臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1036號101年11月22日辯論終結原 告 張瑋倩訴訟代理人 方文獻律師被 告 行政院衛生署代 表 人 邱文達（署長）住同上訴訟代理人 林美倫律師複 代理人 陳勵新律師上列當事人間疫苗接種事件，原告不服行政院中華民國101 年6月1 日院臺訴字第1010132011號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分不利於原告部分均撤銷。
被告應遵照本判決之法律見解對於原告民國100 年10月13日之申請作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告以其女林○希（民國( 下同)000年0 月00日出生）於100 年9 月26日至臺中市權霖診所（下稱權霖診所）接種五合一混合疫苗，於同日下午起持續出現白天昏睡、食量減少、眼神呆滯、夜間哭鬧、不自主流口水，於100 年10月2 日起發生劇烈抽搐，旋於100 年10月3 日至仁愛醫療財團法人大里仁愛醫院（下稱大里仁愛醫院）急診後，轉診至行政院國軍退除役官兵輔導委員會臺中榮民總醫院（下稱臺中榮民總醫院）加護病房治療等情，以受害人法定代理人身分，於100 年10月13日向被告申請預防接種受害救濟，經被告預防接種受害救濟審議小組（下稱審議小組）100 年12月22日第99次會議審定結果，以林○希經臺中榮民總醫院診斷為癲癇症，根據現有相關病歷資料記載、發病時間及相關檢查情形，並參酌臨床醫學研究文獻資料，研判其癲癇症狀，與本次預防接種無關，不符合預防接種受害救濟之給付要件，至為確定個案症狀與本次預防接種之關係，所施行之合理檢查及醫療費用，核予補助新臺幣（下同）2 萬元。被告以101 年1 月19日署授疾字第1010100078號函（下稱原處分），將審定結果送請財團法人藥害救濟基金會（下稱藥害救濟基金會）依審定結果辦理。該基金會據以101 年1 月20日藥濟調字第1010109 號函（下併稱原處分）通知原告審定結果。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴主張：㈠原告主張事實略以：原告之女林○希在出生後2 個月又3 日
之前經健康檢查確認均屬健康正常，於100 年9 月26日至權霖診所接種「巴斯德」五合一疫苗（白喉、百日咳、破傷風、小兒痳痺及b 型流行性感冒嗜血桿菌疫苗）後，於同日下午即發生昏睡、食量減少、眼神呆滯、不自主流口水、夜間哭鬧等不適現象，接連數日症狀加劇，同年10月2 日更出現身體不自主劇烈抽搐現象，旋於翌（3 ）日至大里仁愛醫院急診後，再轉診至臺中榮民總醫院加護病房就醫，經該院診斷為癲癇症，並有生長遲緩之情形，發病後於心理、生活影響甚鉅，目前仍需定期追蹤檢查。經查，上開疫苗之說明略以「禁忌症過敏：若已知對PEDIACEL任何成份產生全身性過敏反應，或先前使用本疫苗（或使用和本疫苗有一或多種相同成份之疫苗）後出現危及生命的反應，則禁止使用本疫苗。…之前接種含有白日咳的疫苗後7 天內發生腦病變（如：
昏迷、昏迷指數降低、癲癇發作延長），漸進性神經功能失調，包含嬰兒點頭痙攣（infantile spasm ）、不受控制之癲癇、漸進性腦病變。…曾有施打白喉、破傷風、非細胞性百日咳混合疫苗（DTaP）後，發生嬰兒猝死症候群（SIDS）…癲癇發作風險高於一般人的嬰兒或兒童，在接種含非細胞性百日咳成份的疫苗（包含PEDIACEL）時及接下來的24小時，可能會給予適當的退熱劑…下列的副作用：神經系統疾病、痙攣（不論是否發燒）、長時間或不尋常的尖聲哭泣、低張性低反應症狀（嬰兒臉色蒼白、低張性【四肢】且對父母沒有反應）。」，顯示接種該疫苗有相當之健康風險存在，並與原告之女林○希於接種該疫苗後產生之症狀相符，且林○希自出生至接種該疫苗前身體係屬健康無特殊疾病之情形，並在接種該疫苗後始產生癲癇等之症狀而觀，顯見該疫苗接種與原告之女林○希在接種該疫苗後始產生癲癇等之症狀，兩者間難謂其無因果關連存在。
㈡本件被害人林○希因施打疫苗而導致癲癇及生長遲緩等症狀
，有臺中榮民總醫院101 年10月8 日、15日之診斷證明書可稽，由上開證明書可知被害人因施打疫苗而產生癲癇，及有發育退化、遲緩而不可逆之情形（其細動作發展與認知發展均與實際年齡有所落差，預估日後發展差異將更鉅），故被害人顯係因預防接種致身心障礙者，原告自應獲得500 萬元之補償。
㈢被告訴訟代理人林美倫律師於101 年10月2 日準備程序庭中
