臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1155號102年1月16日辯論終結原 告 洪耀堂
林洪淑玉共 同訴訟代理人 顏文正律師被 告 內政部代 表 人 李鴻源（部長）訴訟代理人 林慶玲
劉雅惠何憲棋被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）訴訟代理人 陳宏明
陳怡如上列當事人間區段徵收事件，原告不服行政院中華民國101 年5月24日院臺訴字第1010130721號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告新北市政府為臺北港特定區開發，辦理該市○○○○○區區段徵收，於民國100 年4 月22日以北府地區字第1000394513號函檢附新北市區段徵收委員會100 年度第1 次會議紀錄、開發計畫書及區段徵收範圍地籍圖等資料，以抵價地總面積擬訂為徵收總面積40% ，報經被告以100 年5 月18日內授中辦地字第1000724548號函復（下稱原處分），准予辦理。嗣被告新北市政府申經被告內政部100 年8 月16日內授中辦地字第1000725290號函准予辦理區段徵收新北市○○區○○○○段○○○小段4-3 地號等980 筆土地（下稱系爭區域土地），被告新北市政府以乃100 年8 月18日北府地區字第10011154151 號公告（下稱系爭公告），公告期間自100 年
8 月23日起至100 年9 月21日止，並以100 年8 月18日北府地區字第1001115415號函知土地所有權人。原告等為坐落該徵收區段土地之部分土地所有權人，於100 年9 月16日號函被告新北市政府，不服系爭公告中抵價地總面積僅為徵收私有土地面積40% 部分，經被告新北市政府先後以100 年10月13日北府地區字第1001310683號函、100 年11月17日北府地區字0000000000號函回覆於法並無不合，原告不服被告新北市政府上開二函，提起訴願，被告內政部逕認原告真意乃不服原處分，而以101 年1 月31日台內訴字第1010002013號函將原告訴願移由行政院處理，經訴願駁回後，原告遂以內政部為被告，提起本件行政訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分（即系爭公告事項十中關於內政部准予本區段徵收區抵價地總面積為徵收私有土地面積40% 部分之條件徵收部分）。訴訟繫屬後，原告追加新北市政府為被告，聲明求為撤銷系爭公告之公告事項十部分。
二、原告聲明求為判決㈠被告內政部部分：訴願決定及原處分（即系爭公告事項十中關於內政部准予本區段徵收區抵價地總面積為徵收私有土地面積40% 部分）均撤銷﹔㈡被告新北市政府部分：系爭公告之公告事項十、關於本區段徵收區抵價地總面積為徵收私有土地面積40% 部分應撤銷。並主張如下：
㈠原告所有之土地早已經營海水浴場，且新北市政府在80年間
復將原告之土地劃定為「海水浴場預定地」，亦即系爭土地早屬娛樂專用土地，與區段徵收所規劃之「娛樂專區」之目的相符，並無另行徵收原告所有之土地之必要，且僅給予40% 之抵價地為補償，足見原處分有違比例原則及未就原告有利之事項一併注意之違法。
㈡被告新北市政府於100 年4 月22日函報請被告核准其抵費地
總面積為徵收面積40% ，其最主要理由為徵收之土地經規劃之公共設施用地為68.93 公頃，達全區面積（135.36公頃）比例50.92%，預估申請發給抵償地之土地所有權人約80% 發送抵償地之面積約43.32 公頃，總開發費用12,262,710,000元，剩餘可供有償撥用、讓售或公開標售之可建築用地面積為25.35 公頃，其讓售底價每平方公尺時48,374元，可得金額為12,719,200,000元，財務計畫尚可平衡。然被告新北市政府於100 年4 月22日之函文所附之區段徵收開發計畫書，就為何公共設施用地需占高達區段徵收總面積之50.92%，均未說明，僅籠統指為交通服務用地、停車場兼機關用地等，均未具體說明需要如此高比例之公共設施用地之理由，被告內政部在審核時，亦未要求被告新北市政府提出說明，即率予核准，顯有違行政程序法第4 條之依法行政原則、第5 條之明確性原則、及第8 條之誠信及信賴保護原則。
㈢依學者謝靜琪教授與胡博信先生所著「以財務分析法論區段
徵收抵價地發還比例」一文主張，被告新北市政府理應就本案詳列「成本項目」與「收益項目」之各項金額數值（含預估值在內），用以說明本案之抵價地比例確實僅能為40% ，方可維持本案之財務平衡，達成財務自足之目標，方屬正辦。然被告新北市政府查處函並無隻字片語具體說明本案之「成本項目」與「收益項目」之各項金額數值，由被告新北市政府查處函完全無法看出本案成本總額及收益總額及兩者之差額為何，更無法得出本案之抵價地比例僅能為40% ，方可維持財務平衡之結論，被告新北市政府既無法提出具體數據資料說明核算抵價地比例為40% 之依據，本案顯然不符土地徵收條例第39條第2 項所定「情況特殊」之條件，自應回復抵價地比例為50% 之法定原則，方符依法行政原則。
