臺北高等行政法院裁定
101年度訴字第1880號原 告 游仁傑訴訟代理人 龔維智 律師被 告 宜蘭縣蘇澳鎮公所代 表 人 林騰煌（鎮長）住同上訴訟代理人 李秋銘 律師
黃金亮 律師上列當事人間巷道爭議事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟者，亦同。」行政訴訟法第6 條第1項定有明文。故行政訴訟法所規定之確認訴訟，係人民就特定之公法上法律關係之存在與否，以及其內容請求行政法院予以確認之訴訟，其種類包括確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立、確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法等3 種。苟人民提起確認訴訟，並非請求確認特定之行政處分無效、特定之公法上法律關係成立或不成立或特定之已執行而無回復原狀可能或已消滅之行政處分為違法，即與確認訴訟之要件不合，要非法之所許。而所謂行政處分，依訴願法第3 條第1 項及行政程序法第92條第1 項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定，或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，即非行政處分（最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例意旨參照）。是如對於非行政處分提起訴訟，請求確認為無效，其起訴即應認不備要件，而應依行政訴訟法第107 條第
1 項第10款規定，以裁定駁回之（最高行政法院102 年度判字第139 號判決意旨、101 年度裁字第240 號裁定意旨參照）。
二、事實概要：㈠緣訴外人許阿福等3 人於民國89年11月23日向被告陳情略以
○○○鎮○○○段第23-2390 至23-2393 、23-2397 及23-2
398 地號等土地，40年來已形成一條既成道路供附近民眾通行使用，其中第23-2394 地號（重測後為南強段第27地號，下稱系爭土地）經該地住戶圍堵種植蔬菜，已影響附近民眾對外通行，請予徵收或維持現況等語。被告遂於89年12月7日會同財政部國有財產署、宜蘭縣政府、當地里長、代表、縣議員及陳情民眾至現場會勘，並作成結論略以：㈠系爭土地東側並未放租，現況屬佔用行為。㈡據當地里長、鄰長及民眾表示，系爭土地東側已供附近居民等3 戶通行達20年以上（門牌為大通路153 、155 、157 號），並查證被告於63年5 月22日所發布之南澳南強都市○○○○○○路跡存在，是以該巷道應不得堵塞。
㈡許阿福等人於89年12月27日申請於系爭土地原有既成道路拓
寬保留，以利附近居民通行，經被告以90年1 月8 日89蘇鎮建字第19679 號函復略以：系爭土地原有既成道路，前經被告邀集相關單位現場會勘結果，確認遭居民所種植蔬菜部分土地係既成道路並不得阻塞通行在案，所請拓寬2.5 公尺，長20公尺之要求，其部分土地非屬既成道路範圍，需由土地管理機關之同意方可施作，被告近期將依現況辦理設計施作等語。
㈢許阿福等3人復於90年1月10日申請於系爭土地東側，將原有
既成道路拓寬為長20公尺、寬2.5 公尺，以利附近居民通行，經被告90年1月12日90蘇鎮建字第679號函復略以：依63年
5 月22日發布之南澳南強都市0000000道路在都市計畫發布前已存在且寬度約1 公尺不等，至於所請申請劃定乙案，係屬拓寬行為，需徵求土地管理機關同意，基於附近居民通行需求，被告將依現況施作等語。
㈣嗣原告於94年12月29日取得系爭土地所有權，遂於95年4 月
12日提起訴願略以：系爭土地原供自行使用寬約1 公尺之道路，經被告認定為2 至2.7 公尺寬，且遭不明澆置混凝土，請求撤銷既有道路之認定，並恢復原貌及衍生賠償等語。惟被告敘明其90年1 月8 日89蘇鎮建字第19679 號函及90年1月12日蘇鎮建字第679 號函僅表明該道路於南澳南強都市計畫發布前即已存在，且寬度約1 公尺不等，並未如原告所言有重新認定該既有道路寬度之情事，並否認有澆置混凝土之行為；而因原告並未能提供認定該既有道路寬度之文件，且被告否認有澆置混凝土之行為，宜蘭縣政府遂以95年9 月8日府訴字第0950045917號訴願決定不予受理。嗣原告於101年4 月9 日函請被告確認「該既成道路之認定自始無效」，經被告以101 年4 月18日蘇鎮建字第1010005642號函（下稱被告101 年4 月18日函）覆略以：「主旨：臺端……所有○○○鎮○○段○○○號土地（重測前為○○○段23-2394 地號），為本所以4 戶居民通行為由，擅將種植蔬菜地劃分為既成到路乙案，復如說明段，請查照。說明：一、復臺端
101 年4 月9 日函暨宜蘭縣政府101 年4 月13日府建城字第1010 055991 號函辦理。二、查本案本所89年12月7 日辦理會勘認定○○○段23-2349 地號既成道路乙節，均依規定辦理，隨文檢送上開會勘紀錄乙份。」原告以其請求確認行政處分無效未經被告101 年4 月18日函允許，業已踐行行政訴訟法第6 條第2 項規定之程序，遂提起本件確認訴訟。
三、經查：㈠原告於本院102 年4 月18日準備程序中主張其訴之聲明為「
確認被告對原告所有坐落宜蘭縣○○鎮○○段○○○號東側土地（面積以實際測量為準）認定為既成道路之行政處分無效」，本院請原告指明認定為既成道路之處分所指為何，原告主張89年12月7 日會勘紀錄為行政處分等，而經被告以90年
1 月12日90蘇鎮建字第679 號函檢送該份會勘紀錄等節，有本院102 年4 月18日準備程序筆錄可稽（見本院卷第100 至
102 頁），故原告主張經被告以90年1 月12日90蘇鎮建字第
679 號函檢送89年12月7 日會勘紀錄為行政處分，並起訴請求確認該會勘紀錄無效，洵勘認定。
㈡惟按建築法第2條第1項規定：「主管建築機關，在中央為內
