臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1066號102年3月7日辯論終結原 告 洪能巧
洪淋潑洪龍鳳洪麗英洪秋木共 同訴訟代理人 周國榮律師被 告 金門縣地政局代 表 人 林德恭（局長）住同上訴訟代理人 邱秀蓮
林美伶律師複 代理 人 李柏洋律師
參 加 人 金門縣政府代 表 人 李沃士（縣長）住同上訴訟代理人 許光前上列當事人間有關土地事務事件，原告不服金門縣政府中華民國
101 年5 月8 日101 年度府訴決字第001 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分（關於金門縣○○鎮○段○○○○○號土地部分）均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告先父洪掽（民國83年10月19日死亡）所有之金門縣○○鎮○段○○○○○號土地（下稱系爭土地），於47年8 月19日經參加人以(47)民地字第7925號公告徵收。嗣金門縣○○鎮中正國民小學（下稱中正國小）於100 年9 月13日向被告申請辦理系爭土地及○○鎮○段○○○○○號等
2 筆土地，基於徵收之原因為所有權移轉登記（被告收件字號：金登資三字第43860 號）。案經被告審查並簽奉上級機關即參加人核准後，併同100 年12月7 日之申請（被告收件字號：金登資三字第60900 號）併入○段6015地號內之更正及塗銷登記案，乃於100 年12月12日辦理金門縣因徵收取得所有權之登記（權利人：金門縣；管理者：中正國小），及併入金門縣所有○段6015地號土地（現為○○段236 地號土地）之登記，再以101 年1 月2 日地籍字第1010000055號函（下稱原處分），就系爭土地部分，通知洪掽之繼承人即原告。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：㈠系爭土地至原處分前均登記在原告父親洪掽名下，但自47年
起一直為中正國小違法占用，至100 年9 月13日中正國小以金登資三字第43860 號案向被告申辦系爭土地以徵收為原因之所有權移轉登記，併同100 年12月7 日金登資三字第6090
0 號案申請併入○段6015地號之更正及塗銷登記，案經被告審查後，於100 年12月12日核准辦理所有權移轉登記為權利人：金門縣，管理者：中正國小，並更正合併入○段6015地號內（現為○○段236 地號土地），而被告遲至101 年1 月
2 日始發文通知原告。本件源於47年8 月19日當時軍管時期之參加人，以(47)民地字第7925號公告徵收包含系爭土地之10筆土地，以擴建○○鎮示範中心國民學校（即中正國小之前身），並規定如有異議，於公告日起30日內提出聲明，如無異議，則請所有權人配合辦理所有權移轉手續及領取補償價款。孰知公告後第4 日，即發生金門823 砲戰，以致補償地價迄未發放。依土地法第233 條及司法院院字第2704號解釋：「需用土地人，於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，…尋繹立法本旨，自應解為從此失其效力。」，因此本件徵收案已失其效力。參加人於55年6 月1 日以55府愛字第5326號令（下稱55年系爭令）給○○鎮示範中心國民學校，主旨：「該校園區內土地，經洽由家長會處理完畢，准予備查。」說明：「
一、復(55)茗丕字第097 號呈。二、該校園內用地為○字第1742、1744、1747、1748、1817、1824、1825號等，其中除1824號主外，餘均已辦理徵收。三、上項土地由本府財糧科地政所協調辦理公產登記，併入該校地號列管。四、…」由該令文，可知該令係回復○○鎮示範中心國民學校之(55)茗丕字第097 號呈，該校園內徵收用地含系爭土地，係由該校家長會與地主協調處理，並非依土地法第236 條第2 項補償地價由需用土地人負擔，且未繳交給該管地政機關轉發之；其程序完全不對。又地政機關未轉發該補償地價，否則，就無由家長會插手之餘地。可知本件徵收程序已失其效力。
㈡土地登記規則第7 條明定：「依本規則登記之土地權利，除
本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。」、係保障人民財產權之重要規定，非可由登記機關任意為之，被告並無徵收已完備之文件，即未有補償費已發放或已提存之證據，就塗銷原告父親洪掽之已登記之所有權，而辦理徵收登記為金門縣所有，此種行為，並非民主國家所應為。
㈢參加人55年系爭令所列6 筆土地處理情形，茲分述如下：
1.該令文如均符程序，則其下屬單位，即財糧科及被告自應遵令迅予辦理徵收完成之公產登記，但被告卻不敢貿然為之，顯見被告明知有重大瑕疵。被告處理情形如下：
