臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1997號102年9月12日辯論終結原 告 亞洲水泥股份有限公司代 表 人 徐旭東（董事長）訴訟代理人 楊曉邦 律師
李錦樹 律師董德泰 律師被 告 行政院原住民族委員會代 表 人 林江義（主任委員）訴訟代理人 吳啟玄 律師
吳啟豪 律師彭若鈞 律師
參 加 人 程政人
楊金香共 同訴訟代理人 許秀雯 律師
蔡雅瀅 律師陸詩薇 律師上列當事人間原住民保留地事件，原告不服行政院原住民族委員會中華民國101 年10月19日原民訴字第1010055207號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為孫大川，訴訟中變更為林江義，業據被告新任代表人林江義提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣參加人程政人、楊金香於民國（下同）57年11月6 日、58年12月31日，分別就位於花蓮縣○○鄉○○○段0000、0000、0000地號○○○鄉○○○段○○○○號（即重測○○○鄉○○段00、00、0000地號及○○段0000地號，以下統稱系爭土地）之原住民保留地設定耕作權。嗣因原告於62年間受讓取得包括系爭土地在內之土地礦業權，為興建水泥製造廠申請租用花蓮縣○○、○○段原住民保留地作為礦業用地，經花蓮縣秀林鄉公所（下稱秀林鄉公所）於62年6 月14日邀集花蓮縣政府、花蓮工業策進會及原告，假富世村活動中心召開「亞洲水泥股份有限公司申請租用○○、○○段山地保留地土地使用第1 次召開協調會」，會後依協調結果將包括系爭土地在內之多筆原住民保留地出租與原告，惟參加人於系爭土地設定之上開耕作權迄未辦理塗銷登記。迨93年7 月29日、93年11月17日參加人分別依原住民保留地開發管理辦法第17條第1 項規定，向秀林鄉公所申請辦理系爭土地所有權移轉登記，秀林鄉公所於99年7 月30日、99年10月4 日召開原住民保留地土地權利審查委員會提出審查未通過之意見，以99年9 月8 日秀鄉經字第0990015967號、99年11月2 日秀鄉經字第0990019852號函送花蓮縣政府核定。案經花蓮縣政府以系爭土地現況無申請人經營或自用之事實，與原住民保留地開發管理辦法第17條規定要件不符，於100 年5 月23日以府原地字第1000088384號、第0000000000號函（以下統稱原處分）否准參加人所請。參加人不服，提起訴願，經被告以101 年10月19日原民訴字第1010055207號訴願決定將原處分撤銷，著由原處分機關於2 個月內另為適法之處分。原告不服，遂依行政訴訟法第4 條第3 項規定，提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠原告有提起行政訴訟之訴訟權能及權利保護必要：
⒈訴願決定侵害原告依當時有效施行（55年頒布施行）之
臺灣省山地保留地管理辦法（下稱55年管理辦法）第33條之公權利及不受干預合法使用系爭土地之法律上利益，原告於本件顯有法律上利害關係：
⑴按「合法公私營企業組織或個人，為開發礦產、採取
土石、施設交通發展觀光事業、開設工廠所需土地或合法團體所需建築用地，以不妨害山地人民生活及山地行政為限，得擬具詳細計畫向鄉公所聲請轉報縣政府勘查並加具處理意見，層報民政廳核准租用或使用山地保留地。」55年管理辦法第33條定有明文。是依上開規定聲請使用山地保留地之合法公私營企業組織或個人，為該規定所欲保護之對象。
⑵原告於62年間依法繼受取得系爭土地之礦業權，因該
等土地為國有，原告即依55年管理辦法第33條規定聲請租用系爭土地俾供採礦。於租用前，原告既係依該條提出聲請，復完全遵照民政廳核准原告租用礦區土地之行政處分意旨，於補償費發放完成後，且耕作權人提出申請拋棄土地塗銷或註銷手續後，始與秀林鄉公所簽訂租賃契約，承租後又雇用大量當地原住民。準此，原告自屬55年管理辦法第33條所規範保護之對象，得享有合法占有使用收益系爭土地（法律上保護之利益）之權益。質言之，原告係依55年管理辦法第33條之公權利而得以承租系爭土地，且原告占有使用收益之利益亦為法律所保障。
⑶被告與參加人固抗辯以礦業法第47條足以保護原告礦