三、被告均聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：㈠被告內政部主張如下：
⒈依土地徵收條例第39條第1 項、第40條第1 項、第3 項前
段、第5 項，及土地徵收條例施行細則第42條第1 項前段與第2 項所定，故可知區段徵收雖為徵收態樣之一，惟其與一般徵收最大不同之處即在於地價補償費之給付型態，得由土地所有權人透過個人價值判斷之自由意志，行使選擇權，改向地方主管機關（即該管直轄巿或縣（巿）主管機關，以下同）申請發給抵價地，替代以現金發給補償費之給付型態。一經地方主管機關核定發給抵價地，即生土地徵收條例第21條補償完竣之效果，且該補償處分之權責機關及處分機關為直轄巿或縣（巿）主管機關。至抵價地分配事宜，依前揭行為時土地徵收條例第40條第5 項規定，抵價地係由該管地方主管機關規劃分配，並辦理所有權登記及點交作業，以完成後續區段徵收程序。
⒉復依行為時土地徵收條例第38條第1 項、土地徵收條例施
行細則第39條第3 款及第36條第16款所定，故抵價地比例係由該管地方主管機關於舉辦區段徵收說明會時應向土地所有權人說明之事項，並於個案區段徵收計畫書經需用土地人報奉中央主管機關核准，接到中央主管機關核准徵收案件之通知後，依土地徵收條例第18條規定公告之，並以書面通知被徵收人。是以，抵價地比例之說明及公告通知，係屬徵收補償之範疇，為該管地方主管機關之權責，並由該管地方主管機關併同徵收補償處分於徵收公告時，對外發生效力，其為徵收補償處分之部分構成要件，處分機關如前所述為該管直轄市或縣（市）政府。
⒊原處分係屬上級主管機關對本於職權所為之職務上只是或預防性監督作為，係屬「內部行為」，非行政處分。
⑴依土地徵收條例第39條第2 項、土地徵收條例施行細則
第40條前段及區段徵收實施辦法第16條規定及其立法意旨，抵價地比例為50% 以上（含50% ）時，並無須先經中央主管機關核准，而係於區段徵收計畫書載明，並由地方主管機關經依土地徵收條例第18條公告後即對土地被徵收人發生效力；至於抵價地比例未達50% 時，則由需用土地人報經中央主管機關核准後，再經地方主管機關依土地徵收條例第18條公告，始對土地被徵收人發生效力。究此兩種抵價地比例對外生效之模式，雖有無報經中央主管機關核准之不同，然均係由地方主管機關依土地徵收條例第18條公告，始對外部之特定對象發生效力，且同屬徵收補償事項，為地方主管機關之權責，並無疑義。
⑵按行為時土地徵收條例第38條第1 項、土地徵收條例施
行細則第39條第3 款及第36條第16款規定，抵價地比例之說明及公告通知，為需用土地人之該管地方主管機關之權責，並由該管地方主管機關併同徵收補償處分於徵收公告時，對外發生效力。且抵價地補償內容（包括申請、審核、補正等程序事項，以及抵價地比例、權利價值計算方式、保留分配等實體事項），同現金補償之標的、金額等內容，亦應於徵收公告中載明，故抵價地比例為區段徵收抵價地補償處分之部分構成要件，尚難與徵收補償處分割離而成一單獨之行政處分。
⑶抵價地面積未達徵收總面積50% 時，雖需先經中央主管
機關核准其抵價地比例，然並無通知土地所有權人，且核准當時該區段徵收計畫僅為草案，尚未經主管機關核准公告，未對外發生效力，仍需透過地方主管機關依法公告徵收而後生效，故抵價地比例係屬於整體徵收補償處分之部分內容，無法割裂獨立為另一處分，以維持徵收補償處分之同一性。是以，中央主管機關先行核准抵價地比例之行為，係屬中央主管機關對個別區段徵收案件抵價地補償方式之個別指示，核屬上級主管機關本於職權所為之職務上指示或預防性監督作為，應認屬機關「內部行為」，高雄高等行政法院100 年度訴字第271號亦著有判決可稽，故原告並非原處分之相對人，尚不得對之提起行政訴訟。
⒋至於抵價地比例未達50% 時，報經中央主關機關應審查事
項，依被告96年11月28日內授中辦地字第0960727955號函規定，應分項詳細說明各地區特性、開發目的、開發總費用（依土地徵收條例施行細則第51條第1 項規定項目列載）、公共設施用地比例、土地使用強度、土地所有權人受益程度及實際發展狀況等事項，並應先提送各該管直轄市○縣○市○區段徵收委員會審議通過，再併同各區段徵收區抵價地比例之財務計畫（包含開發總費用、土地所有權人領回抵價地面積、剩餘可處分土地面積、預估開發完成後土地市價及盈餘等）、公共工程費用等資料，供中央主管機關設置之內政部土地徵收審議委員會（101 年1 月後改為內政部土地徵收審議小組）審議參考之用。
