臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1044號101年11月7日辯論終結原 告 陳永宗輔 佐 人 廖金蘭被 告 臺北市建成地政事務所代 表 人 王秀玲（主任）訴訟代理人 洪晟隆
邱婉婷施亭伃上列當事人間地上權登記事件，原告不服台北市政府中華民國10
1 年4 月25日府訴字第10109056300 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告就臺北市○○區○○○路○○巷○○號建物（下稱系爭房屋）所坐落之臺北市○○區○○段○○段24-5地號土地（下稱系爭土地）部分（範圍：82平方公尺），委由代理人檢附他項權利位置圖、戶籍謄本、房屋稅籍證明書、自來水裝置紀錄表、四鄰證明書、土地使用分區證明書及切結書等文件，於民國100 年12月7 日向被告提出文號為收件中正二字第5417號土地登記申請書，申請時效取得地上權登記（下稱系爭申請案）。案經被告審認本件尚有應補正事項，乃以100 年12月15日100 中正二字第054170號補正通知書通知原告略以：「…三、補正事項：請提出足資證明申請人係行使地上權之主觀意思及目的而占有之證明文件。（民法第769 條、第
770 條、第832 條、土地登記規則第118 條、時效取得地上權登記審查要點第1 點、最高行政法院95年9 月份庭長法官聯席會議）二、申請書所填義務人有誤，請更正認章（土地登記規則第56條）」，並請原告於接到通知之日起15日內補正。該補正通知書於100 年12月21日送達，惟原告逾期未補正，被告乃依土地登記規則第57條第1 項第4 款規定，以10
1 年1 月9 日100 中正二字054170號駁回通知書（下稱原處分）駁回原告之申請。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
（一）原告之父親早逝，其母親與子女們省吃儉用，於35、36年間購買系爭房屋，並於購買後之37年2 月間辦理戶籍登記，原告母親未受過正式教育，為求子女溫飽，只知很慶幸買得較便宜的房子，後來才知道其購買者僅有地上物，並無土地所有權，原告至今仍住在系爭房屋內。原告於99年
8 月間收受臺灣大學委任律師函請拆屋還地，並請求不當得利，經向地政事務所查詢，得知系爭土地當時屬臺灣省公產管理處所有，臺灣大學於39年間申請撥用，並於40年間取得管理權。因此，原告所有系爭房屋確實早於臺灣大學取得管理權時，即已購買並居住至今。臺灣大學未先與原告等住戶協調安置補償等事宜，逕行要求拆屋還地，損害原告權益至鉅。
（二）原處分機關違反處分明確性原則：按99年6 月28日修正公布之土地登記規則第118 條，雖規定時效取得地上權登記應提出「以行使地上權意思而占有之證明文件」。惟究何應「以行使地上權意思占有」？又究係指何種證明文件？。在無其他法律關係情形下，證明其係基地上房屋所有權人或其繼受人而占有他人土地，算不算「以行使地上權意思占有」之證明？法律僅以不確定之法律概念規定，再採取實質審查之土地登記制度，登記人員並無如法院得確認法律上事實之權限，僅得就申請人提出之文件為事實之判斷，對於欠缺法律要件之案件命為補正時，亦應於補正理由依法明確指示，始稱適法。
（三）又按時效取得地上權登記審查要點，並未就「以行使地上權意思而占有之證明文件」為例示或列舉之規定，被告竟認定「以在他人土地上有房屋而占有其土地」，仍「非以行使地上權之意思」而占有，乃增加法律所無之限制，違反法律保留原則。
（四）原告已提出系爭房屋位置圖、稅籍資料、水電設置證明書、戶籍謄本、四鄰證明書、切結書等文件說明係以在他人土地上有行使地上權之意思而公然、繼續和平占有系爭土地達20年以上，符合時效取得地上權房屋登記請求權要件，被告自應依法先為登記並公告。如土地所有權人異議時，則依法進行調處。調處時即得詢問土地所有權人，兩造間是否有使用借貸、租賃、買賣契約等關係，或其他足認原告非行使地上權之證明，否則即應認原告係以行使地上權之意思而占有並予以登記，被告竟將登記案駁回，殊非合法。
（五）聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應就原告本件申請之範圍為地上權登記。
三、被告主張：
（一）按申請時效取得地上權登記，應符合民法第769條、772條規定，並就相關法定要件是否已具備提出相關事證，俾供地政機關審查無誤，始得予以公告。次按土地登記規則第