業權，訴願決定並未侵害原告權益云云。惟本件原告並非爭執礦業權之取得遭到侵害，而係原告既受55年管理辦法第33條規定之保障而取得民政廳核准租用之資格，進而向秀林鄉公所辦理承租系爭土地，復建廠開採水泥，迺訴願決定賦予參加人有請求登記為所有權人之權利，除將侵害原告獲准向秀林鄉公所申請租用系爭土地之法律上資格（公權利）外，亦使原告合法使用收益土地之地位陷於不安定。至礦業法第47條僅規定礦業權人得先行提存租金使用土地，然礦業權人除須另行提存租金外，尚需與土地所有人及關係人進行協議及訴訟，於本件而言，原告依55年管理辦法第33條之所得之承租資格（公權利）及不受干預占有使用收益系爭土地之利益均因訴願決定破壞殆盡，礦業法第47條並無法回復原告上開公權利，且原告上開法律上利益仍因所有權將變動而不安定。是參加人主張礦業法第47條足以完整保護原告權益云云，實扭曲原告之主張，復誤解礦業法第47條之規定，委無足採。
⑷抑有進者，長期協助參加人與原告進行抗爭之臺灣蠻
野心足生態協會於101 年10月26日在其官方網站上發表太魯閣族反亞泥還我土地運動訴願勝訴新聞稿，提出3 大訴求略以：「⒈國家應全面檢討花東水泥政策，落實傅崑萁縣長的『八不政策』，禁止水泥新礦區開發與舊礦區展延；⒉徹底檢討礦業法第47條礦業權人得不顧土地權利人意願，於提存租金後先行使用土地的規定……」足見參加人正於訴訟外遊說廢止礦業法第47條。則參加人一方面於本件抗辯原告得援引礦業法第47條使用土地云云，另一方面卻遊說修法廢止礦業法第47條，意圖誤導鈞院駁回原告之訴，同時藉由修法使原告無法行使礦業權（此觀參加人程政人於訴訟外一再表示絕不會跟原告有買賣等法律關係等節自明），原告對此兩面手法誠感無奈。
⑸綜上，原告雖非訴願決定之相對人，惟原告之公法上
權利及法律上利益均因訴願決定而受侵害，是原告具備提起本件訴訟之訴訟權能，至為灼然。況原告在前開行政訴訟中均獲行政法院認可以參加人身分參加訴訟，此有鈞院95年度訴字第2055號判決及最高行政法院98年度判字第1205號判決可稽，益徵原告對於本件訴訟，確實具備利害關係。
⒉訴願決定錯誤法律見解必將拘束花蓮縣政府所另為之處
分，並使參加人違法取得系爭土地所有權，致損害原告法律上利益，原告自有提起本件訴訟之必要；況原告已就被告違法駁回原告參加系爭訴願審議程序之決定，於本案一併聲明不服，如未獲救濟，顯係侵害原告之訴訟權：
⑴按「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處
分者，應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受理訴願機關。」訴願法第96條定有明文，並參以司法院釋字第368 號解釋吳庚大法官協同意見，可知，訴願決定撤銷原行政處分而要求原處分機關另為處分者，若原處分機關未發現新事實新證據，即不得為與原行政處分內容相同之反覆處分。
⑵系爭訴願決定之主文固僅言及「原處分撤銷，由原處
分機關於2 個月內另為適法之處分。」惟被告先於訴願決定理由欄第4 及第5 頁表示：「本件訴願案適用現行之該辦法，評價訴願人自設定耕作權以來不斷延續至今之生活狀態，屬不真正溯及既往，與真正溯及既往有別。」、「原處分機關未審究訴願人申請時，是否曾開墾完竣並自行耕作之事實，亦未思忖如何承接該辦法生效前之事實狀態，原處分均與法未合，應予撤銷，並審酌本件系爭訴願決定意旨，另為適法行政處分。」復於理由欄第6 頁略以：「訴願人依本辦法取得耕作權後，只要有繼續自行經營或自用滿5 年之事實，且無該法規第15條、第19條應收回原住民保留地之事由，即可申請取得原住民保留地之所有權……此時之法律效果宜參酌臺灣省山地保留地管理辦法第1 條、該辦法第3 條之規範目的斷之……訴願人能否依法申請取得系爭土地之所有權，繫於是否曾自行耕作或利用滿5 年，或有無該辦法第15條、第19條應收回原住民保留地之事由為斷……倘原處分機關本於職權調查訴願人自設定耕作權以來，業曾自行經營或利用滿5 年，且無其他應收回事由，原處分機關應類推適用該辦法第17條第1 項之法律效果，作成使訴願人取得系爭土地所有權之行政處分。」末於理由欄第
8 頁表示：「……第8 條第1 款之規定係申請耕作權時，特定原住民與具體土地間之聯結要素，屬當事人適格之限制，非適用公法上請求權之根據。其他相類似之規定，亦復如是。故原處分機關不得以訴願人已罹於公法上之消滅時效為由，再行駁回訴願人移轉所有權登記之申請……」云云。其意旨係要求花蓮縣政府另為處分時須依據不真正溯及既往原則，適用96年
