臺北高等行政法院判決
101年度訴字第11號102年1月17日辯論終結原 告 黃漢主
杜金模黃壬駿（原名黃錦洲）共 同訴訟代理人 林國泰律師
張秉正律師被 告 行政院原住民族委員會代 表 人 孫大川（主任委員）訴訟代理人 吳啟玄律師複 代理人 吳啟豪律師上列當事人間有關補償事務事件，原告不服行政院中華民國100年11月3 日院臺訴字第1000106332號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對原告黃漢主就坐落花蓮縣○○鄉○○段125 及119 地號土地上之地上物應作成准予補償之處分。
被告對原告杜金模就坐落花蓮縣○○鄉○○段157 、160 及162地號土地上之地上物應作成准予補償之處分。
被告對原告黃壬駿（即黃錦洲）就坐落花蓮縣○○鄉○○段150-
1 及150-2 地號土地上之地上物應作成准予補償之處分。訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告分別向改制前財政部國有財產局（下稱國產局，因配合行政院組織改造，102 年1 月1 日改制為財政部國有財產署）臺灣北區辦事處（102 年1 月1 日改制為北區分署）花蓮分處（下稱花蓮分處，102 年1 月1 日改制為花蓮辦事處）承租花蓮縣○○鄉○○段119 、125 、150-1 、150-2 、15
7 、160 、162 地號等7 筆國有土地（下稱系爭土地），租期自民國93年至103 年間。嗣被告於94年11月3 日申請無償撥用花蓮縣○○鄉○○段○○號等228 筆國有土地（包含系爭土地），經行政院以94年11月15日院授財產接字第0940034564號函准予撥用，並於95年4 月27日辦竣土地管理機關變更登記，將管理者變更登記為被告。被告於取得土地管理權後，曾於95年間委託花蓮縣政府與花蓮縣卓溪鄉公所（下稱卓溪鄉公所）辦理系爭土地之地上物查估補償等相關事宜，惟迄未給付補償金。原告爰於100 年4 月7 日請求被告作成給付補償金之行政處分，因被告未作成處分，遂依訴願法第
2 條規定，提起訴願。嗣被告以100 年10月24日原民地字第1001053849號函（下稱原處分）復原告黃漢主、杜金模略以，渠等與花蓮分處簽訂之國有耕地租約（下稱系爭租約）業經該分處以94年12月16日台財產北花三字第0940015719號函終止，其請求權應自94年12月16日起算5 年，原告於100 年
2 月14日（應為100 年4 月7 日之誤）請求補償，其請求權業已消滅；又該租約第20條記載租約終止時，承租人除法令另有規定外，不得向放租機關要求任何補償，原告請求被告補償，礙難同意等語。另被告以100 年10月24日原民地字第10010538491 號函（下稱原處分）復原告黃壬駿（原名黃錦洲，下均稱黃壬駿）略以，其請求土地撥用補償乙案，被告業以100 年9 月13日原民地字第1001049411號函復在案等語【按被告100 年9 月13日函，係對另案花蓮縣○○鄉○○段
12、18、21、97、97-1、124 、148 、155 、165 地號等9筆國有土地請求土地撥用補償乙案所為之答復，至本件原告黃壬駿就其承租花蓮縣○○鄉○○段150-1 及150-2 地號國有土地請求土地撥用補償乙案，尚非被告100 年9 月13日函復處理範圍，是應認被告100 年10月24日原民地字第10010538491 號函之原處分，係拒絕原告黃壬駿申請就其承租系爭花蓮縣○○鄉○○段150-1 及150-2 地號國有土地有關土地撥用補償之請求】。其後，行政院100 年11月3 日院臺訴字第1000106332號訴願決定以原告就被告撥用系爭土地而請求發給補償金，係本於私權關係所為之請求，非屬人民依法申請案件，應循民事訴訟程序解決為由，認原告提起訴願，於法未合，爰依訴願法第77條第8 款規定，為不受理之決定。
原告不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告就本案之公法請求權，並未罹於時效而消滅：
⒈原告固不否認系爭土地經行政院以94年11月15日院授財產接
字第0940034564號函准予撥用，惟依據國有不動產撥用要點規定，行政院核准後尚須經撥用程序（如92年1 月15日修正增訂之國有不動產撥用要點第12點規定），始謂完成撥用，被告相關撥用於95年4 月27日始完成所有權移轉變更登記，原告於100 年4 月7 日向被告為補償費之請求，並未罹於公法請求權之5 年時效。且依內政部94年12月編訂之公地撥用作業手冊，管理機關變更登記，為公地撥用程序中，需地機關最後應為之程序行為，而公地撥用應係於需地機關完成管理機關變更登記後，整體公地撥用程序方告完成。本件請求權時效應自95年4 月27日被告完成土地無償撥用登記後，方取得系爭土地之管理權限，原告亦於是時起，方得對被告為損失補償之請求。故原告於100 年4 月7 日向被告為補償費之請求，並未罹於公法請求權之5 年時效自明。
⒉被告於94年8 月之花蓮縣○○鄉○○段原住民傳統領域撥用
不動產計畫書（下稱撥用不動產計畫書）第10點明確記載「撥用之土地上改良物必須拆遷補償方式：地上物狀況於撥用後，自行負責處理」，被告為履行上揭法定查估補償義務，曾於95年7 月18日召開花蓮縣卓溪鄉清水農場撥用土地地上物查估作業協調會（下稱查估作業協調會），決議如下：「有關承租及占用土地面積龐大，考量地方政府人力不足執行不易，擬由行政院原住民族委員會全額補助卓溪鄉公所委外查估作業，並請花蓮縣政府督請卓溪鄉公所提報執行計畫，俾憑辦理撥款，遂行任務」等語，由被告以函文轉知花蓮縣政府，再由花蓮縣政府以95年7 月24日府原地字第09501106