政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第101 條規定：「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」次按宜蘭縣建築管理自治條例第1 條規定：「本自治條例依建築法（以下簡稱本法）第101條規定制定之。」第3條規定：
「本自治條例所稱道路，係指依都市計畫法或其他法律公布之道路或合於本自治條例規定之現有巷道。」91年12月25日訂定之第5條第1項第1 款規定：「本自治條例所稱現有巷道，係指符合下列情形之一者：一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。」現行法第5條第1項第1 款規定：「本自治條例所稱現有巷道，係指符合下列情形之一者：一、供不特定對象通行使用之通路（不含私設通路）寬度達2 公尺以上，且巷道旁已編訂有2 戶門牌以上，其戶籍登記持續20年以上者。」又按廢止前（94年6 月20日廢止）臺灣省建築管理規則第4條第1項第1款及第2項規定：「（第4條第1項第1 款）本規則所稱現有巷道包括左列情形：一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。」「（第2項）前項第1款所稱供公眾通行之巷道應由縣市主管機關就其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要認定之。」末按司法院釋字第
400 號解釋：「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」其解釋理由書釋示：「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認（參照本院釋字第255 號解釋、行政法院45年判字第8 號及61年判字第435 號判例）。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。」依此，關於公用地役關係，因土地所有權人為公益而特別犧牲，國家應給予相當之補償，故其成立要件嚴格，應如解釋理由書所示，應具有：⒈須不特定之公眾通行所必要，且非僅為通行之便利或省時，⒉通行之初，土地所有權人無阻止情事，⒊須經歷年代久遠，一般人不復記憶其確實其始，僅能知其梗概，且未曾中斷等要件。上開要件須為併存，如欠缺其一，即無公用地役關係之適用。依前揭司法院釋字第
400 號解釋意旨，土地如供公眾通行，土地所有權人於公眾通行之初亦無阻止，並歷經久遠年代，且為公眾通行所必要時，該土地即因時效完成成為既成道路，而有公用地役關係存在。而廢止前臺灣省建築管理規則，則係依建築法第10 1條授權所訂定之法規，係就建築管理事件之特別規定，該規則第4 條第1 項第1 款所定「供公眾通行，具有公用地役權之巷道」，亦應以該巷道由縣（市）主管機關就其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要，認定符合前述要件，而有可認為有公共地役關係存在者，方屬相當（本院95年度訴字第1511號判決意旨參照）。
㈢訴外人許阿福等3 人於89年間因系爭土地經圍堵種植蔬菜，
難以通行，而向被告陳情，被告遂於89年12月7 日會同財政部國有財產署、宜蘭縣政府、當地里長、代表、縣議員及陳情民眾至現場會勘，並作成會勘紀錄略以：㈠系爭土地東側並未放租，現況屬佔用行為。㈡據當地里長、鄰長及民眾表示，系爭土地東側已供附近居民等3 戶通行達20年以上（門牌為○○路153 、155 、157 號），並查證被告於63年5 月
22 日 所發布之南澳南強都市○○○○○○路跡存在，是以該巷道應不得堵塞等語。據此可知，被告依許阿福等3 人之陳情，進行現場會勘並作成紀錄，僅係就系爭土地於89年12月7日 會勘當時，已供附近居民（即門牌號碼大通路153 號、155 號、157 號3 戶）通行使用，而現況確屬被占用之事實所為敘述，難謂被告係就系爭土地係屬供公眾通行之既成道路為認定。
㈣況依前揭建築法相關規定，被告並非既成道路認定之權責機
關，此亦為被告所不爭；雖被告函送之會勘紀錄抬頭，使用引人誤會「『既成道路』遭圍堵會勘紀錄」之文字，惟按「是以行政機關送達於人民之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，而不拘泥於公文書所使用之文字。」（最高行政法院87年度判字第521 號判決意旨、司法院釋字第423 號解釋意旨參照）；又按「真意之確定，當以過去之事實及其他一切證據資料為判斷之依據，不能拘泥文字或截取契約中部分字句任意解釋，致失真意。」（最高行政法院95年度判字第1639號判決意旨參照）基此，核本件會勘紀錄結論之載述，不論其抬頭用語如何，考其實質上真意，僅在確認系爭土地會勘當時現況確屬遭人占用，以及系爭土地係供3 戶居民通行之事實為敘述，要無疑義，有如上述。原告主張會勘紀錄抬頭明載為「既成道路遭圍堵會勘紀錄」，即屬對系爭土地為既成道路之認定等語，容有拘泥文字或截取部分字句任意解釋，致失真意，難謂客觀足採。本件會勘紀錄既未具體發生任何法律上規制效力，其性質尚非對人民所為直接發生法律效果之單方行政行為，即非前揭法律所稱之行政處分，而應僅係行政機關單純之事實陳述或理由說明（最高行政法院102 年度裁字第111 號及97年度裁字第3955號裁定理由參照）。原告主張該會勘紀錄為行政處分並對之提起行政訴訟請求確認其為無效，按諸首揭規定與說明，自非適法，爰以裁定駁回之。
四、據上論結，原告之訴為不合法，爰依行政訴訟法第107 條第
1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條規定，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 9 月 10 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃 秋 鴻
法 官 畢 乃 俊法 官 陳 鴻 斌上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 102 年 9 月 11 日
書記官 林 俞 文