臺北高等行政法院裁定
101年度訴字第1827號原 告 郭子儀被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳保基（主任委員）訴訟代理人 朱志彬
邱子由上列當事人間排水溝渠事件，原告不服行政院中華民國101 年9月21日院臺訴字第1010143681號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：
……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第
107 條第1 項第10款定有明文。次按同法第4 條第1 項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」此所謂行政處分，依行政程序法第92條第1 項及訴願法第3 條第1 項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。
凡行政機關之行為，而未對外發生法律效果者，均應排除於行政處分之外。故行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起行政爭訟（改制前行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號著有判例參照）。又按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5 條定有明文。是提起課予義務訴訟係以有「依法申請之案件」存在為要件，否則其起訴不備要件。而此所謂「依法申請之案件」係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；而「應作為而不作為」則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言（最高行政法院100 年度裁字第1479號裁定參照）。是課予義務訴訟須人民有請求行政機關作成授益行政處分之法令上依據，始為相當；倘法令僅係規定行政機關之職權行使，並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，則人民請求行政機關作成行政處分，性質上僅係促使行政機關發動職權，而屬行政程序法第168 條：「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」規定之陳情性質，並非屬於「依法申請之案件」。此時受理陳情之中央或地方機關所為之函復，僅屬行政機關就該陳情事件所為單純的事實敘述及理由之說明，並不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起課予義務訴訟，先予敘明。
二、緣原告以民國101 年7 月30日儀田字(101) 第000000000000號函向被告請求辦理現場勘查改善其所有坐落○○縣○○鄉○○段○○○鄉○○段土地之水害，並補償其損害新臺幣（下同）6,500 萬元，經被告以101 年8 月23日農水管字第0000000000號函（下稱被告101 年8 月23日函）復略以：「... 二、經查本案所○○○鄉○○段○○○○○號土地係位於臺灣省○○農田水利會事業區域外，非屬該會權責（臺灣省○○農田水利會101 年5 月25日○農水管字第1010003516號諒達）。三、另台端案揭所陳，業經司法機關多次駁回在案，依據高雄高等行政法院本（101 ）年4 月17日100 年度訴字第
666 判決，台端所陳之訴為顯無理由。」原告不服，提起訴願，經遭訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。其聲明為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、請求判命被告改善○○縣○○鄉○○段703 、704 地號○○○鄉○○段○○○○○號土地水害，並附帶賠償原告新台幣210 萬元。」
三、經查：
（一）按水利法第10條原規定：「主管機關辦理水利事業，於不牴觸本法範圍內，得訂定單行章則。但直轄市、縣（市）主管機關訂定單行章則，應報上級主管機關。」嗣於92年