820 號函轉知卓溪鄉公所依上開會議決議辦理（副本另通知被告），另稽之被告98年6 月23日原民地字第0980029753號函附98年5 月12日「本會撥用花蓮縣卓溪鄉清水農場後續作業事宜」會議紀錄第5 頁，被告之土地管理處代表亦發言表示：「……利用這個機會澄清有關96年補助卓溪鄉公所220萬元辦理地上物查估作業，未能完成的原因，卓溪鄉公所函謂乃因本會電話通知請鄉公所停止作業，事實上起因於卓溪鄉公所無力完成發包作業，致無法撥款，鄉民代表不甚瞭解法令規定及處理狀況，謠言四起有損本會立場，請鄉公所利用機會向鄉民說明，以正視聽」等語，顯見被告為實現原告之補償請求權，於95年7 月24日函花蓮縣政府轉知卓溪鄉公所依95年7 月18日之決議辦理，並已補助卓溪鄉公所220 萬元辦理地上物查估作業事宜，屬行政處分之性質，再參被告95年5 月18日原民地字第0950014693號函請花蓮縣政府辦理見復有關95年3 月8 日檢送研商「撥用花蓮縣○○鄉○○段等228 筆國有土地，涉及○○礦業股份有限公司等7 戶國有礦業用地及一般出租之後續處理事宜」會議紀錄有關結論㈠㈡㈢㈧事項，其中會議結論㈡即為：「出租土地及占用土地地上物，請花蓮縣政府原住民行政局督同卓溪鄉公所，辦理地上物之查估，並照相存證，將查估所須補償經費及相關費用函報本會。」故依上開被告函示內容，應屬行政處分性質，兼具承認原告得依法請求被告補償之事實，即便被告抗辯原告之請求權應自94年12月16日起算（假設語，原告仍否認之），亦因被告已於95年7 月24日作成為實現原告上揭補償權利之行政處分，而中斷時效，原告就本案之公法請求權並未罹於時效而消滅（行政程序法第131 條第3 項參照）。
⒊況行政法上對於請求權時效未規定者，應類推適用民法之規
定，司法院釋字第474 號解釋有案。依最高法院50年台上字第2868號判例、77年度台上字第2293號、76年度台上字第89
1 號判決意旨，被告94年8 月之撥用不動產計畫書第10點、95年5 月18日原民地字第0950014693號函及所附會議紀錄、95年7 月18日召開查估作業協調會並作成決議，及被告已補助卓溪鄉公所220 萬元辦理地上物查估作業事宜，上開被告所為書面、決議及補助查估經費等內容，當屬民法第129 條第1 項第2 款之「承認」，故有關原告之公法上請求權消滅時效亦因被告之「承認」而生中斷之效力，原告公法上請求權並未罹於時效而消滅。被告稱民法關於時效中斷之規定，於公法上無適用之餘地，與司法院釋字第474 號解釋暨最高行政法院98年度判字第1452號、98年度判字第342 號、93年度判字第1449號、93年度判字第843 號、93年判字第360 號、101 年度判字第848 號判決、法務部91年6 月18日法律字第0910023029號函釋意旨相左而不可採。縱被告認為其所為上開行為非屬行政處分之性質，然是否屬行政處分，與本件是否適用或類推適用民法第129 條「承認」之規定無涉。
⒋被告95年5 月18日原民地字第0950014693號函具有行政處分
之性質無疑，且被告確已表示要依法「補償」原告等承租戶之損失，非被告辯稱僅止於「查估」而已。若被告無欲補償，其查估之目的為何？何以被告94年8 月之撥用不動產計畫書第10點記載「撥用之土地上改良物必須拆遷補償方式：地上物狀況於撥用後，自行負責處理」？姑不論上開被告函示內容是否具行政處分之性質，惟其既已承認依法應補償原告等承租戶，當已屬民法第129 條消滅時效中斷之事由，原告之請求當無罹於時效而消滅。況98年5 月12日被告更召開研商「本會撥用花蓮縣卓溪鄉清水農場後續作業事宜」會議，會中自承曾於96年間補助卓溪鄉公所220 萬元辦理地上物查估作業事宜，觀之當日被告代表對外發言之內容，亦可明確認定被告已承認應依法補償原告之損害，是以98年5 月12日起算，原告之請求亦無罹於時效而消滅之疑義。
⒌民法第129 條第1 項將請求與起訴併列為消滅時效之事由，
可見涵義有所不同，前者係於訴訟外行使權利之意思表示，後者則為提起訴訟以行使權利之行為（最高法院71年度台上字第1788號判決參照）。本案因原告未於租賃關係消滅後，騰空並交還土地，且繼續占用，被告乃向臺灣花蓮地方法院（下稱花蓮地院）提起民事訴訟請求原告應返還占用期間相當租金之不當利得（花蓮地院99年度訴字第107 號），原告之訴訟代理人於99年11月5 日、100 年4 月8 日庭訊時，分別向被告之訴訟代理人表示以撥用之損失補償債權與該民事債權抵銷，有言詞辯論筆錄、花蓮地院100 年度玉簡字第31號民事簡易判決可證（起訴案號原為99年度訴字第107 號，因應受判決事項之聲明減縮而適用簡易程序，案號變更為10