4 月25日所修正適用之原住民保留地開發管理辦法（下稱現行管理辦法）。故若參加人等設定耕作權後曾自行經營或利用滿5 年且無其他應收回事由者，花蓮縣政府即應類推適用該辦法第17條第1 項規定，作成使參加人等取得系爭土地所有權之行政處分，並限制花蓮縣政府不得以參加人等已罹於公法上之消滅時效為由，再行駁回渠等移轉所有權登記之申請。是花蓮縣政府因受訴願決定意旨之拘束，除就「參加人等事實上是否已自行經營或利用滿5 年、或有無其他應收回事由」等部分有調查事實之權限外，就法律見解部分已受訴願決定之拘束，幾無裁量之空間，花蓮縣政府勢必僅能依其意旨，於調查認定參加人等曾自行經營或利用滿5 年、或有無其他應收回事由時，作出使渠等取得系爭土地所有權之行政處分。
⑶被告錯誤適用不真正溯及既往原則，認定參加人等得
適用依新法規定申請登記為所有權人。蓋「不真正溯及既往原則」所針對的是自新法生效前持續存在至新法生效時的既得權益事實，始得適用新法之規定。惟參加人於63年間，即已將系爭土地交還秀林鄉公所，並由原告占有使用迄今，其間均未在系爭土地上實際耕作，故參加人等「繼續於系爭土地行使耕作權」之既得權益事實並未持續存在至現行管理辦法生效施行後，揆諸上揭說明，參加人等顯無適用不真正溯及既往原則之餘地，渠等聲請取得系爭土地所有權更已罹於時效，系爭訴願決定之理由實非適法，若不撤銷，將導致花蓮縣政府僅能受訴願決定內錯誤之決定意旨之拘束，並作出使參加人等違法取得系爭土地所有權之處分。又「另為之處分」，係受上述錯誤訴願意旨拘束所作成，必然同樣存在違法而得撤銷之事由，如未能於本案訴訟程序中予以更正，豈非容任錯誤行政處分之作成，此不但徒增花蓮縣政府、參加人等及原告程序上之繁瑣，更顯有侵害原告法律上利益之虞，況參加人如登記為所有權人後，逕將系爭土地移轉讓與第三人，則對原告之侵害恐更形惡化，故原告實有提起本件訴訟之必要，否則豈非陷原告於明知損害必定發生（包括程序重新進行及法律上利益遭侵害），卻僅能眼看損害實際造成後，始得提出救濟之窘境。⑷況按「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序
中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規另有規定者，不在此限。」行政程序法第174 條定有明文。被告於系爭訴願審議程序自始即未合法通知原告出席言詞辯論程序，嗣原告委任周維崑代理出席遞交參加訴願理由狀後，復遭被告駁回參加聲請，前述被告對原告訴訟實施權所為之不當限制，依上述行政程序法之規定，除於本案訴訟中一併聲明不服外，原告並無其他救濟管道，此亦證原告確有法律上利害關係，而有提起本件訴訟之必要。
㈢訴願決定除程序上有訴願委員林淑雅應迴避未迴避之重大
瑕疵外，實體上亦有錯誤適用不真正溯及既往原則之違誤；又被告應受其前身機關即民政廳處分之拘束，不得於未廢止合法處分前，逕以訴願決定實質推翻民政廳之合法行政處分：
⒈訴願委員林淑雅長期策劃、參與「反亞泥還我土地」運
動，系爭訴願審議程序又係因林淑雅於立院記者會公開建議包括參加人等在內之太魯閣族人申請所有權登記而起，而系爭訴願決定又為「反亞泥還我土地」運動之一環，在在證明林淑雅委員執行職務有偏頗之虞，依訴願法第55條規定及實務與學者見解，其有利害關係而應迴避，竟未迴避，並擔任系爭訴願程序之訴願審議委員，訴願決定顯然違法，應予撤銷。
⒉參加人取得系爭土地所有權之要件應適用55年管理辦法
，並無不真正溯及既往適用現行管理辦法之餘地。蓋不真正溯及既往原則，乃「自新法生效前持續存在至新法生效時的既得權益事實，如逕行適用新法，原則上合憲，例外違憲」。且按「基於權力分立原則，在立法機關充分考量各相關因素及權衡相關價值後完成立法，在客觀法律秩序及實存社會環境，並未出現法律漏洞或形成合法而不正義之現象時，司法機關依法審理具體個案，適用法律時，當不得違反立法意旨，以填補法律漏洞為由而造法；亦不得作違反立法意旨，而以不真正溯及既往之理論行改造法律的解釋……以不真正溯及既往之理論解釋法律，造成實質的溯及既往之法效果。」亦有最高行政法院95年判字第319 號判決意旨可資參照。據此，在法治國原則下為了法律的安定性及合理保障人民的信賴，各機關不應隨意引用不真正溯及既往理論，行改造法律的解釋，實質上發生法規溯及既往的效力，乃屬當然。系爭訴願決定以採取不真正溯及既往的概念，對於參加人產生有利的結果，未違反法不溯既往原則、法安定性原則以及信賴保護原則，而賦予參加人有登記為所有權人的權利，於法顯屬無據。
⒊原告為合法礦業權人，並獲民政廳核准取得向秀林鄉公
