臺北高等行政法院裁定
101年度訴字第1950號102年6 月20日辯論終結原 告 簡林美玉被 告 新北市新店地政事務所代 表 人 林泳玲訴訟代理人 林政修
吳耀華上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服新北市政府中華民國101 年8 月3 日案號：0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、本件的緣由：
１、民國101 年2 月17日，原告向被告申請就新北市○○區○○街○ ○○ 號建築物（以下簡稱系爭建物）建物第一次測量，經被告於101 年3 月2 日會同原告代理人現場施測。依系爭建物56年使定第522 號使用執照及竣工平面圖現場實測結果，系爭建物坐落於新北市○○區○○段260 、261 、264-2、265-2 地號土地上。因前揭260 、264-2 、265-2 地號土地，非屬系爭建物使用執照所載之建築基地（重測前大坪林段七張小段464-6 地號）範圍，被告遂依「建物所有權第一次登記法令補充規定」第16點規定，於系爭建物測量成果圖加註「本合法建物尚有部分面積因使用鄰地（文山段260 、264-2 、265-2 地號）未予以計算面積」，並以101 年4 月20日新北店地測字第1013636090號函檢送系爭建物測量成果圖予原告。
２、101 年3 月12日，原告以呈報狀（見臺灣臺北地方法院行政訴訟簡易訴訟事件101 年度簡字第14號卷第93-96 頁）向新北市政府工務局表示系爭建物自56年迄今未曾移動，係坐落在260 、261 地號土地即重測前大坪林段七張小段464-6 、
46 4-19 、464-49地號，請准申辦在系爭建物使用執照上加註260 地號（見本院卷第。新北市政府工務局以101 年3 月26日北工施字第1011386628號函，向被告查明關於原告領有56使定第522 號使用執照之重測後基地地號，而原告亦於10
1 年4 月3 日向被告申請使用執照增載地號，經被告以101年4 月9 日新北店地測字第1013634866號函：「主旨：貴局函詢簡林美玉領有56使字第522 號使用執照其重測後基地地號一案，復如說明，請查照。說明：一、復貴局101 年3 月26日北工施字第101138628 號函及簡林美玉101 年4 月3日申請執照增載地號狀。二、依旨揭使用執照所載之建築基地為大坪林段七張小段464-6 地號，查於民國57年分割出464-25至464-28地號，464-27地號於86年合併至464-26地號，民國86年464-6 地號重測為文山段25 7地號，464-25地號重測為文山段261 地號，464- 26 地號重測為文山段262 地號，464-28地號重測為文山段259 地，合先敘明。三、簡君於10
1 年2 月17日向本所申請旨揭建物第一次測量（店測建字第2870號），經依上開使用執照及竣工平面圖所載現場實測結果，旨揭建物坐落於文山段260 、261 、264-2 及265-2 地號土地上（詳如建物測量成果圖影本），惟文山段260 地號（重測前為大坪林段七張小段464- 49 地號）土地係於55年10月間由重測前大坪林段七張小段464-3 地號分割出464-19地號，57年間再由464-19地號分割轉載，故文山段260 、264-2 及265-2 地號並非屬旨揭使用執照所載之建築基地（464-6 地號）範圍；本所遂依內政部頒『建物所有權第一次登記法令補充規定』第16點規定（內政部74.03.27台內地字第296569號函已列入該規定），於101 年3 月2 日依旨揭使用執照及竣工平面圖轉繪建物平面圖及計算面積完竣，並加註『本合法建物尚有部分面積因使用鄰地（文山段260 、264-
2 、265-2 地號）未予以計算面積』字樣後，通知所有權人（代理人）領取建物測量成果圖在案，申請人自得依土地登記規則第79條規定，檢附相關證明文件向本所申辦建物所有權第一次登記。四、副本抄送簡林美玉，臺端所持新店鎮公所出具之土地使用權證明書所載建築基地為464-6 地號（不含464-3 分割之464-19、464-49地號），與使用執照所載建築基地相符，至於占用鄰地文山段260 、264-2 、265-2 地號土地部分，請依上開新北市政府工務局函示說明五，於取得占有鄰地之所有權或基地使用權，並向該局申請變更使用執照基地號後，再向本所申辦全棟建物所有權第一次登記。」等語（以下簡稱被告101 年4 月9 日函），回覆新北市政府工務局，並副知原告。
３、原告認為被告測量錯誤，卻以101 年4 月9 日函要求原告必須提出文山段260 、264-2 、265-2 地號等3 筆土地的所有權或使用權證明文件，該函雖係要求原告補正，已涉限制人民財產權，而於101 年4 月17日表示不服被告101 年4 月9日函提起訴願，經決定不受理後，提起本件行政訴訟，訴請撤銷被告101 年4 月9 日函關於說明四就被告要求原告在文山段260 、264-2 及265-2 地號等3 筆土地取得占有鄰地的所有權及基地使用權部分（即本件爭訟部分）。
