填寫預約單派員外出為民眾抽血，實非「招攬業務行為」有任何違反或不當，而醫事檢驗所或醫事檢驗師是否不得派員外出為民眾採集血液檢體後帶回醫事檢驗所檢驗，醫事檢驗師法復未有明文規定，原處分以醫事檢驗所或醫事檢驗師有派員外出為民眾抽血之行為即率認為有違法或不當，進而分別依醫事檢驗師法第30條及第36條第2 項規定處罰，即非適法等情。並聲明：被告101 年5 月22日北市衛醫護字第1013352470
0 號函之處分及訴願決定、101 年5 月11日北市衛醫護字第10134650400 號函之處分及訴願決定、101 年5 月30日北市衛醫護字第10135289600 號函關於停業1 個月部分處分及訴願決定均撤銷。
三、被告則以：㈠原告訴稱被告之處分書未具體指摘系爭處分實質上裁量之理由，顯已違反行政程序法第96條第1 項第2 款之規定：查此3 案處分書內容，被告均依法載明主旨、事實、法律依據及處分理由等內容，於做成行政處分前皆依行政程序函請原告及相關當事人陳述說明，全案亦有相關陳述函及談話紀錄在卷可稽；有關原告訴稱處分書內容未見具體敘明此等行為造成何種重大影響、為何會發生危害性以及產生何種危害性乙節，查醫事檢驗師法第30條規定其中「不正當方法」，法律雖未設規定，惟揆諸行政院就該條之立法說明：「為防止醫事檢驗所假藉公益團體名義派員招攬檢驗而造成糾紛，…該醫事檢驗所應以不正當方法，招攬業務予以懲處…。」有關醫事檢驗機構假借衛生主管機關名義，在未經醫師專業判斷開立檢驗單，擅自派未具醫事人員資格之業務員前往民宅或事業單位沿街招攬檢驗業務，或為誘導民眾接受其招攬、自費檢驗，以免費或低價方式以無須到院為由取得同意，再派未辦理執業登記之護理人員前往民宅採取檢體，同時招攬受檢者進行其他多項自費抽血及驗尿項目，並收取額外費用，再將檢體攜回機構進行檢驗業務等方式，均屬醫事檢驗師法第30條規定以不正當方法，招攬業務之違法作為（非原告所稱僅派員外出發放宣傳單），且其抽血場所常直接於市○○○路邊攤販及商家，增加感染之風險，該等行為枉顧民眾醫療安全，自無正當性可言，被告對於此3 案之處分係就相關違法事實，案經行政調查程序，並斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽後，始認定原告之行為核屬違反醫事檢驗師法第30條之規定，以不正當方法，招攬業務，並依法論處，於法並無違誤。
㈡按醫事檢驗師法第20條規定，醫事檢驗所應以其申請人為醫事檢驗師或醫事檢驗生，對其業務負督導責任。原告主張「招攬業務」既為「醫事檢驗所」之業務，「醫事檢驗師」之業務係在於「醫事檢驗等事項」，兩者主體不同，且業務之性質與本質上亦屬有異。惟醫事檢驗所之負責人有指揮調度該檢驗所之醫事人員及相關人員權責，藉以擴張其執業範圍，並增加其檢驗所之營利，且醫事檢驗所負責人與一般獨資商號負責人之法律責任性質相當，而負責人於該所相關人員業務執行有手足延伸之作用並負有督導之責任，另指派該檢驗所相關人員在外招攬業務抽血後並返還該所檢驗檢體相關行為係接續密不可分之違規行為，其因招攬後方能執行檢體檢驗等業務，爰原告主張顯為飾辯之詞，不足採據。
㈢原告訴稱行政院衛生署100 年9 月5 日衛署醫字第1000201074號函、100 年8 月16日衛署醫字第1000200935號函及99年6月8 日衛署醫字第0990069793號函，係誤解醫事檢驗師法第12條第2 項但書之意旨，並不當聯結其誤解之意旨以為解釋，被告予以援用自有違法之虞乙節：本案被告參考行政院衛生署之見解，尚非完全依據該屬之函釋認事用法，且主管機關尚得基於職權於執行特定法律之規定，為必要之釋示，以闡明法規之原意，俾提供下級機關所屬公務員行使職權時有所準據，乃屬當然。