臺北高等行政法院裁定
101年度訴字第1967號原 告 周本錡被 告 教育部代 表 人 蔣偉寧（部長）住同上訴訟代理人 黃旭田 律師
陳彥君 律師黃儉華 律師上列當事人間私立學校法事件，原告不服行政院中華民國101 年11月5 日院臺訴字第1010146730號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。…十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107 條第1 項第10款定有明文。
二、事實概要：原告於民國101 年3 月15日寄發存證信函給被告，函稱○○工商專科學校（民國93年2 月改制為○○技術學院，99年8 月12月改名為○○學校財團法人○○創意技術學院，下稱○○學院）第7 屆董事會將於101 年5 月1 日屆滿，其以該校創辦人身分要求擔任第8 屆董事等語。被告於10
1 年3 月15日以臺技㈡字第1010036099號函（下稱101 年3月15日函），復原告其已喪失擔任○○學院董事資格。旋被告據○○學院101 年2 月29日函報，以101 年6 月6 日臺技㈡字第1010100206號函（下稱101 年6 月6 日函），核定第
8 屆董事為李金桐、朱寶奎、陳猷龍、張春雄、黃俊杰、賴源河、吳永乾、周談輝、金重勳、錢建嵩、邊裕淵、丁克華、廖慶隆、林建山、郭光雄等15人（下稱李金桐等15人），任期自被告核定日起至屆滿4 年止。茲原告對系爭101 年3月15日函及101 年6 月6 日函提起訴願，經訴願決定以101年3 月15日函非屬行政處分；另原告就101 年6 月6 日函不具有法律上利害關係，為不受理之決定。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠司法院釋字第546 號解釋：「…提起行政爭訟，須其爭訟有
權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益。」、「…無從補救或無法回復者，並不包括依國家制度設計，性質上屬於重複發生之權利或法律上利益…」。又依其反面解釋意旨，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，經審議或審判之結果，並非無從補救，亦非無法回復其法律上之地位或其他利益者，即難謂無進行爭訟而為實質審查之實益。
㈡憲法第16條規定：「人民有訴願及訴訟之權。」，按私立學
校創辦人與學校及學校董事會間具有公法上之職務關係，原告依法律規定請求擔任第8 屆董事會董事未獲被告允准，被告後續並以系爭101 年6 月6 日函，核定○○創意技術學院第8 屆董事會董事為李金桐等15人，因其已影響原告「創辦人」身分之存續、並損及法律規定擔任「當然董事」主觀公法上之權利，從而原告以當事人及利害關係人之身份循訴願及訴訟程序尋求救濟並無不當。
㈢原告之訴具有法律上及事實上之利益：
⒈訴願決定所引最高法院96年度台上字第2861號民事判決無既
判力，蓋董事資格乃是一種身份，身份為法律關係發生之原因，非即法律關係之本身，故董事資格之存否乃屬一種事實問題，不得做為確認訴訟之標的；且既判力之有無應以判決
主文為準，若判決主文為「原告之訴駁回」，則無從認定法院所裁判之訴訟標的，其既判力之認定須從判決理由中得之，亦即在一定條件下承認判決理由中之判斷有拘束力。按其判決理由謂：「私立學校於主管教育行政機關輔導期間，其原有董事或當然董事，如未經推選為董事，自不具董事身份…」，應指被告依據89年私立學校法第32條第2 項及94年私立學校法第32條第5 項之規定，分別核定第5 屆及第6 屆董事會之組成，惟查私立學校法業於97年全面修正，被告已無任何法律依據推選或指定董事組成董事會，故該判決理由中之判斷，因法定條件之消滅已無拘束力。
⒉私立學校董事會中「當然董事」之設置，其前提要件須為「
創辦人」，亦即「董事」及「當然董事」兩者各有不同的產生方式與法律關係，依據立法院公報第63卷第82期院會記錄決議：「對於董事長應用『解職』，而對於董事則應用『解聘』方為事實」。另參照最高法院96年度台上字第105 號民事判決理由：「…足見依該條第1 項被解除董事職務者，仍得再被指定為新董事會董事，並未同受剝奪再任董事資格之限制處分。」「…能否因主管教育行政機關未再指定或推舉其為董事，逕行剝奪其可『不經選舉而連任』之當然董事資格？自有進一步研求之必要。…」及現行私立學校法第20條規定，原告於擔任董事任內從未涉及職務上之犯罪行為，原告之公法上職務關係並無瑕疵，擔任董事仍屬當然等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：㈠本件並無得以撤銷之行政處分，原告提起撤銷訴訟不合法，應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款裁定駁回原告之訴：
