臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1875號102年4月18日辯論終結原 告 楊家蒝訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師被 告 臺北市政府代 表 人 郝龍斌（市長）住同上訴訟代理人 鍾惠存上列當事人間有關行政執行事務事件，原告不服行政院中華民國
101 年10月25日院臺訴字第1010147482號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：⑴被告以原告楊家蒝及訴外人溫錫炤未領得停車場登記證，分
別經營愛馬屋松江場（坐落臺北市○○區○○路○○○ 巷○○號，下稱松江場；裁處書參原處分卷p.10）、愛馬屋南京場（坐落臺北市○○區○○○路○ 段○○巷○ ○○ 號，下稱南京場；裁處書參原處分卷p.12）、愛馬屋永吉場（坐落臺北市○○區○○路○○○ 巷○○○○ 號，下稱永吉場；裁處書參原處分卷p.16）、榮浦車庫南京站（坐落臺北市○○區○○○路○○○ 巷○○號，下稱光復場；裁處書參原處分卷p.18，處罰溫錫炤）、榮浦車庫新生站（坐落臺北市○○區○○○路○ 段○○巷○ 號，下稱新生場；裁處書參原處分卷p.14，處罰溫錫炤）收費停車場，違反停車場法第25條及第26條規定，依同法第37條規定，分別裁處楊家蒝及訴外人溫錫炤罰鍰新臺幣（下同）3 千元，並限於收受裁處書次日起30日內改正。⑵嗣於100 年間現場稽查光復場及新生場已轉由愛馬屋停車股
份有限公司（原告為負責人）經營，且該5 停車場仍持續營業，違反停車場法第25條及第26條規定，依同法第37條規定，多次分別處原告楊家蒝罰鍰3 千元（永吉場裁處書參原處分卷p.20、p.24、p.30；新生場裁處書參原處分卷p.22、
p.28、p.41；松江場裁處書參原處分卷p. 26 、p.38；南京場裁處書參原處分卷p.32；光復場裁處書參原處分卷p.35），並以同函告知原告楊家蒝，該停車場請立即停止營業使用，倘經派員稽查繼續違規營業使用，除繼續依停車場法處罰外，後續將依行政執行間接或直接強制措施，以維公共安全。
⑶嗣被告派員稽查，發現系爭停車場仍持續營業：
①乃依行政執行法第30條規定，分別以100 年12月2 日府交
停字第10039176301 號（參原處分卷p.42）、第00000000
000 號（參原處分卷p.43）、第00000000000 號（參原處分卷p.44）、第0000000000A 號函（參原處分卷p.45）、第0000000000B 號函（參原處分卷p.46）等五處停車場之代表人楊家蒝怠金5 萬元，並請立即停止停車場之營業。
②其後被告復於101 年1 月12日派員稽查，發現松江場及南
京場處以怠金後仍不履行義務而持續營業，乃依行政執行法第31條規定，分別以101 年1 月19日府交停字第10134250501 號（參原處分卷p.49）及第00000000000 號（參原處分卷p.50）函松江場及南京場之代表人楊家蒝連續處以怠金10萬元，並請立即停止停車場之營業。
⑷原告不服（愛馬屋停車股份有限公司不服提起行政救濟部份
，本院另以裁定處理之），就上開怠金及連續怠金處分聲明異議，經遭交通部駁回異議，原告仍不服，提起訴願，亦遭行政院駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、原告訴稱：⑴本案之訴願管轄機關應為中央主管機關交通部，而非行政院
，故本案之訴願管轄錯誤，本院得依法撤銷該違法之訴願決定，惟基於訴訟經濟及制度規定未盡明確導致是項結果之考量，今既已有訴願機關（行政院）以直接之方式「間接」審查原處分之合法性，並無重回同異議決定機關之訴願機關（交通部）再行審查之實益，原告願與被告合意由本院為實體裁判。