所租用礦區土地之資格，及合法使用收益系爭土地之利益，不應因民政廳嗣後改制為被告而有所改變，原告合法之信賴應加以保護，乃屬當然，且由參加人所提「我們為土地而戰」紀錄片，益徵原告合法使用收益土地之信賴應予保護。
⒋參加人之耕作權已因存續期間屆滿而消滅，渠等於存續
期間屆滿前亦無繼續耕作滿10年之事實，自無權再向花蓮縣政府申請登記為所有權人，被告抗辯耕作權登記存續期間有違物權法定主義，顯有違誤。
㈣綜上所陳，訴願決定確實侵害原告之公權利及法律上利益
，且該訴願決定程序上有訴願審議委員應迴避未迴避之瑕疵，實體上錯誤適用「不真正溯及既往原則」，若不予撤銷，顯可預見花蓮縣政府將因訴願法第96條規定而依違法錯誤之決定意旨另為一違法之行政處分，若不許原告於此訴訟主張，事實上形同默許重大違法之行政處分存在於整體法秩序中，此舉亦與依法行政原則有重大違背。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定撤銷。
四、被告答辯略以：㈠原告並非行政處分相對人，無需給予陳述意見之機會：
依行政程序法第102 條規定，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分「相對人」陳述意見之機會。本件原告起訴自承僅係利害關係人，並非相對人，自無上開規定之適用。況原告已於10
1 年9 月14日派員參與被告101 年度第2 次訴願委員會言詞辯論，有當日言詞辯論筆錄在卷可稽，被告業已給予原告陳述意見之機會，原告據此爭執實屬無據。
㈡原告並無權利保護必要，不得提起本訴訟：
⒈依行政訴訟法第4 條第3 項規定，利害關係人得提起撤銷訴訟者，以「權利」或「法律上利益」受損者為限。
而所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括經濟上、情感上或其他事實上利害關係。又原告之訴若無法律上受判決之利益時，應認欠缺權利保護必要，依行政訴訟法第107 條第2 項規定駁回原告之訴。
⒉原告主張有權利保護必要並無理由：
原告主張於本件訴訟有訴之利益，係以被告認各級政府均未就參加人之耕作權或日後取得土地所有權之期待權進行徵收或類似徵收之補償，除將使原告之礦業權與參加人之耕作權或將來衍生之所有權產生競合可能之虞外，亦將影響原告與秀林鄉公所間租賃契約之合法性及有效性，故訴願決定對原告之權利或法律上利益造成損害，原告自屬本件利害關係人云云。惟查：
⑴依礦業法第47條規定：「土地之使用經核定後，礦業
權者為取得土地使用權，應與土地所有人及關係人協議；不能達成協議時，雙方均得向主管機關申請調處。土地所有人及關係人不接受前項調處時，得依法提起民事訴訟。但礦業權者得於提存地價、租金或補償，申請主管機關備查後，先行使用其土地。」可知不論土地所有權人係中華民國或參加人，原告使用土地均需支付對價，使用對價不能達成協議時，仍可向主管機關申請調處，不接受調處時，尚得由法院進行公平之審判，不會因為土地所有權人之變動，而增加或減少其使用對價，是原告之礦業權不會因為所有權人變動而受任何影響。
⑵又依礦業法第46條規定：「礦業權者購用土地之地價
，如屬私有土地，其地價應協議定之，若協議不成，委託不動產估價師定之；如屬公有土地，按一般公有財產處分計算標準計算。礦業權者租用土地之年租金，應依一般正常交易價格8%以下定之，其一般正常交易價格依前項規定辦理。」足見原告租用土地之年租金，必須在一般正常交易價格8%以下定之，並非參加人可漫天喊價，故原告使用土地之對價，亦不致因土地所有權人之變動而受影響，顯見原告根本並無權利保護必要。
⑶再依礦業法第13條規定：「採礦權以20年為限。期滿
前1 年至6 個月間，得申請展限；每次展限不得超過20年。採礦權者經依前項規定為展限之申請時，在採礦權期滿至主管機關就展限申請案為准駁之期間內，其採礦權仍為存續。」、第31條規定：「礦業權展限之申請，非有下列情形之一者，主管機關不得駁回：
一、申請人與礦業權者不相符。二、無探礦或採礦實績。三、設定礦業權後，有新增第27條所列情形之一。四、有第38條第2 款至第4 款所列情形之一。五、有第57條第1 項所定無法改善之情形。依前項第3 款規定將礦業權展限申請案駁回，致礦業權者受有損失者，礦業權者得就原核准礦業權期限內已發生之損失，向限制探、採者或其他應負補償責任者，請求相當之補償。前項損失之範圍及認定基準，由主管機關定之。」足見原告只要符合礦業法第31條規定，其礦業權均可無限展延，不受所有權人異動而變更。益見原告並無權利保護必要：