0 年度玉簡字第31號）。依最高法院29年抗字第531 號判例意旨，該抵銷之意思表示，雖非兩造本人親為，但既由兩造各自委任之訴訟代理人為發話及受話，依代理權之本旨，對兩造仍生直接之效力。亦即，該訴訟中原告主張抵銷之對話意思表示到達被告時，仍應認其時效有因請求而中斷情形（與本件爭訟基礎事實、爭點相仿之最高行政法院101 年度判字第848 號判決參照）。原告對被告之公法上請求權，既經原告於該案中對被告主張，已為被告認知並已受意思表示，故原告之公法上請求權，縱有被告所稱之時效疑義（假設語），然本件時效當已因原告上開請求而生中斷之效力，又被告既已受原告請求補償之意思表示，該意思表示為一體性，顯無法割裂，當被告受上開原告請求之意思表示後，已生時效中斷之效力，當無被告所稱僅於抵銷範圍內方生效力之疑義。至於法院是否准予抵銷？抵銷之數額為何？既判力之客觀範圍為何等，均與原告之請求權是否罹於時效而消滅之爭議毫無關係。
⒍本件係屬課予義務之訴，須有訴願之前置程序（最高行政法
院101 年度判字第492 號判決參照），原告既於100 年4 月
7 日函請被告應對原告之損失為補償之處分，已於法定期間內為請求，當無被告所稱應於請求後6 個月內提起訴訟之情（最高行政法院101 年度判字第848 號判決參照）。
㈡司法院釋字第400 號、第440 號解釋、最高行政法院92年度
判字第457 號判決要旨，均肯認行政機關依法申請撥用公有土地，致人民原存於土地上之權利遭放租之行政機關終止，屬國家依法行使公權力，致人民之財產權利為特別犧牲之態樣，自應依法補償人民所受之損失。系爭租約因被告申請撥用系爭土地而遭花蓮分處終止，乃屬財產權利之特別犧牲，國家依法徵收人民之財產或申請撥用公有土地致人民之權利受有特別犧牲，應給予「相當之補償」或「合理之補償」，原告起訴主張被告應對原告為撥用補償，當屬有據。且依行政院52年10月5 日（52）台內字第6574號令、內政部97年4月24日內授中辦地字第0970722994號函釋意旨，被告因公共目的申請撥用系爭土地，應依土地徵收條例之規定對系爭土地上原有權利人為撥用補償，始為合法。被告於94年11月15日經核准撥用系爭土地，並於95年4 月27日辦理撥用登記完畢，取得撥用系爭土地之管理權，即應依行為時（下同）土地徵收條例第6 條等規定，徵收系爭土地上種植之農作改良物、地上物，並補償原告損失，自不待言。況被告曾於95年
7 月18日召開查估作業協調會，欲辦理系爭土地上農作改良物之補償。98年5 月12日更召開研商「本會撥用花蓮縣卓溪鄉清水農場後續作業事宜」會議，自承曾於96年間補助卓溪鄉公所220 萬元辦理地上物查估作業事宜，益徵被告應依國有財產法第44條第2 項、行為時（下同）國有不動產撥用要點第6 點規定，對原告作成補償地上物處分。
㈢系爭租約內容，係指承租人不得向「出租人」請求補償，並
無排除承租人（即原告）向被告請求補償之明文。況國有財產法第44條第2 項等所定「損失補償請求權」之公法上權利，能否以私法上之特約排除，法理上恐有爭議，更與司法院釋字第400 號、第440 號解釋、最高行政法院92年度判字第
457 號判決要旨相違。且依系爭租約第點、第點規定，國有財產法第44條第2 項、司法院釋字第400 號、第440號解釋、土地徵收條例第6 條等規定，應解為此處「法令另有規定」之情形。本案係因被告申請系爭土地撥用後，方生原告租約遭終止，容有騰空地上物、改良農作物等損失問題，再有損失應依國有財產法第44條第2 項予以補償之事宜。
被告主張原告本應騰空土地而毋須補償，無異本末倒置、架空國有財產法第44條第2 項等立法意旨。衡酌土地徵收條例第21條第2 項規定，可知國家對人民財產為徵收者，如未完成補償費發放，人民仍可繼續為從來之使用。縱國家有同條例第27條緊急情況，需先行使用土地者，土地徵收條例亦無免除國家發放徵收補償費之公法上義務。如被告之主張得以成立，無異表示凡受徵收或因公地撥用而受有損失者，因人民本即因徵收或公地撥用關係，有將私有財產提供予國家使用之義務，故人民依此義務即無得向國家請求補償之權利。此種混淆人民因國家行為所受損失而不得不忍受之義務，與人民得向國家請求補償權利之謬論，實不足採。
㈣土地徵收條例第6 條亦為原告得請求被告補償之公法上請求
權依據。該條之立法目的，應考量政府辦理公共事業而公地撥用致人民財產受有損失時，此種準徵收之情形，為保障人民財產權，應比照徵收規定辦理補償。依保護規範理論判斷土地徵收條例第6 條是否為公法上請求權基礎，即可得知該條本身係保障因公地撥用而受有損失之特定範圍人民，並非保障不特定公益之立法，自屬人民所得依據之公法上請求權。此等賦予人民得向公地撥用需地機關請求損失補償特立之公法上請求權基礎，本為人民所得向需地機關請求之權利，非被告所稱屬其裁量範圍之規定。被告既已申請撥用系爭土地，並致原告遭國產局終止系爭租約，原告自得依最高行政法院92年度判字第457 號判決要旨，類推適用土地徵收條例第19條、第31條規定，向被告請求徵收補償系爭土地上之地上物、農作物（最高行政法院101 年度判字第848 號判決參照）。
㈤綜上，原告因被告申請撥用所受之損失，當得依據或類推適
用國有財產法第44條第1 項、第2 項、國有不動產撥用要點第6 點、土地徵收條例第6 條、第19條、第31條、行為時（下同）平均地權條例第11條第1 項、第3 項規定，請求被告補償。且依最高行政法院92年度判字第457 號判決、司法院釋字第400 號、第440 號解釋意旨，亦可知被告確應對原告所受損失負補償之責。原告本依法於承租土地上合法使用，惟遭被告申請撥用，未詳查是否有撥用之必要，並為現況之調查。被告撥用後亦一再表示要補償原告等合法承租戶。再依被告97年6 月2 日原民地字第0970027098號函檢送97年5月8 日召開「撥用花蓮縣卓溪鄉清水農場土地經營管理規劃座談會」會議紀錄所載，系爭土地因有諸多疑義、為保護原已合法之承租戶、申請撥用前未確實調查等諸多原因，欲行撤銷撥用之程序。可見被告之行政行為，未盡保護人民正當合理之信賴，亦未以誠實信用方法為之。被告既已申請撥用並表示欲補償，迄今又未依法補償，甚至為消滅時效之主張，以致原告之合法權益，因被告行為而受有損害，依誠信原則等法理，被告應依法對原告所受損害為補償之處分。
