臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1812號103年2月12日辯論終結原 告 彰化縣農會代 表 人 張添財訴訟代理人 任鳴鉅 律師
黃宗正 律師吳淑芬 律師被 告 教育部代 表 人 蔣偉寧（部長）訴訟代理人 謝天仁 律師複 代理人 吳佩玲 律師輔助參加人 彰化縣政府代 表 人 卓伯源（縣長）訴訟代理人 蔡進良 律師
董彥苹 律師上列當事人間有關體育事務事件，原告不服行政院中華民國101年9月19日院臺訴字第1010142651號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告原為行政院體育委員會（下稱體委會），嗣因行政院機關組織調整，高爾夫球場管理規則屬體委會之權責事項，業經行政院以民國101 年12月25日院臺規揆字第1010154558號公告自102 年1 月1 日起變更為教育部管轄，茲據教育部代表人蔣偉寧提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告前向被告申請在彰化縣大村鄉設立彰農高爾夫球場（下稱系爭球場），經被告審查通過准予設立，以81年4 月6 日台(81)體字第17254 號書函知原告，並核發同日號高爾夫球場設立許可證；嗣高爾夫球場管理規則於87年3 月11日修正發布中央主管機關為行政院體育委員會（下稱體委會），原告自99年11月9 日起迭向體委會申請展延系爭球場籌設許可，體委會以100 年9 月20日體委設字第1000025852號函（下稱體委會100 年9 月20日函），同意展延至100 年12月31日。原告復於101 年1 月11日申請展延系爭球場籌設許可，經該會於101 年1 月31日以體委設字第1010003457號函復（下稱原處分），因系爭球場無法於100 年12月31日前進行動工開發事項，且已逾籌設期限，依高爾夫球場管理規則規定廢止系爭球場籌設（設立）許可，並自100 年12月31日起生效。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
（一）體委會100 年9 月20日函應屬行政處分廢止權之保留，嗣後原告未取得水土保持施工許可證，致無法進行系爭球場動工開發事項，體委會乃以原處分廢止籌設許可，其性質係屬形成處分。
（二）按最高行政法院96年度判字第76號及94年度判字第1396號判決意旨，原處分究係違法或無效難以確認時，以先位及備位聲明分別請求，始得周全保障原告權益。經查，原告已於101 年12月14日向體委會聲請確認系爭廢止處分無效，並經被告於102 年1 月16日以台教體署設㈡字第1020002474號函拒絕確認無效在案。是以，本件已補正行政訴訟法第6 條先行程序之瑕疵。
（三）體委會早於91年4 月19日邀集相關行政機關召開「研商台灣地區高爾夫球場申請設置及管理事宜會議」，會議結論認高爾夫球場管理規則於92年已失其效力，而所謂失效係往後為之，並不溯及既往；且按最高行政法院100 年判字第1832號判決意旨，並未肯認行政程序法施行後職權命令之效力，並認高爾夫球場管理規則存在之必要，僅在於作為高爾夫球場設立與管理之依據，以便監督球場合理運作，並非用於撤銷球場設立許可等侵害人民權利之依據。再者，該判決係因被告於77年作成核准處分時即已有保留廢止權，本件被告於作成核准處分時，並未保留廢止權，且原告亦未向被告承諾何時可以開發完成，故本件不應比附援引該判決見解。是以，體委會明知高爾夫球場管理規則，依行政程序法174 之1 規定，因未有授權母法依據而無效，仍為本件廢止行政處分，屬重大明顯瑕疵。
（四）本件原處分僅空泛指依據為高爾夫球場管理規則規定，廢止系爭球場籌設許可，未明確揭示所依據之法條條號及內容。又體委會100 年9 月20日函指示原告須於100 年12月31日取得輔助參加人核發水土保持施工許可證，然本件原處分卻以原告未進行動工開發事項做為廢止理由，與前開體委會100 年9 月20日函文內容相異，有違行政程序法第
5 條明確性原則。