被告對此3 案之處分係就相關違法事實，案經行政調查，並斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽後，始認定原告之行為核屬違法，故本件認事用法過程，並無違誤。㈣有關被告針對原告4 月18日及4 月23日招攬業務行為之裁處，原告認違反一行為不二罰原則：原告派員外出為民眾抽血，再將檢體帶回該醫事檢驗所檢驗並收取費用之行為，其事實之發生（抽血時間、地點及抽血項目）、關係人（抽血對象）均不同，係個別形成之違法行為，非訴願人主張該行為屬「持續」行為；行政罰法係本於一行為一罰、數行為數罰原則，無連續犯規定，至是否為一行為乃個案判斷問題，被告依民眾檢舉案件及舉證資料，就具體個案的事實情節，依行為人主觀犯意、構成要件實現、受侵害法益及所侵害法律效果，斟酌被違反行政法上義務條文文義、立法意旨、制裁之意義等因素綜合判斷決定，予分別處罰，並無違誤，另查醫事檢驗師法第41條及被告處理違反各項醫療衛生法規案件統一裁罰基準規定，其內容並無「按次連續處罰」之規定，即針對違規行為處分意旨，係要求原告即刻停止是類違規行為，並無適用行政機關令限期改善，屆期未改善者，按次連續處罰之規定，爰此，被告就其個別違規行為與行政調查程序，係依法分別處罰，非按次連續處罰，並無不當，查被告自98年起查察其受檢舉案件達41件，亦多次予以裁罰在案，惟該檢驗所以多次更換負責人方式規避計次之處分（98年迄今已更換4 名負責人，原告自100 年12月14日任檢驗所負責人迄10
1 年7 月20日期間，涉違規案件業達12件，經行政處分8 件），並多次向臺北市政府訴願審議委員會提起訴願及本院提起行政訴訟暨上訴，經審認均予駁回，仍未遏止其派員外出招攬抽血等違法行為，原告係知法犯法，非處分書送達前因不知法規所生之違法，且每一次派員外出招攬，都有單一危害性產生，係為不同之違規行為，被告依行政罰法第25條規定予獨立處罰，合於事實及法理，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有鴻儒醫事檢驗所101 年4 月9 日陳述意見書函影本、鴻儒醫事檢驗所101 年5 月3 日陳述意見書函影本、鴻儒醫事檢驗所
101 年5 月8 日陳述意見書函影本、被告101 年5 月22日北市衛醫護字第10133524700 號裁處書影本、被告101 年5 月11日北市衛醫護字第00000000000 裁處書影本、被告101 年
5 月30日北市衛醫護字第10135289600 號裁處書影本、臺北市政府101 年9 月6 日府訴字第10109131400 號訴願決定書影本等在卷可稽（答辯卷不可閱覽部分第55頁、第61頁、第67頁、本院卷第25至27頁、第28至30頁、第31至33頁、第63至70頁），自堪認為真正。
五、本件爭點為：㈠原處分是否未記載處分之實質上理由而致違法？㈡原處分是否違反不當聯結禁止原則而致違法？㈢原處分二、三是否因違反一行為不二罰規定而致違法？㈣原處分是否適用法規顯有錯誤而致違法？本院判斷如下：
㈠、按「本法所稱衛生主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「醫事檢驗師執行業務，應依醫師開具之檢驗單為之。但經中央衛生主管機關指定或自費至醫事檢驗所檢驗之項目，不在此限。」、「醫事檢驗所應以其申請人為負責醫事檢驗師或負責醫事檢驗生，對其業務負督導責任。」、「醫事檢驗所不得以不正當方法，招攬業務。」、「醫事檢驗師、醫事檢驗生有下列各款情形之一者，處新臺幣一萬元以上五萬元以下罰鍰；其情節重大者，並處一個月以上一年以下停業處分或廢止其執業執照；其涉及刑事責任者，並應移送該管檢察機關依法辦理：一、違反第十五條或第十六條規定之一。