㈥原告雖經花蓮地院以99年度訴字第259 號刑事判決認定成立
「詐欺得利」罪刑在案，惟原告甚難甘服，已提起上訴，目前由臺灣高等法院花蓮分院分案審理中（案號：101 年度上訴第99號）。臺灣高等法院花蓮分院於101 年7 月11日行準備程序時，受命法官亦對該案被告等之行為成立「詐欺得利罪」之法律適用有疑義，當庭諭知「本件有關詐欺得利部分，是何行為使主管機關陷於錯誤？詐欺得利或詐欺取財都是財產法益，本件之不法利益如何計算？詐得的耕作權應如何計算其不法利益？本件被害人客體為何人？是國家抑或其他申請權人？若是國家，則國家受侵害的財產法益為何？本件到底有沒有達到刑事不法的程度？此部分請檢察官舉證」等語，有準備程序筆錄可證，稽諸最高行政法院101 年度判字第482 號判決意旨，鈞院本不受該刑事案件認定事實之拘束，得自行調查認定事實，適用法律，而為適法之裁判，何況花蓮地院刑事判決所為之認定（詐欺得利部分），適用法規顯有不當。
㈦本件並無被告所稱因原告嗣後有濫墾、擴墾之行為，故被告
無補償義務之疑。蓋當被告聲請撥用時，本即應負補償原告合法承租權益所受損失之義務。原告嗣後是否確有濫墾、擴墾，除應由被告舉證外，縱有上開行為（假設語，應由被告舉證之），然不影響被告於聲請撥用系爭土地時，本即應負補償責任。且與本案相同之另件補償訴訟事件，經最高行政法院101 年度判字第848 號判決廢棄原判決後，業經鈞院以
101 年度訴更一字第134 號判決被告應予補償該案之原告，可證明被告確有補償原告之義務等情。並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告對原告黃漢主就坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○ ○號、119 地號土地上之地上物應作成准予補償之處分。⒊被告對原告杜金模就坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○ ○號、160 地號、162 地號土地上之地上物應作成准予補償之處分。⒋被告對原告黃壬駿就坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○○○ ○號、150-2 地號土地上之地上物應作成准予補償之處分。
三、被告則以：㈠原告主張本件公法上請求權之時效應自95年4 月27日時起算，實屬無據：
⒈原告對於被告因承租之花蓮縣○○鄉○○段○○號之土地遭
撥用所生之損失補償請求權，鈞院100 年度訴字第1380號判決認定係自國產局於94年12月16日台財產北花三字第0940015719號函雙方租賃關係歸於消滅時起算，並經最高行政法院
101 年度判字第848 號判決以此乃鈞院本於職權認定之事實，並未認定鈞院判決有何違法不當之處，故關於上開土地因撥用所生之損失補償請求權，應自國產局對原告發函表明撥用意旨時起算，非自上開土地辦理登記完畢之日起算，已為最高行政法院判決確認。
⒉依民法第759 條規定，不動產物權之得喪變更非因法律行為
發生者，登記僅為處分不動產之要件，非生效要件。次依國有財產法第38條第1 項本文、第2 項規定，非公用財產之撥用係行政院所為之行政處分，非民法所稱之法律行為。因此，非公用財產之撥用於國產局同意及行政院核定後，即生撥用之效力。再依土地徵收條例第18條、第20條第1 項本文、第3 項本文規定，土地之徵收經中央主管機關核准後，需經30日之公告及書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人程序，並在30日公告後給付徵收補償費，故徵收補償費在公告後始得請求。
⒊非公用土地之撥用程序依上開國有財產法之規定，無需經公
告程序，亦無與土地徵收條例第20條需在公告後15日內給付補償費相同之文字，自無需作相同處理，又國有財產之撥用與依法律行為所產生不動產物權得喪變更有間，故系爭土地自行政院94年11月15日以院授財產接字第0940034564號函准予撥用後，既無需公告通知即生撥用之效力，不以辦理所有權移轉登記完成為要件，是在國產局於94年12月16日函知原告系爭土地已撥被告使用，且原告對系爭土地之租賃權消滅後，原告即可向被告請求相關之補償，請求權至遲自斯時即得行使，法律未設其他限制，更不以系爭土地所有權移轉予被告，始得向被告請求補償費。原告主張本件補償費時效自95年4 月27日開始起算，實屬無據。
⒋綜上，原告因系爭土地撥用而得向被告請求補償之5 年時效
，至遲應自94年12月16日起算，非自95年4 月27日起算，原告既明知本件補償請求權時效應自94年12月16日起算，故原告對被告之補償請求權，至遲於99年12月16日即因5 年時效完成而消滅。原告係於100 年4 月7 日始委託林國泰律師向被告請求補償費，已罹於時效，不應准許。又原告所舉修正前國有不動產撥用要點第12點規定，及內政部94年12月編訂之公地撥用作業手冊，均未表明公地撥用需完成變更登記後始生效力，且依行政程序法第95條第1 項規定，除非法律另有明文規定外，行政處分以書面、言詞即生效力，行政院既於94年11月15日發函准予撥用，本無須登記即生撥用之效力。修正前國有不動產撥用要點第12點規定，及內政部94年12月編訂之公地撥用作業手冊有關變更登記部分，僅在促使撥用機關辦理變更登記，以昭明確，便於管理，並不涉及撥用生效之時點，原告所述確屬無據。