⒌按依土地徵收條例第39條第1 項、第40條第1 項、第3 項
前段、第6 項，及土地徵收條例施行細則第42條第1 項前段與第2 項規定，實施區段徵收時，一經地方主管機關書面核定發給抵價地，即生土地徵收條例第21條補償完竣之效果，故抵價地補償與現金補償具有替代性，且抵價地補償之價值（或抵價地權利價值）不得低於領取現金補償之價值，以無損原土地所有權人之權益。而抵價地補償係屬徵收補償處分之範疇，性質上係屬授予利益之行政處分，此觀鈞院100 年9 月15日99年度訴字第2229號判決自明，故本案抵價地比例核定並無行政程序法第102 條規定須給予人民陳述意見之情事。本案既經新北市政府評估土地所有權人受益程度約為1.825 倍，即表示其所領回替代徵收補償地價之抵價地價值，為其依法得領取徵收補償價額之
1.825 倍，則原告等因政府實施區段徵收，應受徵收補償之權益無受有損害或不利益情事，並無行政訴訟法第4 條所稱得提起行政訴訟之原因。且本案經新北市政府依預計之抵價地發還比例40% 概算，申領抵價地之原土地所有權人受益程度約為1.825 倍，大於其應領之徵收補償地價，無違土地徵收條例第39條第1 項規定意旨，足以確保原告之權益。
⒍依土地徵收條例第39條第2 項、土地徵收條例施行細則第
40條前段及區段徵收實施辦法第16條規定，核其立法意旨係基於保障被徵收土地所有權人權益，由需用土地人視個案狀況不同，考量前述開發目的等因素，訂定抵價地比例或報經上級主管機關核定。復依行為時土地徵收條例第44條第1 項、第4 項及區段徵收實施辦法第16 條 ○○○區段徵收範圍內土地處理方式，除抵價地發交原土地所有權人領回外，道路等9 項公共設施（土地徵收條例第44條第
1 項第2 款）及其他應無償撥供需地機關之公共設施土地（土地徵收條例第44條第1 項第3 款）係無償登記為當地直轄市、縣（市）有或需地機關管有，至剩餘之可建築土地則應予公開標售、標租或設定地上權等，以回收開發總費用。被告新北市政府即依據臺北港特定區計畫規劃內容，並予以綜合考量，於100 年4 月22日函報被告提請被告土地徵收審議委員會審查，並經被告依法核定其抵價地比例，係於法有據，尚屬合理。
⒎行為時土地徵收條例第22條第1 、2 項規定之立法意旨係
為避免直轄市或縣（市）主管機關對於「徵收補償價額」查估偏差情事，除由該主管機關自行查明有無錯誤不實並為適當處理之外，權利關係人針對查處結果如有不服，得就該事項提請客觀中立、獨立行使職權之「地價評議委員會」復議；不服復議結果者，再行提起行政救濟，以專業單位先行審查，維其合法權益。惟查本案抵價地比例並非地價補償費、地上物補償費、遷移費或營業損失等法定「徵收補償價額」事項，故不適用前開規定有關復議程序。
⒏另有關原告所提本案土地早於59年間即准予設置海水浴場
並營業，早屬娛樂專用土地乙節，經查原告所有八里海水浴場，早因海岸侵蝕、防波堤形成暗流以廢棄並停止營業，爰經新北市政府（原臺北縣政府）依都市計畫法規定程序，於90年11月16發布實施之「變更八里都市計畫（第二次通盤檢討）」案內配合臺北港興建規劃，檢討變更「海水浴場用地」為「農業區」，並經新北市政府100 年10月24日北府城都字第1001391706號函復原告在案，故本案原告所有土地早於90年間即經新北市政府依都市計畫法劃設為農業區，故及至100 年實施區段徵收時，當同為都市計畫「農業區」土地，並非所稱「娛樂專區」土地，或具公共設施性質之「海水浴場用地」。且查使用分區之劃設係屬都市計畫事件，要與本案區段徵收抵價地比例無涉，兩者分屬不同事件。
㈡被告新北市政府主張如下：
⒈被告已考量本案開發目的、都市計畫公共設施比例、開發
總費用及土地所有權人受益程度等地區特性等特殊情形，擬具抵價地比例宜訂為40% 之具體理由，依法報經內政部核准在案，符合相關法令規定：
⑴查被告為開發本案，前經內政部都市計畫委員會98年8
月11日第712 次會議審查通過「新訂臺北港特定區主要計畫案」，本計畫將範圍內原農業區規劃為「優先發○區○○○○○○區段徵收方式辦理。被告爰依據前開計畫內容，考量本地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比例、土地使用強度、土地所有權人受益程度及實際發展狀況等因素，擬具本案區段徵收財務計畫並將預計抵價地總面積比例訂為40% ，案經新北市政府
100 年度第1 次區段徵收委員會審議通過，預計抵價地總面積比例以40% 辦理。因抵價地總面積非為徵收總面積百分之五十，情況特殊，依據土地徵收條例第39條第