⑵原處分所載受處分人並不明確，文義上似為各停車場或原告
愛馬屋公司，被告於訴願審議階段卻辯稱為原告楊家蒝，爰由原告愛馬屋公司及楊家蒝共同提起本件訴訟，以求紛爭一次解決，併予陳明。
⑶被告要求系爭停車場原經營者即原告愛馬屋公司應（再）領
得停車場登記證，否則不得營業，乃屬不可能履行之義務，被告不得以原告愛馬屋公司未履行其不可能履行之義務而對其或轉嫁予原告楊家蒝處以罰鍰，並於其後再處以原告愛馬屋公司或非屬當事人之各停車場怠金：
①由於系爭停車場原來均係依據臺北市利用空地申請設置臨
時路外停車場要點（下稱停車場要點）而設置於住宅區，故原告愛馬屋公司如欲依停車場法第25條及第26條之規定，就本案之各停車場領得停車場登記證，即應符合住宅區建蔽率、容積率及建築高度之規定。
②惟本案之地方主管機關如依停車場法第11條第1 項但書之規定為審查，系爭停車場將被認定為不能設置於住宅區。
因此，原告愛馬屋公司一旦重新申請辦理停車場許可證，將自投羅網，使合法資產立即成為違章建築。
③由此可知，系爭停車場面臨被告一再函令停止使用之行政
作為，絕非因停車場已不堪使用，或原告愛馬屋公司有任何違規或違法之行為，而係政府本身政策及法令之不週全所致，亦即交通部以修訂後之停車場法第11條第1 項但書規定否定被告先前頒訂之停車場要點之規定，始造成現今系爭停車場處於「違法」設置之狀態。因此，原告愛馬屋公司對於未領得停車場登記證，並無過失，亦無可歸責之事由，揆諸行政罰法第7 條第1 項之規定，原告愛馬屋公司「違反」行政法上義務，主觀上既非出於故意或過失，亦無可非難性及可歸責性，被告即不得逕行以原告愛馬屋公司未履行其不可能履行之義務而對其或轉嫁予原告楊家蒝處以罰鍰，並於其後再處以原告愛馬屋公司或非屬當事人之各停車場怠金。
④此外，被告未慮及依停車場法第11條第1 項但書之規定，
原告愛馬屋公司根本無法申請辦理停車場登記證，因為即使提出申請，亦不可能通過審查，而仍要求原告愛馬屋公司應（再）領得停車場登記證，實有違行政程序法第8 條之誠信原則。
⑷另由停車場法第37條觀之，因營業主體為「業者」，其作為
或不作為之義務主體實為「業者」，而非「負責人」，該條原處罰負責人僅係「轉嫁罰」（詳原訴願決定書語），然未因此得將作為或不作為（停止營業）之義務主體轉為「負責人」，是故縱認得以行政執行方法中之處怠金方式促使義務人履行義務（停止營業），亦應對義務人為之且對義務人為之始有實益，而非負責人，故在本案中僅能對原告愛馬屋公司為之（不論有無理由），而非被告所聲稱之原告楊家蒝（原處分其相對人均明確載明為非屬當事人之停車場，而非原告楊家蒝，事後辯稱已屬飾詞），原處分對象已顯有錯誤，應予撤銷。
⑸被告並未於為原處分前，依行政執行法規定為告誡程序，即
以書面載明原告愛馬屋公司如不於相當期間內領得停車場登記證，即予強制執行之意旨，故不得對於原告愛馬屋公司或非屬當事人之各停車場分別處以5 萬元及10萬元之怠金：
①依停車場法第37條之規定，被告認定原告愛馬屋公司「違
反」行政法上義務之行為應為「未領得停車場登記證」及「未停止營業」，其係公法上行為義務之不履行。故依行政執行法第27條之規定，被告應踐行相關程序，始得對於原告愛馬屋公司處以怠金。另查被告於100 年9 月30日之各號裁處書之處分對象根本並非原告愛馬屋公司，故被告並不得對於原告愛馬屋公司或非屬當事人之各停車場分別處以5 萬元之怠金。因此，被告100 年12月2 日之各號原處分均為違法之行政處分，依法應予以撤銷。
②又依行政執行法第31條之規定，被告縱得為前揭處分，亦
應再以書面定相當期間命原告愛馬屋公司領得停車場登記證，並於其中載明不於相當期間內履行，即予強制執行之意旨，始得對於原告愛馬屋公司連續處以怠金。惟查被告並未為之，故被告並不得對於原告愛馬屋公司或非屬當事人之各停車場分別連續處以10萬元之怠金。因此，被告10
1 年1 月19日之各號原處分均為違法之行政處分，依法應予以撤銷。