㈡最高行政法院101 年度判字第848 號判決：「……被上訴人
（即本件被告）向本院提出上訴人林宗正、張益祥、葉日安、黃壬駿等人（亦包括本件原告），遭花蓮地院以99年度訴字第259 號為有罪判決之判決書，該案事證是否對本案生有影響，本件既經發回，宜由原審併為調查認定。」等語。因花蓮地院刑事判決本件原告所犯者乃水土保持法第32條第4項非法墾殖、占用、開發，致生水土流失未遂罪及詐欺罪，故原告自亦生無權占有他人不動產之民事侵權行為問題；依民法第339 條規定，該案被告（即本案原告）明知租約業已終止而繼續不法占用土地之侵權行為，自屬侵權行為而負擔之債之債務人（即該案被告），根本不得主張抵銷。綜上，該案被告抵銷之意思表示顯不合法，當然不對該案原告發生任何法律效力，故依上開最高行政法院判決，實認本件原告因主張抵銷之意思表示，其主動債權乃侵權行為所生之債權，縱主張抵銷亦不生任何法律效果，而原告主張債權之時效，自不因此發生任何中斷之效果，全數罹於時效。
㈢原告之請求，縱得主張抵銷（假設語氣），至多於花蓮地院
100 年度玉簡字第31號民事事件於99年11月5 日主張抵銷之範圍外，其餘皆已因罹於時效而消滅：
⒈原告其餘請求均已罹於時效：
⑴最高行政法院101 年度判字第848 號判決固認該案被告（
即本案原告，下同）於花蓮地院100 年度玉簡字第31號之99年11月5 日審理期日時，向該案原告（即本案被告，下同）以損失補償之公法債權與該案不當得利債權為抵銷，故其損失補償請求權時效因類推適用民法第129 條第1 項請求之規定而中斷。惟該最高行政法院判決業已認定訴訟代理人「僅於代理權之範圍內」所受他造之行為，直接對本人發生效力，顯見該案原告訴訟代理人之代理權，至多僅能於該案原告請求之範圍內，直接對該案原告發生效力。超過該案請求部分之金額，顯非該案原告訴訟代理人之代理權所及。花蓮地院100 年度玉簡字第31號民事判決記載：「本件原告起訴原請求被告給付總計新臺幣（下同）851,193 元，於訴訟進行中變更為請求211,756 元，核屬減縮應受判決事項之聲明，應予准許。」故該案原告訴訟代理人之代理權，至多僅於211,756 元之範圍內發生效力。依民事訴訟法第400 條第2 項規定，足見抵銷縱屬請求權之行使，至多僅在主張抵銷之範圍內生效，性質屬一部請求，故依最高法院98年度台上字第511 號判決要旨，縱該案被告之損失補償請求權因主張抵銷而符合民法第129條第1 項「請求」之時效中斷原因，至多僅在該案被告於花蓮地院上開案件內主張抵銷之債權範圍內生效。因此，未於該案被告主張抵銷範圍內之損失補償請求權，不生時效中斷之效果。
⑵本案原告雖亦為上開花蓮地院案件之被告，但由該案主文
可知，原告黃漢主僅需支付被告34,867元、原告杜金模僅需給付被告2,975 元、原告黃壬駿僅需給付被告20,600元，縱原告有主張抵銷之情事，至多僅在上開範圍內發生中斷時效之效力。因此，原告其餘之請求均因時效屆至而消滅。
⒉原告遲至100 年4 月7 日才向被告請求，其請求權業已因經
過5 年間不行使而消滅。至原告以「意思表示一體性」主張全部請求權均已時效中斷之效果云云，顯屬無據。蓋意思表示並非不可分，否則豈生一部請求之效果，並發展出一部請求之理論？況債權請求之範圍本可用意思表示加以特定，原告主張顯不可採，又原告既僅對被告之請求主張抵銷，足見渠等主張抵銷之債權當然僅限於被告主張之範圍內，其請求之意思當然亦限於其主張抵銷之數額。因此，原告確實僅為一部請求，已足堪認定。
㈣原告主張類推適用民法第129 條「承認」而中斷時效，亦屬無據：
⒈被告從未承認原告之債權存在。原告主張之95年7 月18日查
估作業協調會，被告依據上開決議補助者乃卓溪鄉公所，非原告，且補助者乃地上物查估作業，係行政院為釐清系爭土地之利用情況，並非承認需補償原告，故原告以上開決議及被告98年6 月23日原民地字第0980029753號函之內容，主張被告承認原告之補償請求權，實屬斷章取義。而被告95年3月8 日函附之會議記錄，結論㈢表示「非法占用之土地，除依法收回外，地上物不予補償，並通知恢復原狀；另請卓溪鄉公所將超限利用地部分清冊彙整後，會同相關機關查報取締。」足見被告早已表示原告非法占用土地除依法收回外，地上物不予補償。原告一再表示被告業已承認其請求權存在，殊乏法律上及事實上之依據。
⒉依司法院釋字第474 號解釋意旨，關於公法關係適用民法規
定之要件及順序，需在行政法規無明文時，始有類推適用之必要，適用順序為先類推適用性質相同之行政法律，無相關行政法規以資適用時，始類推適用民事法律。關於公法請求權之時效，行政程序法分別訂有第131 條、第132 條、第13
3 條、第134 條等規定，顯無任何法律漏洞需要填補，當無類推適用民法之必要。再者，司法院釋字第474 號解釋係88年1 月29日作成，行政程序法88年2 月3 日立法院三讀通過，故該號解釋作成時行政程序法尚未通過，關於公法請求權當時並無準則性之法律可資適用，該號解釋始闡釋應類推民法之相關規定，但如今行政程序法已施行，與該號解釋作成時法制未備之情形不同，自無再類推適用民法規定之必要。⒊民法之請求權罹於時效後，請求權未因此消滅，法律僅係賦