2 項、同條例施行細則第40條第1 項規定，以新北市政府100 年4 月22日北府地區字第1000394513號函檢具擬訂為40% 之具體理由及計畫書等資料，報請內政部核定本案抵價地總面積占徵收土地總面積40% ，案經內政部土地徵收審議委員會100 年5 月11日第258 次會議審查，並經原處分核准本案抵價地比例為40% 在案。相關程序均依前開法令規定辦理。
⑵被告預計抵價地比例為40% 之主要考量因素及具體理由，茲分述如下：
①本區段徵收總面積為135.36公頃，區內私有土地面積
約122.73公頃，占全區面積90.69%。另依據內政部都市計畫委員會98年8 月11日第712 次會議審查通過之「新訂臺北港特定區主要計畫案」內容，規劃有道路、公園、綠地等12項公共設施用地，面積合計68.93公頃，佔全區面積50.92%。剩餘住宅區、商業區、產業專用區及娛樂專用區等可建築土地面積合計約66.4
3 公頃，佔全區面積49.08%，扣除發還土地所有權人之抵價地比例40％，僅餘約9.08% 可建築用地面積可供日後辦理公開標售，並以其處分收入償還區段徵收開發費用（如土地及土地改良物補償費、救濟金、公共工程費用、土地整理費用及貸款利息等），抵價地比例若再提高至40% 以上，剩餘可建築土地之處分收入恐不足支付開發總費用，亦即財務不具有可行性。
②另本開發區內土地原為低度利用之都市計○○○區○
○○區段徵收變更為住宅區、商業區、產業專用區及娛樂專用區等使用分區，土地所有權人可享受土地利用價值提高、公共設施完善、生活環境品質提昇等整體開發效益，且開發後地價亦大幅上漲，抵價地比例訂為40% 時，土地所有權人之受益程度已足資抵付其原應依土地徵收條例第30條規定領取之地價補償費，被告已充分考量並保障其應有權益。
⒉被告報請內政部核准抵價地比例應屬行政內部行為，並非
行政處分，應無行政程序法第102 條之適用。另關於本開發案抵價地比例訂定情形及理由，被告依土地徵收條例第11條及第38條規定，於100 年5 月31日假八里區大埤頂社區活動中心召開「新北市○○○○○區區段徵收開發案」協議價購及區段徵收說明會時，業已依土地徵收條例第39條規定向土地所有權人詳細說明本案之區段徵收目的、抵價地比例及申請程序等相關事項，並就土地所有權人於會場所陳述之意見予以回復。另新北市政府100 年5 月5 日北府地區字第1000425296號函本案協議價購會議開會通知單、100 年5 月5 日北府地區字第1000425303號○○○區段徵收說明會開會通知單及100 年6 月9 日北府地區字第1000584025號函本案協議價購會議紀錄內容亦載明土地所有權人對區段徵收有意見時，除得於會議中提出外，並得於規定陳述期間內依行政程序法第105 條規定於100 年6月30日前以書面提出事實及法律上之意見陳述。嗣經被告新北市政府將前述會議中土地所有權人所陳述之意見及本案規定陳述意見期間民眾所提之意見，納入本案區段徵收計畫內，提送內政部土地徵收委員會審議，並經內政部10
0 年8 月16日內授中辦地字第1000725290號函核准。被告新北市政府於100 年8 月23日公告徵收前，已依法給予原告陳述意見之機會。
⒊抵價地總面積比例非屬土地徵收條例第22條第2 項所稱之
「徵收補償價額」，故無前開規定復議程序之適用。原告所有坐落於本案範圍內土地於90年間以變更為農業區，被告依土地徵收條例第4 條第1 項第3 款規定報請核准徵收，尚無違誤依土地徵收條例第4 條第1 項規定、新北市政府90年11月16日發布實施之「變更八里都市計畫（第二次通盤檢討）案」都市計畫書所載內容意旨，原告所有土地早於90年間即經新北市政府依都市計畫法定程序變更為農業區，被告於100 年8 月間依土地徵收條例第4 條第1項第3 款規定報請核准徵收，於法有據。況且，原告如對於都市計畫之內容有意見，應依都市計畫法第19條於公開展覽、都市計畫說明會或審議階段提出意見，而非遲至被告新北市政府業依審定之都市○○○○○○區段徵收時，始以此為由而有所爭執，且該爭執內容與本案訴訟標的，兩者應屬二事，原告所陳，顯有誤解。
四、本院判斷如下：㈠本案程序爭議方面：
1.原告訴之追加部分：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」為行政訴訟法第111 條第1 項規定所規定。本件原告原僅對被告內政部提起訴訟，聲明為﹔「原處分及訴願決定均撤銷。
」因被告內政部認原處分為機關「內部行為」，原告不得對之爭訟，原告乃追加新北市政府為被告，聲明求為撤銷系爭公告公告事項十、關於本區段徵收區抵價地總面積為徵收私有土地面積40% 部分。此聲明為被告所同意，且無礙於被告防禦及訴訟終結，核屬適當，應准予追加。
2.原告訴之聲明第一項所謂「原處分」之真意確認︰⑴我國土地徵收之程序，簡言之，係需用土地人因興辦公