⑷原告於102 年4 月29日鈞院行準備程序時，原告訴訟
代理人自承與秀林鄉公所20年來均未訂立租賃契約，並繼續使用土地至今，足見原告使用系爭土地根本無需所有權人之同意。否則，秀林鄉公所何致20年來任由原告使用土地，原告稱將因所有權人變動而妨害其占有利益，顯係空口白話。
⑸礦業權性質屬物權，此觀礦業法第8 條規定：「礦業
權視為物權，除本法有特別規定外，準用民法關於不動產物權之規定」自明。又礦業權涉及物之使用收益自屬用益物權，並屬所有物之負擔，依所有權彈力性之原則，所有權人所有權能自當於礦業權之範圍內受限縮，故參加人取得系爭土地所有權，對於原告並無任何法律上之影響。
⑹原告之礦業權既不因所有權人變動而受任何影響，原
告自無「法律上利益」受損之可言，原告實非本件之利害關係人，原告並無訴之利益，遑論訴願決定僅係撤銷原處分，並使花蓮縣政府「另為適法處分」，參加人是否得依訴願意旨而取得土地所有權，仍須經花蓮縣政府調查審認，原告遽然提起本訴，實屬無理。
㈢訴願委員林淑雅並無法定自行迴避之事由：
訴願法第55條所謂有利害關係者，應係指「做成訴願決定時」有利害關係者而言。而原告所舉證據並不能證明林淑雅做成訴願決定時有利害關係，蓋原告就原證46號DVD 影像內容所為陳述均係斷章取義，其主張不足採。況原告所提相關證據係10餘年前之過時資料，10餘年間之物換星移，實不可謂不鉅，見解或立場變更時有所聞，判例之變更或廢止更為著例，上開資料不足作為做成訴願決定時，林淑雅是否有利害關係之根據。遑論林淑雅當年於抗議現場全程未呼口號、未綁頭帶，亦未鼓掌支持，此均為勘驗錄影光碟時，兩造所不爭執之事項，與其說林淑雅係抗議活動之參與者，毋寧說林淑雅僅係抗議活動之觀察者。原告所提證據係10餘年前之過時資料，並未提出在被告「做成訴願決定」時，林淑雅有何自行迴避事由之證據資料，自不足以證明林淑雅對於本案有法律上或情感上之利害關係。
㈣原處分確有違法之處，花蓮縣政府應另作適法處分：
⒈原規定系爭土地開發管理之55年管理辦法已於80年4 月
10日廢止，並以現行管理辦法代之，故關於原住民保留地（原稱山地保留地）之法規範雖有更迭之情形，但因系爭土地之耕作權未塗銷而繼續存續至今，而跨越有新舊法規範之情形。因此，參加人取得系爭土地所有權，因屬「不真正溯及既往」之情形，自應適用現行管理辦法第17條第1 項規定。
⒉又參加人係分別於93年7 月29日、同年11月17日向秀林
鄉公所申請登記為所有權人，按現行管理辦法第17條第
1 項之規定：「依本辦法取得之耕作權或地上權登記後繼續自行經營或自用滿5 年，經查明屬實者，由中央主管機關會同耕作權人或地上權人，向當地登記機關申請辦理所有權移轉登記。」足見原住民保留地之耕作權人於取得耕作權後自行經營或自用滿5 年，即得申請辦理登記為所有權人。
⒊按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利
之情形，一律注意。」、「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」行政程序法第9 條、第36條分別定有明文，故行政機關就該管之行政程序不僅需對當事人有利不利之事項一律注意，且應依職權主動發動並調查相關事證，否則即存有違法。
⒋系爭土地是否符合現行管理辦法之規定，原處分僅表明
花蓮縣政府99年7 月9 日及8 月24日現場履勘時之現狀，未就系爭土地業經參加人取得耕作權係早在57年、58年間之情事，以及原告係自63年3 月22日始經花蓮縣政府奉准租用系爭土地，租賃期間係自63年7 月1 日起，至72年6 月30日止，並為原告所不爭執。且在原告租用系爭土地半年後始陸續開始設廠工程，斯時參加人等使用系爭土地已達5 年，花蓮縣政府並未查明前述事實，即率以系爭土地使用之現況，駁回參加人等之申請，顯已違反上開行政程序法之規定，而應予以撤銷。
㈤綜上所述，原告之訴無理由。為此求為判決：駁回原告之訴。
五、參加人陳述略以：㈠系爭訴願決定對原告現時之權利或法律上利益並無任何影響，原告就本件撤銷訴訟欠缺當事人適格：
⒈依行政訴訟法第4 條第3 項規定可知，得依該條提起撤
銷訴訟者，僅限法律上利害關係人，故僅有現已存在之法律上權利或利益受原處分直接影響之第三人，方具行政訴訟法第4 條第3 項撤銷訴訟之當事人適格。
⒉原告所主張之法律上利害關係，係建構於一系列尚未發
生、是否發生亦屬未知之假設想像，迄今未舉證以實其說：