⑴○字1744地號於55年5 月10日原地主辦理買賣移轉給邱
○忠，69年7 月22日地政局為邱○忠辦理地籍圖重測，87年9 月11日還登記在邱○忠名下，83年10月13日邱○忠尚持該土地設定抵押權給金門縣農會向其貸款。⑵○字1747地號於57年9 月10日即2 年後，以買賣為原因移轉給○○鎮建委會。
⑶○字1748地號於43年總登記在許○令名下，99年12月1
日尚登記在其名下，至系爭徵收移轉登記同時，才登記金門縣所有。
⑷○字1817地號於54年1 月6 日補登記於許○送名下，於
55年2 月2 日塗銷該地號之標示部及所有權部。其塗銷日期係在縣府令發文之4 個月前。與該文之效力無關。
⑸○字1825地號於43年總登記在王○鵬名下，後來在其他
登記事項欄註記：「徵收移轉併入城6015號內（即示小），本部截止記載。」但何時註記該字樣，及是否有其他原因才完成本筆徵收，並不知悉。
⑹○字1742地號，即系爭之地號。
綜上，6 筆土地中有5 筆土地，參加人下級機關並不依其命令執行公產登記，當然係被告明知該命令違法之故。
2.「經由學校家長會處理完畢」文句，即可證明違背徵收補償之法定程序及標準（依民事訴訟法第355 條及最高法院26年上字第461 號判例意旨：公文書，推定為真正，除有反證，足以證明其記載為失實外，就其記載有完全之證據力。）因此該縣政府令稱：「該校圍牆內用地，經洽由家長會處理完畢。」，顯可證明係非經法定機關且未依一定程序及標準來處理，違背行政法院43年判字第5 號判例：
「徵收補償，為公法上之義務，依土地法及有關法令，原有一定之程序及標準，非可任意為之。」，顯然這種處理方式違背土地法第236 條第2 項：「前項補償地價補償費及遷移費等均由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣市地政機關轉發之。」強制規定之一定程序及標準，當然該處理方式不生徵收完畢之效力。
3.該令主旨稱：「該校圍牆內用地，經洽由家長會處理完畢」，擬過公文之人，均知其係援引用○○鎮示範中心國民學校之(55)茗丕字第097 號呈之用詞，學校非地政機關，無從認定徵收已否處理完畢，當然不生處理完畢之效力。
而縣政府該令文內說明二點，也僅敢稱「已辦理徵收」；處理公文者，均知道每份公文皆很慎重的字斟酌，且經過層層擬轉，經過這麼多人之斟酌，也僅敢使用「已辦理徵收」之字眼，而未使用「已徵收完竣」或「已辦竣徵收」之文句，可知自擬稿人至層層擬轉之主管均知徵收程序未完備。
㈣徵收有關文件應永久保存：此規定於土地登記規則第19條第
1 項：「收件簿，登記申請書及其附件，除土地所有權第一次登記案件應永久保存外，應自登記完畢之日起保存15年。
」，土地徵收屬原始取得，其所為登記為土地所有權第一次登記，因此其所需之附件，含補償費之發放證簿，均屬應永久保存之文件。此點，參加人也承認「依據規定，徵收的文件應該是永久保存。」，然被告及參加人一再以「逾保存年限，應已銷毀」置辯，自非有理。況依參加人55年系爭令，○○鎮示範中心國民學校係洽請家長會來處理其圍牆內之私有土地，可知於55年時，並無徵收補償費之發放證簿，其距
(47) 民地字第7925號公告徵收時並未逾10年，更可證其辯詞不值採信。
㈤有關參加人84年8 月18日(84)府民字第20890 號簡便行文表
稱：中正國小表示該校使用原告之父洪掽所有之○段1743地號土地，然不知該土地於47年時，有無辦理徵收。參加人則回復並無該地號辦理徵收之資料，並同意於原告當時對中正國小所提之返還土地等之民事訴訟中，依規定賠付原告。按參加人於47年公告徵收時，僅徵收系爭土地，而○段1743地號並未列入，然需地機關及地政機關於46年10月1 日所繪製之「新建教室及圍牆徵收土地使用計劃圖」卻將1743地號劃入，且用圍牆圍起，而該圖卻不標出該地號之所在（詳土地使用計劃圖及原證7 之圖示）；其忽視人民財產權之心態顯露無遺。
㈥被告100 年11月23日「簽」文之意義，該文層簽給縣長之裁
示者僅為○段1742地號有簿無圖，為辦理遺漏更正及併入城段6015地號（現為○○段236 地號）內，才簽呈縣政府裁決；至於辦理系爭土地之徵收登記，則完全由被告自行裁決，而其裁決之依據，係96年4 月24日福建高等法院金門分院94年度上更㈡字第1 號返還無權占有土地等事件之民事判決內之理由，以及本院99年度訴字第1440號為分割繼承登記事件所為之判決理由（主文均為駁回原告之訴），按「一、『確定判決主文所判斷之訴訟標的，始有既判力，若訴訟標的以外之事項，縱令與為訴訟標的之法律關係有影響，因而於判決理由中對之有所判斷，尚不能因該判決已經確定而認此項判斷有既判力（最高法院73台上3292號判例參照）；來函所附最高法院72年度台上字第4559號民事判決係就上訴人某甲等對於被上訴人樹人書院文昌祠之分割共有物請求權而裁判，理由欄認被上訴人樹人書院文昌祠使用訟爭土地自始為合法占有等語，係屬判決理由中判斷，尚難認該判決就被上訴人樹人書院文昌祠使用訟爭土地之權源，已有實體上確定之效力。』（司法院秘書長79年7 月3 日函復）二、本部同意上揭函意見，是以本案仍請依土地登記規則第70條第2 項後段規定，另附使用基地之證明文件。」此內政部79年7 月12日台內地字第819057號函已明白釋示，被告自應遵照該釋示之精神，另附已完成徵收之證明文件（即補償費已發放之證明文件），始得辦理徵收登記。