（五）按高爾夫球場管理規則第7 條第5 項僅限制未於籌設許可期間「開發完成」者，並未以必須於籌設許可期間「進行動工」為要件，所謂「開發完成」應係指取得高爾夫球場主管機關開發許可。經查，原告早已取得主管機關山坡地開發許可、水土保持開發許可、輔助參加人核發之球場開發許可等所有必要開發許可。又查，輔助參加人曾分別以99年12月16日、99年12月20日及100 年1 月17日函文禁止原告動工，體委會又要求原告動工，令原告無所適從。
（六）原告早於99年11月9 日即向體委會申請籌設許可期間延展，該會卻遲至100 年2 月16日始為相關行政程序之進行，且會議結論已同意展延系爭球場籌設許可期間，原告已形成正當合理信賴，被告自應核准原告籌設許可期間延展之處分，然因被告不為明確之核准處分，造成輔助參加人遲未核發水土保持施工許可證；又體委會遲於100 年9 月20日始同意原告籌設許可期間延長至100 年12月31日，則原告實際所獲得延長利益僅有3 個月，與高爾夫球場管理規則第7 條第5 款之規定不符，顯然悖於誠實信用原則。
（七）被告為廢止系爭球場籌設許可前，並未給予原告陳述意見之機會，以充分了解未於籌設期間動工之相關理由，有違正當法律程序。
（八）原告自93年起陸續向輔助參加人申請雜項執照，卻遲未取（修法後現為水土保持施工許可證），係因輔助參加人之故意阻撓，實不可歸責於原告。且彰化縣政府前建設局局長黃哲崇，為使原告順利取得雜項執照為對價，而向原告之輔導設立及經營人邱順鐘索賄，並蓄意違反委員會決議，而不批准核發雜項執照，業經彰化地方法院檢察署於10
1 年11月13日以101 年度偵字第2822號起訴書提起公訴在案。再者，有關本件是否須辦理水土保持計畫第二次變更，輔助參加人內部單位間因意見分歧，另原告無所適所，原告認為本件依法不需辦理水土保持計畫第二次變更。
（九）聲明求為判決：⒈先位聲明：確認原處分無效；⒉備位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告主張：
（一）原告提起本件訴訟後，於101 年12月14日始向體委會請求確認本件原處分無效，其先位訴之聲明，違反行政訴訟法第6條第2 項之規定。
（二）體委會100 年9 月20日函係將100 年9 月2 日「審查彰化縣農會申請延展所屬『彰農高爾夫球場』設立許可第3次會議」告知原告，並請原告注意時效積極辦理，依行政程序法第92條第1 項之規定及最高行政法院101 年判字450號判決意旨，並無發生行政處分之法效性，與行政處分構成要件有間。
（三）按行政程序法第111 條第7 款所謂「其他具有重大明顯之瑕疵」，係指其瑕疵之程度，不但重大，且任何人一望即知，如果其瑕疵非重大，或非明顯，即難指該行政處分為無效。次按高爾夫球場管理規則係按中央法規標準法第7條規定，由各機關依其法定職權而訂定下達之職權命令，且屬主管機關輔導管理國內高爾夫球場設立之需要，在未完成提升為法律位階前，目前仍有其存在之必要（最高行政法院100 年度判字第1832號判決要旨併參）。
（四）本件原處分並未違反行政程序法第5 條之明確性原則：原處分已依行政程序法第96條第1 項第2 款規定及最高行政法院100 年度判字第2175號判決要旨，載明處分相對人、法令依據、事實理由及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關等項。而高爾夫球場申請流程，原告須於100年12月31日取得輔助參加人核發水土保持施工許可證，以進行球場動工開發事項，體委會於100 年9 月20日函已載明甚詳，顯已符明確性原則。
（五）輔助參加人100 年1 月17日府教設字第1000015942號函係補充說明關於原告所繳水土保持施工保證金等相關事項，並非禁止系爭球場動工。
（六）原處分並未違反誠實信用原則：系爭球場前經被告於81年
4 月6 日以台（81）體字第17254 號函，同意球場許可設立，內政部於93年3 月1 日以台內營字第0930082329號函許可該開發計畫，然原告至遲於100 年12月31日仍未取得水土保持施工許可證，進行球場動工開發事項，顯已逾工程必要期間（自81年起至99年止）。復依輔助參加人100年9 月5 日府授環水字第1000291187號函說明二函文，系爭球場未能如期籌設完成，乃可歸責於原告。且高爾夫球場管理規則已明訂高爾夫球場之籌設期間，體委會未曾給予原告取得無辦理期限籌設許可之信賴基礎存在，原告於
