臺北高等行政法院裁定
101年度訴字第1021號102年2月6日辯論終結原 告 宜蘭縣頭城鎮龜山島社區發展協會代 表 人 黃聰福訴訟代理人 吳文升 律師被 告 頭城鎮公所代 表 人 陳秀暖（鎮長）訴訟代理人 李素滿
莊妙玲上列當事人間補助費事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國101年5月8 日府訴字第1010020614號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：原告於民國93年間依「94年度新故鄉社區營造－社區風貌營造計畫申請補助作業須知」（下稱補助作業須知），提出「宜蘭縣頭城龜山島社區風貌營造」計畫案（即系爭計畫案）申請補助，經被告於94年7 月29日以府建城字第0940094928號函知被告，系爭計畫案已獲內政部營建署（下稱營建署）同意備查，請確實依限於94年12月底前執行完成。原告嗣於94年8 月30日以94龜社協字第040 號函請被告同意將系爭計畫案交由社區執行，以符合系爭計畫雇工購料之精神並解決社區失業問題。被告於94年9 月9 日以頭鎮社字第0000000000號函復原告，系爭計畫同意由其負責執行，惟應依政府採購法辦理，另告知原告需切實依計畫補助項目施行並於施設後依實送被告核銷。嗣原告於94年9 月20日逕以龜社協字第
050 號函送其與訴外人「惠欣園藝」簽訂之新台幣（下同）
100 萬元工程契約書至宜蘭縣政府，該府乃於94年12月8 日以府建城字第0940157172號函轉系爭契約至營建署請領第一期款，該款項嗣納入被告預算。惟被告認上開契約有諸多不明之處，於95年1 月16日以頭鎮社字第0950000717號函請原告依政府採購法相關規定辦理。其後，自95年起至100 年間止，原告多次向被告請求辦理核銷事宜，惟被告因認本件存有諸多疑義，先後以原告未提出系爭計畫案實施地點土地使用同意書、開工資料報告、工程日誌，驗收紀錄、工程結算明細表等資料，及系爭契約金額為100 萬元，原告卻未依採購法辦理，且與系爭計畫案屬雇工購料之性質不合等疑義，函請原告補正。嗣被告於100 年6 月30日以頭鎮社字第0000000000號函（下稱被告100 年6 月30日函）知其審核給金額為11萬5,800 元，原告於同日發函表示不服與遺憾。被告因此於100 年7 月19日以頭鎮社字第1000009163號函將本案核銷資料及辦理情形說明送宜蘭縣政府審核。宜蘭縣政府以10
0 年7 月25日府建城字第10000110957 號函請被告本於權責核實認定，並請其填報98年1 月28日現勘會議紀錄（現場清點金額87萬5,020 元）與核定核銷金額（11萬5,800 元）差異性及不予核定原因說明一覽表，被告以100 年8 月3 日頭鎮社字第1000010126號函檢附上述一覽表送宜蘭縣政府備查，並副知原告。因雙方對於核銷金額有所爭議，宜蘭縣政府函知將邀集相關位研商本案經費核銷爭議事宜，並於100 年12月5 日以府建城字第1000181704號函再次重申請被告依99年12月28日、100 年9 月8 日等會議結論辦理；被告於100年12月16日以頭鎮社字第1000054809號函（下稱被告100 年12月16日函，即原處分）知原告，請其於100 年12月25日前領取合理款項，載明若不願領取或逾期不表示任何意見，將全數繳回宜蘭縣政府（款項迄今仍專案保留於被告）。原告不服，提起訴願，經訴願機關即宜蘭縣政府以訴願人對補助金額有所爭議，應向行政法院提起給付訴訟為由，為「訴願不受理」，原告遂向本院提起本件行政訴訟。
貳、兩造訴之聲明：
一、原告方面：
（一）先位聲明：⒈訴願決定及原處分（被告100 年12月16日頭鎮社字第0000000000 號函）均撤銷。
⒉上開撤銷部分，被告應為審核核給原告新台幣97萬元及自
98年1 月12日起至清償之日止按年息百分之5 計算利息之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
（二）備位聲明：⒈被告應給付原告新台幣97萬元及自98年1 月12日起至清償之日止按年息百分之5 計算利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
二、被告方面：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
參、本院判斷如下：
一、原告先位聲明部分：
（一）按原告之起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107 條第1 項第10款定有明文。又所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為（訴願法第3 條第1 項規定參照）。故行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，並非對人民之請求有所准駁，不發生具體之法律上效果，自非行政處分。另按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，為行政訴訟法第5 條所明定。是提起本條之課予義務訴訟，須人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或予以駁回即作成否准之行政處分，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，始得向法院提起之，若無以上情形，而人民卻向行政法院提起課予義務訴訟，其起訴即應認不備要件。