益事業需用土地，於無法以協議價或其他方式取得時，依法提出土地徵收之申請。經代表徵收權人（國家）之中央主管機關內政部核准徵收申請案後，通知被徵收土地所在地之直轄市或縣（市）政府執行之。其後，由直轄市或縣（市）政府將徵收准案公告三十日，並以書面通知土地所有權人及他項權利人。又，徵收土地應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）政府於公告期滿後15日內發給被徵收人。於補償費發給完竣時，需用土地人取得土地所有權，同時原土地所有權及其上之其他權利歸於消滅，徵收程序隨之完成。就上述徵收程序以觀，由徵收申請（行政程序開始）之後，以迄徵收完成為止，徵收主管機關對於被徵收人先後為兩項行政行為。亦即，一為將徵收權之發動（徵收案核准）告知（公告並通知）被徵收人之行為﹔另一為依法發給補償費以完成徵收之行為。於是，土地徵收程序上，分二階段產生不同內容之法律效力。第一階段徵收主管機關為內政部，其作成重點在於審核確認需地機關申請徵收之必要性與合理性，需地機關須擬具詳細徵收計畫書，附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，供內政部審核。經內政部核准並由被徵收土地所在地之直轄市或縣（市）政府告知後，被徵收土地之權利現狀凍結，俾以後續之土地徵收程序得以順利進行。第二階段徵收主管機關則為被徵收土地所在地之直轄市或縣（市）政府擔任，重點在於徵收補償費之發給完竣，需用土地人因此取得土地所有權，原土地所有權人及其上之其他權利隨之歸於消滅。
⑵區段徵收為徵收態樣之一，係對一定區域內之私有土地
為全部徵收後，再重新規劃、整體開發之綜合性土地改良事業，與需用土地人為興辦公益事業，按事業性質及實際需要，勘選適當用地及範圍而為特定土地之徵收有所不同。因區段徵收係就「區域」而為徵收，再為重新規劃，故而，規劃後非屬計畫範圍外之可供建築用地，非不得作為抵價地，作為抵付原土地所有權人現金補償費，故有「抵價地」制度之設。固然，對土地所有權人而言，區段徵收與一般徵收最大不同之處，僅在於地價補償費之給付型態，得由土地所有權人透過個人價值判斷之自由意志，行使選擇權，改向該管直轄巿或縣（巿）主管機關申請發給抵價地，替代以現金發給補償費之給付型態而已。但就某一區域是否應為全部徵收，整體規劃後，再將「特定比例」土地分配發還予人民，乃為某一區域是否應核准區段徵收之審核重點，蓋○○○區段徵收必要性與合理性之判斷。故而，被告內政部審核區域徵收申請，應否准許之處分，其內容除關於區域地理位置、面積、建設內容外，抵價地比例適當與否，當然包括在內。只是因被徵收區域經整體規劃後，土地利用效益提高，地價亦隨之浮動，原土地所有權人通常期待以抵價地抵付現金補償，於此輿情之下，土地徵收條例第39條第2 項規定抵價地總面積，以徵收總面積50%為原則，資滿足原土地所有權人需求，降低徵收抗爭之壓力。因此，如情況特殊，抵價地總面積少於50% 時，則須另經申請人上級機關核准。易言之，區段徵收申請時，申請人依土地徵收條例第38條規定，本應檢具徵收計畫書，附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖送由當地直轄市或縣（市）主管機關報請中央主管機關內政部審核，徵收計畫書中當然包括抵價地總面積占徵收總面積之百分比，以供被告內政部考量此區域徵收之必要性與合理性，但如抵價地總面積少於50%時，於徵收計畫送內政部審核前，申請人須先送其上級主管機關核准，以求完備，該核准與否，則屬上級機關就其主管事項對於下級機關之事務監督，乃為內部行為，對人民並不直接發生規制效力。只是，本案需用土地而申請區域徵收者為被告新北市政府，依土地徵收條例第39條第2 項所稱上級主管機關即為被告內政部，適為土地徵收條例第38條第1 項所稱之中央主管機關，而屬有權為徵收案核准者，二者遂為同一主體。
⑶原告於100 年9 月16日號函被告新北市政府，不服系爭
公告中抵價地總面積僅為徵收私有土地面積40% 部分，核其實際，當係對被告內政部基於土地徵收條例第38條第1 項中央主管機關地位所為核准徵收處分中關於抵價地總面積占徵收總面積比例之事項不服，而非對被告內政部基於土地徵收條例第39條第2 項被告新北市政府之上級主管機關地位所為之核准監督行為不服。然原告就被告內政部徵收處分中抵價地比例不服，經被告新北市政府先後以100 年10月13日北府地區字第1001310683號函、100 年11月17日北府地區字0000000000號函回覆於法並無不合，原告不服被告新北市政府上開二函，提起訴願，其真意當仍係對被告內政部徵收處分中抵價地比例不服，被告內政部逕認原告真意乃不服「原處分」，而以101 年1 月31日台內訴字第1010002013號函將原告訴願移由行政院處理，經行政院將訴願駁回，原告乃先以內政部為被告提起本件訴訟，求為撤銷「原處分」及訴願決定。職是，徵諸前揭說明，原告所稱「原處分」（即被告內政部基於土地徵收條例第39條第2 項所為之核准行為）其定性雖屬為機關內部行為，原則上人民不得對之爭訟。然究其實際，原告不服者，始終為系爭公告中被告內政部徵收處分關於抵價地比例部分，僅因被告內政部於原告訴願程序，逕將原告不服之對象解釋為「原處分」，致有此後訴之聲明之誤差，經闡明後，已將原處分確認即係「系爭公告事項十中關於被告內政部准予本區段徵收區抵價地總面積為徵收私有土地面積40% 部分之條件徵收部分」，此為被告內政部徵收處分內容之一部分，其實質內涵復經行政院為訴願審理，而為本院審理之對象，合予敘明。