二、於業務上有違法或不正當行為。」、「違反…第30條…規定之一者，處新臺幣2 萬元以上10萬元以下罰鍰。」、「本法所定之罰鍰，於醫事檢驗所，處罰其負責醫事檢驗師或負責醫事檢驗生。」醫事檢驗師法第3 條、第12條第2 項、第20條、第30條、第36條、第41條第1 項、第44條分別定有明文。次按被告處理違反醫事檢驗師法統一裁罰基準表第26項次規定，第1 次違反醫事檢驗師法第30條規定者，處罰鍰2 萬元；第2 次違反者，處罰5 萬元；第3 次違反者，處罰鍰10萬元。
㈡、次按醫事檢驗師法第30條「醫事檢驗所不得以不正當方法，招攬業務」規定，其中所謂「不正當方法」，法律雖未設規定，惟徵之行政院就該條之立法說明：「為防止醫事檢驗所假藉公益團體名義派員招攬檢驗而造成糾紛，除其行為人如有違反醫師法規定，應依法論處外，該醫事檢驗所應以不正當方法，招攬業務予以懲處，爰明定之。」及謝委員美惠等人之提案說明，略以：「為防止醫事檢驗院（所）假藉公益團體名義，派員至事業單位招攬檢驗，而造成糾紛，除其行為人如有違反醫師法規定，應依法論處外，該醫事檢驗院（所）應以不正當方法招攬業務，予以懲處，爰明定之。」等語；並參以醫事檢驗師法第12條第2 項「醫事檢驗師執行業務，應依醫師開具之檢驗單為之。但經中央衛生主管機關指定或自費至醫事檢驗所檢驗之項目，不在此限。」第9 條「醫事檢驗師執業以一處為限，並應在所在地衛生主管機關核准登記之醫療機構、醫事檢驗所或其他經衛生主管機關認可必須聘請醫事檢驗師之機構為之。但機構間之支援或經事先報准者，不在此限。」規定，可知醫事檢驗師應在經主管機關核准登記之醫事檢驗所執行業務，不得到醫事檢驗所以外之地點執行醫事檢驗業務，而醫事檢驗所更不得假藉名義派員至事業單位招攬檢驗甚明。
㈢、復按「主旨：有關集團聯（連）鎖經營之醫事檢驗所擅自派員赴民宅為民眾抽血檢驗，衛生單位應如何制止其違法情事…說明：…二、按關於醫事檢驗所如係派護士外出為民眾抽血，再將檢體帶回該醫事檢驗所檢驗並收取費用之處理方式如下：（1 ）醫事檢驗機構部分：事涉醫事檢驗所不正當招攬業務，係違反醫事檢驗師法第30條規定，應依同法第41條規定論處…。」、「…說明：…二、查有關醫事檢驗機構派員外出為民眾抽血帶回檢驗之適法性，前經本署…99年6 月
8 日衛署醫字第0990069793號函等多次函釋在案…三、再者，為求明確，針對醫事檢驗師法第12條之規定意旨，重申如下：…醫事檢驗機構自行派員外出招攬民眾，並抽血進行檢驗，雖係由民眾自費辦理，惟其為民眾抽血、檢驗之連續性過程，既未自始在檢驗所內為之，亦非為民眾主動要求之需要，核已與醫事檢驗師法第12條第2 項但書規定，民眾自費『至』醫事檢驗所檢驗之意旨及文義規定不符…。」、「主旨：所詢醫事檢驗所屢次派員外出招攬自費到宅抽血業務，得否依違反醫事檢驗師法第34條及第36條規定予以裁罰一案…說明：…二、有關旨揭檢驗所違反醫事檢驗師法第30條規定，業經衛生局多次依法裁處在案，惟仍無法有效遏止前開違規情事…對於該醫事檢驗所負責醫事檢驗師或負責醫事檢驗生既多次經主管機關處罰其負責之醫事檢驗所，而仍未停止其違法行為，可視為情節重大，得依違反醫事檢驗師法第36條規定處以停業或廢止其執業執照…。」亦經行政院衛生署分別著有99年6 月8 日衛署醫字第0990069793號、100 年
8 月16日衛署醫字第1000200935號、100 年9 月5 日衛署醫字第1000201074號函釋意旨可資參照。上揭行政院衛生署99年6 月8 日、100 年8 月16日、100 年9 月5 日函釋意旨，乃主管機關之行政院衛生署基於法定職權，綜合法條之文義、體系及立法目的所為之釋示，其旨在闡明法規之原意，符合醫事檢驗師法第9 條、第12條第2 項、第20條、第30條、第36條等規範意旨，且未增加法律所無之限制，亦與相關法令規定並無違背，與法律保留原則無違，應自法規生效之日起適用，本院自得加以適用。