⑴原告以其為法律上利害關係人，無非係以原告就系爭
土地享有之礦權、土地使用權、以及對系爭土地之占有狀態將受訴願決定之侵害，包括將使原告之礦業權與參加人之耕作權或將來衍生之所有權產生競合、影響原告與秀林鄉公所間租賃契約之合法性及有效性，如若土地所有權遭移轉與第三人，原告之使用收益狀態勢遭侵害，連應依法將租金提存予何人方為正確亦無法精確得知，導致原告對於系爭土地之合法占有（法律上利益）陷於變成無權占有之法律風險狀態，並使原告與秀林鄉公所間就系爭土地由原告長期租用以進行採礦之共識歸於烏有，原告可能因無權占用系爭土地而負擔損害賠償責任，更可能負擔遷讓返還系爭土地之法律上風險中，甚至主張系爭訴願決定將導致系爭土地之所有權變動，顯將影響原告合法租用土地之資格或地位，意即訴願決定將影響原告依55年管理辦法第33條享有之公權利。
⑵惟原告上述主張實係將其當事人適格全數建構於「參
加人已取得所有權，且不願出租土地，又無法與原告達成協議，再對原告提起訴訟」等一系列尚未發生的憑空假設之上，不但與本件訴願決定之內容及射程效力毫無任何關聯，更非現時之利害關係。蓋訴願決定之主文為「原處分撤銷，由原處分機關於2 個月內另為適法之處分。」故系爭訴願決定所產生之規制效果，僅係撤銷原處分使其失效，並課予花蓮縣政府另行調查參加人是否符合土地所有權移轉登記之法定要件，再為適法處分之義務，並未造成系爭土地所有權由現行所有權人中華民國移轉於參加人等之法律效果。再綜觀訴願決定全文內容，對於原告就系爭土地是否享有合法之礦權、土地使用權或合法占有地位，未置一詞，由此可知，訴願決定僅在處理中華民國與參加人等間土地所有權歸屬問題，與原告之礦權、土地使用權、或對系爭土地之占有狀態等完全無涉。
⒊依礦業法第47條之立法沿革及整體法規範意旨，礦業權
人之土地使用權，並不因土地所有權人之更迭與出租意願而受影響，原告據此主張當事人適格，實無可採：
由礦業法第47條之立法過程，即可知該條係為避免因土地所有權人之拒絕或議價，影響礦業開發進度，而允許礦業權人享有優先權，得於提存後先行使用土地，其雖賦予土地所有人與關係人提起民事訴訟之權利，然縱土地所有人與關係人提起上開民事訴訟，亦無法阻止礦業權人於提存價金後「先行」使用系爭土地，故原告對系爭土地之礦權與土地使用權，並不因土地所有權人之更迭與出租意願而受影響。因此，姑不論系爭訴願決定根本未將土地所有權移轉於參加人，縱令未來系爭土地所有權由中華民國移轉至參加人，且參加人與原告無法達成協議而提起訴訟，仍不可能阻止原告依礦業法第47條第2 項報請備查提存後，先行使用系爭土地。益證原告就系爭土地之礦權及使用權，不受所有權人更替及出租意願之影響。原告主張系爭訴願決定使土地所有權人產權變動，進而影響原告對系爭土地之合法占有，具有當事人適格，實無可採。
⒋原告之土地使用權與占有使用收益狀態，不因訴願決定
而受任何影響，原告據此主張當事人適格與訴之利益，並不可採：
原告現占有、使用、收益礦區土地，僅為權利外觀事實，該占有狀態是否合法而應受保護，仍應回歸礦業法相關規定，視原告是否享有合法礦業權，且依礦業法第46條所定之3 種方式取得土地使用權而定。若原告根本未依本條規定，與秀林鄉公所簽訂合法租約，或申請主管機關備查並提存租金，甚至連合法之土地使用權均無從取得，遑論合法之占有使用收益。惟系爭訴願決定並未造成系爭土地所有權之變動，對於原告就系爭土地是否享有合法之礦權與土地使用權，進而得主張占有之合法性，更未置一詞。因此，訴願決定與原告是否合法占有系爭土地之判斷，完全無涉。原告主張系爭訴願決定將損害其對於系爭土地之合法占有使用收益，進而主張當事人適格，實屬無稽。
⒌綜上，系爭訴願決定並未使參加人成為系爭土地所有權
人，花蓮縣政府仍應就參加人等是否符合法定要件為實質判斷，若認定參加人等不符合時，仍得做成駁回申請之處分。因此，原告上開所有主張，實全部架構堆疊於「參加人等已經成為土地所有人」此一根本尚未發生、且是否發生亦屬未定之數的假設，與本件訴願決定毫無因果關係，更非原告因訴願決定而遭受之現時損害，原告據此主張其具有當事人適格，實屬無稽。再者，縱使參加人等於未來成為土地所有權人，渠等究竟是否有意願出租土地予原告、是否能就租金金額與原告達成協議、是否會依礦業法第47條提起民事訴訟等等，均屬未定。原告之當事人適格架構於多重假設空想，不但與訴願決定之法律效力射程毫無因果關係，更無法透過行政訴訟程序加以解決，原告提起本件訴訟，實欠缺權利保護必要，而屬欠缺訴之利益。