118 條第1 項規定：「土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出以行使地上權意思而占有之證明文件…」。該法條之條文修正說明略以：「所稱『以行使地上權意思而占有之證明文件』，例如當事人間已有設定地上權之約定，本於該約定先將土地交付占有而未完成登記；或已為申請地上權設定登記而未完成登記；或已為設定登記但該設定行為具有無效情形；或占有人於占有他人土地之始，即將以行使地上權之意思表示於外部並取得第三人之證明等之相關證明文件…。」又占有他人土地建築房屋，其情形多端，非必皆以行使地上權之意思而為占有，故原告出具之切結書及四鄰證明書等文件，僅能證明占有系爭土地之事實，尚不足證明其係以「行使地上權之意思」而占人他人土地，即與時效取得地上權之法定要件不符，此亦有最高行政法院95年9 月份庭長法官聯席會議決議可參。
（二）另按時效取得地上權登記審查要點第7 點規定，占有人申請登記時，應填明土地所有權人、繼承人或管理人之姓名、住址等項。系爭登記案檢附之登記申請書原填寫義務人為「國立台灣大學」，與地籍資料所載之所有權人「中華民國」不符。被告據上開事由依土地登記規則第56條規定開立補正通知，並無違誤。嗣因系爭登記案逾15日仍未補正，被告遂依土地登記規則第57條第1 項第4 款規定駁回申請，亦屬適法之行政處分。
（三）聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要之事實，有被告100 年12月7 日中正㈡字第5417號土地登記案件申請書及其所附登記清冊、土地複丈圖檔、戶籍謄本、稅捐稽徵處房屋稅籍證明書、臺灣電力公司函、臺北自來水事業處自來水裝置紀錄表、四鄰證明書、門牌證明書、臺北市政府都市發展局都市計畫公共設施用地及土地使用分區證明書、切結書、被告100 中正二字土地登記案件054170號補正通知書、被告101 年1 月9 日100 中正二字第054170號土地登記案件駁回通知書、系爭處分及訴願決定書附卷可稽，堪認為真實。歸納兩造上開陳述意旨，本件爭點在於原告未依限補正其以行使地上權意思占有之證明，被告以原處分駁回系爭登記案之申請，是否違法？爰判斷如下。
五、本院判斷：
（一）按民法第758 條規定：「不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力。前項行為，應以書面為之。」第770 規定：「以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」同法第
772 條規定：「前5 條之規定，於所有權以外財產權之取得，準用之。於已登記之不動產，亦同。」準此，地上權得依時效取得。
（二）次按土地法第37條規定：「土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」內政部基於上開規定授權訂定之土地登記規則第1 條規定：「本規則依土地法第三十七條第二項規定訂定之。」第118 條規定：「土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出以行使地上權意思而占有之證明文件及占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。前項登記之申請，經登記機關審查證明無誤應即公告。公告期間為三十日，並同時通知土地所有權人。土地所有權人在前項公告期間內，如有異議，依土地法第五十九條第二項規定處理。…」。另內政部頒訂時效取得地上權登記審查要點第
7 點規定：「占有人申請登記時，應填明土地所有權人之現住址及登記簿所載之住址，如土地所有權人死亡者，應填明其繼承人及該繼承人之現住址，並應檢附土地所有權人或繼承人之戶籍謄本。若確實證明在客觀上不能查明土地所有權人之住址，或其繼承人之姓名、住址或提出戶籍謄本者，由申請人於登記申請書備註欄切結不能查明之事實。」此內政部頒訂之「時效取得地上權登記要點」固屬辦理地上權登記作業之職權命令，惟核與土地法、土地登記規則等法規無牴觸，被告處理申請地上權之登記案件，自得據以適用（司法院釋字第408 號解釋及最高行政法院98年度判字第345 號判決要旨參照）。
（三）又土地登記規則第34條規定：「申請登記，除本規則另有規定外，應提出下列文件：一、登記申請書。二、登記原因證明文件。三、已登記者，其所有權狀或他項權利證明書。四、申請人身分證明。五、其他由中央地政機關規定應提出之證明文件。」第56條規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起十五日內補正：…二、登記申請書不合程式，或應提出之文件不符或欠缺者。…」、第57條規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：…四、逾期未補正或未照補正事項完全補正者。」