予債務人拒絕給付之抗辯權，此與公法之請求權罹於時效後當然消滅之性質顯不相當（行政程序法第131 條第2 項參照），自無類推適用民法之餘地。司法院釋字第474 號解釋雖表示「至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之規定……」惟行政程序法88年2 月3 日經立法院三讀通過，關於時效中斷事由，僅有「前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷」（行政程序法第131 條第3 項參照），顯見民法第129 條第1 項之請求、承認等中斷時效事由，已為立法者有意排除，未規定於行政程序法，原告以被告之「承認」（僅係原告主張，然被告否認此係承認）而主張時效中斷，即無可採。原告雖始終執詞本件應類推適用民法第129 條第1 項第2 款規定，並提出法務部91年6 月18日法律字第0910023029號函釋，惟該函釋適用範圍乃「行政程序法施行前已發生之公法請求權」，此觀該函釋第3 點自明，然本件事實發生於00年間，行政程序法業已施行，自非該函釋解釋之情況，無法類推適用民法關於時效之相關規定。
㈤又原告黃漢主、杜金模、黃壬駿等分別因詐欺得利等罪嫌，
經花蓮地院判處有期徒刑8 月至1 年4 月不等，顯見杜金模、張益祥、黃壬駿等根本非真正地主，僅係原告黃漢主等犯詐欺得利罪之人頭而已（花蓮地院99年度訴字第259 號刑事判決參照）。原告以詐欺手法，使國產局承辦人員陷於錯誤，而同意將系爭土地出租，原告竟仍敢向被告請求補償，實視法律為無物。至原告表示高等法院花蓮分院刑事庭法官公開心證表示渠等根本沒有詐欺犯意等語，因原告並未舉證，顯屬臨訟杜撰之詞，不足以採信等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有撥用不動產計畫書（第102-103 頁）、行政院94年11月15日院授財產接字第0940034564號函（第5 頁）、花蓮分處94年12月16日台財產北花三字第0940015719號函（第62頁）、花蓮縣政府95年7 月24日府原地字第09501106820 號函及查估作業協調會會議紀錄（第6-7 頁）、被告98年6 月23日原民地字第0980029753號函送研商會議紀錄（第110 頁）、原告100 年4 月7 日向被告請求給付補償金函及掛號郵件收件回執（第1-4 頁、第34頁）、原告之訴願書（第19-22 頁）、原處分（第16-17 頁）、行政院100 年11月3 日院臺訴字第1000106332號訴願決定書（第116-117 頁）等影本附原處分卷；系爭租約影本（第22-28 頁、第32-35 頁）、系爭土地登記第2 類謄本暨異動索引資料（第294-307 頁）附本院卷可稽，且為兩造所不爭，洵堪認定。是本件爭點厥在：訴願決定以原告請求撥用補償，係本於私權關係所為之請求，非屬人民依法申請案件，應循民事訴訟程序解決為由，而不受理原告之訴願，是否合法？被告否准原告請求系爭土地之地上物撥用補償，是否適法有據？原告於99年11月5 日民事訴訟審理中以行使抵銷權之方式向被告為請求，是否發生中斷時效之效力？該請求之數額是否以抵銷權行使之範圍為限？茲分述如下：
㈠按公法上損失補償之意義，乃指國家基於公益需要，依法行
使公權力，致特定人發生財產上之特別犧牲，從全體之公平負擔觀點，為調整該犧牲所為之財產補償之謂。同理，行政機關基於公益考量，撥用公有土地予需地機關，致公有土地管理機關依法終止其與人民間所訂定之非公用財產之租約者，宜認屬依法行使公權力造成特別犧牲之損失補償之一種態樣。參照最高法院52年台上字第4031號判例意旨「各級政府機關因舉辦土地法第208 條所列公共事業需用公有土地，經依同法第26條規定，由該管市縣政府層請行政院核准撥用者，乃政府基於公法上之權力，使需用土地之機關取得該土地之權利，而該土地原使用人之權利，因與此不能並存遂歸於消滅，此與耕地三七五減租條例第17條所定終止租約之情形有別。」行政院訴願決定以本件基於撥用之核准，依法終止國產局與原告間就系爭土地所訂定之租約，致生被告應否補償之爭議，係原告本於私權關係所為之請求，非屬人民依法申請案件，應循民事訴訟程序解決為由，認原告提起訴願，於法未合，而依訴願法第77條第8 款規定，為不受理之決定乙節，即有未合（最高行政法院92年度判字第457 號判決意旨參照）。惟本件既經原告向被告請求遭否准後，復依法提起訴願，應認原告提起本件訴訟之訴訟要件具備，其訴為合法，本院仍應予以實體審理，合先說明。
㈡按「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保
個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。……」「人民之財產權應予保障，憲法第15條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。……」分經司法院釋字第400 號及第440 號解釋在案。
㈢次按行為時土地法第26條規定：「各級政府機關需用公有土