2 月6 日水利法修正時已將該條文刪除，則依水利法第10條授權訂定之臺灣省灌溉事業管理規則，因水利法第10條已經刪除，該管理規則已失其授權依據而失所附麗，自不得再予援用。況上開規定僅係就管理機構負責統籌規劃辦理灌溉排水及灌溉設施養護，且該排水系統應與灌溉系統區別，灌溉餘水應由退水道或排水路排洩等事項予以規範，核無賦予原告得請求農田水利會設置退水路之意旨。故原告自不得依管理規則第2 條、第21條、第22條、第44條規定請求農田水利會作成准予設置退水路之行政處分。次按排水管理辦法第4 條乃係就排水依集水區域特性為定義，並就區域排水之主管機關、排水集水區域及設施範圍之劃定、變更程序、農田、市區及事業排水之管理為規定；而同辦法第25條則係就區域排水設施使用人對施設之建造物或其使用範圍應負維護管理責任，及管理機關之權責為規定。至於農田水利會組織通則第10條則係就農田水利會之任務項目為規定，均未賦予原告得依據上開法條規定請求農田水利會設置排水設施之公法上請求權。又水利法第
4 條規定規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」可知縣市水利事項之地方主管機關應為縣市政府；而水利法第49條規定：「興辦水利事業人經辦之防水、引水、蓄水、洩水之水利建造物及其附屬建造物，應維護管理、歲修養護、定期整理或改造，並應定期及不定期辦理檢查及安全評估。前項檢查及安全評估之認定範圍及細目，其辦法，由中央主管機關會商相關機關定之。」僅係規範興辦水利事業人之歲修養護義務。另水利法第50條規定：「興辦水利事業，有妨害其他水權人之利益者，主管機關得令興辦水利事業人建造適當之建造物，或採用其他補救辦法。」第51條規定：「興辦水利事業，有影響於水患之防禦者，主管機關得令興辦水利事業人建造適當之防災建造物。」均係規定主管機關（縣市政府）於興辦水利事業人興辦水利事業有妨害其他水權人之利益或影響水患之防禦時，得令興辦事業人為補救或防災之行為，其意旨在經由主管機關對於興辦水利事業人之命令、監督，而達到保護其他水權人之利益與防禦水患之目的。水利法第64條規定：
「宣洩洪潦，應洩入本水道，或其他河、湖、海，並應特別注意有關建築物及其重要設備之維護。但經上級主管機關之核准，得洩入其他或新闢水道者，不在此限。」係規定宣洩洪潦（洪水及積潦）應注意義務，並非灌溉排水之規範。水利法第69條規定：「實施蓄水或排水，致上下游沿岸土地所有權人發生損害時，由蓄水人或排水人，予以相當之賠償。但因不可抗力之天災所發生之損害，不在此限。」則是關於蓄水人及排水人之損害賠償義務之規定。
（二）查原告自95年間起，以溝渠排水問題，致其所有或管理之土地上種植之桃花心木遭水害淹死為由，以臺灣省○○農田水利會（下稱○○農田水利會）或○○鄉公所為被告，多次提起課予義務訴訟或一般給付訴訟，茲分述如下：
⒈原告前以○○農田水利會設置#227抽水機○○○區○○道
（排水溝）僅施作至○○縣○○鄉○○段○○○○○○○號農地，並未將位於下游屬原告所有之系爭土地連接施作排水溝○○○鄉○○村○○路○○○路大排水溝等路溝之區域排水設施皆將區域排水導入#227抽水○○○區○○道，致95年7 月份颱風豪雨期間造成系爭土地內7 千餘株桃花心苗木受損，○○農田水利會依農田水利會組織通則第10條規定，應施作排水溝渠及農路於原告所有系爭土地以連接下游排水及農路等水利設施，因○○農田水利會未為施作致原告受有上開損害，經向○○農田水利會請求賠償遭拒，遂依行政訴訟法第7 條、第8 條規定提起行政訴訟，請求判決○○農田水利會應施作排水溝渠及農路於系爭土地以連接下游排水及農路等水利設施，並賠償原告1,400 萬元。經高雄高等行政法院院96年度訴字第858號判決駁回原告之訴。原告提起上訴，亦經最高行政法院以97年度裁字第2972號裁定駁回其上訴而告確定。原告不服，一再對前開確定判決及裁定提起再審之訴及聲請再審，復經高雄高等行政法院以98年度再字第62號裁定以及最高行政法院97年度裁字第4118號裁定、97年度裁字第5029號裁定、98年度裁字第549 號裁定、98年度裁字第2709號裁定、99年度裁字第1049號裁定、100 年度裁字第1843號裁定駁回在案。
⒉原告於98年11月20日依水利法第50條、第51條、第58條及
第69條之規定，向○○縣○○鄉公所（下稱○○鄉公所）申請作成改善將連接舊寮圳給水路之227#灌排水道水尾連接大排水道及賠償其5 億元之行政處分，○○鄉公所逾期未予以回復，原告乃提起訴願，經○○縣政府以99年3 月