（四）查原告為辦理系爭土地時效取得地上權登記，以被告100年12月7 日中正㈡字第5417號土地登記案件申請書檢附登記清冊、土地複丈圖檔、戶籍謄本、稅捐稽徵處房屋稅籍證明書、臺灣電力公司函、臺北自來水事業處自來水裝置紀錄表、四鄰證明書、門牌證明書、臺北市政府都市發展局都市計畫公共設施用地及土地使用分區證明書、切結書等文件申請登記。案經被告審查後以100 中正二字第054170號補正通知書，通知原告於收受通知之日起15日內補正：「三、補正事項：1.請提出足資證明申請人係以行使地上權之主觀意思及目的而占有之證明文件。（民法第769、770 、832 條、土地登記規則第118 條、時效取得地上權登記審查要點第1 點、最高行政法院95年9 月份庭長法官聯席會議）2.申請書所填義務人有誤，請更正認章。（土地登記規則第56條）」（參原處分卷第43頁），並無違誤。原告逾期未補正，被告依土地登記規則第57條第1項第4 款規定，於101 年1 月9 日以100 中正二字第054170號土地登記案件駁回通知書駁回原告登記之申請，亦屬適法。
（五）原告就其逾期未補正上開通知書所示補正事項，固不爭執，惟主張其已提出系爭房屋位置圖、稅籍資料、水電設置證明書、戶籍謄本、四鄰證明書、切結書等文件，足以證明在他人土地上占有系爭土地達20年以上，被告自應依法先為登記並公告，如土地所有權人異議時，則依法進行調處，此時除非有原告非行使地上權之證明，否則即應認原告係以行使地上權之意思而占有並予以登記；且原告依時效取得地上權登記審查要點規定，請求原告補正，惟該該要點卻無規定應補正何種文件，違反明確性原則及法律保留原則云云。經查：
⒈按民法第769 條規定：「以所有之意思，二十年間和平、
公然、繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」第772 條規定：「前五條之規定，於所有權以外財產權之取得，準用之。於已登記之不動產，亦同。」第
832 條：「稱普通地上權者，謂以在他人土地之上下有建築物或其他工作物為目的而使用其土地之權。」又占有土地建築房屋或種植竹木，有以無權占有之意思，有以所有之意思，有以租賃或借貸之意思為之，非必皆以行使地上權之意思而占有，故主張以行使地上權之意思而占有者，應負舉證責任；另主張時效取得地上權者，須以行使地上權之意思而占有始足當之，若依其所由發生事實之性質，無行使地上權之意思者，非有變為以行使地上權之意思而占有之情事，其取得時效，不能開始進行。申請人提出之四鄰證明書，尚不足以證明其係本於行使地上權之意思而占有系爭土地，登記機關尚不得依時效取得地上權登記審查要點為公告（最高行政法院95年9 月份庭長法官聯席會議決議參照）。內政部於99年6 月28日修正發布，並自99年8 月3 日施行之土地登記規則第118 條第1 項規定：「土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出以行使地上權意思而占有之證明文件及占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。」其立法理由：「主張時效取得地上權者，依民法第772 條準用同法第769 條或第770 條之規定，須以行使地上權之意思而占有他人之土地，經過一段之期間，始足當之，若依其所由發生事實之性質，無行使地上權之意思者，非有變更為以行使地上權之意思而占有之情事，其取得時效，不能開始進行。又占有土地建築房屋，有以無權占有之意思，有以所有之意思，有以租賃或借貸之意思為之，非必皆以行使地上權之意思占有，故主張以行使地上權之意思而占有，應負舉證責任（最高法院64年度台上字第2552號號判例、84年度台上字第748 號判決、87年度台上字第1284號判決及最高行政法院95年九月份庭長法官聯席會議決議參照）。現行條文僅規定由申請人提出占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件，只能證明占有之事實，尚不足以證明係基於行使地上權之意思而占有，爰修正第一項部分文字。又所稱『以行使地上權意思而占有之證明文件』，例如當事人間已有設定地上權之約定，本於該約定先將土地交付占有而未完成登記；或已為申請地上權設定登記而未完成登記；或已為設定登記但該設定行為具有無效情形；或占有人於占有他人土地之始，即將以行使地上權之意思表示於外部並取得第三人之證明等之相關證明文件，併予說明。」再者，「地政機關審查因時效取得地上權登記申請事件時，申請人應提出何等證明文件以證明申請人具備時效取得地上權之要件？...尚需提出『行使地上權之主觀意思而占有』之證明文件。…故主張以行使地上權之意思而占有者，應負舉證責任；另主張時效取得地上權者，須以行使地上權之意思而占有始足當之，若依其所由發生事實之性質，無行使地上權之意思者，非有變為以行使地上權之意思而占有之情事，其取得時效，不能開始進行。