地時，應商同該管市縣政府層請行政院核准撥用。」又關於國有不動產撥用，行政院定有國有不動產撥用要點，以為國產局及相關機關學校適用之依據。該要點第6 點規定：「申請撥用機關應確實調查所需之國有不動產使用狀況及使用人之姓名、住所，且改良物必需拆遷補償時，除法有規定者外，申請機關應負責協議處理，撥用後如有糾紛，應自行解決。」復按國有財產法第44條規定：「（第1 項）非公用財產類之不動產出租後，除依其他法律規定得予終止租約收回外，遇有左列情形之一者，亦得解約收回：一、基於國家政策需要，變更為公用財產時。……三、因開發、利用或重行修建，有收回必要時。（第2 項）承租人因前項第1 、第3 兩款規定，解除租約所受之損失，得請求補償。其標準由財政部核定之。」又土地徵收條例第5 條、第6 條亦明定：「（第1 項）徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。……（第
2 項）前項應徵收之土地改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收公告之日起3 年內徵收之。但土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收。……」「需用土地人取得經核准撥用或提供開發之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物，得準用前條規定徵收之。」㈣參諸另案最高行政法院101 年度判字第848 號判決意旨，原
告向國產局花蓮分處承租系爭土地，嗣因土地撥用予被告，並將管理者變更登記為被告名義，系爭租約即因撥用而終止，則依土地徵收條例第6 條規定，需用土地人取得經核准撥用之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物，得準用同法第5 條規定徵收之；暨國有財產法第44條第2 項規定，承租人因同條第1 項第1 款、第3 款規定，關於土地改良物因租賃契約「終止」所受之損失，原告自得請求被告補償（蓋租賃契約乃屬繼續性契約，如租賃契約存續期間發生租賃契約消滅之事由，乃係向後發生消滅之效力，性質上為「終止」，而非「解除」，惟均屬國有財產法第44條第2 項規範之範疇，要不影響該條項之適用）。就此，被告稱系爭租約係遭國產局終止，並非解除，故原告不得請求補償云云，即不可採。再者，系爭土地撥用前，原告本於與國產局間租約所生之租賃權而為使用，屬合法行為；其請求損失補償者，亦為該租賃權因國家撥用而「提前」消滅所受特別犧牲之損害，而有國有財產法第44條第2 項規定之適用，與原租賃契約約定「租賃契約終止後原告有無騰空並返還土地之義務」無關。是被告稱國有不動產撥用要點第6 點規定係指必須拆遷補償之情形，但依系爭租約可知，原告於系爭土地之租賃契約終止後有騰空並返還土地之義務，自無所謂拆遷補償之問題云云，亦不可採。
㈤又原告請求補償之權利，係屬公法上請求權，依行政程序法
第131 條規定，其時效為5 年。又系爭土地係於94年11月15日經行政院核准撥用，其所有權人仍為中華民國（所有權並未發生得喪變更之情形），雖於95年4 月27日始辦竣管理機關為被告之變更登記，然此僅係釐清管理責任之用（內政部編訂「公地撥用作業手冊」參照），非公地撥用之生效要件。是至遲在國產局於94年12月16日函原告系爭土地已奉行政院核准被告撥用，且原告對系爭土地之租賃權歸於消滅後，原告即可向被告請求相關補償，法律並未設其他限制，更不以系爭土地之管理機關變更登記為被告，始得向被告請求補償。是本件請求權時效應自94年12月16日起算。
㈥按「（第1 項）公法上之請求權，除法律有特別規定外，因
5 年間不行使而消滅。（第2 項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3 項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」行政程序法第131 條定有明文。時效制度之目的，係為維持法律之安定性、尊重權利之既存現狀，避免因時間經過而發生舉證困難，致使法律關係長期處於不安定；權利人若任由權利長期處於停滯狀態，空有權利而不欲行使或任其無期限得行使權利，均非安定法社會秩序所望；因此時效制度係公法與私法之共通原理，均有存在之必要。公法上請求權，除行政機關可能對人民存在請求權外，人民對行政機關亦可能享有請求權，同需時效制度以維上述法安定性等目的。惟觀上開行政程序法第131 條規定，僅於第3 項就行政機關之請求權時效中斷事宜為規範，就人民之請求權時效中斷事宜則未規定，實為法律漏洞。查民法第129 條第1 項及第130 條規定：「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。」及「時效因請求而中斷者，若於請求後6 個月內不起訴，視為不中斷。」上述公法請求權時效規定之法律漏洞，依法理自得類推適用性質相近之前揭民法規定加以填補。又民法第129 條第1 項將請求與起訴並列為消滅時效之事由，可見涵義有所不同，前者係於訴訟外行使其權利之意思表示，後者則為提起訴訟以行使權利之行為。又依行政訴訟法第5 條規定可知，人民提起課予義務訴訟前，須經申請、訴願等前置程序，否則其訴為不合法。則申請及訴願程序既係人民合法提起課予義務訴訟以行使其公法上請求權之必要及準備期間，該段期間其請求事實乃處於持續狀態，並無任其權利停滯而不欲行使；是於類推民法時效因起訴而生中斷事由規定時，自應就公法課予義務訴訟之特質，將法律規定之申請及訴願等起訴前置程序或準備之期間，視為其權利係處於持續請求狀態，不予計入民法第130 條所定6 個月內不起訴視為不中斷之期間，始符時效制度目的（另案最高行政法院101 年度判字第848 號判決意旨參照）。