（二）經查，內政部於93年間實施「94年度新故鄉社區營造－社區風貌營造計畫」，以93年度7 月26日營署都字第0932910687號函請各縣市政府轉知所轄各社區得擬具計畫書，經審查通過後申領補助費，以進行社區營造工程（分為規劃設計類及實質建設類，見被告附件卷之附件1 ，以下稱附件）。原告提出系爭計畫書，經被告彙轉宜蘭縣政府辦理初審，再由內政部營建署複審，經內政部營建署以94年6月20日營署都字第09429104 80 號函原則同意補助，宜蘭縣政府於94年7 月29日函知被告，並請其依限於94年12月底前執行完成（附件2-2 ）。原告嗣於94年8 月30日函請被告同意將系爭計畫案交由社區執行，以符合系爭計畫雇工購料之精神並解決社區失業問題（附件3-1 ）。被告於94年9 月9 日函復原告，同意系爭計畫由其負責執行，惟應依政府採購法辦理，另告知原告需切實依計畫補助項目施行並於施設後依實送被告核銷（附件3-2 ）。嗣原告於94年9 月20日函送其與訴外人惠欣園藝簽訂之100 萬元工程契約書至宜蘭縣政府（附件4-1 ），該府乃於94年9 月26日函轉系爭契約至內政部營建署請領第一期款，該款項經撥入宜蘭縣政府指定銀行帳戶，嗣於94年12月28日再納入被告指定之頭城鎮農會帳戶。可知內政部營建署已審查通過系爭計畫，並將補助費100 萬元核撥並納入被告預算，由被告負責監督並辦理核銷事宜。惟被告認上開契約有諸多不明之處，於95年1 月16日函請原告依採購法相關規定辦理（附件5-1 ）。其後，自95年起至100 年間止，原告多次向被告請求辦理核銷事宜，惟被告因認本件存有諸多疑義，先後以原告未提出系爭計畫案實施地點土地使用同意書、開工資料報告、工程日誌，驗收紀錄、工程結算明細表等資料；又系爭契約金額為100 萬元，原告卻未依採購法辦理，且與系爭計畫案屬雇工購料之性質不合等疑義，函請原告補正。由於原告當初提出計畫書送審通過後即進行相關營造工程，並未與被告、宜蘭縣政府或內政部約定執行注意事項，亦未簽訂任何文件（例如工程計畫執行契約書），作為原告執行該計畫案所產生權利義務關係，應予遵循之規範依據。而被告僅以94年9 月9 日頭鎮社字第0940011459號函知原告「應依政府採購法辦理」（附件3-2 ），惟其具體內涵及違規效果如何，均付諸闕如，以致雙方對於完工後核銷金額產生歧見。為此宜蘭縣政府先於99年12月28日召開協調會議，討論結論略以：「...
三、補助款核銷方面，原中央核定補助款業納入頭城鎮公所預算，請頭城鎮龜山島社區發展協會依該計畫實際所執行之各項購料單據、人工薪資以及施工照片等相資料，確實向頭城鎮公所申請銷；若單據不實，將涉及相關法律責任，請頭城鎮龜山島社區發展協會特別注意，並請頭城鎮公所依該計畫及相關規定本權責核實認定辦理核銷。」等語（附件29）。被告嗣以100 年6 月30日函知其審核給金額為11萬5,800 元（附件37-1），原告於同日發函表示不服與遺憾（附件38-1）。被告因此以100 年7 月19日函將本案核銷資料及辦理情形說明送宜蘭縣政府審核（附件41-1）。宜蘭縣政府以100 年7 月25日函請被告本於權責核實認定，並請其填報核定核銷金額（11萬5,800 元）與98年1 月28日現場會勘清點金額87萬5,020 元差異性及核列原因（附件41-2），被告以100 年8 月3 日函檢附上述核銷金額差異性及不予核定原因說明一覽表送宜蘭縣政府備查（附件42），並副知原告。宜蘭縣政府再次於100 年9月8 日召開說明會，其結論略以：「...二、上開有不符合採購程序致公所無法核銷補助款乙節，請頭城鎮公所先釐清採購程序，是否為不予核銷之法定理由。同時除了既有不予核定之理由外，是否應有相關法律上所定可不予核銷之適用，自有必要明確告知該社區，俾符行政行為明確具體之法理，且一旦將來雙方若發生爭訟時，公所始有立論闡明。」等語（附件45）。宜蘭縣政府嗣以100 年12月
5 日函再次重申請被告依99年12月28日、100 年9 月8 日等會議結論辦理（附件47-3）。被告因此以100 年12月16日函知原告略以：「... 請貴會依相關規定於12月25日前領取合理規定之款項，若不願領取或逾期不表示任何意見則全數繳回縣府。」等語（附件48-2）。該函並未指明其所核銷之金額若干，僅稱原告應於限期內前來領取「合理規定之款項」，被告代理人於102 年1 月17日本院準備程序時陳稱：「... 被告請原告提出更多相關佐證資料讓被告重新核定金額，故在100 年12月16日函告知原告於12月25日前領取合理定之款項...100年12月16函之後被告未再發函核定，後來原告就提訴願及行政訴訟。」等語（見準備程序筆錄第3 頁）；原告代表人則主張：「本件訟爭很多年，相互來函多次，該函雖無無明文能領取多少錢，但依照兩造先前函文，該函實質上告訴原告僅能領取十多萬元... 」等語（見準備程序筆錄第2 頁）。從以上兩造陳述及相關往文函文資料，可知被告100 年12月16日函之意旨係待原告檢付相關資料申請核銷，經被告審核後再決定應予核銷金額，故系爭函之性質應為觀念通知，而非對原告依法申請之事項有所准駁，對原告並未發生具體之法律上效果，依上說明，即非行政處分，原告對之提起訴願，自屬於法不合。訴願決定認原告應提起給付訴訟，而非課予義務訴訟，雖有違誤（詳如後述之原告備位聲明部分），惟原告提起先位之訴，請求撤銷訴願決定、被告100 年12月16日系爭函，及被告應作成判命被告作成給付原告97萬元及自98年1 月12日起至清償之日止按年息百分之5 計算利息之行政處分，乃不備起訴要件，顯非合法，復無法補正，應予駁回。原告應向被告申請，迨被告核定確實金額，再對此行政處分進行爭訟，附此敘明。