⒈依行政訴訟法第4 條第1 項之規定，人民須對中央或地方機
關之行政處分有所不服，方得提起撤銷訴訟，苟非如此，其起訴即不合法。本件原告訴稱：「院臺訴字第1010146730號訴願決定以及被告所為之原處分均撤銷」，可知，原告所提之訴訟為撤銷訴訟。然原告所稱原處分為何，並不明確。如依原告101 年12月12日起訴狀第1 頁之內容：「原告依法律規定請求擔任第8 屆董事會董事未獲被告允准」推測，所稱被告所為之原處分，應指系爭101年3月15日函。
⒉惟查，系爭101 年3 月15日函僅係就原告已遭被告於90年間
以90技㈡字00000000號函，解除其○○創意技術學院董事之職務，且原告後續請求確認董事資格存在之訴，已經最高法院96年度台上字第2861號判決駁回確定，嗣後提起之再審之訴，亦經最高法院97年度台再字第24號判決駁回等事實予以說明，尚非對於公法上具體事件所為之決定，僅為事實行為而未對外發生任何法律效果，並非行政處分。
⒊故訴願決定認為系爭101 年3 月15日函係就原告所陳擔任亞
太學院第8 屆董事所為之答覆，屬於單純之事實敘述及理由說明，並非訴願法或行政程序法所稱之行政處分，洵屬有據。綜上，本件並無得以撤銷之行政處分存在，原告起訴並不合法，應依法駁回之。
㈡又若原告起訴之真意係要求被告做成其所請求之特定內容行
政處分，則應提起課予義務訴訟，始為適法。則原告提起撤銷訴訟，誤用訴訟程序，即無權利保護之必要：
依原告起訴狀第二段內容推測，原告起訴之真意在爭執被告核定李金桐等15人為○○學院第8 屆董事之行政處分，並主張原告應名列其中。則在程序上，原告除就系爭函提起撤銷訴願外，應併同提起課予義務訴願，再循序提起課予義務訴訟，方足以達成其目的。是以，原告所提撤銷訴訟實不能達成其目的，本件原告不具權利保護必要甚明，應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款裁定駁回之。
㈢退步言之，縱認系爭函係拒絕原告擔任董事之行政處分，惟
系爭函亦未損及原告之權利，原告提起訴訟，亦無訴訟權能，其起訴於法有違：
⒈按最高行政法院101 年度判字第1002號判決要旨：「因不服
中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係。故若可藉由保護規範理論判斷其係相關聯法規範所保護權利或法律上利益之歸屬主體，其權利或法律上利益因行政機關之處分而受損害，即可認為具有訴訟權能；反之，若非權利或法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，自無訴訟權能。」故原告提起行政訴訟，須有權利或法律上利益受損害方為合法。次按通說認為，訴訟權能為提起行政訴訟之一般合法要件，如原告提起行政訴訟，依其主張並無權利遭受侵害之事實，或其雖主張權利受有損害，然由所主張之事實及理由，並無權利受損之可能時，即無訴訟權能，於此情形，行政法院應以訴不合法駁回之。
⒉本件原告於起訴狀內主張其「創辦人」之身分以及擔任「當
然董事」之主觀公法上權利受被告所為系爭函之侵害。惟查，原告雖為○○學院之創辦人，然其當然董事之身分，於90年間即已遭被告以90年7 月27日90技㈡字00000000號函，依法解除，原告對此解職處分不服所提之爭訟亦已經鈞院91年度訴字第3415號裁定駁回，且經最高行政法院以94年度裁字第748 號裁定駁回其抗告確定。再依被告為解職處分當時（89年1 月19日修正公布）之私立學校法第23條第2 項（現為第18條第2 項）之規定可知，縱使原告為○○學院之創辦人，然原告早已失去當然董事之身分，則系爭函自無再侵害其當然董事資格而使其權利受損之可能。
⒊綜上，縱認系爭101 年3 月15日函為行政處分，然該行政處
分實無損害被告主觀公權利之可能，則原告並無訴訟權能，應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款裁定駁回原告之訴。
㈣再退萬步言，縱認原告之訴為合法，其實體上亦顯無理由：
⒈本件訴訟係從原告以101 年2 月15日新竹東門郵局存證號碼
000044號存證信函，向被告請求擔任○○學院之董事起始，惟原告之董事職務早已為被告依法解職確定，原告僅以其為創辦人為由有所主張，惟復未能提出任何回復董事身份之實體法上基礎，被告依法自無准許之理。
⒉又按私立學校之董事選任，現行私校法第21條第1 項已對其
程序加以規定。故○○學院第8 屆董事之選任，自應依上述規定由該校第7 屆董事依法選舉，並報主管機關核定，尚非得任由第三人請求被告令出任私立學校之董事。
⒊再查，原告於遭解除○○學院董事職務後，就其是否仍為該
校之董事曾先後提起多次爭訟，均遭鈞院及最高行政法院駁回確定：
⑴原告遭解除董事職務後，未獲推選為第6 、7 屆董事，於