100 年12月31日仍未取得水土保持施工許可證，已喪失該項權利，難認原告有何信賴值得保護。
（七）原處分並無違反正當法律程序：輔助參加人先後以100 年
6 月2 日府水保字第1000140952號函、100 年7 月8 日府水保字第1000235991號函、100 年8 月5 日府水保字第1000245505號函及100 年9 月15日府水保字第1000275907號函知原告，原告皆未就水土保持施工許可證申請案為明確答覆及提出具體可行方案，原處分根據廢止許可之事實，在客觀上已明白足以確認，應無給予陳述意見之必要。
（八）原處分於101 年1 月31日廢止原告籌設許可，而彰化地方法院檢察署（下稱彰他地檢署）檢察官以彰化縣政府前建設局黃哲崇違反貪污治罪條例為由，於101 年11月13日以
101 年度偵字第2822號提起公訴。是以，體委會為原處分時，無從知悉該偵查內容。
（九）聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、輔助參加人主張：
（一）彰化縣政府屬行政訴訟法第42條規定之利害關係人，應就本件為獨立參加：倘本件原告獲勝訴判決，則輔助參加人與原告於臺中高等行政法院繫屬關於否准聯絡道路興辦事業計畫處分及廢止球場第一次水保計畫變更核定處分等案件，適法性即有疑義，揆諸行政訴訟法第42條規定及最高行政法院95年度判字第1239號判決要旨，輔助參加人就本件撤銷原處分或確認原處分無效結果，有法律上利害關係，而得為獨立參加本件訴訟。
（二）體委會100 年9 月20日函使籌設許可效力展延，且原告須於100 年12月31日以前取水土保持施工許可證，進行球場動工開發事項，否則該籌設許可自翌日起即失其效力，其法律性質應屬「附期限」及「解除條件」附款之核准展延籌設許可效力處分，原告必須於100 年12月31日以前取得水土保持施工許可證，進行球場動工開發事項，否則該籌設許可自翌日起即失其效力，無另再作一廢止處分之必要。是以，原處分僅係重申原告逾期取得水土保持施工許可證故該籌設許可已經廢止之事實，性質應解為「觀念通知」或至多僅能認係「確認處分」，不能解為廢止籌設許可處分之「許可處分」。若原處分僅係觀念通知，依行政訴訟法第6 條第1 項及第4 條第1 項規定，自欠缺實體判決要件。若原處分係確認處分，因原告先前未對體委會100年9 月20日函表示不服，其規範效力繼續存在，且具有處分之拘束力、構成要件效力，體委會據此再為原處分自無違法。況且，縱使原告提起本訴有理由，仍無解於原告尚未動工之事實及籌設許可處分已經屆至失效，原告起訴欠缺權利保護必要。
（三）被告於81年間核發籌設許可所依據之高爾夫球場管理規則（75年7 月28日修正）規定，3 年內未建造完成應撤銷許可，但有正當理由者經核准延期不在此限，並經83年修正為4 年內建造完成，得延長1 年。然查，原告自81年取得系爭籌設許可後，至95年核准延長以前，歷經十餘年期間均未曾動工。被告於95年3 月間核准至99年12月31日，又於100 年9 月20日同時追溯與往後至100 年12月31日，已屬法外寬待。
（四）按司法院釋字第614 號、第270 號解釋意旨，職權命令並不因無法律規定或法律具體授權必然失其效力，復參照司法院釋字第385 號解釋意旨，核發與廢止系爭籌設許可之法規不應割裂適用。是以，高爾夫球場管理規則性質上雖屬職權命令，然屬主管機關輔導管理國內高爾夫球場設立之需要，是其作為規範上過渡替代措施，在未完成提升為法律位階前，目前仍有其存在必要而具規範上效力，尚不因未經母法授權當然失效（最高行政法院100 年度判字第1832號判決、99年判字第877 號判決併參）。
（五）輔助參加人遲未核發水土保持施工許可證，除因審查原告雜項執照申請過程中發現有影響相關開發位置、範圍，尚包括系爭開發基地聯外道路之開發審查作業等問題，有10
0 年6 月2 日府水保字第1000140952號函、100 年8 月5日函及100 年9 月15日函可憑。