申請人提出之四鄰證明書，尚不足以證明其係本於行使地上權之意思而占有系爭土地，登記機關尚不得依時效取得地上權登記審查要點為公告。」此有最高行政法院95年9 月份庭長法官聯席會議決議可參。可知原告申請時效取得地上權登記，自應就地上權登記要件負舉證責任；而原告申請本件登記，並未檢附以行使地上權意思而占有系爭土地之證明文件，不符合前揭審查要點及最高行政法院決議。本件原告雖提出四鄰證明書記載：「陳永宗自民國57起即繼續占有使用... 地上建築房屋作為居住使用... 」等語，惟按土地登記規則第118 條第1 項所稱之四鄰證明書，乃僅係用以證明或補強證明占有事實，尚不足以證明原告係本於行使地上權之意思而占有系爭土地，蓋占有土地建築房屋，除有權占有外，亦有以無權占有之意思為之者，非必皆以行使地上權之意思而占有。質言之，原告檢附之四鄰證明書等文件縱能證明原告有占有事實，並不能用以取代證明原告有「行使地上權意思而占有」之主觀事實。是原告提出四鄰證明書等證明文件，僅能補強證明占有事實，尚不足以證明係本於行使地上權之意思而占有系爭土地。因此，本件原告固證明其占有事實，惟未能證明行使地上權之意思而占有，尚未盡舉證之責。且土地登記規則第
118 條第2 項規定：「前項登記之申請，經登記機關審查證明無誤應即公告。」係延續同條第1 項規定而來，即登記機關於審查申請人依同條第1 項所提出「以行使地上權意思而占有之證明文件及占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件」無誤後，始進入公告之程序，並非一有申請案即應先行登記、公告後再為審查，原告前揭主張，與法尚有未合，並非可採。⒉又原告提出之切結書，雖載稱係自57年4 月21日即以系爭
房屋行使地上權之意思和平公然繼續占有系爭土地，已屆20年等語（答辯狀附件卷第41頁）。然查，該切結書僅係原告自行書立之私文書，至多僅能證明於100 年12月6 日原告書立該切結書時，係基於行使地上權之意思占有系爭土地，至於原告在此時點之前，是否係以行使地上權之意思占有系爭土地之事實，則非原告所書立之該切結書所得佐證。
⒊再按，立法者制定法律應符合明確性原則，惟仍得衡酌法
律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定，茍其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與前揭原則相違（司法院釋字第52
1 、545 、659 、702 號解釋參照）。查本件被告依土地登記規則第118 條及時效取得地上權登記審查要點等規定否准原告告申請，其中土地登記規則係依土地法第37條第
2 項授權而制定，未逾越土地法授權範圍，且無牴觸母法之情事，被告據以適用，並無不合。而時效取得地上權登記審查要點係內政部為辦理時效取得地上權事項所頒布之命令。由於時效取得地上權，主觀上須有行使地上權意思之構成要件，故土地登記規則第118 條規定申請人「應提出以行使地上權意思而占有之證明文件及占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。」另時效取得地上權登記審查要點第1 點規定：「占有人申請時效取得地上權登記，應合於民法有關時效取得之規定，並依土地登記規則第一百十八條辦理。」係為符合時效取得地上權前揭要件所為之規定，並無增加法律所無之限制，自不違反法律保留原則，亦與法律明確性原則尚無牴觸。而被告依前揭規定意旨，否准原告申請，亦與處分明確性無涉。原告主張被告處分違反法律保留原則、明確性原則云云，顯係誤解相關法令規定，自非可採。
六、綜上所述，原告主張均無可採。原告申請本件地上權登記，有上開應補正事項，被告以100 年12月15日100 中正二字第054170號補正通知書通知原告限期補正，惟原告逾期未提出任何証明文件辦理補正，被告乃依土地登記規則第57條第1項第4 款規定，以系爭處分駁回原告申請，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，請求被告應准原告申請就系爭土地為時效取得地上權之登記，為無理由，應予駁回。
七、又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
八、據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 11 月 21 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 陳姿岑法 官 鍾啟煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 101 年 11 月 21 日
書記官 蕭純純