陳稱：「100 年間確實有代理被告2 件行政訴訟，也是擔任被告審議小組成員之一員」等語，足見被告訴訟代理人在本件審議前，就已受被告委任處理相同有關性質之訴訟案件之事實，則訴訟代理人就本相類訴訟即有期待利益存在，其在本件審議小組會議中受任為審議委員，基於訴訟代理人係為委任人利益之立場，如何期待其在該審議中能維持公正超然之地位？況在審議為否准之決議後，事後竟又代理被告進行本件之爭訟，此益見其明。故有關本件審議小組之審查會議，其組成及決議程序顯有重大明顯之瑕疵，其決議難期公平，當具有撤銷之理由。
㈣聲明求為判決：1.訴願決定、原處分不利於原告部分均撤銷
。2.被告應依原告100 年10月13日申請預防接種受害救濟一案，作成准予再核定給付原告500 萬元之行政處分。3.訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯略以：㈠按「行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查
範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但屬於行政機關之判斷餘地事項者，例如：涉及高度屬人性（如考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量）、高度技術性（如環保、醫藥等）等，除基於錯誤之事實，或基於與事件無關之考量，或組織是否合法、有無遵守法定程序、有無違反平等原則及一般公認價值判斷標準等，法院可審查判斷餘地外，應尊重其判斷，而採低密度之審查基準。又原判斷之決策過程，如非由行政機關首長單獨為之，而係由專業及獨立行使職權之成員合議機構作成者，亦應對其判斷採取較低之審查密度（司法院釋字第382 號、第462 號及第553 號解釋理由參照）。」最高行政法院95年度判字第
900 號判決可資參照。㈡針對原告之申請，被告所屬審議小組100 年第99次會議，係
依預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法第4 條第1 項規定所組成，與會委員包括感染、神經、免疫等專科醫師、解剖病理專家、衛生保健專家、法學專家及社會公正人士，就預防接種事宜與個案健康結果作因果關係之專業審議。依據審議辦法所訂之預防接種受害救濟程序，先收集原告發病前後，就醫之病歷資料，送被告審議小組2 位委員先做初步鑑定，再召開審議小組會議審慎審議，會中並邀請當地衛生局人員書面或口頭報告訪視個案狀況。審議小組委員依據原告所提受害事實之各種狀況，參酌就醫臨床病歷、檢驗報告、治療及其病程發展、個案過往病史以及可能相關之疫苗特性等，就學術專業、文獻報告及臨床經驗充分探討受害事實與預防接種間造成因果關係之可能性後，始做出決議。審議小組委員係由國內之感染專科、神經專科、免疫專科等醫師、解剖病理專家、衛生保健專家、法學專家及社會公正人士所組成，合乎嚴謹性、專業性及公正性的要求。
㈢由於疫苗是一種生物製劑，人體生理狀況複雜且有體質差異
性，故其進入人體後，有產生不良反應的風險存在，但因產品上市前，已經過嚴格實驗審核管控，故發生不良反應的機率極低。在考量整體社區群體之健康保障下，疫苗接種為提高群體免疫力以減少傳染病發生的最佳公衛手段，為確保疫苗的安全性，並避免民眾對預防接種副作用產生疑慮而間接降低接種完成率，被告要求國內各項疫苗於上市使用前，均需向被告申請查驗登記，俟取得許可證，始可上市。各家廠商於申請查驗登記時，均應依規定檢附各項臨床及技術性資料，經被告藥品諮詢委員會及傳染病防治諮詢委員會預防接種組委員依規範逐項審核及檢驗，並經食品藥物管理局檢驗，確認其安全性及有效性，始准予登記並核發許可證。另各批次疫苗輸入上市前，尚需經被告食品藥物管理局檢驗合格，取得封緘證明書，完成封緘後，始得銷售。因此，疫苗之品質、效益與安全無庸置疑。
㈣本件依據傳染病防治法及預防接種受害救濟基金徵收及審議
辦法進行審議，蒐集個案於相關醫療院所之就醫病歷、檢查及檢驗結果，先請審議小組2 位委員進行初步鑑定，提供審查意見後提交100 年12月22日第99次預防接種受害救濟審議小組會議深入審慎討論。根據現有相關病歷資料記載、發病時間及相關檢查結果，並參酌臨床醫院研究文獻資料，研判個案情形係為癲癇，非屬免疫機制可能引起之腦炎類別；又五合一疫苗及口服輪狀病毒疫苗，均不會增加癲癇發生的機率，研判個案情形與本次預防接種無關，不符合預防接種受害救濟之給付要件，惟就其為釐清與疫苗之相關性而施行之合理檢查及醫療費用，核予2 萬元補助。
㈤被告之訴訟代理人林美倫律師原係審議小組之法學專家或社