2 日○府行法字第0990048048號函，以「本件非屬訴願事件，移請○○鄉公所處理」，○○鄉公所逾期復未決定，原告遂依行政訴訟法第5 條、水利法第50條、第51條、第58條、第69條提起行政訴訟，並聲明求為判決○○鄉公所應作成將連接舊寮圳給水路之227#灌排水道水尾連接大排水道及補償原告5 億元之行政處分。經高雄高等行政法院99年度訴字第427 號判決駁回原告之訴，因原告未上訴而於100 年1 月21日確定。
⒊原告復向高雄高等行政法院提起一般給付訴訟，主張○○
農田水利會施設連接舊寮圳給水路之227#灌排水道其水尾未連接大排水道，直接灌入系爭土地致其所植之16,000棵桃花心木遭水害，並聲明求為判決○○農田水利會應改善將連接舊寮圳給水路之227#灌排水道水尾連接大排水道並施設維護用通道。經高雄高等行政法院99年度訴字第668號判決原告之訴駁回，因原告未上訴而於100 年4 月14日確定。
⒋原告於99年10月21日以電子郵件向農委會陳情○○縣○○
鄉灌排水溝水害改善乙案，請農委會轉知○○農田水利會同意賠償5 千萬元及改善227#灌排水溝，案經農委會以99年10月27日農水字第0990031063號函請○○農田水利會本權責依相關規定妥處，並副知原告。嗣○○農田水利會以99年11月3 日○農水管字第0990006086號函復農委會略以：「說明：... 二、查該地點為本會事業區域外，非本會權責，且該水路○○○鄉○○○○○路側溝，惟該側溝並無連接排水系統，本會業以98年7 月16日○農水管字第0000000000號函請該所本權責處理以解水患，故若無新事證，本會依行政程序法第173 條相關規定辦理，日後對該員之同一事由陳情案將不予處理。」原告乃以農田水利會對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益，依訴願法第2 條規定向農委會提起訴願，經遭決定不受理，遂提起行政訴訟，經高雄高等行政法院100 年度訴字第267 號判決駁回原告之訴，因原告未上訴而於100 年10月17日確定。
⒌另原告於○○縣○○鄉○○段○○○ ○號土地（係第三人所
有）種植桃花心木，認為○○農田水利會施設之110#灌排水道其水尾未連接大排水道，直接灌入上開土地致原告所植桃花心木遭水害，一再請求該會改善未獲處理，遂提起一般給付訴訟，並聲明求為判決○○農田水利會應將110#灌排水道水尾沿現有水利地施設維護用通道及連接排水道。經高雄高等行政法院99年度訴字第429 號判決駁回原告之訴，因原告未上訴而於100 年2 月21日確定。⒍原告分別於100 年1 月19日、26日及30日以電子郵件向農
委會陳情其於○○縣○○鄉○○段703 、704 地號土地種植桃花心木受有水害，請求改善灌排水溝水害，並請農委會轉知○○農田水利會至現場勘驗及同意賠償5 億元，案經農委會分別以100 年1 月31日農水字第1000106079 號、第000000000 號及100 年2 月8 日農水字第000000000號函請該會本權責依相關規定妥處，並副知原告。嗣○○農田水利會以100 年3 月7 日○農水管字第1000000977號函復原告略以：「說明：... 二、經查台端所○○○鄉○○段703 、704 地號土地 均位於本會灌溉事業區域外，非本會業管權責；案述土地受水害事，經現場勘查，並無本會抽水機給水致害事實。三、另依行政程序法第173 條第2 項規定：日後台端對本案之同一事由陳情，本會將不予處理。」原告不服，遂循序提起行政訴訟。經高雄高等行政法院100 年度訴字第341 號判決駁回原告之訴，因原告未上訴而於100 年10月17日確定。
⒎原告以100 年9 月27日儀田字(100) 第000000000000號函
向○○農田水利會請求改善其所有坐落○○縣○○鄉○○段○○○○○○○號土地之水害及賠償其損害16億元，經該會以
100 年10月3 日○農水管字第1000006090號函復略以：「本案經台端向高雄高等行政法院提起行政訴訟，該院業以
100 年8 月24日100 年度訴字第267 判決（諒達）判定訴訟無理由並駁回，故若無新事證，本會依行政程序法第17
3 條相關規定辦理，日後對同一事由陳情案將不予處理。」原告不服，提起行政訴訟，經高雄高等行政法院100 年度訴字第666 號判決駁回原告之訴確定。
（三）原告提起本件行政訴訟，依起訴狀所載，分別係提起撤銷訴訟（撤銷原處分及訴願決定）、課予義務訴訟（請求判命被告作成改善水患之行政處分）及一般給付訴訟（附帶賠償210 億元），與高雄高等行政法院前揭多次判決所主張之事實、土地地號相類同，為原告所不否認（見於本院