㈡本案實體爭議方面
1.被告內政部部分：⑴被告新北市政府為臺北港特定區開發，辦理該市○○○
○○區區段徵收，擬訂抵價地總面積為徵收總面積40%，報經被告內政部以原處分准予辦理。嗣被告新北市政府申經被告內政部准予辦理系爭區域土地徵收，被告新北市政府乃為系爭公告，公告事項十即為抵價地總面積占總面積比例之公告。原告等為坐落該徵收區段土地之部分土地所有權人，不服系爭公告中抵價地總面積僅為徵收私有土地面積40% 部分等節，為兩造所不爭執，並有被告新北市100 年4 月22日以北府地區字第1000394513號函、原處分、被告內政部100 年8 月16日內授中辦地字第1000725290號函、系爭公告、原告等坐落該徵收區段土地之土地登記謄本、原告等異議書等件影本在卷可稽。兩造爭執無非被告內政部核准被告新北市政府報請系爭公告事項十中「抵價地總面積為徵收私有土地面積40%」乙節是否合法。
⑵按「（第1 項）有下列各款情形之一者，得為區段徵收
：……三、都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。……（第○○○區段徵收範圍勘選、計畫之擬定、核定、用地取得、拆遷補償、工程施工、分配設計、地籍整理、權利清理、財務結算及區段徵收與都市計畫配合等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件﹔其組織規程，由中央主管機關定之。」「需用土地人申請區段徵收土地，應檢具區段徵收計畫書、徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由當地直轄市或縣（市）主管機關邀集需用土地人及土地所有權人舉行說明會後，報請中央主管機關核准。」「（第1 項）區段徵收土地時，應依第三十條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第三十一條至第三十四條規定補償之。（第2 項）抵價地總面積，以徵收總面積百分之五十為原則。因情況特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之四十。曾經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於百分之四十五。」行為時土地徵收條例第4 條第1 項第
3 款、第6 項、第15條、第38條第1 項、第39條分別定有明文。依據上開條例第4 條第6 項授權，內政部制定有區段徵收實施辦法，其中第16條規定「（第1 項）需用土地人訂定抵價地總面積時，應考量各地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比例、土地使用強度、土地所有權人受益程度及實際發展狀況等因素。（第2 項）前項抵價地總面積應先經當地直轄市○○○市○○○區段徵收委員會審議通過。」核上開辦法規定為母法授權範圍，自值援用。簡言之，需用土地○○○區段徵收土地，應檢具區段徵收計畫書等文件，送由當地直轄市或縣（市）主管機關邀集需用土地人及土地所有權人舉行說明會後，報請被告內政部核准。而其區段徵收計畫書中關於抵價地總面積與徵收總面積之比例，應先經當地直轄市○縣○市○○○○區段徵收委員會」（非「地價評議委員會」）審議通過，如比例未達50％，則應送需用土地申請之上級主管機關核准。完備上開程序後，抵價地面積占徵收總面積比例乃為徵收計畫書一部分，併送被告內政部，由其所設土地徵收審議委員會審議徵收計畫之合理性與必要性，審議通過者則由被告內政部核准，當地直轄市或縣（市）政公告並核發補償費（抵價地補償費之核定及發給乃屬另一程序事宜，與抵價地面積占徵收總面積比例核定不同，其核定程序如有不服，應循土地徵收條例）。行政機關如依上開規定而為區段徵收抵價地抵價地面積占徵收總面積比例核定，即屬依法行政，應予肯認。
⑶經查：
①被告新北市政府辦理「台北港特定區計畫」申請，其
申請程序經被告內政部94年8 月22日台內營字第0940085085號函同意，並據以辦理都市計畫規劃。其主要計畫經內被告政部都市計畫委員會98年8 月11日第71