會公正人士領域之委員，並參與本件第99次預防接種受害救濟審議小組會議。審議小組之委員名單，為網路之公開資訊。審議小組會議之決議係採合議制，本件係蒐集個案於相關醫療院所之就醫病歷、檢查及檢驗結果，先請審議小組2 位醫藥領域之委員進行初步鑑定，提供審查意見後提交100 年12月22日第99次預防接種受害救濟審議小組會議深入審慎討論，林美倫律師參與審議並無徇私，亦無未公正行使委員職權之處。原告依其行政爭訟之權利提起本件行政訴訟，而被告委任對傳染病防治法、預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法、疫苗接種事務較為熟稔之林美倫律師為訴訟代理人，並未違反律師委任之規定，然為免公正性遭受質疑，林美倫律師已請辭審議小組之委員，而未解除本件之律師委任。
㈥原告如日後領到身心障礙手冊，仍得申請預防接種受害救濟
之覆審，並無時間之限制，惟審議小組仍須審議是否因該次預防接種所致。另按身心障礙鑑定相關規定，部分鑑定項目有適用年齡或適用情形，惟並無因年齡導致無法鑑定或取得身心障礙資格之情事。
㈦聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院得心證之理由：㈠按傳染病防治法第2 條規定：「本法主管機關：在中央為行
政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、第30條規定：「（第1 項）因預防接種而受害者，得請求救濟補償。（第2 項）前項請求權，自請求權人知有受害情事日起，因二年間不行使而消滅；自受害發生日起，逾五年者亦同。（第3 項）中央主管機關應於疫苗檢驗合格封緘時，徵收一定金額充作預防接種受害救濟基金。（第4 項）前項徵收之金額、繳交期限、免徵範圍與預防接種受害救濟之資格、給付種類、金額、審議方式、程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」，被告依上開法律授權訂定預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法第3 條規定：「中央主管機關為辦理預防接種受害救濟之審議，應設預防接種受害救濟審議小組，其任務如下：一、預防接種受害救濟事項之審議。二、預防接種受害原因之鑑定。三、預防接種受害救濟給付金額之審定。四、其他預防接種受害相關事項之審議。」、第4 條規定：「（第1 項）審議小組置委員十九人至二十五人；委員由中央主管機關就醫藥、衛生、解剖病理、法學專家或社會公正人士聘兼之，並指定一人為召集人。（第2 項）前項法學專家、社會公正人士人數，合計不得少於三分之一。（第3 項）委員任期二年，期滿得續聘之；任期內出缺時，得就原代表之同質性人員補足聘任，其任期至原任期屆滿之日止。（第4 項）審議小組之召集人，負責召集會議，並擔任主席。召集人因故不能出席時，由委員互推一人為主席。」，上開條文係99年2 月12日修正發布，提高審議小組委員人數及其中法學專家、社會公正人士所占比例，修正理由為：「一、鑑於目前新增疫苗項目逐年增加，民眾對於疫苗安全及幼兒生命健康之重視與日俱增，且接種對象亦已擴大至各年齡族群，考量疫苗接種不良反應之鑑定涉及醫療專業，而該等案件除申請件數有增加趨勢，且發生疑似不良反應類別亦日趨複雜，為期使疑似預防接種受害之個案能進行專業完善之審議，相關個案能得到合理之救濟，同時儘速釐清病因，以利國家預防接種政策能順利推行，爰增加審議小組委員人數，以廣納各相關專業領域之專家，爰修正第一項之委員人數上限。二、為昭社會公信，爰將修正條文第二項法學專家、社會公正人士人數之比例，從不得少於四分之一，調整為不得少於三分之一。三、第三項及第四項未修正。」。
㈡本件兩造不爭如事實概要欄所述之事實，並有原告戶籍謄本
、林○希預防接種時程及紀錄表、大里仁愛醫院病歷、臺中榮民總醫院病歷、預防接種受害救濟申請書及原處分在卷可稽（本院卷第11至13頁、第29至62頁、第79至82頁、原處分卷第1 頁），堪認為真實。是本件之爭執，在於被告所設審議小組以原告之女出現之癲癇症狀，審定結果認與預防接種無關，有無違誤？㈢本院首應審查者，則係被告審議小組之組成是否合法？經查：
1.被告依傳染病防治法第30條第4 項授權訂定之預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法第3 條規定，為辦理預防接種受害救濟之審議，設置審議小組，並於100 年12月22日召開第99次會議審議原告之申請案。依上開辦法第4 條第1、2 項規定，委員由中央主管機關就醫藥、衛生、解剖病理、法學專家或社會公正人士聘兼之，其中法學專家、社會公正人士人數，合計不得少於3 分之1 。查該100 年第99次會議時之審議小組組成，包括召集人，共有委員21人，其中以法學專家或社會公正人士資格出任者，有王育敏、何建志、李禮仲、林美倫、紀冠伶、許文彬及楊秀儀等