㈣、原告雖陳稱本件原處分一、二未見其具體敘明原告派員招攬自費抽血業務之行為造成何種重大影響、為何會發生危害性以及產生何種危害性等，原處分三涉及原告受憲法第15條保障之工作權之停業處分，更應清楚明確加以審酌與具體指摘其實質理由，惟原處分均未於該處分書中詳盡說明，原處分三亦未審查系爭行為有何情節重大情形，即未具體實質敘明與斟酌有何違反規定情節重大之情事，已違反行政程序法第96條第1 項第2 款之規定云云。然按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰…二、主旨、事實、理由及其法令依據。…」固據行政程序法第96條第1 項第2 款定有明文。惟查，本件被告作成原處分一於其處分書中明載「主旨：處邱靜汝罰鍰新臺幣10萬元整。說明…二、事實：緣受處分人「係鴻儒醫事檢驗所」負責人，於101 年3 月14日派員至本轄內湖區店家招攬自費到府抽血業務，並於隔日派員進行抽血，以不正當方法招攬業務，已違反醫事檢驗師法相關規定。
三、法律依據：㈠醫事檢驗師法第30條規定：「醫事檢驗所不得以不正當方法，招攬業務。」㈡醫事檢驗師法第41條第
1 項規定：「違反……第30條規定，處新臺幣2 萬元以上10萬元以下罰鍰。」㈢醫事檢驗師法第44條規定：「本法所定之罰鍰，於醫事檢驗所，處罰其負責醫事檢驗師或負責醫事檢驗生。」㈣臺北市政府衛生局處理違反各項醫療衛生法規案件統一裁罰基準附件19- 處理違反醫事檢驗師法統一裁罰基準表項次26：「以不正當方法，招攬業務者。第1 次處罰鍰新臺幣2 萬元整。第2 次處罰鍰新臺幣5 萬元整。第3 次處罰鍰新臺幣10萬元整。」㈤行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」㈥臺北市政府94年2 月24日府衛企字第09404404400 號公告：「…公告事項：修正後本府90年8 月23日府秘二字第9010798100號公告略以：『…六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行…（十六）醫事檢驗師法中有關本府權限事項。…』…。」四、處分理由：㈠案係民眾檢舉該檢驗所101 年3 月18日（應係14日之誤寫）派業務員至內湖區事業單位以低價招攬抽血檢驗肝癌，進而遊說檢查10大癌症項目，並於隔日派員到府抽血，收取3,000 元，並傳真檢附檢體採集同意書及客戶預約單供查；此有受處分人101 年4 月
6 日書面函復說明暨本局101 年4 月26日約談是日抽血護理人員賴Ｏ澐等相關調查紀錄在卷可稽。㈡綜上，本案依民眾檢舉內容暨本局查察結果審認，該檢驗所以不正當方法招攬業務之行為事證明確，核已違反醫事檢驗師法第30條規定；另查受處分人前於100 年12月16日、101 年1 月4 日、同年月10日、同年2 月l 日、同年月8 日及同年4 月18日派員外出招攬抽血業務查證屬實，經本局分別於10l 年1 月17日北市衛醫護字第10130293600 號、同年2 月3 日北市衛醫護字第10131499600 號、同年月13日北市衛醫護宇第0000000000