2 次會議審議通過，其細部計畫由被告新北市都市計畫委員會於98年12月24日第394 會議審竣﹔第1 階段主要及細部計畫分別於98年11月及同年12月發佈實施，此有被告新北市政府提出之「新北市臺北○○○區○○區段徵收開發計畫書」第一章計畫源起為憑。是被告新北市○○○○○○區段徵收案之需地機關，併亦為辦理系爭區段徵收之當地主管機關。
②是被告新北市○○○○○區段徵收於100 年5 月31日
對區段內土地權利人召開說明會及協議價購會議，該會議中即有土地所有權人就抵價地占總徵收土地比例有所疑義，此有被告新北市100 年5 月5 日北府地區字第1000425296號、第0000000000號、第0000000000號開會通知單、臺北港特定區段徵收案協議○○○區段徵收說明會議簽到簿及會議記錄等件影本可稽。惟經被告新北市○○區段徵收委員會審議，以被告新北市政府提出之「臺北港特○區區段徵收財務計畫」為審核依據，經第100 年第1 次會議通過，亦有新北市區段徵收委員會該次會議記錄及委員簽到表等件影本可憑。
③被告新北市○○○區段徵收委員會審議抵價地比例通
過後，即於100 年4 月22日以北府地區字第1000394513號函檢具會議記錄及徵收計畫書（100 年4 月）其區段徵收範圍地籍圖送被告內政部審議，綜合該函及徵收計畫書第八章「土地所有權人領回抵價地比例」、第九章「土地所有權人意願」、第十章「開發總費用、經費來源、清償能力等財務計畫分析」第十一章「土地所有權人受益程度」等章節以觀，其辦理抵價地總面積定為總徵收面積40% 之主要理由如下：「臺北港特定區計畫，係為型塑國際級港灣城市發展構想，結合遊憩、運輸、娛樂等複合型機能，規劃道路、公園等12項公共設施用地，面積合計68.93 公頃，占全區面積50.92%，剩餘全區面積49.08%之土地66.43公頃，為住宅區、商業區等可建築土地，於扣除發交原土地所有權人領回之抵價地（占全區面積40% 之住宅區、商業區等可建築用地）後，僅餘約占全區面積
9.08% 之住宅區、商業區等土地得用以標售，以回收區段徵收開發總費用。本件區段徵收總面積135.36公頃，以100 年公告現值及20% 土地所有權人領取現金補償金估算，預計開發總費用為122.63億元，如按抵價地發還比例40％及80% 地主領取抵價地等估算，預計領回抵價地面積39.28 公頃，剩餘可供標讓售之可建築面積25.56 公頃，若以財務平衡地價47,983元/平方公尺計算，財務尚可平衡，倘抵價地發還比例超過40％，或地主領取抵價地比例超過80％，財務回收恐將有風險。本區原○○○區○○○區段徵收開發，具有提高土地價值、完善公共設施、提升生活環境、品質等整體開發效益。」被告內政部於100 年5 月11日召開土地徵收審議委員會第258 次會議，認被告新北市政府所為本案合於相關法規（即區段徵收實施辦法第16條規定，考量臺北港特定區地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比例、土地所有權人受益程度及實際發展狀況等事項），財務計畫尚屬可行（即合於財務自償性及平衡原則），而為核准等節，則有被告新北市政府100 年4 月22日以北府地區字第1000394513號函、徵收計畫書（100 年4 月）、被告內政部土地徵收審議委員會第258 次會議記錄、被告內政部100 年5 月18日台內地字第1000099529號函等件影本足按。
④經被告內政部核准被告新北市0000000區段徵
收抵價地比例後，被告新北市政府再於100 年7 月18日以北府地區字第1000732851號函檢陳區段徵收計畫書（100 年7 月）、徵收土地圖冊、土地使用計畫圖及區段徵收說明會記錄等件送被告內政部審○○○區段徵收案。其區段徵收計畫書十六章「抵價地比例」、第十八章「財務計畫、包括預估開發總費用、預算編列情形及籌措方式及償還開發總費用分析」均承被告新北市政府100 年4 月所提徵收計畫書內容，而為抵價地比例之分析，經被告內政部100 年8 月10日召開土地徵收審議委員會第264 次會議照案通○○○區段徵收計畫，亦有被告新北市政府100 年7 月18日北府地區字第1000732851號函檢陳區段徵收計畫書（10
0 年7 月節本）、被告內政部100 年8 月10日土地徵收審議委員會第264 次會議記錄、被告內政部100 年8月17日台內地字第1000164206號函等件影本可憑。
⑤承前所述，被告內政部就被告新北市政府所提出之徵
收計畫，認本案公共設施用地占全區面積50.92%，如扣除發交原土地所有權人領回之抵價地（占全區面積40% 之住宅區、商業區等可建築用地），可供標售回收區段徵收開發費用之區段僅9.08% ，如倘抵價地發還比例超過40％，或地主領取抵價地比例超過80％，財務回收恐將有風險，基於「財務平衡」原則，認為本案屬土地徵收條例第39條所稱「情況特殊」，而核准本案抵價地比例可低於50% ，具體化為40％。本院核其認定程序及所據判斷資料均無違誤，所為推論合於論理法則，要無違法。