102 年1 月24日準備程序筆錄），惟本件原告訴請被告行政院農業委員會應基於主管機關權責，自行或命鄉公所、○○農田水利會進行改善水患工程，與上述前案之被告係○○農田水利會、○○鄉公所有異，從而原告本件起訴非為前案確定判決效力所及。然而，原告於101 年7 月30日函請被告改善系爭土地之水害及賠償其損害6,500 萬元，因原告自96年間起多次向高雄高等行政法院提起訴訟，已如前述，故被告對於原告上開申請，以101 年8 月23日農水管字第1010729712號函復略以：「... 二、經查本案所○○○鄉○○段○○○○○號土地係位於臺灣省○○農田水利會事業區域外，非屬該會權責（臺灣省○○農田水利會10
1 年5 月25日○農水管字第1010003516號諒達）。三、另台端案揭所陳，業經司法機關多次駁回在案，依據高雄高等行政法院本（101 ）年4 月17日100 年度訴字第666 判決，台端所陳之訴為顯無理由。」僅重申系爭土地位在○○農田水利會事業區域外，非○○農田水利會之權責，且原告業經多次向高雄高等行政法院起訴，均遭駁回確定，係被屬單純之事實敘述及理由說明，並非行政機關本於行政權對人民所為發生法律效果之單方行政行為，自非行政處分，故原告不得對之提起撤銷訴訟。又原告提起課予義務訴訟，請求判命被告為改善系爭土地水患之行政處分，其所請求者，須為依法可申請之行政處分或特定內容之行政處分；而所謂「依法申請」，係指在實體法上有明確規定，人民得據以主張行政機關有一定之作為義務，意即人民對於行政機關有請求作成行政處分之公法上請求權。本件系爭函非行政處分，並未侵害原告之權利或法律上利益，對原告不發生任何法律效果，自無行政訴訟法第5 條第
2 項所稱行政機關駁回人申請之處分可言。又按水利法第50條規定：「興辦水利事業，有妨害其他水權人之利益者，主管機關得令興辦水利事業人建造適當之建造物，或採用其他補救辦法。」第51條規定：「興辦水利事業，有影響於水患之防禦者，主管機關得令興辦水利事業人建造適當之防災建造物。」另水利法第4 條規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」可知縣（市）水利事項之主管機關為縣（市）政府。從而，原告對於被告並無請求如上聲明之公法上權利。此外如前所述，水利法第49、50、51、64、69條等規定，均未賦予原告有請求被告或○○農田水利會、○○鄉公所等為上開法條規定之一定公法上權利，揆諸前揭說明，原告不得對之提起課與義務訴訟。另訴願決定以上開系爭函非屬行政處分，決定不予受理，並無不合，原告復對之提起行政訴訟，揆諸首揭規定及說明，屬於行政訴訟法第107 條第1 項第10款所規定不備其他要件而不能補正之情形，應予裁定駁回。
（四）末按當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7 條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法「附帶」提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107 條第1 項第2 款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回（最高行政法院98年6 月份第1 次庭長法官聯席會議決議參照）。本件原告已陳明其訴請被告賠償其種植之桃花心木受侵害之損失210 億元部分，係依行政訴訟法第7 條附帶請求國家賠償（本院卷第5 頁），茲因原告所提前開行政訴訟，有前述之行政訴訟法第107 條第1 項第10款情形而不合法，應予駁回，原告附帶提起國家賠償之訴即失所附麗，應併予駁回。原告之訴既不合法，其實體上之主張即無庸審酌，附此敘明。
四、本件裁判基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與裁判不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
五、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 5 月 9 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 鍾啟煒法 官 侯志融上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 102 年 5 月 9 日
書記官 蕭純純