㈦查被告於取得土地管理權後，曾於95年間委託花蓮縣政府與
卓溪鄉公所辦理系爭土地之地上物查估補償等相關事宜，惟迄未給付補償金。因原告未於租賃關係消滅後，騰空並交還土地，且繼續占用，被告乃向花蓮地院提起民事訴訟請求原告應返還占用期間相當租金之不當利得，該事件審理中【按該事件原由花蓮地院以99年度訴字第107 號審理，嗣因該案原告（即本件被告）起訴請求被告（即本件原告）給付總計851,193 元，於訴訟進行中變更為請求211,756 元，核屬減縮應受判決事項之聲明，故改分為100 年度玉簡字第31號，見本院卷第398-401 頁證31之民事簡易判決第3 頁所載】，原告委任之訴訟代理人於99年11月5 日當庭向被告委任之訴訟代理人表示以撥用之損失補償債權與該民事債權主張抵銷，嗣復於100 年4 月7 日向被告申請作成補償處分，且未待被告100 年10月24日為本件駁回處分，即於100 年9 月28日向行政院提起訴願，旋於行政院不受理其訴願後，於101 年
1 月3 日向本院提起本件行政訴訟等情，有花蓮地院民事庭言詞辯論筆錄（見本院卷第349-350 頁之證29）、原告100年4 月7 日請求給付補償金函、原告之訴願書等在卷為憑，應認其時效因99年11月5 日之請求而中斷。
㈧被告雖稱：訴訟代理人之代理權，至多僅能於該案起訴之範
圍內，直接對該案原告發生效力，超過該案起訴部分之金額，顯非該案訴訟代理人之代理權所及；縱原告之損失補償請求權因主張抵銷而符合民法第129 條第1 項「請求」之時效中斷原因，亦至多僅在原告於花蓮地院上開案件內主張抵銷之債權範圍內生效，未於原告主張抵銷範圍內之損失補償請求權，並不生時效中斷之效果；又民法第339 條規定：「因故意侵權行為而負擔之債，其債務人不得主張抵銷。」原告係因故意侵權行為而負擔之債，如原告果有刑事不法行為，依民法第339 條規定，原告顯不得主張抵銷云云。惟查：
⒈如前所述，本件原告係主張依國有財產法第44條第1 項、第
2 項、國有不動產撥用要點第6 點、土地徵收條例第6 條、平均地權條例第11條第1 項、第3 項、最高行政法院92年度判字第457 號判決意旨等，請求被告應作成准予補償之處分，其請求補償之權利，係屬公法上請求權，原告在提起課予義務訴訟時，亦係請求法院命被告作成一個准予補償之處分，雖其補償金額為可分，但其性質上仍為法律上單一之請求權。故原告訴訟代理人於民事訴訟為抵銷之意思表示時，縱其抵銷僅於起訴之範圍內發生效力（蓋原告起訴聲明有固定之金額，抵銷當然不能超過起訴金額發生效力），但其既已表達單一補償請求之意思，自已發生全部中斷時效之效力。⒉又民事訴訟之被告在訴訟中為抵銷之意思表示，因其已有行
使請求權之意思，故得認為「因請求」而發生中斷時效之效力。至於該民事訴訟之被告在實體法上有無抵銷權之存在？其抵銷權之行使是否合法？均屬另一問題。故縱該抵銷最後經審理後無法發生抵銷之效力，亦不影響前已發生中斷時效之效果。是被告上開所稱：原告經刑事判決有罪，為因故意侵權行為而負擔之債，不得主張抵銷云云，亦不可採。
⒊此外，花蓮地院99年度訴字第259 號刑事判決黃漢主、杜金
模、黃壬駿有罪，係認本件原告黃漢主與訴外人彭金山、鄭智恆共同犯詐欺得利罪，及共同犯水土保持法第32條第4 項之非法墾殖、占用、開發，致生水土流失未遂罪；並認本件原告杜金模、黃壬駿與訴外人葉日安、黎日增、張益祥共同犯詐欺得利罪；其犯罪事實雖認黃漢主、杜金模、黃壬駿等人以詐術使國產局陷於錯誤而與渠等簽訂系爭租賃契約（見本院卷第93-100頁被證3 之刑事判決），惟該刑事判決並未認定租賃契約無效，且依民法第88條、第92條規定，因錯誤或受詐欺之意思表示，僅為得撤銷，而非無效，故在國產局就系爭租賃契約未為撤銷之意思表示前，該租賃租約於撥用前仍屬有效，對於本案原告申請撥用補償之爭議，不生影響，附此敘明。
五、綜上所述，本件被告申請撥用系爭土地時，原告與國產局花蓮分處就系爭土地訂有耕地租賃契約，依行為時國有不動產撥用要點第6 點（現為第8 點）規定，申請撥用機關之被告，應確實調查所需之國有不動產使用狀況及地上物權屬、使用人之姓名、住所、使用關係等，並應負責協議處理地上物之拆遷補償。揆諸前揭規定及說明，原告之撥用補償請求權，已於99年11月5 日民事訴訟審理中向被告為口頭請求，復於6 個月內為接續之申請、訴願，進而提起本件課予義務訴訟而生中斷時效之效果，其公法上請求權尚未罹於時效消滅，則被告以原處分否准原告申請系爭土地地上物撥用補償，於法洵有未合，訴願決定不受理其訴願，亦有未洽。從而，原告訴請判決如其聲明所示，為有理由，應予准許。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 1 月 31 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 曹瑞卿
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 2 月 5 日
書記官 黃玉鈴