0 號、同年月23日北市衛醫護字第10132073800 號、同年3月8 日北市衛醫護字第10132390500 號及同年5 月11日北市衛醫護字第10134650400 號分別裁處2 萬元整（3 次）、5萬元整（1 次）及10萬元整（2 次）在案，受處分人仍以預防保健為名達招攬業務為目的，派員外出抽血，持續違規，且每一次派員外出招攬，都有單一危害性產生，為不同之違規行為，本案仍依行政罰法第25條規定分別處罰（第7 次違規），爰依同法第41條第1 項規定處分如主旨。」；於原處分二之處分書中明載「主旨：處邱靜汝罰鍰新臺幣10萬元整。說明：…二、事實：緣受處分人係「鴻儒醫事檢驗所」負責人，於101 年4 月18日派員至本轄大同區商家招攬自費到府抽血業務，以不正當方法招攬業務，已違反醫事檢驗師法相關規定。三、法律依據：㈠醫事檢驗師法第30條規定：「醫事檢驗所不得以不正當方法，招攬業務。」㈡醫事檢驗師法第41條第1 項規定：「違反……第30條規定，處新臺幣2萬元以上10萬元以下罰鍰。」㈢醫事檢驗師法第44條規定：
「本法所定之罰鍰，於醫事檢驗所，處罰其負責醫事檢驗師或負責醫事檢驗生。」㈣臺北市政府衛生局處理違反各項醫療衛生法規案件統一裁罰基準附件19- 處理違反醫事檢驗師法統一裁罰基準表項次26：「以不正當方法，招攬業務者。
第1 次處罰鍰新臺幣2 萬元整。第2 次處罰鍰新臺幣5 萬元整。第3 次處罰鍰新臺幣10萬元整。」㈤行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」㈥臺北市政府94年2 月24日府衛企字第09404404
400 號公告：「…公告事項：修正後本府90年8 月23日府秘二字第9010798100號公告略以：『…六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行……（十六）醫事檢驗師法中有關本府權限事項。…』…。」四、處分理由：㈠案係民眾檢舉鴻儒醫事檢驗所101 年4 月18日派1 位男性業務員至大同區商家宣稱與政府合作，進行肝癌篩檢，只要100 元，於隔日派員進行抽血，並經本市大同區雙連派出所警員到場查獲抽血人員王○惠並傳真檢附檢體採集同意書及客戶預約單供查；此有受處分人101 年5 月1 日書面函復說明等相關調查紀錄在卷可稽。㈡綜上，本案依民眾檢舉內容暨本局查察結果審認，該檢驗所以不正當方法招攬業務之行為事證明確，核已違反醫事檢驗師法第30條規定；另查受處分人前於
100 年12月16日、101 年1 月4 日、同年月10日、同年2 月
l 日及同年月8 日派員外出招攬抽血業務查證屬實，經本局分別於10l 年1 月17日北市衛醫護字第10130293600 號、同年2 月3 日北市衛醫護字第10131499600 號、同年月13日北市衛醫護宇第00000000000 號、同年月23日北市衛醫護字第10132073800 號、同年3 月8 日北市衛醫護字第1013239050
0 號分別裁處2 萬元整（3 次）、5 萬元整（1 次）及10萬元整（1 次）在案，受處分人仍以預防保健為名達招攬業務為目的，持續違規，且每一次派員外出招攬，都有單一危害性產生，為不同之違規行為，本案仍依行政罰法第25條規定分別處罰（第6 次違規），爰依同法第41條第1 項規定處分如主旨。」；於原處分三之處分書中明載「主旨：處邱靜汝…並處停業1 個月（101 年6 月18日至同年7 月17日止）。
說明：…二、事實：緣受處分人係「鴻儒醫事檢驗所」負責人，於101 年4 月23日派員至本轄大同區店家招攬自費到宅抽血業務，以不正當方法招攬業務，已違反醫事檢驗師法相關規定，該檢驗所同類違法行為前經本局多次裁罰在案，仍未停止其違法行為，視為情節重大，依違反醫事檢驗師法第36條第2 款規定處分。三、法律依據：㈠醫事檢驗師法第20條規定：「醫事檢驗所應以其申請人為負責醫事檢驗師或負責醫事檢驗生，對其業務負督導責任。」㈡醫事檢驗師法第30條規定：「醫事檢驗所不得以不正當方法，招攬業務。」㈢醫事檢驗師法第36條規定：「醫事檢驗師、醫事檢驗生有下列各款情形之一者，處新臺幣一萬元以上五萬元以下罰鍰；其情節重大者，並處一個月以上一年以下停業處分或廢止其執業執照；其涉及刑事責任者，並應移送該管檢察機關依法辦理：一、違反第十五條或第十六條規定之一。二、於業務上有違法或不正當行為。」㈣醫事檢驗師法第44條規定：