⑹松江場、南京場、永吉場之業者為原告愛馬屋公司，光復場
、新生場之業者為榮浦實業股份有限公司，100 年始移轉由原告愛馬屋公司經營，上開5 座停車場均係依臺北市設置臨時立體停車塔暫行措施，准予許可設立。期滿後被告未依該規定輔導照現行法令規定申請取得許可，此可歸責於被告，非可歸責原告。臺北市設置臨時立體停車塔暫行措施，經被告以93年5 月5 日府交停字第09309905200 號公告作為既存臨時停車塔最終處理方式，略以「一、本市前依『臺北市設置臨時立體停車塔暫行措施』或『臺北市利用空地申請設置臨時路外停車場要點』所申設之既存臨時停車塔，其法律性質係屬附有期限之授益行政處分，期滿後若非重新申請許可設置，該行政處分當然失其效力。二、前述臨時性停車塔業經本府依法決定不再受理申請延長使用，……，爰本府將對期滿之停車塔，在所有權人擔保公共安全無虞之前提下，依使用期限期滿後，酌給3 年過渡期間以輔導其依照現行法令規定申請取得許可。」依上開公告內容，被告在3 年過渡期間應輔導照現行法令規定申請取得許可。被告未依上開公告意旨輔導原告取得許可，亦未變更分區使用，讓原告申請許可，徒以不再受理延長使用，限期停止營業，並處以怠金，被告行政措施牴觸其93年5 月5 日公告之事項。原告上開停車場原為合法建物，因被告之怠惰行為，自合法變成所謂非法，此乃被告未予以輔導所致，非原告蓄意違法。
⑺原告所提100 年12月16日勝字第1010104 號函所附照片顯示
，已停止對外營業，被告100 年10月6 日、12月22日、12月28日、101 年1 月12日之照片，不能認係營業行為，因無人收取停車費，何來營業行為？且該照片車輛進出，乃停車塔塔位之所有權人自行停車，不是原告對外營業之停車行為，被告及交通部誤將停車位所有權人之停車當作營業行為，此乃大謬矣，殆停車塔所有權人自行停車行為，非原告所能約束，應自行負責，被告如認其違反停止使用之規定，應向其處罰，而非向原告處罰，上開照片中均無原告之車輛，抑原告所僱人員收取停車費之情形，何來營業可言？被告處罰原告，其處罰對象錯誤，及處罰怠金亦屬對象錯誤，乃違法之行政處分。原告已停止營業，其他車位所有權人不停止，仍繼續停車，與原告無關。行政院未查明究竟是原告繼續營業，還是一般車位所有權人繼續營業，將他人營業行為當作原告之營業行為，該處分及決定均嚴重違誤。
⑻綜上，原處分及訴願決定顯有違誤，而聲明：「訴願決定、異議決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔」。
三、被告抗辯：⑴查系爭停車場係依80年7 月10日公布之停車場法第11條及被
告所屬交通局80年9 月26日發布之停車場要點等規定設置，然經監察院於84年12月以被告違反停車場法第11條「空地」及「臨時」之規定，核准業者於已建有住宅之住2 、住3 土地上建造永久性停車塔銷售，對相關同仁提案彈劾，並以同一事由及停車場要點以行政命令規範人民權利義務違反中央法規標準法，對被告提出糾正。繼之，被告於86年10月20日公告停止適用停車場要點，交通部並於89年1 月19日公布修正停車場法第11條，增列第11條第1 項但書，規定臨時路外停車場設置於住宅區者，應符合住宅區建蔽率、容積率及建築高度之規定。而後交通部於90年7 月3 日發布利用空地申請設置臨時路外停車場辦法（下稱利用空地辦法），爰有關利用空地設置臨時路外停車塔之申請案件須依前揭規定審核設置。被告考量原依停車場要點核准設置之臨時停車塔核定使用期限及新舊法適用等疑義，被告所屬交通局分別於90年10月29日及92年2 月12日函詢交通部釋示，交通部亦於90年11月14日以交路90字第063666號函（下稱90年函）及92年3月5 日交路字第0920002009號函（下稱92年函）復，該二函指出舊法核定之停車塔於原核定期間仍可繼續使用，使用期限屆滿擬申請延長時，則應依現行法令辦理，且臨時路外停車場核准期限及期滿得否延長宜授權地方主管機關依實際需求自行核定，惟仍請依89年公布修正之停車場法第11條但書及利用空地辦法本於權責審核辦理。故被告基於考量新舊法令適用及信賴保護原則，數度召開專案會議及與法學專家研議，決議訂定過渡期間（3 年）予以輔導業者依現行法令申請合法化，並依交通部90年函及92年函釋原則，於93年5 月