六、本院之判斷：
（一）按行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，行政訴訟法第42條第1 項定有明文。本件訴訟結果如為原告聲明所示，係確認體委會所為廢止許可處分無效，或撤銷體委會所為廢止許可處分，本件籌設許可仍屬有效之結果，並未直接使輔助參加人之權利或法律上利益受有損害，輔助參加人主張其應為獨立參加人云云，容有誤會，先予敘明。
（二）次按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第6 條第2 項定有明文。經查，原告於101 年11月14日起訴，嗣於同年12月14日聲請確認系爭廢止處分無效，經被告所屬體育署於102 年1 月16日以台教體署設㈡字第1020002474號函認「旨揭行政處分於法有據，且經行政院101 年9 月19日以院臺訴字第1010142651號函訴願決定駁回在案」而拒絕確認無效在案（見本院卷第33頁）。可知原告雖於起訴後始向被告請求確認無效，惟被告於審理中已明白主張行政處分為有效，應認其程序上之瑕疵業已補正，核先敘明。
（三）又按高爾夫球場管理規則第1 條規定：「高爾夫球場之申請設立及管理，依本規則之規定辦理，本規則未規定者，適用其他有關法令之規定。」第3 條規定：「（第1 項）本規則之主管機關：在中央為行政院體育委員會（按：現權責單位改為教育部，已如前述）；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。（第2 項）本規則所定事項，涉及目的事業主管機關職掌者，由主管機關會同各目的事業主管機關辦理。（第3 項）前項中央主管機關及目的事業主管機關權責劃分如左：一、行政院體委會：主管球場之體育設施、活動與籌設、開放使用之許可及撤銷等相關事項。二、內政部：主管球場土地使用編定、球場開發計畫、建築管理等相關事項…六、行政院農業委員會：主管球場水土保持、使用林地、農地及農藥等相關事項。七、行政院環境保護署：主管球場環境保護、環境影響評估及水源水質保護等相關事項。」第4 條規定：「（第
1 項）自然人或法人得申請籌設高爾夫球場。（第2 項）政府機關為提倡正當休閒活動，得籌設公用高爾夫球場，提供國民使用。（第3 項）前二項籌設應經中央主管機關許可。」第7 條第4 項、第5 項規定：「申請人於取得前項許可籌設函後，應即申請法人登記（政府機關除外），並依土地開發及建築管理等相關法令規定，向當地直轄市或縣（市）主管建築機關辦理球場開發事項。」「第3 項許可籌設期間以4 年為原則，必要時得經行政院體委會核准延長1 年，未於籌設期間開發完成者，撤銷其許可。」第11條第2 款規定：「本規則修正施行前已獲許可設立尚未開放使用之高爾夫球場，應依左列規定辦理：....已使用之高爾夫球場，應於本規則修正施行之日起6 個月內，依本規則修正施行後之規定程序提出申請開放使用或依第
7 條第5 項規定申請延長完工，逾期未申請者，撤銷其設立許可。」
（四）經查，原告前申請設立系爭球場，經被告核准並核發81年
4 月6 日台(81)體字第17254 號高爾夫球場設立許可證。嗣體委會辦理已逾籌設期限未完成開發高爾夫球場籌設許可案件，於91年12月24日召開「審查已逾籌設期限未完成開發之高爾夫球場籌設（設立）許可會議」（下稱籌設許可會議），依其決議函請原告於8 個月內動工並提出施工契約書以資證明，逾期未動工者廢止球場籌設（設立）許可外。嗣於93年2 月26日召開籌設許可會議時說明，該會前於91年12月24日召開審查會議決議，依高爾夫球場管理規則第7 條第5 項規定，對18座已逾籌設期限未完成開發高爾夫球場中之13座，於91年12月31日公告廢止高爾夫球場籌設許可，並於92年12 月18 日函請系爭球場等5 座高爾夫球場於8 個月內動工並提出施工契約書以資證明，逾期未動工者廢止球場籌設，並決議同意系爭球場展延籌設許可，請原告於1 個月內提出預期施工進度及預估開放時程，並承諾依預估時程積極辦理後續事宜。復於95年3 月