「本法所定之罰鍰，於醫事檢驗所，處罰其負責醫事檢驗師或負責醫事檢驗生。」㈤行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」㈥臺北市政府94年2 月24日府衛企字第09404404400 號公告：「…公告事項：修正後本府90年8 月23日府秘二字第9010798100號公告略以：『…六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行…（十六）醫事檢驗師法中有關本府權限事項。…』…。」四、處分理由：㈠案係民眾檢舉鴻儒醫事檢驗所該檢驗所101 年4 月23日派業務員至本轄大同區事業單位以免費肝癌篩檢方式取得民眾同意，並於隔日派員到府抽血，並推銷其他自費檢查，該民眾未同意自費，仍被要求收取300 元材料費用並傳真檢附檢體採集同意書2 份供查；此有受處分人及是日抽血護理人員王○惠101 年5 月7 日書面函復說明等相關調查紀錄在卷可稽。㈡綜上，本案依民眾檢舉內容暨本局查察結果審認，該檢驗所以不正當方法招攬業務之行為事證明確，核已違反醫事檢驗師法第30條規定；惟受處分人前因違反同事由派員外出行不正當招攬抽血業務查證屬實，經本局於101 年1 月17日北市衛醫護字第10130293
600 號、同年2 月3 日北市衛醫護字第10131499600 號、同年月13日北市衛護醫字第10131730600 號、同年月23日北市衛醫護字第10132073800 號、同年3 月8 日北市衛醫護字第10132390500 號、同年5 月11日北市衛醫護字第1013465040
0 號及同年月22日北市衛醫護字第10133524700 號分別裁處
2 萬元整（3 次）、5 萬元整（1 次）及10萬元整（3 次）在案。仍無法有效遏止前開違規情事（本案為第8 次違規），其知法犯法且持續違法行為可視為情節重大，爰依醫事檢驗師法第36條規定處分如主旨。」即被告所作成上揭原處分
一、二、三時，實均已明載處分之主旨、事實、法律依據及理由等項，原處分三並已說明認定原告之行為違反醫事檢驗師法第36條所定情節重大之理由，原告猶陳稱被告處分書記載之內容不明確，違反行政程序法第96條第1 項第2 款之規定云云，洵非可採。
㈤、原告雖再陳稱被告將其認定醫事檢驗所以不正當方法招攬業務之情事，與不具事理關聯性之醫事檢驗師於醫事檢驗業務上之違法或不正當行為予以聯結，已違反不當聯結禁止原則云云，然查，醫事檢驗師法第20條已明定「醫事檢驗所應以其申請人為負責醫事檢驗師或負責醫事檢驗生，對其業務負督導責任。」是知醫事檢驗所之負責醫事檢驗師因係利用其事務所之人員以利其執行業務之行使或擴展，該等其所僱用人員直如其手足之延伸，係輔助其執行檢驗業務之工具，故乃規定醫事檢驗所應以其申請人為負責之醫事檢驗師，並由該負責之醫事檢驗師對其事務所內所僱用人員之執行職務行為負督導責任，亦即該事務所內人員所從事之職務行為實與負責之醫事檢驗師本人所從事之行為同視。