㈦本件參加人辯稱係被告憑現存資料審酌後依職權為變更所有
權登記，應無違誤云云，惟依職權為登記，規定於土地登記規則第28條，其中並未允許徵收登記得逕為登記。又本件形式上係中正國小單方提出申請，依土地登記規則第27條規定，權利人得單獨申請登記之情形並不包括徵收登記，其形式上亦屬違法。另被告及參加人辯稱其係依參加人55年系爭令之囑託辦理登記，然何以55年囑託，卻遲至100 年底才辦理徵收登記，當時之被告除不為徵收登記外，還任令部分地號為買賣移轉，任令1744地號由原登記人持向農會抵押貸款，況實務上囑託徵收登記均需檢附徵收過程中已踐行應辦事項之證明文件，豈能以乙紙公文即宣稱係囑託登記。
㈧本件徵收案之其他重大缺失：
1.○段1744地號土地，於74年11月18日分割出1744-5地號後，地主乃在其上蓋新建物（建號：180 號），被告並為其辦理建物第一次登記，至87年9 月23日並允許原地主將土地贈與給蔡○煌且為贈與登記。更奇怪的是46年10月1 日之徵收土地使用計劃圖將1744地號劃入圍牆內，而101 年12月10日申請出之地籍圖1744及1744-5兩地號均不在校地內。
2.參加人稱其55年系爭令說明欄「二、該校圍牆內土地為○字第1742、1744、1747、1748、1817、1824、1825號等，「其中除1824號主外」（按：應為「其中除1824號無主外」之誤），餘均已辦理徵收。」，惟46年之徵收土地調查清冊列1824地號所有權人為李○氣，卻於徵收公告時，漏未列入所有權人之姓名，參加人於55年發出該令文時仍不該有此疏失，蓋登記簿很容易即可查得。
3.○字1817地號於辦理徵收後6 年，即53年8 月31日被告辦理其標示部及所有權部之補登記，補登記給所有權人許天送，讓人誤以為總登記期間漏未登記該地號，但46年徵收土地調查清冊列已明列所有權人李○氣，似乎總登記建立之登記簿已被抽去，其原因如何，未可得知。
㈨被告對有關土地登記法規，顯有誤解：
1.其所舉35年10月2 日公布之土地登記規則第22條之規定，係對公有土地登記之規定，公有土地之登記與徵收取得之登記（私法人也可徵收取得他人土地）並不相同。
2.行政院61年10月14日台內字第9954號函稱：「市縣地政機關應于征收補償完畢後一個月內『令』由該管地政事務所依職權逕為所有權移轉登記。」，請注意「令」字與「囑託」實相同，絕非登記機關可自行決定，逕依職權為徵收登記。
3.按行政行為恆以「程序從新」為原則，被告於100 年11月間辦理徵收登記，自應依現行之土地登記規則之規定，依「囑託」為之，且應依土地法之規定，審酌是否已補償完畢始得為之。可知該徵收登記全然違法。
㈩就金門縣政府101 年12月11日函請國防部提供本案相關資料乙文（府行訴字第101009589 號），陳述如下：
1.該函中參加人對國防部稱：「土地徵收檔案依法應永久保留。」，土地登記規則第19條也規定：「土地所有權第一次登記案件應永久保存。」，按徵收屬原始取得，土地徵收登記即屬土地所有權第一次登記，此規定也可佐證徵收檔案應永久保存；因此原告對中正國小之訴訟，即94年度上更㈡字第1 號之民事判決，駁回原告請求返還無權占有土地（即本件之系爭土地）之訴，就無道理；該判決認本件之被告或參加人未保存徵收文件（指補償費發放證據）係因逾保存年限，並因而認定參加人55年系爭令為公文書，有證據力，證明徵收已完成，全然不斟酌該縣府令已足夠證明徵收程序違背土地法第236 條之強制規定程序（行政法院43年度判字第5 號判例參照），「土地徵收經家長會處理完畢」不能生任何法律效力。
2.被告地籍課之薦任課員邱○蓮對於「金門土地總登記情形」之說明也值得斟酌，其稱：「從40幾年間開始到80幾年間都有陸續在辦理總登記。」（102 年1 月2 日準備程序筆錄），並稱：「現在也還有在辦總登記。」⑴其用意在說明○段1817地號於55年1 月6 日辦理補登記
所有權人許○送係正常之狀況，且參加人55年系爭令稱：「○段1824地號為無主地」也無錯誤，也為說明被告查無該兩地號43年之總登記資料，並無職權行使之違誤。然上開兩地號於46年1 月金門縣示範中心國民學校徵收土地調查清冊，已列有所有權人，均為李○氣。⑵其實，43年總登記期間經地籍測量後已有該兩地號存在