8 日召開籌設許可會議審議，以系爭球場尚未開發整地，決議同意展延系爭球場籌設許可至99年12月31日，另有關球場開發及預期施工進度計畫，於95年4 月30日前函報該會備查。上開93年2 月26日及95年3 月8 日籌設許可會議紀錄分別經體委會以93年3 月10日體委設字第0930005045號及95年3 月20日體委設字第0950005107號函檢送原告等情，為兩造所不爭執，且有被告81年4 月6 日台(81)體字第17254 號高爾夫球場設立許可證（見本院卷第25至27頁）、籌設許可會議紀錄3 份（見訴願卷第55至74頁）、體委會93年3 月10日體委設字第0930005045號函（見訴願卷第59頁）、95年3 月20日體委設字第0950005107號函（見訴願卷第55頁）等影本附卷可稽，自堪信為真實。又查，原告未於展延籌設期間內完成系爭球場動工開發事項，經體委會100 年9 月20日函同意展延籌設許可至100 年12月31日，並於說明二載明：「依據本會100 年9 月2 日『審查彰化縣農會申請延展所屬彰農高爾夫球場』設立許可第3 次會議』結論二：『本會原已同意展延籌設許可至99年12月31日，依據高爾夫球場管理規則第7 條第5 項規定，得延展至100 年12月31日，如彰農球場無法於100 年12月31日取得貴府核發水土保持施工許可證，進行球場動工開發事項，該籌設許可予以作廢。』本案仍請貴會注意時效並積極辦理後續應辦事項」等語（見原處分卷第3 頁）。衡諸高爾夫球場管理規則明定申請人取得許可籌設函後，應辦理球場開發事項，倘未於籌設期間開發完成者，撤銷（註：核其法律性質應為廢止）其許可。可知該函係體委會將100 年9 月2 日「審查彰化縣農會申請延展所屬彰農高爾夫球場設立許可第3 次會議」告知原告，並請原告注意時效積極辦理。嗣原告無法於100 年12月31日取得輔助參加人核發之水土保持施工許可證，進行球場動工開發事項，再於101 年1 月11日向體委會申請展延系爭球場籌設許可，體委會所為原處分說明二載明：「... 因球場無法於100 年12月31日前進行動工開發事項，已且逾籌設期限，依據『高爾夫球場管理規則』規定廢止旨揭球場籌設（設立）許可。」等語（見原處分卷第4 頁）。可知原處分因認系爭球場無法於100 年12月31日前進行動工開發事項，且已逾籌設期間，因此依高爾夫球場規則規定廢止球場籌設許可，核屬形成處分性質之行政處分。（輔助參加人認體委會100 年9 月20日函屬「附期限」及「解除條件」附款之行政處分，而原處分僅為「觀念通知」或至多僅能認係「確認處分」云云，容有誤會）。則原告對於系爭球場應於100 年12月31日前完成動工開發事項，否則將廢止系爭球場籌設許可乙情知之甚詳，仍未於100 年12月31日前進行動工開發事項，且已逾籌設期限，體委會依高爾夫球場管理規則規定，以原處分廢止系爭球場籌設許可，並自100 年12月31日起生效，於法並無不合。
（五）原告提起先位聲明，訴請確認原處分無效，無非以高爾夫球場管理規則為未經法律授權所制定之職權命令，依行政程序法第174 條之1 規定，無法於92年1 月1 日前獲得法律授權而失效，被告據此失效規則所為之原處分具有重大明顯瑕疵為據。惟查：
⒈按行政程序法第111 條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。
二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」可知，關於行政處分之無效，係採重大明顯說，其中第1 款至第6 款乃重大明顯之例示規定，除此六種情形外，其他重大明顯瑕疵者亦屬無效，惟所謂重大明顯之瑕疵者，係指外觀有明顯重大瑕疵而言，亦即任何人一望即知重大明顯程度，始足當之，若行政處分有違法不當之通常瑕疵，而未達明顯重大者，僅得請求撤銷該違法之行政處分，尚不得訴請確認為無效之行政處分甚明。
⒉次按「職權命令」乃行政機關在職權範圍內為執行法律，