４、原告另於101 年6 月8 日，依被告核發的系爭建物測量成果圖向被告申辦建物所有權第一次登記，經被告於101 年6 月29日辦竣登記，並加註「本合法建物尚有部分面積因使用鄰地（文山段260 、264-2 、265-2 地號）未予以計算面積」。
５、有關系爭建物坐落地號與使用執照建築基地地號不符部分，被告於101 年8 月3 日邀集建管機關新北市政府工務局及土地管理機關財政部國有財產局、交通部公路總局及原告等辦理現場會勘，並於101 年8 月16日以新北店地測字第1014631559號函作成會勘記錄結論「（一○○○區○○街1 之1 號建物坐落於○○區○○段260 、261 、264-2 及265-2 地號土地上。（二）本建物坐落地號與使用執照所載建築基地不符，請建物所有權人取得文山段260 、264-2 及265-2 地號土地所有權或使用權後，向工務局申請變更使用執照基地號，再向新店地政事務所申辦全棟建物所有權第一次登記」。
101 年8 月20日（被告收文日期101 年8 月21日）原告向被告聲請於前揭會勘記錄補載未使用鄰地及占用鄰地等內容，被告以101 年8 月28日新北店地測字第1014632537號函復原告，再次說明有關系爭建物坐落基地土地分割及重測沿革，及101 年8 月6 日會勘實際現況，並建議原告依會勘記錄結論（二）辦理（以下簡稱被告101 年8 月28日函），原告對被告101 年8 月28日函不服，於101 年9 月4 日（被告收文日期101 年9 月5 日）提起訴願，現由新北市政府訴願審議中。
二、原告主張略以：
１、被告101 年4 月9 日函明確函示原告應予補正文山段260 、264-2 及265-2 地號等3 筆土地之使用權或所有權證明文件，乃具體明確增加原告依法不需背負之額外負擔及義務，此乃被告測量錯誤所生問題，原告無從補正。被告未詳予調查系爭建物原坐落在一個地號土地上，何以增加坐落在四個地號土地上之原因，恣意將責任推給無辜原告，顯不當濫權，有違禁止恣意原則。如此片面單獨公權力要求原告應補正文件之函示決定，當然是對原告的不利行政處分，不是僅單純之說明。因為將造成原告不利益，原告無從取得增加坐落在四個地號土地上之占有鄰地所有權或基地使用權，原告申請就未占用鄰地建物部分申辦建物第一次所有權登記，必受不利行政處分至明。
２、原告所有之系爭建物，自56年迄今，未曾移動及變動。被告應重新調查錯誤源頭，何以系爭建物原坐落在一個地號，會額外增加三個地號，變為坐落在四個地號。人民不需要舉證公權力所做錯誤變動土地地號負擔，被告要求原告補正3 筆地號土地使用同意書或證明書，是強加不利負擔給原告，違反信賴保護原則，是要拘束原告使原告無法申請登記，明顯是行政處分，實質上形成對原告不利處分之結果。
３、原告是向第三人買舊房子，後來政府要擴寬北新路，原告就原址原地改建即系爭建物，新店鎮公所提供土地使用證明書，當時同意使用的坪數是22.284坪，後來重新測量，發現屋內及屋邊有鐵路局的地，新店鎮公所就不能把土地賣給原告。後來原告我對鐵路局及新店鎮公所均有給付租金，261 地號土地原為新店鎮公所所有。
４、系爭建物是56年10月26日取得使用執照，原告公然合法占用50年，依土地法規定，合法占用15年以上就可以辦理產權登記。原告沒有占用鄰地，是在464-6 地號上蓋房子。
５、請求查明：
⑴、系爭建物坐落的土地，為何多出260 、264-2 及265-2 地號
3 筆土地。
⑵、464-6 地號土地新店市公所同意的面積是22.284坪，為何只剩目前登記的4坪。
⑶、聲請訊問證人即新北市政府工務局承辦人員張紘聞，以證明
被告所稱多出3 筆地號是新北市政府工務局的事情，不足採信。
６、聲明求為判決：
1 訴願決定及原處分關於說明四就被告要求原告在文山段26
0、264-2 及265-2 地號等3 筆土地取得占有鄰地的所有權及基地使用權部分均撤銷。
2 訴訟費用由被告負擔。
三、被告則認為：
１、程序部分：
⑴、被告101 年4 月9 日函，係為新北市政府工務局101 年3 月
26日函及原告101 年4 月3 日申請執照增載地號狀所為說明，屬單純事實敘述及理由說明，性質為告知處理過程、程序及理由之事實行為，為觀念通知，未對原告發生如何影響權利或義務之法律效果，並非行政處分，原告提起本件行政訴訟，即屬起訴不備要件。
⑵、被告101 年4 月9 日函說明四是依新北市政府工務局101 年3月26日函說明五函復，並非行政處分。
２、實體部分：
⑴、依土地登記規則第79條及建物所有權第一次登記法令補充規