5 日公告相關處理程序。⑵系爭停車場前經被告依停車場法第11條及停車場要點核准設
置，惟原設置許可係屬附有期限之授益行政處分，期滿後若非重新申請設置，該行政處分當然失其效力。另因停車場要點已於86年10月20日停止適用，原告楊家蒝等停車場業者自然不得再援引該要點，請求被告核發停車場延長使用期限許可，故考量於利用空地辦法發布前業已依停車場要點核發設置許可之停車塔舊案應如何從新從優處理、新舊法令適用之銜續並考量信賴保護原則，被告爰於前述93年5 月5 日公告，系爭停車場期滿後在所有權人擔保公共安全無虞之前提下，酌給3 年之過渡期間以輔導原告楊家蒝等停車場業者依照利用空地辦法及89年公布修正之停車場法等現行法令規定申請取得設置許可，已就減輕投資業者損害並兼顧公共利益部分及被告權責範圍內盡最大努力，惟查原告楊家蒝並未向被告重新提出設置申請，系爭停車場之使用期限遂分別於93年
2 月1 日（南京場）、93年8 月11日（松江場）、93年8 月27日（光復場）、94年8 月22日（永吉場）、95年4 月1 日（新生場）到期。
⑶被告100 年9 月30日府交停字第10039238100 號、第000000
00000 號、第00000000000 號、第00000000000 號函及100年10月18日府交停字第10039297300 號函請原告楊家蒝應立即停止系爭停車場之營業使用，後續將依行政執行法執行間接或直接強制措施，後經被告派員稽查，發現系爭停車場仍有營業使用之情形，現場照片包含停車場名稱招牌、費率告示等標誌，以及管理室門窗及燈光開啟等情形可資佐證，爰依行政執行法第27條、第28條第1 項第2 款及第30條規定，以100 年12月2 日府交停字第10039176301 號、第00000000
000 號、第00000000000 號、第0000000000A 號、第0000000000B 號函系爭停車場（代表人均為原告楊家蒝）處以怠金
5 萬元，並請立即停止停車場之營業，如繼續違規以停車場營業者，將依行政執行法第27條、第28條第2 項第2 款及第
4 款辦理。後經楊勝全稱以松江場、南京場臨時管理人立場，於100 年12月23日勝停字第0000000-0 號、第0000000-0號函謂略該等2 座停車場已停止對外營業，並拆除指引標誌及招牌請被告撤銷上開處分，嗣被告復派員稽查，發現松江場及南京場仍持續營業，以101 年1 月4 日府交停字第10035658900 、10035659000 號函楊勝全，敘明該等2 座停車場經被告派員稽查，仍有停車場招牌及指引標誌等設施，認定屬尚營運中之停車場，如仍繼續違規營業，將依行政執行法第30條、第31條連續處以怠金，並依同法第27條、第28條第
2 項第2 款「進入、封閉、拆除住宅、建築物或其他處所」及第28條第2 項第4 款「斷絕營業所必須之自來水、電力或其他能源」規定辦理，爰請立即停止停車場之營業，並請以管理人立場，協調車位所有權人一併配合停止使用，現場照片包含停車場名稱招牌並於夜間燈光開啟、用戶等待取車等情形可資佐證，爰依行政執行法第31條規定，以101 年1 月19日府交停00000000000 號、第00000000000 號函松江場及南京場（代表人均為原告楊家蒝）連續處以怠金10萬元，並請立即停止停車場之營業。
⑷原告楊家蒝主張照片中之停車行為屬系爭停車場所有權人自