二、原告備位聲明部分：
（一）按課予義務訴訟與給付訴訟分別為行政訴訟法第5 條、第
8 條所規定之訴訟類型，前者規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」後者規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」可知課予義務訴訟為給付訴訟之特別規定，行政機關因公法上原因發生之給付請求權，如本得依行政處分而達其行政目的者，不行使較簡便之方式，卻直接請求司法機關保護其請求權，違背司法上之權利保護必要原則，且將混淆司法與行政之界限，因此行政訴訟法修正草案第8 條第2 項規定，得提起該法第5 條之訴訟或行政機關得以作成行政處分達其行政目的者，不得提起一般給付訴訟。而行政訴訟法第8 條第1 項所規定之一般給付之訴，乃在於實現公法上給付請求權而設，其相對於其他訴訟類型，特別是以行政處分為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有備位性質。從而，得以課予義務訴訟提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。再就立法意旨觀之，須經行政機關作成行政處分，始予以給付之事項者，若許其逕行提起一般給付訴訟，則無異免除審查行政處分合法性須遵守之訴願前置主義，而使原本應提起撤銷訴訟或課予義務訴訟之事件，皆將遁入一般給付訴訟領域。當事人亦可能藉由一般給付訴訟來規避課予義務訴訟較多之訴訟要件。因此，欲提起一般給付訴訟，須以該訴訟請求毋庸由行政機關裁量，作成行政處分，而得直接行使給付請求權者為限，如按其所依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定之行政處分。若逕予提起一般給付訴訟，其訴為不合法。
（二）準此，人民請求行政機關給付財產，究應提起請求課予義務訴訟或一般給付訴訟，通說見解認為提起一般給付訴訟，須以該訴訟得「直接」行使給付請求權者為限，如依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定內容之行政處分。是有關人民申請金錢給付，須由行政機關先作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起訴願及請求應為行政處分訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。因此可以下列方式判斷：⒈若人民請求之財產給付須經行政機關審查以行政處分准許、核定、確認等，人民請求遭拒或行政機關怠於處理，人民應訴願後提起課予義務訴訟。⒉若行政機關之給付已經明確，無庸以行政處分准許、核定、確認，則直接提起一般給付之訴。（最高行政法院93年判字第35號判決意旨參照）。綜上，有關人民申請金錢給付，須由行政機關先作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。
（三）復按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：…十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107 條第1 項第10款定有明文。本件原告主張其執行系爭計畫案，業已施工完畢，請求被告給付補助款項，其給付是否成立、金額若干並非確定，尚須經行政機關審查以行政處分准許、核定、確認等程序，揆諸上開法條規定及說明，自應先由被告依原告申請所附資料予以查證，並據以准駁後始得確定，原告對該准駁之行政處分如有不服，認為損害其權利或法律上利益時，應先經訴願程序後，再向本院提起課予義務之訴。茲原告先位聲明雖提起課予義務訴訟，惟其訴不合法，業經本院駁回如前，其備位聲明逕向本院提起給付訴訟，顯係誤用訴訟類型，而該項錯誤亦無從命其補正，是原告提起本件給付訴訟顯不合法。
三、綜上所述，本件原告先位及備位之訴，均因違反起訴應備之合法要件，其起訴為不合法，且核其情形，無從命其補正，其訴為法所不許，應裁定駁回之。原告之訴既因不合法經本院裁定駁回，其實體上之主張本院即無從審酌，併予敘明。
肆、據上論結，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 2 月 27 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 鍾啟煒法 官 侯志融上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 102 年 2 月 27 日
書記官 蕭純純