7 人，有被告提出並以灰色標註代表法界或社會公正人士之審議小組名單在卷可稽（本院卷第154 頁）。其中林美倫委員係時代法律事務所律師、聯合勸募協會常務理事，固符合法學專家或社會公正人士之身分，惟查其於100 年兩度另受被告委任為預防接種受害案件之被告訴訟代理人（本院100 年度訴字第553 號及100 年度訴字第1320號），並受有律師報酬各7 萬5 千元，有被告提出之100 年11月2日 及同年12月5 日時代法律事務所林美倫律師之收據在卷可稽（本院卷第155 頁），足見其於審議小組審議本件申請案之前，就已有償擔任相類訴訟案件之被告訴訟代理人，為被告審定結果答辯，捍衛被告之立場，外觀上已無從避免被認屬審議小組中之被告官方代表，已然喪失預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法第4 條設置法學專家或社會公正人士之目的；再者，被告審議小組若作成完全滿足申請之審定結果，即無訴訟必要，如此將與有償擔任被告訴訟代理人之可能之經濟利益相違，實難確保其決無預設立場而得公平公正地進行審議。按被告就預防接種審議事項另行設置審議小組，為昭社會公信，廣納相關專業領域之專家，且將委員中法學專家、社會公正人士人數之比例，從不得少於四分之一，提高為不得少於三分之一，業如前述，係透過正當之法律程序，獲取人民對行政機關之信賴，參與審議之委員有無利害關係，自應達到外觀上足以獲取人民信賴之標準，尚非僅以未違反律師委任之規定或公正行使職權即足。從而，原告主張被告審議小組中林美倫委員具有利害關係，執行審議職務難認無偏頗之虞，應屬有據。而扣除林美倫委員後，被告該審議小組中之法學專家或社會公正人士只餘6 人，人數已不足委員總數
3 分之1 ，顯與預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法第
4 條第2 項規定不符，其組織已屬違法。
2.本件被告審議小組之組織違法，已如前述，茲續予說明者，乃係其法律效果。按行政程序法第111 條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」、第11
4 條規定：「（第1 項）違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……四、應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。（第2 項）前項第二款至第五款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。……」，核本件關於被告審議小組組織不合法之瑕疵，並非行政程序法第111 條各款例示之事由，亦非重大明顯至一望即知之程度，故原處分尚不至無效；然因被告審議小組之委員係具利害關係，扣除後已不符上開辦法明定之人數比例，該未依法律規定組成之審議小組，於100 年12月22日第99次會議就本件申請案所為之審議及決議，對於原告而言，不能謂正當法律程序，亦即不能謂其已就本件合法作成決議，其瑕疵非屬輕微，且查審議小組亦未於本件訴願程序終結前，按法定成員組成並召開會議，就系爭申請案重為決定，依前揭行政程序法第
114 條之規定，其瑕疵並未補正，爰依法撤銷之。
五、綜上，審議系爭申請案之被告所屬審議小組，組織既不合法，被告據以作成之原處分即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告執此指摘原處分及訴願決定違背法令，訴請將不利於原告部分撤銷，為有理由，應予准許。再按行政法院對於人民依第5 條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定，行政訴訟法第200 條第4 款定有明文，本件被告既未以合法組成之審議小組就系爭申請為審查，是本件事證尚未臻明確，原告所提起之課予義務訴訟，尚未達全部有理由之程度，爰依上開之規定，判命被告應依本判決之法律見解，重新依法組成審議小組進行審議，並充分考量本件疫苗接種與產生癲癇發作之相關性（原初步鑑定結果之一認無法排除），對於原告之申請作成決定，是原告之訴其餘部分，不應准許，應予駁回。
據上論結，原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 12 月 6 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 洪遠亮法 官 程怡怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 101 年 12 月 6 日
書記官 何閣梅