行停車及他人之營業行為云云一節，查原告楊家蒝原本即為系爭停車場之經營者，本即負有依法經營並配合主管機關對停車場業者所為管理之義務，又停車塔設備之操作方法，並非一般民眾所熟悉，且事關車輛及停車塔等重大財物之損毀與安全顧慮，一般民眾應鮮肯輕易嘗試自行操作，原告楊家蒝之主張顯不合情理。
⑸綜上，本件原告之訴為無理由，而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。
四、得心證之理由：⑴按行政執行法第30條規定「依法令或本於法令之行政處分，
負有行為義務而不為，其行為不能由他人代為履行者，依其情節輕重處新臺幣5 千元以上30萬元以下怠金。依法令或本於法令之行政處分，負有不行為義務而為之者，亦同。」、第31條規定「經依前條規定處以怠金，仍不履行其義務者，執行機關得連續處以怠金。依前項規定，連續處以怠金前，仍應依第27條之規定以書面限期履行。但法律另有特別規定者，不在此限。」，足見處以怠金是以因行政處分而負有行為義務而不為，其行為不能由他人代為履行者為前提。本案情節正屬於因上揭事實欄（本判決理由一之⑵所示）所稱五家停車場持續營業，違反停車場法第25條及第26條規定，依同法第37條規定，經被告多次分別處原告楊家蒝罰鍰3 千元，並以同函告知原告楊家蒝，該停車場請立即停止營業使用而衍生。
⑵經查，行政執行法第9 條規定「（第1 項）義務人或利害關
係人對執行命令、執行方法，應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。（第
2 項）前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。（以下略）」足見聲明異議是針對執行程序上之救濟程序，對相關應遵守之程序之異議，應經直接上級主管機關決定之，就本案情節應屬交通部為異議決定，而交通部所為之異議決定所應審查之事項，是執行程序所衍生之程序爭議，而非針對執行事件之實體爭執之審究。因此，原告之聲明異議狀（如原處分p.61所示），是違章事實已不存在之實體爭執（稱拆除招牌而全面停止使用），而非程序爭議，自非聲明異議程序所得救濟。故原告所主張之事由而言，雖稱之為聲明異議狀，但實際上是應視同提起訴願，應由訴願機關交通部循訴願程序處理之。
⑶然而，本案七件相關原處分（參原處分卷p.42至p.50），所
為之教示僅敘明程序上之聲明異議，未敘明針對實體事項之爭執應循訴願程序處理之，以致原告循教示內容具狀聲明異議。而交通部受理該異議，一疏於考量是因實體爭執而提起，反而以異議決定之程序方式審究其爭議，在程序上自有違誤。按異議決定之程序是依據行政執行法第9 條第2 項而為之，而訴願決定是要經訴願委員會之審查而定之，二者審查之機制大不相同，自無法以交通部之異議決定來取代交通部之訴願決定。至於，原告稱既已有訴願機關（行政院）審查原處分之合法性，而願與被告合意由本院為實體裁判云云；惟查本件情節雖有行政院之訴願決定，但應為訴願決定之法定機關在程序上有誤，已屬非法之訴願決定，自不能以之認為訴願程序之補正；而訴願程序是行政訴訟之前置程序，更不能合意由他機關之訴願決定而取代，原告所稱足無可憑。本件訴願決定在程序上有誤（非為合法之訴願機關），自當由本院撤銷之。
五、綜上所述，本件訴願程序不合法，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。本案應原告所請撤銷行政院訴願決定後，應由交通部循訴願程序為實體審查，因此兩造就實體之爭議，本院不另為判斷，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 102 年 5 月 2 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍法 官 陳心弘
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 5 月 2 日
書記官 鄭聚恩