定，申請建物所有權第一次登記應提出使用執照，而建物測量成果圖所載之基地地號並應依使用執照記載為準。有關原告所有系爭建物坐落基地號土地之分割及重測沿革，被告已善盡職權調查事實，並適當處理及說明。就系爭建物坐落地號與使用執照所載建築基地不符，請原告取得文山段260 、264-2 及265-2 地號土地所有權或使用權後，向工務局申請變更使用執照基地號，再向被告申辦未登記部分之建物所有權第一次登記，係依法所為之說明。
⑵、被告基於為民服務解決問題，於101年8月3日邀集建管機關
新北市政府工務局及土地管理機關財政部國有財產局、交通部公路總局及原告等辦理現場會勘，並做成會勘紀錄，協助原告解決處理，符合依法行政原則，絕無原告所稱不予置理之情形。
⑶、101 年2 月17日向被告申請建物第一次測量，測量結果系爭
建物坐落的土地是文山段260 、261 、264-2 、265-2 地號等4 筆土地，其中261 地號土地是原告所有，260 地號土地是國有，管理機關為國有財產署，264-2 及265-2 地號等2筆土地是國有，管理機關為交通部公路總局。系爭建物坐落的4 筆土地中，只有261 地號是原來的七張小段464-6 地號，其他3 筆土地都不是。使用執照只是核准建物合法使用，但建築物實際坐落在那些地號，要經過測量。系爭建物未占用鄰地部分，已發給建物權狀，占用基地以外的鄰地部分，要取得占有鄰地的所有權或同意書，才可以整棟建物作登記。
３、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
四、本院的判斷：
１、當事人提起行政訴訟，目的在於請求行政法院就其爭議的法律關係為實體判決。但並不是對一切起訴的事件，行政法院均有作成實體判決的義務，必須合於一定要件始有獲致實體判決的可能，這就是實體判決要件。欠缺實體判決要件又不能補正時，行政法院原則上得以程序判決或裁定駁回。行政訴訟法第107 條第1 項第10款即規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」
２、又提起撤銷訴訟，以有行政處分存在為前提，行政處分之目的，在於對行政與人民間的法律關係，作成實體的規制。所謂行政處分，是指行政主體基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，至行政機關所為通知、單純事實敘述、理由說明、就法令所為釋示及行政指導，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非行政處分，不得對之提起行政爭訟。
３、觀之被告101 年4 月9 日函說明四內容為「副本抄送簡林美玉，臺端所持新店鎮公所出具之土地使用權證明書所載建築基地為464-6 地號（不含464-3 分割之464-19、464-49地號），與使用執照所載建築基地相符，至於占用鄰地文山段26
0 、264-2 、265-2 地號土地部分，請依上開新北市政府工務局函示說明五，於取得占有鄰地之所有權或基地使用權，並向該局申請變更使用執照基地號後，再向本所申辦全棟建物所有權第一次登記」。而新北市政府工務局101 年3 月26日函說明五的內容則為「內政部74.03.27台內地字第296569號函示略以：……（一）領有使用執照之建物，申辦建物所有權第一次登記，其建築面積與使用執照相符，但測量結果，部分占有鄰地者，地政機關應通知申請人於取得占有鄰地之所有權或基地使用權，並向建管單位申請變更使用執照基地號後，准就全棟建物申辦建物所有權第一次登記。其未能取得占用鄰地之所有權或基地使用權者，申請人就未占用鄰地建物部分申辦建物所有權第一次登記，地政機關應予受理，並於公告時通知鄰地所有權人；若有異議，應依土地法第59條規定辦理。（二）為保護善意第三者之權益，地政機關就未占用鄰地建物部分辦理建物所有權第一次登記時，應於建物登記簿備註欄加註『本建物尚有部分占用鄰地未登記』……」足見，被告101 年4 月9 日函說明四的內容，乃係被告向原告說明，在系爭建物占用建築基地以外鄰地的情況下，得辦理全棟建物所有權第一次登記的要件之一，是取得占用鄰地之所有權或基地使用權，核係被告於其職權範圍內，輔導及建議原告的單純事實行為，並沒有法之拘束力或強制力，對原告不具規制效力，並非行政處分。原告以之為訴訟標的請求撤銷，自非合法，訴願程序為不受理決定，即無不合。
五、綜上，本件原告起訴不備要件，為不合法，應裁定駁回。其實體上爭執，已無審究必要，而原告請求釐清系爭建物坐落土地地號的問題及聲請訊問證人張紘聞，自無必要，併此指明。
六、結論，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 11 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 曹瑞卿法 官 蘇嫊娟上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 102 年 7 月 11 日
書記官 陳清容