㈡林淑雅就本件無任何利害關係，其執行職務並無偏頗之虞，並無迴避事由，系爭訴願決定之作成並無違誤：
訴願法第55條並未明定何謂利害關係，實務亦未有定見，依行政程序法相關規定，除法定迴避事由外，僅在有具體事實足認執行職務有偏頗之虞時，始須迴避。然林淑雅從未擔任本案或本件當事人之代理人或輔佐人，並無法定應迴避事由，其就本件亦無任何利害關係，復無任何具體事實足證其執行職務有偏頗之虞。原證46光碟影像內容，實係原住民與公民團體針對省原民會及被告88年間訴請塗銷原住民耕作權之訴訟，認為不應違背保護原住民之職責，濫行訴請塗銷原住民之耕作權，林淑雅縱使曾於15餘年前關注該訴訟案件，然並未有任何事證顯示其「長期參與策劃反亞泥運動」，或就本件訴願決定，有執行職務偏頗之虞，自無須迴避參與審議本件訴願決定。
㈢綜上，原告就本件訴訟欠缺當事人適格，提起本件訴訟於法無據，並聲明請求判決駁回原告之訴。
六、本院之判斷：㈠按「訴願人以外之利害關係人，認為第1 項訴願決定，損
害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4 條第3 項定有明文。所謂利害關係人，乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係者在內，改制前行政法院75年判字第362 號判例可資參照。是依上開規定，不服受理訴願機關之決定者，雖非原訴願人亦得提起撤銷訴訟，但以該訴願決定撤銷或變更原處分，致損害其權利或利益者為限。具備該要件者，方屬適格之原告。又欠缺當事人適格之要件，屬於狹義的「訴的利益」之欠缺，此要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障（最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議決議參看）。
㈡查本件係參加人程政人以其於57年11月6 日就位於花蓮縣
○○鄉○○○段0000、0000、0000地號土地（原住民保留地，所有權人為中華民國，管理機關為被告）設定耕作權登記、參加人楊金香以其於58年12月31日就花蓮縣○○鄉○○○段○○○○○號土地（原住民保留地，所有權人及管理機關同上）設定耕作權登記為由，分別於93年7 月29日、93年11月17日依原住民保留地開發管理辦法第17條第1 項規定，向秀林鄉公所申請辦理系爭土地所有權移轉登記，案經秀林鄉公所於99年7 月30日、99年10月4 日召開原住民保留地土地權利審查委員會提出審查未通過之意見後，以99年9 月8 日秀鄉經字第0990015967號、99年11月2 日秀鄉經字第0990019852號函轉花蓮縣政府核定，由花蓮縣政府以原處分否准參加人所請，參加人不服，遂提起訴願，經被告以101 年10月19日原民訴字第1010055207號訴願決定將原處分撤銷，著由原處分機關即花蓮縣政府於2 個月內另為適法之處分等情，為兩造及參加人所不爭執，並有參加人程政人所具申請書（原處分卷第38～39頁）、秀林鄉公所受理參加人楊金香申請紀錄（同上卷第43頁）、系爭土地登記謄本（同上卷第73～76頁）、花蓮縣秀林鄉99年7 月份及同年9 月份原住民保留地土地權利審查委員會議紀錄（同上卷第6 ～11、16～23頁）、秀林鄉公所99年9 月8 日秀鄉經字第0990015967號及同年11月2 日秀鄉經字第0990019852號函轉花蓮縣政府核定函（同上卷第2、13-1頁）、原處分（同上卷第1 、13頁）及訴願決定等件在卷可稽，其事實堪予認定。
㈢次查，本件原告以訴願人以外之利害關係人身分，依行政
訴訟法第4 條第3 項規定提起本件撤銷訴訟，訴請撤銷系爭訴願決定，無非係以原告為合法礦業權人，前已依55年管理辦法第33條規定申請租用系爭土地俾供採礦，經臺灣省政府民政廳63年3 月11日民丁字第4294號函核准在案，並遵照上開核准意旨，於補償費發放完成，且設定登記之耕作權人提出承諾書同意拋棄土地使用權利或塗銷登記後，始與秀林鄉公所簽訂租賃契約，承租使用系爭土地，原告自屬55年管理辦法第33條規範保護之對象，享有合法占有使用收益系爭土地之權益，訴願決定侵害原告依55年管理辦法第33條之權利及不受干預合法使用系爭土地之法律上利益為據。
㈣惟按「合法公私營企業組織或個人，為開發礦產、採取土
