臺北高等行政法院裁定
101年度訴字第1137號101年12月13日辯論終結原 告 徐志宏被 告 行政院代 表 人 陳冲（院長）訴訟代理人 施春敏被 告 國立空中大學代 表 人 張繼昊（校長）訴訟代理人 黃宗正律師上列原告因政府資訊公開法事件，對被告教育部提起行政訴訟，並於訴訟進行中，追加行政院、國立空中大學為被告。就追加訴訟部分，本院裁定如下：
主 文原告追加之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第
2 項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111 條第1 項、第2 項定有明文。本件原告於訴狀送達後，於民國101 年10月30日追加行政院、國立空中大學（下稱空大）為被告，經被告教育部以101 年11月6 日臺訴字第1010211201號函（見本院卷第80頁）同意原告追加行政院、空大為被告，原告並於101 年11月15日準備程序期日對行政院聲明求為裁判：「⑴確認被告行政院所屬法規會101 年7 月4 日院臺訴字第1010041722號書函為無效。⑵被告行政院應給付原告新臺幣（下同）10,000元之國家賠償金。」及對空大聲明求為裁判：
「⑴被告空大應核發原告99學年度下學期畢業證書，並依法授予原告學位。⑵被告空大應給付原告100,000 元之國家賠償金。」（見本院卷第95頁之筆錄），經行政院、空大分別具狀答辯，復於101 年12月13日為言詞辯論，是本件應准予原告追加訴訟，合先敘明（關於被告教育部部分，本院另為判決）。
二、關於被告行政院部分：㈠按「確認行政處分無效……之訴訟，非原告有即受確認判決
之法律上利益者，不得提起之。……」「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第6 條第1 項及第107 條第1 項第10款分別定有明文。準此，提起確認行政處分無效之訴訟，係以所確認之對象為行政處分，且必須原告有即受確認判決之法律上利益為要件，始得提起。而所謂行政處分，依訴願法第3 條第1 項及行政程序法第92條第1 項之規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生任何法律上效果，自非屬行政處分，改制前行政法院44年判字第18號及62年裁字第41號亦著有判例。
㈡查原告於101 年10月30日追加行政院為被告，並於同年11月
15日準備程序期日對行政院聲明求為裁判：「⑴確認被告行政院所屬法規會101 年7 月4 日院臺訴字第1010041722號書函為無效。⑵被告行政院應給付原告10,000元之國家賠償金。」嗣於同年11月16日向行政院請求確認上開書函為無效（見本院卷第133-134 頁），經行政院所屬法規會以101 年11月28日院臺訴字第0000000000A 號書函復以：「主旨：台端請求確認本會101 年7 月4 日院臺訴字第1010041722號書函無效一案，復如說明，……說明：……三、本會101 年7 月
4 日院臺訴字第1010041722號書函……核屬就台端申請再審事項所為之說明，既非行政處分，自無上開行政訴訟法第6條第2 項規定請求確認行政處分無效之適用，……」等語（見本院卷第135 頁），則原告據以提起確認無效訴訟之行政院所屬法規會101 年7 月4 日書函，既經原告向行政院請求確認其無效未被允許，應認原告提起本件確認無效訴訟之「請求確答前置程序之欠缺」因而補正（最高行政法院94年判字第199 號判決意旨參照）。爰本件爭點厥為：行政院所屬法規會101 年7 月4 日院臺訴字第1010041722號書函是否為「行政處分」而得作為確認無效訴訟之確認對象？㈢本件原告據以提起確認無效訴訟之行政院所屬法規會101 年
7 月4 日院臺訴字第1010041722號書函（見本院卷第19頁）略載：「主旨：台端因申請提供資訊事件申請再審案，復如說明二及三，請查照。說明：……二、台端因申請提供資訊事件逕提訴願案，前經本院於101 年5 月30日作成院臺訴字第1010131697號訴願決定駁回其訴願，決定書並於101 年6月1 日送達台端，該案既於訴願決定書送達後2 個月得提起行政訴訟之不變期間內，係尚未確定之訴願決定，不得依訴願法第97條規定申請再審。三、另台端倘對上開本院院臺訴字第1010131697號訴願決定不服，請於2 個月之法定期間內具狀逕向臺北高等行政法院提起行政訴訟。四、台端101 年
6 月27日訴願再審申請書正本1 份隨文附還。」等語。經核上開書函，係說明對尚未確定之訴願決定不服，得於2 個月之法定期間內具狀提起行政訴訟，不得依訴願法第97條規定申請再審，乃屬單純事實之敘述或理由之說明，非對原告之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生任何法律上效果，尚非屬行政處分。是原告對於非屬行政處分之系爭行政院所屬法規會101 年7 月4 日書函，提起確認無效訴訟，即有起訴不備其他要件之違法，且依其情形不可以補正，自應予駁回。