第6 屆董事會任期期間，於95年10月23日請求回復其當然董事身分，經被告以96年3 月19日台技⑵字第0960038939號函覆否准所請，原告不服，循序提起行政訴訟，復經鈞院96年度訴字第3413號判決，駁回其訴及最高行政法院以97年度裁字第5193號裁定，駁回其上訴而確定在案。
⑵原告復就被告以97年5 月2 日函核備第7 屆董事會成員名
單不服，提起訴願，亦遭行政院決定不受理，提起行政訴訟，復經鈞院98年度訴字第1022號判決駁回其訴，及最高行政法院100 年度判字第2269號判決駁回其上訴。
⑶原告又於99年2 月2 日依私立學校法第25條規定，請求確
定其被解除董事職務之期限，經被告否准，原告不服復循序提起行政訴訟，先後經鈞院99年度訴字第1281號判決駁回，及最高行政法院以100 年度判字第1494號判決駁回其上訴，而告確定在案。
⑷嗣原告再於99年3 月1 日以據私校法第25條規定，請求確
定其被解除董事職務之期限，經被告否准，原告不服復循序提起行政訴訟，先後經鈞院100 年度訴字第419 號裁定駁回，及最高行政法院以101 年度裁字第668 號裁定駁回其抗告而告確定。原告提起本件訴訟，亦如同其10年來所提之各訴訟，係以爭執其具有○○創意技術學院董事之身分為目的，惟就此一問題，原告多次之起訴，亦已歷經鈞院及最高行政法院多次裁判，原告回復其董事地位之主張，均遭鈞院及最高行政法院駁回。則關於原告所為爭執，不論主張本身或所持理由，均無足採，已足堪認定。
㈤綜上，原告之訴顯無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、經查○○學院董事會第4 屆董事會董事因涉有違失及財務困難，無法提出具體可行改善計畫、未補回行政大樓工程流失款新臺幣3,000 萬元等缺失，違反行為時私校法第22條等規定，被告依同法第32條第1 項規定，以90年7 月27日台（90）技㈡字第90107538號函，解除該校董事會第4 屆全體董事（含原告）職務，並組織管理委員會推選小組推選該校第5屆董事，嗣於董事會任期屆滿後陸續改選第6 屆及第7 屆董事，第7 屆董事任期自97年5 月2 日至101 年5 月1 日止。
本件緣於原告以○○學院創辦人身分，於101 年3 月15日寄發存證信函給被告，要求出任第8 屆董事會董事，經被告以系爭101 年3 月15日函復原告已喪失擔任董事資格，續以系爭101 年6 月6 日函，核定○○創意技術學院第8 屆董事會董事為李金桐等15人，原告認已影響其創辦人身分之存續，損及擔任當然董事之權利，乃提起本件行政訴訟，爰就原告請求是否適法有據？判斷如下。
六、經查：㈠被告解除○○學院董事會第4 屆全體董事後，原告所提相關訴訟情形如下：
⒈原告不服被告90年7 月27日函（解除第4 屆全體董事），循
序提起行政訴訟，經本院91年度訴字第3415號裁定駁回原告之訴，原告仍不服，提起抗告，亦經最高行政法院以94年度裁字第748 號裁定駁回其抗告確定在案（另有其他董事亦對同一處分提出行政救濟程序，亦經最高行政法院以95年度判字第2165號判決其他董事敗訴確定）。
⒉原告遭解除董事職務後，未獲推選為第6 、7 屆董事，遂於
第6 屆董事會任期期間，於95年10月23日請求回復其當然董事身分，經被告以96年3 月19日函覆否准所請，原告不服，又循序提起行政訴訟，復經本院96年度訴字第3413號判決駁回其訴，原告猶不服，提起上訴，經最高行政法院以97年度裁字第5193號裁定駁回其上訴而確定在案。
⒊原告又於95年10月23日請求回復其當然董事身分，經被告以
96年3 月19日函覆否准所請，原告不服再循序提起行政訴訟，經本院96年度訴字第3413號判決駁回其訴，並經最高行政法院以97年度裁字第5193號裁定駁回其上訴而確定在案。
⒋原告復就被告以97年5 月2 日函核備第7 屆董事會成員名單
不服，提起訴願，亦遭決定不受理，提起行政訴訟，復經本院98年度訴字第1022號判決駁回其訴，並經最高行政法院以
100 年度判字第2269號判決駁回其上訴而確定在案。原告又於99年2 月2 日據私立學校法第25條規定，請求確定其被解除董事職務之期限，經被告否准，原告不服復循序提起行政訴訟，先後經本院99年度訴字第1281號判決駁回及最高行政法院以100 年度判字第1494號判決駁回其上訴而告確定在案。
⒌原告又對被告核定○○學院捐助章程等不服，循序提起行政
訴訟，經本院100 年度訴字第419 號裁定，以原告因解職而喪失當然董事之資格，迄未回復，其對於○○學院捐助章程之核定函等不具法律上利害關係為由，駁回原告之訴，並經最高行政法院以101 年度裁字第668 號裁定駁回其抗告而確定在案。
⒍上開事實，有被告90年7 月27日台（90）技㈡字第90107538