，依規定被告應公告最少2 個月之期間要求土地所有權人申請總登記，如逾登記期限無人申請登記時，其土地視為無主物，由地政機關公告之，公告期滿無人提出異議時，即為國有之登記（土地法第57條），至於一些未編地號登記之土地，有必須編號登記者，才有再辦總登記之情形（土地登記規則第77條）。可見該兩地號於43年已有地號，表示已辦總登記。原告也為此去請教其他地政所之審查人員，他們認為被告的說法是不可能的。
3.參加人稱：「國宅部份，由○○鎮建委會處裡。」由此可知○段1747地號於57年9 月1 日賣給○○鎮建委會，應表示該土地係以後做為國宅使用，非學校之徵收用地，參加人55年系爭令稱「已辦理徵收」也不正確。該令既有如此多的錯誤，除證明徵收程序違法外，實無法做為徵收已完成之證物。
聲明求為判決：1.訴願決定、原處分（關於系爭土地部分）均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯略以：㈠系爭土地原係洪掽所有，於47年間經參加人公告徵收，然未
辦理所有權登記。系爭土地係屬有簿無圖之情形，亦即雖有登記簿，惟地籍圖上並無系爭土地存在，系爭土地原係位於金門縣○○鎮○段○○○○○號土地範圍內，99年間辦理地籍圖重測時，該6015地號土地變更○○○鎮○○段○○○○號土地。100 年9 月13日由中正國小以「徵收」為原因申請辦理系爭土地之所有權移轉登記，並於100 年12月7 日再由中正國小申請更正，經被告審查後，認為系爭土地確經合法徵收，故准予辦理所有權移轉登記，將系爭土地登記為金門縣所有，並更正合併至○段6015地號土地內。
㈡系爭土地於47年間經參加人公告徵收，原告就此亦不爭執，
僅係主張徵收補償費未發放而認徵收不合法云云，惟有關徵收補償費是否業已發放，因徵收年代久遠，相關資料已無保留，僅存有參加人55年系爭令文，主旨中表示「該校園內土地，經洽由家長會處理完畢，准予備查，希知照。」，說明欄第二點表示「該校園內用地為○字第1742、1744、1747、1748、1817、1824、1825號等其中除1824號外餘均已辦理徵收。」，顯見系爭土地之徵收事項，業已處理完畢，徵收補償費應係業已發放，自無徵收失效之情事。且原告前主張○○鎮中正國小無權占有系爭土地，請求拆屋還地，然經福建高等法院金門分院94年度上更㈡字第1 號民事審理後，認定系爭土地業經金門縣政府完成相關徵收程序而判決駁回原告等人之請求，該案並經最高法院96年度台上字第1897號裁定駁回上訴而確定，原告洪秋木另於98年間向被告申請辦理系爭土地之分割繼承登記，被告駁回其申請後，原告洪秋木提起行政訴訟，本院99年度訴字第1440號判決亦認定：「原告既未取得系爭土地徵收已失效之確認判決，其於本件復未能提供足以認定被告有可歸責徵收失效之事證，故系爭土地因徵收而由金門縣政府原始取得，原告未繼承系爭土地所有權，其主張分割繼承登記，並不可取。」，最高行政法院100年度裁字第730 號裁定並駁回原告洪秋木之上訴而確定，故系爭土地業經普通法院及行政法院認定已由參加人合法徵收取得所有權，被告基此認定系爭土地業已經金門縣合法徵收取得所有權，而准許辦理所有權移轉登記，並無不合，尤未違反土地登記規則第7 條規定。
㈢又系爭土地為有簿無圖之情形，被告辦理更正合併至○段60
15地號土地（現為○○段236 地號土地），實未損及原告權益，且此亦經土地所有權人即金門縣之管理機關中正國小同意，自無任何不當，併此陳明。
㈣就政府機關徵收之土地應如何辦理登記，35年10月2 日公布
施行之土地登記規則並未設有特別規定，但於同法第22條規定：「就公有土地為土地權利登記時，權利人得請求該公有土地管理機關作成登記原因證明書，囑託地政機關登記之。」、第23條規定：「官署或法定自治機關自為權利人，而為土地權利之登記時，應取得義務人之承諾書或他項證據，囑託地政機關登記之。」，此乃當時就「登記方式」所為之規定，即以「囑託登記」而有別於「聲請登記」，並僅限於權利變更之當事人有一方為各級政府或代表國家執行法律之法院，省却會同聲請而為之規定，至69年1 月23日公布修正土地登記規則第28條規定：「政府機關遇有左列各項情形之一時，得囑託登記機關登記之：…三、因土地徵收或撥用之登記。…」，然因該法條定為「得」，且土地徵收係原始取得，不以登記為取得所有權之要件，故實際處理上，於土地依法徵收完畢後，政府機關每有怠於為囑託登記之情形，致衍生多項問題，故行政院於61年10月14日即以台內字第9954號函要求市縣地政機關應於徵收補償完畢後一個月內令由該管地政事務所依職權逕為所有權移轉之登記。此有該行政院函可稽，嗣69年修法時，即將該函令內容列入土地法第78條明文規定，並定為「市縣地政機關」應囑託「登記機關」為所有權登記，即將前述行政院函所述「該管地政事務所」改稱為「登記機關」，84年修正時，該條文改列為同法第82條，90年修正時再改列為同法第99條，此即為有關土地徵收登記法條依據之立法沿革。