未經法律之授權，逕依職權制定頒布之命令。中央法規標準法第7 條規定：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。」所稱依法定職權訂定之命令即為職權命令。依憲法第23條規定，人民之自由權利僅得以法律限制之；另中央法規標準法第5 條第2 款亦規定，關於人民之權利義務應以法律規定之。因此，如未經法律授權，行政機關縱依其組織法有某項職權，亦不得據以制定法規範，限制人民之自由權利；故職權命令應屬內部法，僅對行政內部之下級機關及屬員有拘束力，其性質應屬行政規則。惟此係純就法理而言，我國實際久已存在以人民為相對人之職權命令，且為數極多，如一概否認其存在及作用，國家行政事務恐難以推行。職權命令與法規命令二者涇渭分明，固為理論上之理想狀態，法制作業應以此為努力方向，但現實之法治狀況係歷史產物，全面之釐清亦非一蹴可及。因此，干涉人民自由權利，乃至設定及加重人民義務之規定，固應尊重法律保留之憲法要求，以法律或法規命令定之，行政機關不得逕依職權制定職權命令。法律已授權制定法規命令之事項，亦不得以職權命令或行政釋示替代之。至於其他授與人民利益，或對人民法定權利之行使，或對人民法定義務之履行，僅為細節及程序上規定，不影響其實體之權利義務者，既然未抵觸干涉保留，至少在合理過渡期間內應可容忍。
⒊「高爾夫球場管理規則」乃教育部本於國民體育法主管機
關職權，而於70年9 月30日以（70）台參字第33809 號令制訂公佈，作為輔導管理國內高爾夫球場設立之依據，在未完成制定高爾夫球場專法前，自仍有其存在之必要；依該規則第1 條所宣示之規範目的及範圍以觀，所管制者為高爾夫球場之申請設立及管理，主管機關以職權命令定之，誠為歷史產物，主管機關於法制未臻健全之時代，依此職權命令而為處分，其效力仍值肯定，經核並無不妥。且人民以其符合該規則所定籌設高爾夫球場條件，申請主管機關核發營業許可而開始營業，即係表示願受該規則之規範，殊不能於其違反該規則所定應遵守事項遭撤銷許可時，又主張不受撤銷許可之規範，否則違反法律適用之一致性。再者，行政機關得否制定職權命令，職權命令是否違反法律保留，係憲法層次問題，行政程序法所規定者，為行政機關作成該條所列舉各種行政行為之程序，而非限定行政機關所得為行政行為之類別，故行政程序法尚不足據論斷職權命令之存廢。茲查高爾夫球場管理規則係早於行政程序法施行前約20年，即70年間即制定之職權命令，而我國實際已存在以人民為相對人之職權命令，為數極多，如一概否認其存在及作用，國家行政事務恐難以推行。況該管理規則若逕認定為失效，將使我國高爾夫球場之設立與管理頓失依據，影響層面廣大而無從保障合法業者權益。復由行政程序法第174 條之1 規定反面推論，即承認行政程序法施行前職權命令存在之合法性，對於行政機關於行政程序法施行前依職權命令所為之處分之效力，亦予肯定，而管理規則之規範目的，在於監督輔導高爾夫球場在合理適當範疇內運作，非以撤銷球場設立許可之手段為滿足，故管理規則既為被告輔導管理所轄高爾夫球場之需要，在未完成制定高爾夫球場專法前，自仍有其存在之必要（最高行政法院99年度判字第877 號、100 年度判字第1832號判決參照）。準此，原告主張高爾夫球場管理規則已失效乙節，難以採認，原告其餘主張（詳如下述）係爭執該處分之內容是否合法適當，有無應予撤銷之違法事由，並非該處分外觀上有何明顯重大之瑕疵，亦與行政程序法第111 條第7 款規定不合。故原告起訴請求確認該處分無效，於法洵非有據，應予駁回。
（五）原告所提備位聲明，以下述事項訴請撤銷原處分，亦無理由，核無足採：
⒈原告雖主張其未於籌設許可期間取得施工許可證以進行動
工，係不可歸責於原告云云。惟查，國家對於人民本得自由從事之行為或活動，為避免其行為可能造成一定社會秩序之危害，或對公益產生不利之影響，事先以法律規定予以行政管制，經主管機關許可後始得從事；其規制目的不在於制裁行為人，而在於社會保安之維護，故許可效力若包括一定期限內應為一定行為，不因許可處分之相對人於期限內未能一定行為之原因，是否有可歸責原因，而影響該處分之效力及適法性。換言之，縱使許可處分相對人遲誤期間而未為一定行為，係屬不可歸責之事由，亦不影響該許可處分之規制效果及適法性，此與行政罰法對於受規制者須有可歸責事由不同。查修正前之高爾夫球場管理條例（75年7 月28日修正）第7 條第2 款規定：「高爾夫球場經許可設立後，有左列情形之一者，撤銷其許可：...