號函、96年3 月19日台（90）技㈡字第960038939 號函、各該裁判書，附卷可稽（見本院卷第34至87頁），是以見原告因解職而喪失其當然董事之資格，迄未回復該當然董事身分，私立學校法復未賦予原告得予回復其創辦人為當然董事之權利（見本院卷第86頁反面即最高行政法院以101 年度裁字第668 號裁定第6 頁），先予敘明。
㈡關於系爭101年3月15日函：
⒈查原告以101 年2 月15日新竹東門郵局存證信函，要求出任
○○學院第8 屆董事會董事，經被告以系爭101 年3 月15日函復原告，該函說明略謂：「……臺端經本部90年7 月27日台（90）技㈡字第90107538號函解除董事職務，且臺端請求確認董事資格存在之訴業經最高法院96年度台上字第2861號判決駁回確定在案，臺端不服上開判決，提起再審之訴，亦經最高法院以97 年 度即再字第24號判決駁回，故臺端已喪失擔任該法人董事資格。」等語（見本院卷第13頁）。原告不服，循序提起本件行政訴訟，聲明求為撤銷訴願決定及原處分，所提訴訟類型為撤銷訴訟。
⒉按私立學校法第17條規定：「（第1 項）董事每屆任期為4
年，連選得連任。（第2 項）每屆董事會應依捐助章程規定之董事總額加推三分之一以上適當人員為下屆董事候選人，並從候選人中選出足額之下屆董事。」同法第18條規定：「（第1 項）創辦人為當然董事，不經選舉而連任。（第2 項）創辦人為自然人者，擔任當然董事期間，因辭職、死亡或依本法有關規定解職或解聘時，喪失其當然董事資格；……所遺董事名額均應補選之。」準此，私立學校法人董事係經選舉產生，而創辦人為當然董事，不經選舉而連任。惟原告因解職而喪失其當然董事之資格，迄未回復該當然董事身分，私立學校法復未賦予原告得予回復其創辦人為當然董事之權利，已如前述。故系爭101 年3 月15日函復原告「喪失擔任法人董事資格」，屬行政機關所為單純的事實之敘述或理由之說明，並未產生權利義務得喪變更之法律效果，從而原告提起撤銷訴訟不備要件，且依其情形亦無從補正，其訴不合法，應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定，駁回原告之訴。
⒊縱認原告之真意在於請求被告作成以原告為創辦人而為當然
董事之處分，訴訟類型應闡明為課予義務訴訟。惟按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」，行政訴訟法第5 條定有明文。而所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1 項及訴願法第3 條第1 項規定自明。至於行政機關所為單純事實之敍述或理由之說明，既不因該項敍述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願（改制前行政法院44年判字第18號及62年裁字第41號判例意旨參照）。又所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令，有向機關請求就特定具體事件為一定處分之權利而言；法律未規定人民有申請權，或法律並非規定人民得申請行政機關對其作成一定之行政處分者，均非上開法條規定之依法申請案件。而人民就其請求事項，依法並無申請權，則該機關所為函復，自未因此對外直接發生任何法律效果，亦無損害其權利或法律上之利益，故該函復性質上僅屬行政機關之單純事實敘述或理由說明，並非行政處分，原告提起課予義務訴訟亦不合法。
㈢關於系爭101 年6 月6 日函：查系爭101 年6 月6 日函係就
○○學校財團法人所報第8 屆董事名冊予以核定，其內容如下：「主旨：所報貴法人第8 屆董事名冊一案，准予核定，……二、貴法人選舉第8 屆董事為李金桐等15人，任期自本部核定日起至屆滿4 年止。」可見原告並非系爭核定函之相對人。雖原告主張系爭函影響其創辦人身分存續及擔任當然董事權益，而為利害關係人，按所謂利害關係人係指法律上之利害關係人而言，亦即其權利或法律上利益因行政處分而直接受有損害者，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者，並不屬之（參照改制前行政法院75年判字第362號判例）。原告業已喪失創辦人資格，而非當然董事，且其喪失創辦人資格亦非因系爭函所致，系爭101 年6 月6 日函對原告並未產生權利義務得喪變更之法律效果，難謂對系爭函有法律上利害關係。從而，原告本於利害關係人身分提起本件行政訴訟，並不合法，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 5 月 16 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 蘇 嫊 娟法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 102 年 5 月 16 日
書記官 蔡 逸 萱