㈤觀之前述立法沿革，土地登記規則第99條之立法實係基於行
政院要求「地政機關」應要求該管「地政事務所」依職權逕為徵收土地之所有權移轉登記而來，其立法目的顯在匡正此前怠於辦理土地徵收登記而為，故其規範重點乃在「依職權辦理登記」，而不在「囑託」，「囑託」乃是前述最早土地登記規則就政府機關所為登記方式之用詞，且因臺灣地區大部分之縣市地政機關於各區、鎮多設有「地政事務所」，故依循舊有用詞規定登記方式為上級地政機關「囑託」該管登記機關而已。然因金門地區之地政機關編制，「金門縣地政局」即被告本身兼具「地政機關」與「登記機關」之職權而為一體，當不生自己須囑託自己之問題。故被告於中正國小申請辦理系爭土地之移轉及更正登記時，依據各項事證為實體審查後「依職權」逕為辦理系爭土地之徵收移轉登記，自與前述土地登記規則第99條規定無違，無須再為囑託之程序，事實上同一機關之情形下亦無從囑託，並無違誤。
㈥聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
四、參加人則以：㈠本案本質上乃以徵收為原因所為之移轉所有權登記，在徵收
效力尚無從推翻之前提下（福建高等法院金門分院94年度上更㈡字第1 號民事判決、本院99年度訴字第1440號判決意旨參照），因被告無論民事訴訟或行政訴訟，本非前訴訟當事人之一，相關補償費發放領據資料遺漏對徵收效力又無法自行確認，無從得知系爭土地是否業經徵收完成，程序上乃先依據訴外人管理機關即中正國小憑法院確定判決，以徵收為原因提出移轉所有權登記申請，再依職權審酌是否辦理囑託登記，但因參加人未將地政機關與登記機關分開設立，登記機關之登記行為在外觀上實難與地政機關依職權囑託登記切割，未經另一囑託登記機關之行為即依據訴外人即管理機關之申請核准移轉登記，依現行土地登記規則第99條或有所違背，然其既經地政機關（亦為登記機關）作合法性判斷，其與登記機關逕為核准辦理移轉登記實屬相異，又無違於土地登記規則第99條立法本旨本在於督促登記機關於徵收效力完成後盡速為登記，而非侷限於必須由地政機關外觀上有囑託登記機關方具備實質合法性。
㈡立法沿革上，於土地登記規則69年修正以前本無第99條規定
，而係直接引用該法第28條「得囑託登記」之規定辦理，但因各需地機關於土地依法徵收完畢後，每有怠於囑託登記之情形，於是行政院為督促各地政機關盡速登記已徵收完成之土地，曾以61年10月14日台內字第9954號函要求市縣地政機關應令由該管地政事務所依職權逕為所有權之登記。嗣於69年修法時即將該函令內容列入同法第78條，84年修正時改列為同法第82條，91年修正時再改列為同法第99條，換言之，本件經被告機關憑現存資料審酌後依職權為變更所有權登記，應無違誤。
㈢原告因政府徵收系爭土地所衍生之訴訟（民事上提起返還所
有物、行政訴訟提起請求分割繼承登記），並不爭執早年徵收公告之真正，惟一再爭執其徵收法律關係是否存在，不外迭以「未能提出相關補償費領據」為爭點。惟原告於徵收系爭土地後，長久不對徵收效力提出疑義，於系爭土地已因教育事業在其上建設、茁壯、造福鄉里無數英年才俊數十載後，方要求原徵收機關提出憑據，皆因年代久遠，檔案逸散，且除登記簿所有權人索引簿、共有人名簿、收件簿、土地所有權狀及土地他項權利證明書之存根，由地政機關永久保存之外（依徵收公告當時已生效施行之35年10月02日發布土地登記規則第13條規定），如登記聲請書及他項權利清摺，自接收之日起，應保存10年（依徵收公告當時已生效施行之35年10月02日發布土地登記規則第14條規定），69年01月23日修正後之同法第18條、第19條更進一步修正為僅「登記簿及地籍圖由登記機關永久保存之。」及「收件簿、登記申請書及其附件，應自登記完畢之日起保存10年。」，則相關檔卷依徵收處分生效當時之法規，顯然逾保存年限應已銷毀。退萬步言，即便依更嚴格之現行法規亦僅為「收件簿、登記申請書及其附件，除土地所有權第一次登記案件應永久保存外，應自登記完畢之日起保存15年」（現行土地登記規則第19條），且僅「登記簿及地籍圖由登記機關永久保存之」（現行土地登記規則第20條）。是以，要求參加人或被告完整提出當年卷證實屬牽強。原告主張「形成失效法律效果」之法規範構成要件事實，因屬導致「徵收公權力消滅」之待證事實，依舉證責任之客觀配置原則，應由原告負擔其事證真偽不明之不利益。然而原告對此待證事實始終無法提出確切之證明，則本件撤銷訴訟，即屬無據。