㈣況查，本件縱認行政院對於原告就尚未確定之訴願決定申請
再審案，應經委員會決議後作成訴願再審決定，亦因當事人不得就訴願再審決定提起行政訴訟（最高行政法院101 年度裁字第2250號及第153 號裁定、99年度裁字第1798號、98年度裁字第3016號及97年度裁字第1385號裁定，均資參照），而應認原告對於系爭行政院所屬法規會101 年7 月4 日書函，依法不得逕提確認無效訴訟。故其此部分之訴訟仍不合法，應予駁回。
㈤再按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償
或其他財產上給付。」行政訴訟法第7 條固定有明文，惟既係得於提起其他行政訴訟時，合併請求，自應以其他訴訟已合法起訴為前提，倘非合法，則合併請求損害賠償或其他財產上給付，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，不應准許，自得一併裁定駁回【最高行政法院98年6 月份第1 次庭長法官聯席會議（二）決議：「……案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107 條第1 項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回。」其意旨參照】。查如前述，原告對被告行政院提起確認所屬法規會101 年7 月4 日院臺訴字第1010041722號書函為無效之訴訟，既為不合法而應予駁回，則原告合併請求被告行政院給付其10,000元之國家賠償金部分，亦因而失所附麗，應併予駁回。
三、關於被告空大部分：㈠本件原告於101 年10月30日追加空大為被告，並於101 年11
月15日準備程序期日對空大聲明求為裁判：「⑴被告空大應核發原告99學年度下學期畢業證書，並依法授予原告學位。
⑵被告空大應給付原告100,000 元之國家賠償金。」且敘明其請求被告空大核發畢業證書並授予學位係給付行為，故依行政訴訟法第8 條規定提起一般給付訴訟（見本院卷第95頁之筆錄）。
㈡惟按行政訴訟法第8 條第1 項規定：「人民與中央或地方機
關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」可知，須人民請求中央或地方機關給付之內容為財產上之給付，或作成行政處分以外之其他非財產上之給付，始得依上開規定提起一般給付訴訟。若人民請求中央或地方機關給付之內容，係應為行政處分或應為特定內容之行政處分，則屬行政訴訟法第5 條規定之課予義務訴訟範疇，而不得提起一般給付訴訟為請求。
㈢又公營造物之處置，涉及進入該營造物、退出該營造物以及
在營造物關係內部之變更者，均屬行政處分。例如一個學校之入學許可或進入、授予學位之許可、講學之許可、退學或開除學籍處分、畢業證書之拒絕給予、畢業離校之註銷學籍以及學位之剝奪等，均屬於創設或廢棄「基本關係」之處置，而為行政處分（最高行政法院93年度裁字第600 號裁定意旨參照）。查依空中大學設置條例施行細則第4 條授權訂定之「國立空中大學學生學則」第23條第1 項：「全修生修畢應修學分總數128 學分以上，並符合本學則第11條、第12條規定者，得『提出畢業申請』，經本校『審核』合格後始得畢業，發給畢業證書，並依學位授予法規定授予學士學位。」及同學則第12條第1 項：「全修生入學不分系，可就各系開設之科目自由選讀，修讀1 系開設科目滿40學分時，得歸為該系學生，畢業時再依其所修學分及申請學系，核定畢業系別。」之規定可知，空大學生入學時，並未分系，學生於申請畢業時，空大再依學生申請畢業之學系及所修學分，審核學生是否可依其申請畢業之學系畢業，而發給畢業證書，並依學位授予法規定授予學士學位。準此，原告若欲請求被告空大核發畢業證書並授予學位，必以經原告擇定所擬畢業之學系，向被告空大提出畢業申請為前提，不容原告未依法向被告空大提出申請，未經被告空大作成核定之行政處分，且未依法循序提起課予義務訴訟，即直接提起一般給付訴訟。經核原告訴請被告空大核發畢業證書並授予學位，其請求給付之內容，係應為行政處分或應為特定內容之行政處分；與行政訴訟法第8 條第1 項規定之一般給付訴訟，限於請求財產上之給付或作成行政處分以外之其他非財產上之給付，顯有未合。是其起訴即有不備其他要件之違法，且依其情形不可以補正，自應予駁回。
㈣原告對被告空大提起之一般給付訴訟，既不合法而應予駁回
，則原告合併請求被告空大給付其100,000 元之國家賠償金部分，亦因而失所附麗，應併予駁回。
四、又本件原告追加之訴既均不合法，則其實體上之主張及陳述，已無審究之必要，附此敘明。
五、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 12 月 27 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 12 月 27 日
書記官 黃玉鈴