⑷原告雖主張系爭區段徵收中所規劃的公共設施面積高達
50.92%，其計算方式、必要性與規劃細節未見說明，復且學者謝靜琪教授與胡博信先生所著「以財務分析法論區段徵收抵價地發還比例」一文主張，詳列「成本項目」與「收益項目」之各項金額數值（含預估值在內），用以說明本案之抵價地比例確實僅能為40% ，方可維持本案之財務平衡，本案未依此進行，當有違法；又稱本案未依平均地權條例施行細則第70條辦理云云。然則：
①系爭區段徵收案緣起都市計畫，依據內政部都市計畫
委員會98年8 月11日第712 次會議審查通過之「新訂臺北港特定區主要計畫案」內容，而規劃有道路、公園、綠地等12項公共設施用地，第1 階段主要及細部計畫分別於98年11月及同年12月發佈實施，業如前述。故而，原告若係對於上開都市計畫中使用分區劃分及公共設施規劃比例有所不服，應就上開都市計畫而為爭訟救濟，而非於都市計畫確定後，就系爭區段徵收之開發計畫書內循都市計畫內容所為之規劃爭執。
②被告內政部於審核被告新北市0000000區段徵
收抵價地比例，及審核被告新北市○○○○區段徵收案時，被告新北市政府分別提出100 年4 月徵收計畫書、100 年7 月徵收計畫書，前者第十章以下詳列「區段徵收財務計畫表」、「可建地土地價格一覽表」、土地標售金額預估表」、「開發期程預估表」、「區段徵收現金流量表」、「申領抵價地比例之敏感度分析」「土地標售價格與申領抵價地比例之敏感度分析」﹔第十一章顯示「區段徵收土地所有權人受益程度演算過程表」，土地所有權人的受益程度為1.825倍，被告新北市政府受益程度為1.307 倍﹔後者基於前者之立論，於拾捌章製有「區段徵收開發總費用估算表」，雖非以一總表方式列出「成本」「收益」之平衡，但就各成本、收益各細項製表，併以「申領抵價地比例之敏感度分析」推測預估收支平衡點，自係屬以財務分析法來確認區段徵收抵價地發還比例。原告未具體就上開各表數字及所顯示之意義而為爭執，泛稱上開各表未能顯示「成本」「收益」之差額，而謂抵價地發還比例無據云云，自非可採。
③至於平均地權條例施行細則第70條規定：「實施區段
徵收時，徵收機關應預計區段徵收後土地平均開發成本，○○○區段○○○○街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形○○○區段○○○路街○路線價或區段價，提經『地價評議委員會』評定後，作為計算原土地所有權人左列權益之標準。一、應領抵價地之權利價值。二、應領抵價地之面積。三、實際領回抵價地之地價。四、優先買回土地之權利價值。五、優先買回土地之面積。前項計算公式如附件五。」核係確定抵價地比例後，徵收當地縣（市○○○○○○區段○○○路街之路線價或區段價，提經地價評議委員會評定，作為計算原土地所有權人應領抵價地面積等權益之標準，與抵價地比例之確定無涉。原告援引上開規定指摘被告內政部未審查被告新北市政府未遵循上開規定而為抵價地比例之確定云云，法規適用有誤。
⑸綜上，被告內政部就被告新北市政府所提出之徵收計畫
案關於抵價地占徵收總面積比例之核定，亦即，系爭公告事項十中關於被告內政部准予本區段徵收區抵價地總面積為徵收私有土地面積40% 部分，要無違法。
2.被告新北市政府部分：承前所論，本件原告所爭執系爭公告十中關於被告內政部准予本區段徵收區抵價地總面積為徵收私有土地面積40%部分，核為被告內政部徵收處分之部分內容，要非被告新北市政府所作成。是以，原告以新北市政府為被告，而為上開公告事項撤銷之請求，乃為被告當事人不適格，為無理由。
五、綜上，原告主張為無可採，被告內政部所為系爭公告事項十准予本區段徵收區抵價地總面積為徵收私有土地面積40% 之徵收處分，要無違法，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告以內政部為被告訴請撤銷，為無理由﹔而上開處分既非由被告新北市政府作成，原告以之為對象訴請撤銷，當事人不適格，亦屬無理由，均應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結論無涉，爰不逐一論駁，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 2 月 5 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪慕芳法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 2 月 5 日
書記官 徐子嵐