五、本件兩造不爭如事實概要欄所述之事實，亦有土地登記簿異動索引表（本院卷第11頁）、原處分（本院卷第12頁）、被告100 年9 月13日金登資三字第43860 號案卷（原處分卷第64至216 頁）、100 年12月7 日金登資三字第60900 號案卷（原處分卷第217 至250 頁）、100 年11月23日簽呈（訴願卷第8 至10頁）、參加人(47)民地字第7925號公告（本院卷第25頁）、金門縣示範中心國民學校征收土地調查清冊、新建教室及圍牆征用民地概況表、基地計畫書（原處分卷第70至72頁、第75至78頁）、55年系爭令（本院卷第26頁）、46年10月1 日金門縣示範中心國民學校徵收土地使用計劃圖（本院卷第157 、158 頁）、被告84年8 月18日(84)府民字第20890 號簡便行文表（本院卷第151 頁）在卷可稽，堪認為真實。是本件兩造之爭執，在於被告准許中正國小申請因徵收由金門縣取得系爭土地所有權之登記，及將系爭土地併入○段6015地號之更正及塗銷登記，有無違誤？
六、本院得心證之理由：㈠按「土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及
異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」土地法第37條第2 項定有明文。內政部依上開授權發布土地登記規則，於100 年12月15日修正施行前之第26條規定：「土地登記，除本規則另有規定外，應由權利人及義務人會同申請之。」、第27條規定：「下列登記由權利人或登記名義人單獨申請之：一、土地總登記。二、建物所有權第一次登記。三、因繼承取得土地權利之登記。四、因法院、行政執行處或公正第三人拍定、法院判決確定之登記。五、標示變更登記。
六、更名或住址變更登記。七、消滅登記。八、預告登記或塗銷登記。九、法定地上權登記。十、依土地法第十二條第二項規定回復所有權之登記。十一、依土地法第十七條第二項、第三項、第二十條第三項或第七十三條之一標售取得土地之登記。十二、依土地法第六十九條規定更正之登記。十
三、依土地法第一百三十三條規定取得耕作權或所有權之登記。十四、依民法第五百十三條第三項規定抵押權之登記。
十五、依民法第七百六十九條、第七百七十條或第七百七十二條規定因時效完成之登記。十六、依民法第八百二十四條之一第四項規定抵押權之登記。十七、依民法第八百五十九條之四規定就自己不動產設定不動產役權之登記。十八、依民法第八百七十條之一規定抵押權人拋棄其抵押權次序之登記。十九、依民法第九百零六條之一第二項規定抵押權之登記。二十、依民法第九百十三條第二項、第九百二十三條第二項或第九百二十四條但書規定典權人取得典物所有權之登記。二十一、依民法第一千一百八十五條規定應屬國庫之登記。二十二、依直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法作成調處結果之登記。二十三、法人合併之登記。二十四、其他依法律得單獨申請登記者。」、第28條規定：「（第1 項）下列各款應由登記機關逕為登記：一、建物因行政區域調整、門牌整編或基地號因重測、重劃或依法逕為分割或合併所為之標示變更登記。二、依第一百四十三條第三項規定之國有登記。三、依第一百四十四條規定之塗銷登記。四、依第一百五十三條規定之住址變更登記。五、其他依法律得逕為登記者。（第2 項）登記機關逕為登記完畢後，應將登記結果通知登記名義人。但登記機關依登記名義人之申請登記資料而逕為併案辦理，及因政府機關辦理行政區域調整、門牌整編而逕為辦理之住址變更或建物標示變更登記，不在此限。」、第29條第1 款規定：「政府機關遇有下列各款情形之一時，得囑託登記機關登記之：一、因土地徵收或撥用之登記。」、第34條第1 項規定：「申請登記，除本規則另有規定外，應提出下列文件：一、登記申請書。
二、登記原因證明文件。三、已登記者，其所有權狀或他項權利證明書。四、申請人身分證明。五、其他由中央地政機關規定應提出之證明文件。」、第35條第1 款規定：「有下列情形之一者，得免提出前條第一項第三款之文件：一、因徵收、區段徵收、撥用或照價收買土地之登記。」、第99條規定：「因徵收或照價收買取得土地權利者，直轄市、縣（市）地政機關應於補償完竣後一個月內，檢附土地清冊及已收受之權利書狀，囑託登記機關為所有權登記，或他項權利之塗銷或變更登記。」，核以上法規命令與母法無違，應予援用，合先敘明。
㈡又按土地法第233 條規定：「征收土地應補償之地價及其他
補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。但因實施國家經濟政策，或舉辦第二百零八條第一款第二款或第四款事業征收土地，得呈准行政院以土地債券搭發補償之。」、司法院釋字第110 號解釋：「…需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限。…」，亦即徵收土地之補償費，若無異議情事，原則上依法應於公告期滿後15日內發給完竣，如未補償完竣則徵收失其效力。