再酌以本件原告所從事之行為為派員至商家向特定之公眾招攬自費抽血檢查業務，經民眾同意後，該事務所即指派人員至該處為民眾抽血後攜回檢驗所從事檢驗工作，是原告派員至商家向不特定公眾招攬自費抽血檢驗業務，其目的即在其後派員向同意之民眾抽血後攜回事務所從事檢驗工作，並向該同意之民眾收取檢驗費用，其派員從事招攬之目的即在其後之檢驗與收費，顯為同一行為之接續實施，實無由強為分割派員招攬民眾同意自費抽血檢查與其後之實施抽血並為檢驗與收費等為不同之行為，並強加解釋醫事檢驗師法第36條所定違章行為之處罰僅及於負責醫事檢驗師本身所從事之檢驗行為，而不及於其應負督導責任之派員從事招攬業務及抽血等行為，是原告主張醫事檢驗師法第36條文義未特別指出係就醫事檢驗所負責之醫事檢驗師於其擔負之督導責任上有所疏失之情形亦負其責任，該條文主要應係針對醫事檢驗師在其本於醫事檢驗師法第12條所規定之醫事檢驗業務等事項上，如有違法或不正當之情形而言，始有適用，並據而主張被告係將其所認定醫事檢驗所以不正當方法招攬業務之情事，與不具事理關聯性之醫事檢驗師於醫事檢驗業務上之違法或不正當行為予以聯結，違反不當聯結禁止原則云云，並無可採。
㈥、原告雖又陳稱醫事檢驗所以宣導預防保健觀念為由，招攬民眾進行健康檢查，並依民眾需要填寫預約單派員外出為民眾抽血，並非違法之招攬業務行為，原處分以醫事檢驗所或醫事檢驗師派員外出為民眾抽血率認違法或不當，援引行政院衛生署99年6 月8 日衛署醫字第0990069793號函釋、100 年
8 月16日衛署醫字第1000200935號函釋及100 年9 月5 日衛署醫字第1000201074號函釋為處分，適用法規顯係錯誤，並違反不當聯結禁止原則云云。惟按醫事檢驗師法第30條規定「醫事檢驗所不得以不正當方法，招攬業務。」其所謂「不正當方法」，法律雖未設明文釋義規定，惟揆諸該條之立法理由：「為防止醫事檢驗所假藉公益團體名義派員招攬檢驗而造成糾紛，除其行為人如有違反醫師法規定，應依法論處外，該醫事檢驗所應以不正當方法，招攬業務予以懲處，爰明定之。」以及立法提案說明：「為防止醫事檢驗院（所）假藉公益團體名義，派員至事業單位招攬檢驗，而造成糾紛，除其行為人如有違反醫師法規定，應依法論處外，該醫事檢驗院（所）應以不正當方法招攬業務，予以懲處，爰明定之。」並參酌同法第12條第2 項「醫事檢驗師執行業務，應依醫師開具之檢驗單為之。但經中央衛生主管機關指定或自費至醫事檢驗所檢驗之項目，不在此限。」及第9 條「醫事檢驗師執業以一處為限，並應在所在地衛生主管機關核准登記之醫療機構、醫事檢驗所或其他經衛生主管機關認可必須聘請醫事檢驗師之機構為之。但機構間之支援或經事先報准者，不在此限。」等規定，可知醫事檢驗師應在經主管機關核准登記之醫事檢驗所執行業務，不得到醫事檢驗所以外之地點，執行醫事檢驗業務，醫事檢驗所更不得假藉名義派員至商家、事業單位招攬檢驗，其擅自派員外出招攬業務、辦理醫事檢驗業務，即屬以不正當方法招攬業務。又前開行政院衛生署99年6 月8 日、100 年8 月16日及100 年9 月5 日函釋係主管機關基於法定職權，綜合法條之文義、體系及立法目的所為之釋示，其旨在闡明法規之原意，符合醫事檢驗師法第9 條、第12條第2 項、第20條、第30條、第36條等規範意旨，未增加法律所無之限制，亦與相關法令規定並無違背，與法律保留原則無違，應自法規生效之日起適用，並已經本院歷述如前。準此，被告參酌上開行政院衛生署99年6月8日 、100 年8 月16日、100 年9 月5 日函釋意旨，並依調查所得資料，審認原告係以不正當方法招攬業務，違反醫事檢驗師法第30條規定，乃依同法第36條及第41條第1 項規定裁罰，於法並無違誤，原告上揭陳稱，委無足取。