二、自辦妥法人登記後三年內未按照原設計建造完成者。但有正當理由經核准延期者，不在此限。」其籌設期間原則上為3 年，若無法於期限內完成開發，檢附正當理由申請延長。上開規則於83年6 月6 日修正後，其第7 條第5項規定：「第三項許可籌設期間以四年為原則，必要時得經行政院體育委員會核准延長一年，未於籌設期間開發完成者，撤銷其許可。」由上開條文之修正，益徵申請業者未於籌設許可期限內完成開發事項，主管機關即可廢止其許可，並無賦予審查延展事由可歸責與否之義務。至於原告援引最高行政法院100 年度判字第160 號、99年度字第32號裁定意旨，主張被告應將不可歸責於原告之期間遲誤予以扣除云云。惟上開裁判之事實理由與本件迥不相同，且前者案件適用之都市更新條例第54條第1 項但書明文規定：「但不可歸責於實施者之事由而遲誤之期間，應予扣除。」然本件適用之高爾夫球場管理規則並無相同規定；另後者案件係對逾期聲請登記者科處罰鍰，而本件與行政罰法對於受規制者須有可歸責事由不同，自難比附援引，原告主張難以採認。準此，原告於81年間取得高爾夫球場許可證，經被告於95年間展延至99年12月31日，再經100年9 月20日展延至同年12月31日，惟原告仍未能於籌設期間完成開發行為。原告雖主張：⑴彰化縣政府前建設局局長黃哲崇，以使原告順利取得雜項執照為對價，向原告之輔導設立及經營人邱順鐘索賄，並蓄意違反委員會決議，而不批准核發雜項執照，此有彰化地檢署101 年度偵字第2822號起訴書論述甚詳。⑵系爭球場動工要件，原依「非都市土地使用管制規則」之規定須申請雜項執照，嗣因條文變更，其球場動工已無須取得雜項執照，僅須取得水土保持施工許可證，詎輔助參加人內部單位間因意見分歧，致原告無所適從，造成時間拖延等事由。姑不論原告主張是否屬實、是否確為不可歸責，原告於81年間取得高爾夫球場許可證，最後展延至100 年12月31日，期間將近20年，仍未於籌設期間內完成開發，試問如何之期間始能完成，而原告主張之延宕事由亦非被告所造成，被告廢止其籌設許可，難認有違法之處。
⒉原告雖主張原處分違反明確性原則云云。惟按行政程序法
第96條第1 項第2 款規定，行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據。觀諸前開規定之目的，在使行政處分之相對人及利害關係人得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備之違反（最高行政法院100 年度判字第2175號判決參照）。經查，體委會100 年9 月20日函同意籌設許可展延至100 年12月31日，其說明二已明載：「依據『高爾夫球場管理規則』第7 條第5 項規定，得展延至100 年12月31日，如彰農球場無法於100 年12月31日取得貴府核發水土保持施工許可證，進行球場開發事項，該籌設許可予以作廢。」等語，明確揭示法條條文及何情況下得廢止許可之理由。又原處分亦載明處分相對人、法令依據、事實理由及救濟方式等項，揆諸上開說明，核與行政處分明確性無違。原告又以被告100 年9 月20日函及原處分所稱「動工開發事項」其意未明為由，主張違反明確性原則云云。惟按高爾夫球場管理規則第7 條第4 項規定：「申請人於取得前項許可籌設函後，應即申請法人登記（政府機關除外），並依土地開發及建築管理等相關法令規定，向當地直轄市或縣（市）主管建築機關辦理球場開發事項。」另在非都市土地內之山坡地開發事業，除須經主管機關許可外，另涉及水土保持及建築許可之申請核准事項，依「非都市土地使用管制規則」第13條規定，無論99年4 月28日修正前規定之「雜項執照」或修正後規定之「山坡地範圍屬依水土保持法相關規定應擬具水土保持計畫者，取得水土保持完工證明書；非山坡地範圍，應取得整地排水計畫完工證明書。」原告對於動工前須取得雜項執照或水土保持施工許可證乙節知之甚詳，此由其與輔助參加人爭執甚巨之多次往來函文可知。而體委會100 年9 月20日函明載須取得水土保持施工許可證，以進行球場動工開發事項；而原處分以原告未於100 年12月31日前進行動工開發事項且已逾籌設期限，因此廢止許可，核無違反行政處分明確性原則，原告此部分主張，自無足採。
⒊原告另主張原處分違反誠實信用原則云云。惟查，原告於