查此依期限補償完竣之事實，既涉徵收取得之原因，自屬徵收登記應提出並供審查之事項甚明。
㈢承上，因徵收取得土地權利之登記，依土地登記規則第99條
規定，直轄市、縣（市）地政機關應於補償完竣後一個月內，檢附土地清冊及已收受之權利書狀，囑託登記機關為所有權登記。再依同規則第34條第1 項及第35條第1 款規定，地政機關因徵收土地之登記，並應提出下列文件：一、登記申請書。二、登記原因證明文件。三、申請人身分證明。四、其他由中央地政機關規定應提出之證明文件。其中關於登記原因證明文件，即指土地徵收及補償完竣（補償費原則上依法應於公告期滿後15日內發給完竣）之有關證明文件。依上開規定，即徵收之土地權利登記，應由地政機關提出相關土地徵收及補償完竣之證明文件，囑託登記機關為之，並非得由登記機關依職權逕為登記，此見同規則第28條有關應由登記機關依職權逕為登記之規定，並無土地徵收之權利登記事項甚明。按土地法第39條雖規定以：「土地登記，由直轄市或縣（市）地政機關辦理之。但各該地政機關得在轄區內分設登記機關，辦理登記及其他有關事項。」土地登記規則第
3 條第1 項亦雖規定以：「土地登記，由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之。但該直轄市、縣（市）地政機關在轄區內另設或分設登記機關者，由該土地所在地之登記機關辦理之。」未強制直轄市、縣（市）地政機關在轄區內必須另設登記機關，然而人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制，憲法第143 條第1 項著有明文，地政機關在執行土地法及土地登記規則所賦予之土地登記職權時，應完全依上開法令之規定為依據，而非僅立於直轄市、縣（市）政府之下級機關之地位，上命下從，或者地籍與地權之職權不分，逕就地籍為不合法定程序與程式之登記。申言之，土地登記規則在制度上區別囑託之地政機關與受囑託之登記機關，其實益即在於徵收登記涉及人民財產權之剝奪，影響至為重大，登記機關應依其權限以專業審查囑託機關提出之徵收相關證明文件，而決定是否登記，如囑託機關完全無法提出土地徵收及補償完竣之證明文件，或無異議情事而補償費未於公告期滿後15日內發給完竣，登記機關仍不應為登記。至於行政院61年10月14日台內字第9954號函稱：「市縣地政機關應于征收補償完畢後一個月內，令由該管地政事務所依職權逕為所有權移轉登記。」，仍依循地政機關與登記機關（該管地政事務所）相互區別之立場，由地政機關發動，而由登記機關審查及登記，並非要求登記機關逕依職權自為徵收登記，與上開土地登記規則之規範意旨尚無二致。況本件登記係被告於100 年12月12日所為，應適用當時有效之土地法及土地登記規則相關規定辦理。是被告辯稱上開規範重點乃在「依職權辦理登記」，而不在「囑託」云云，顯與法規意旨不符，自非可採。
㈣經查，系爭土地原登記為原告之被繼承人洪掽所有，於47年
8 月19日經參加人以(47)民地字第7925號公告徵收，惟並未辦理所有權登記，原告主張參加人並未依法發放徵收補償費。嗣中正國小於100 年9 月13日申辦系爭土地為徵收之所有權移轉登記，再於100 年12月7 日申辦系爭土地併入○段6015地號內之更正及塗銷登記，兩件均以中正國小為申請人，經被告准為登記，有被告100 年9 月13日金登資三字第4386
0 號及100 年12月7 日金登資三字第60900 號案卷在卷可稽（原處分卷第64至250 頁）。惟查，上開土地徵收之所有權登記非由參加人之地政機關囑託為之，而係由中正國小向被告申請登記，被告准為金門縣徵收取得系爭土地所有權之登記，顯與前揭土地法及土地登記規則有關土地徵收之權利登記規定未符，於法有違。又查，徵收登記並非得由登記機關依職權逕為登記，此見土地登記規則第28條有關應由登記機關依職權逕為登記之規定，並無土地徵收之權利登記事項甚明，是被告辯稱其於中正國小申請案中，依據各項事證為實體審查後，依職權逕為辦理系爭土地之徵收登記云云，自與前述土地登記規則之規定相違，並無可採。
㈤申請人於100 年9 月13日申請案（被告收件字號：金登資三
字第43860 號）中，並未提出徵收補償費發放清冊或領據以為登記原因證明文件，而被告僅以福建高等法院金門分院94年度上更㈡字第1 號民事判決（經最高法院96年度台上字1897號民事裁定駁回上訴而確定）為據，認定系爭土地業已完成徵收之事實，因而補行徵收登記，有上開申請案卷（原處分卷第64至216 頁）及被告100 年11月23日簽呈（訴願卷第