石、施設交通發展觀光事業、開設工廠所需土地或合法團體所需建築用地，以不妨害山地人民生活及山地行政為限，得擬具詳細計畫向鄉公所聲請轉報縣政府勘查並加具處理意見，層報民政廳核准租用或使用山地保留地」固為55年管理辦法第33條所明定（該辦法已於84年4 月10日經臺灣省政府80府法四字第158966號令發布廢止），然上開規定主管機關於不妨害山地人民生活及山地行政之情況下，得核准租用或使用山地保留地（即現行原住民保留地開發管理辦法所稱之原住民保留地，下同），係為保障山地人民土地使用，促進山地保留地合理利用，安定山地人民生活，發展山地經濟（該管理辦法第1 條規定參看），基於土地管理之行政目的所必要。至於主管機關核准租用後，自應由申請獲准之合法公私營企業組織或個人另行向權責機關辦理申租手續，以取得私法上占有使用相關土地之合法權源，此由原告所提租用山地保留地申請經臺灣省政府民政廳63年3 月11日民丁字第4294號函（本院卷1 第74頁）核准後，即由原告與秀林鄉公所簽訂山地保留地租賃契約（本院卷1 第110 ～111 頁），約明租賃期間（63年7月1 日起至72年6 月30日）、租金及違約金等事項，即足明之。質言之，原告前依55年管理辦法第33條規定申准取得租用山地保留地（包括系爭土地在內）之權利，除該授益行政處分嗣經廢止，否則並不因系爭土地所有權之移轉而受影響，且原告合法使用系爭土地之權源乃係基於與秀林鄉公所間之租賃契約，故系爭土地所有權人日後縱有變更，亦屬原告與新所有權人另為協議之問題，縱令原告與新所有權人不能達成協議，然原告既為合法礦業權人，領有經濟部核發臺濟採字第伍叁叁伍號採礦執照（採礦權有效期間自46年11月23日起至106 年11月22日止，本院卷1第140 頁），依礦業法第47條規定「（第1 項）土地之使用經核定後，礦業權者為取得土地使用權，應與土地所有人及關係人協議；不能達成協議時，雙方均得向主管機關申請調處。（第2 項）土地所有人及關係人不接受前項調處時，得依法提起民事訴訟。但礦業權者得於提存地價、租金或補償，申請主管機關備查後，先行使用其土地。」原告得於提存租金並申請主管機關備查後，先行使用土地，其占有使用系爭土地之權益，不受土地所有權人更迭與出租意願之影響，亦屬至明。
㈤又本件訴願決定僅在審酌花蓮縣政府否准參加人辦理系爭
土地所有權移轉登記申請是否合法妥適，且訴願決定將原處分撤銷，著由原處分機關於2 個月內另為適法之處分，其所產生規制效果僅在使原否准處分因撤銷而失其效力，並課予花蓮縣政府另行調查參加人是否符合原住民保留地開發管理辦法第17條第1 項所定土地所有權移轉登記之法定要件，再為適法處分之義務，並未造成系爭土地所有權由現行所有權人中華民國移轉於參加人之法律效果，亦未變動系爭土地目前之使用狀態，更未影響原告依55年管理辦法第33條規定申准取得租用山地保留地之權利，原告主張訴願決定侵害其依55年管理辦法第33條取得之權利及不受干預合法使用系爭土地之法律上利益云云，並進而主張其就訴願決定具有法律上之利害關係，為利害關係人，顯非可採。況被告已辯明「訴願決定是要求原處分機關調查，參加人是否有繼續自行經營或自用滿5 年，從卷內資料看不出參加人有無繼續自行經營或自用滿5 年，這部分是要原處分機關調查」（本院卷2 第304 ～305 頁），且原告對於其與秀林鄉公所簽訂租賃契約後，究係何時圍籬實際占有使用系爭土地，亦陳明尚須查明確認（同上卷第30
5 頁），因事涉參加人於取得耕作權登記後是否繼續自行經營或自用滿5 年之認定，足徵此部分事實確有未明，則原處分機關花蓮縣政府再為調查後，重為處分之結果即屬未定，亦難認訴願決定撤銷原處分之結果將致原告權利或法律上利益受有損害。揆諸前揭規定與說明，原告非系爭訴願決定之利害關係人，且系爭訴願決定以事實不明撤銷原處分，著由花蓮縣政府另行調查，再為適法處分，並未致原告權利或法律上利益受損，原告依行政訴訟法第4 條第3 項規定提起本件撤銷訴訟，非屬適格之當事人，欠缺訴之利益，無權利保護必要，其訴並無理由。
七、據上論結，原告之訴為無理由，應予駁回。兩造及參加人就其餘爭點所為主張與陳述，因與本件判決結果不生影響，不另贅論，併此敘明。爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 10 月 3 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王 碧 芳
法 官 高 愈 杰法 官 程 怡 怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 10 月 14 日
書記官 張 正 清