99年11月9 日向體委會申請延展，體委會於99年11月23日函覆原告應依規定報輔助參加人同意後轉送其辦理；輔助參加人於99年12月23日函覆並檢附審查意見表，表示原告有諸多事項未依審查委員所提之疑義修正，具有可歸責原因而未完成審查；體委會於100 年2 月16日召開設立許可會議，其結論表示原告仍須向輔助參加人辦理水土保持許畫施工許可證、逕流廢水污染削減計畫及事業廢棄物清理計畫書等應辦事項，並與居民溝通有關環境保護之疑義等語；輔助參加人於100 年7 月1 日函知體委會本案涉及彰化縣民眾公共安全及公共利益，請依法卓處等語；體委會於100 年8 月1 日函覆輔助參加人應依100 年5 月17日函示踐行相關程序，並依100 年2 月16日會議結論辦理；體委會先後於100 年8 月8 日、9 月2 日召開申請延展許可設立第2 次及第3 次會議；體委會嗣於100 年9 月2 日函知同意展延籌設許可至100 年12月31日止等情，有上開函文附卷可稽（見原處分卷之被證6 至11）。可知體委會就原告申請延展案，依程序徵詢縣市主管建築機關意見，並召開審查許可設立會議進行審查，已如前述，並無刻意延宕情事。且體委會原籌設許可在未經廢止前，尚未失效，是體委會雖於100 年9 月20日函知展延至100 年2 月31日，實際上係延展1 年，原告主張僅延展3 個月云云，容有誤會，不足採認。且體委會於100 年2 月16日召開籌設許可會議，其結論表示原告仍須向輔助參加人辦理水土保持許畫施工許可證、逕流廢水污染削減計畫及事業廢棄物清理計畫書等應辦事項，並與居民溝通有關環境保護之疑義等項，並無原告有取得籌設許可之信賴基礎存在，其主張體委會違反誠信原則云云，委無足採。
⒋原告又主張體委會未予原告陳述意見之機會，不符法令規
定云云。惟按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會：
…五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。
」行政程序法第102 條、第103 條第5 款分別定有明文。
經查，原告於99年11月9 日申請籌設許可期間延展，輔助參加人迭次以100 年6 月2 日水保字第1000140952號函、
100 年7 月8 日府水保字0000000000號函、100 年8 月5日府水保字0000000000號函、100 年9 月15日府水保字第0000000000號函（見原處分卷之被證13至16），就水土保持施工許可證乙案請原告提出說明及具體可行方案，惟原告遲未提出。因此，體委會於100 年9 月20日函知籌設許可延展至100 年12月31日，如未能於期限內取得水土保持施工許可證，進行球場動工開發事項，其許可予以作廢等語；迨100 年12月31日，原告仍未取得水土保持施工許可證，以進行動工開發事項，已逾籌設期間，是體委會基於此一客觀上足以明白確認之事實，以原處分廢止籌設許可，揆諸前引行政程序法第103 條第5 款規定，體委會在作成原處分前，並無通知原告陳述意見之必要，是原告主張原處分違法云云，難以採憑。
⒌原告復主張體委會違反平等原則及禁止差別待遇原則云云
。惟按憲法第7 條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待（司法院釋字第485 、605 號解釋參照）。查被告於95年3 月8 日第3 度召開審查已逾籌設期限未完成開發高爾夫球場設立許可會議，依其會議決議，被告同意展延籌設許可至99年12月30日，已如前述。當天參與會議之業者，除原告外，另有柏林、關西、萬泰、長億等
4 家高爾夫球場，被告均展延籌設許可，而後因無法完成開發，體委會業已廢止上開4 家業者之籌設許可（見被證20），核無差別待遇之處理，亦無悖於平等原則，原告此部分主張，無足採認。
（六）綜上所述，本件原告之主張並無可採，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告以先位聲明訴請確認原處分無效，另以備位聲明訴請撤銷訴願決定及原處分，均無理由，應予以駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 3 月 5 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 鍾啟煒法 官 侯志融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 3 月 5 日
書記官 蕭純純