㈦、原告雖復陳稱被告針對原告4 月18日及4 月23日招攬業務行為之裁處，按諸最高行政法院98年11月份第2 次庭長法官聯席會議決議意旨，及臺中高等行政法院98年度簡字第17號判決之見解，已抵觸一行為不二罰之原則而罹於違法云云。然查，被告所作成之上揭原處分一、二、三之事實理由欄已就原告分別於101 年3 月14日、同年4 月18日及同年4 月23日分別派員至臺北市內湖區及大同區等處商家招攬自費抽血業務之行為載述綦詳，衡情原告派員外出招攬業務，嗣即再行派員為民眾抽血，將抽血之檢體帶回其醫事檢驗所檢驗並收取費用之行為，其招攬時地、抽血時地、抽血項目、抽血對象、檢驗項目、收取費用等均非相同，乃係個別形成之違法行為，並非原告所主張之一行為之持續行為。且按醫事檢驗師法第36條、第41條第1 項復無如最高行政法院98年11月份第2 次庭長法官聯席會議決議案件所討論之郵政法第40條第
1 款規定訂有經通知停止該等行為，未停止者，得按次連續處罰之明文，本件被告所作成之原處分一，亦僅處原告罰鍰10萬元，並未諭知原告應於如何期限內停止其行為，否則將依按次連續處罰之規定予以按次連續處罰，是本件案情顯與最高行政法院98年11月份第2 次庭長法官聯席會議所決議之案情迥非相同，自非可比附援引。至原告所另援引之臺中高等行政法院98年度簡字第17號判決意旨，經本院細繹該判決詳細論述過程，可知該判決之所為認定原處分有違一事不二罰之規定而撤銷原處分，係因該判決之事實欄所認定之事實業經刑事判決處罰在案，乃援引行政罰法第26條第1 項前段規定認行政機關於該案原告就同一違章行為業經刑事判決處以刑罰之情形下，復援引行政法之規定予以行政裁罰，有違一事不二罰之原則，始作成撤銷原處分之裁判，其情形與本件並未經刑事判決處以刑罰之情形迥異，自無援引適用之餘地。又上開臺中高等行政法院98年度簡字第17號判決理由欄中雖引述臺灣臺中地方法院97年度醫易字第4 號刑事判決之事實及理由中論斷該案原告96年12月1 日至97年5 月間之違章行為，所為係屬連貫、反覆、多次違法執行檢驗業務之行為，於刑法評價上，應認係集合犯，應僅成立一罪，並據以認定該案事實欄所述之原告違章行為均為上開臺灣臺中地方法院97年度醫易字第4 號刑事判決之既判力所及，但衡情上揭臺中高等行政法院98年度簡字第17號判決所為撤銷原處分之法律上理由仍係認定該案所處理之原告違章行為為刑事判決之既判力所及，再予行政罰鍰之處分，有違行政罰法第26條第1 項前段一事不二罰之規定，而非認定該案之處分違反按次連續處罰規定，違反一行為不二罰之原則，不可不辨。而按刑事法令與行政法規各有其規範目的，刑事法院判處刑罰之判決與行政機關裁處行政罰所考量之主、客觀因素亦有其差異。是「刑事判決所認定之事實，及其所持法律上之見解，並不能拘束本院。本院應本於調查所得，自為認定及裁判」、「行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實」（改制前行政法院44年判字第48號判例及75年判字第309 號判例意旨參照）。是即或臺灣臺中地方法院97年度醫易字第4 號刑事判決，本於刑事法學之學理認定該案行為人96年12月1 日至97年5 月間之違章行為，於刑法評價上，係屬集合犯，應僅成立單純一罪，但刑事法學學理對於集合犯之評價，其法學論據與行政法上是否為單一行為之論理本非相同，自無拘束行政機關乃至行政法院之理。又上揭臺中高等行政法院98年度簡字第17號判決僅為個案於具體法律適用上所表示之見解，並非判例，其事實與本件又非盡同，自亦無比附援引之餘地，是原告上開陳稱，亦無可採。
㈧、綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 2 月 7 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如法 官 黃 桂 興
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 2 月 7 日
書記官 李 承 翰