8 至10頁）在卷可稽。惟查，福建高等法院金門分院94年度上更㈡字第1 號民事判決之訴訟標的，係系爭土地原登記之所有人洪掽之繼承人黃○珍及本件原告（嗣黃○珍死亡，亦由本件原告繼承）基於所有權之排除侵害請求權，以中正國小為被告，提起請求返還無權占有土地之訴，並非確認系爭土地徵收關係存否，亦非聲明本件被告應就系爭土地為徵收登記，是上開民事判決並無令使本件被告為本件徵收登記之效力，非屬土地登記規則第27條第4 款依法院判決確定之登記之情形，本件訴訟亦不受該民事判決結果之拘束，合先敘明。又查，福建高等法院金門分院上開民事判決係以：「依該令（即55年系爭令）所示，上訴人圍牆內土地，係經洽由家長會處理完畢而徵收，足認被上訴人圍牆內土地原為○字第1742號之系爭土地已辦理徵收。…上訴人（即本件原告）方面固質疑：家長會是否合法存在？或家長會基於何種地位處理該次土地徵收程序？其由何單位為合法授權？家長會是否保留相關證明文件？該等證明文件是否得認為真正？然本件首要爭執之核心，應是該金門縣政府55年6 月1 日(55)府愛字第5326號令為公文書，而依民事訴訟法第355 條第1 項規定公文書所載內容應『推定為真正』，即認該公文書具法定證據效力。…經核上揭公文書係於戰地政務時期所製作，距上訴人起訴之日已逾三十年，顯非臨訟才作成之文書，亦無其他事證可否定該公文書於製作當時之公信力，是上訴人係以目前已無從調查、考證之家長會次要事實來質疑法定證據（公文書）之證據證明力，上訴人並非以積極事證來推翻上揭函令（公文書）作為法定證據之證明力，而係事後以已無從調查、佐證之消極事實作為質疑之論點，唯其質疑並不足以否定前揭公文書作為法定證據之證明力，可認上訴人仍未盡對其有利之事實所應負之舉證責任。…」，據以認定系爭土地業經徵收，管理機關中正國小係有權占有，因而駁回該件上訴人（即本件原告）關於系爭土地部分之上訴，固非無見。惟其僅以參加人55年系爭令之公文書性質，據而推定系爭土地業經已發放徵收補償費完成徵收之事實。實則，參加人之55年系爭令，受文者為中正國小前身之○○鎮示範中心國民學校，主旨為：「該校園區內土地，經洽由家長會處理完畢，准予備查，希知照。」說明欄為：「……二、該校園內用地為○字第1742、1744、1747、1748、1817、1824、1825號等，其中除1824號（無）主外，餘均已辦理徵收。三、上項土地由本府財糧科地政所協調辦理公產登記，併入該校地號列管。四、…」，有該令在卷可稽（本院卷第26頁），依其內容雖稱系爭土地已辦理徵收，校園區內土地經洽由家長會處理完畢云云，惟徵收之補償地價、補償費及遷移費，依土地法第236 條第2 項規定，本應由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）地政機關轉發之，該令竟稱係由家長會處理完畢，已與上開規定未合。再者，系爭土地之徵收係於47年公告，然至55年系爭令始稱經由家長會處理完畢，亦與土地法第233 條應於公告後15日內補償完竣之規定不符。是縱認參加人55年系爭令之內容為真正，仍與系爭土地業經依土地法第233 條之規定完成合法徵收之事實有間。
從而，被告基於福建高等法院金門分院上開民事判決及參加人55年系爭令而為系爭土地業經合法徵收之認定，據以准為金門縣因徵收取得所有權之登記，尚非適法。
㈥至於本院99年度訴字第1440號判決，係本件原告另以98年11
月20日土地登記申請書（收件字號：金登資三字第49190 號），向本件被告申請辦理系爭土地分割繼承登記，遭其否准，本件原告不服，經訴願後提起行政訴訟，經本院99年度訴字第1440號判決駁回並告確定（最高行政法院100 年度裁字第730 號裁定駁回上訴），有該判決書在卷可稽（本院卷第38至54頁）。是該分割登記事件之訴訟標的，係被告否准分割登記申請之行政處分之違法性問題，與本件訴訟標的不同，其既判力尚不及於本件，併此敘明。
㈦末查，被告基於上開徵收之認定及准為徵收之登記，另准10
0 年12月7 日金登資三字第60900 號由中正國小申請系爭土地併入○段6015地號內之更正及塗銷登記案。惟查，被告認定系爭土地已徵收，進而准為所有權登記予金門縣之行政處分，於法有違，已如前述，是其將系爭土地逕併入金門縣所有之○段6015地號之更正及塗銷登記，失所附麗，亦屬違誤。
七、從而，原處分就系爭土地准為徵收登記及併入○段6015地號內之更正及塗銷登記，尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
八、兩造其餘攻擊防禦方法，核與前開論斷結果無礙，爰不逐一論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 3 月 28 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 洪遠亮法 官 高愈杰
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 4 月 2 日
書記官 何閣梅