臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1188號102年3月7日辯論終結原 告 曹瑞泰訴訟代理人 張鈞綸 律師被 告 教育部代 表 人 蔣偉寧（部長）住同上訴訟代理人 許嘉容 律師
黃旭田 律師複代理人 顏 榕 律師上列當事人間有關教育事務事件，原告不服中華民國行政院101年5月24日院臺訴字第1010129731號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件被告主張司法院大法官會議釋字第380號解釋授予大學
自治，有制度性之保障，且大學法第19、20條授權學校自為相關規定，故訴外人私立開南大學（95年8月1日更名前為私立開南管理學院）可依其內部規則設置教評會，並決定有關教師法第14條聘任教師之運作方式；被告100年9月6日以臺人㈡字第0000000000D號函（以下簡稱被告100年9月6日函，即原處分）同意開南大學不續聘原告之核准決定並非行政處分，且教師法第14條並未區分公、私立學校而有所不同，最高行政法院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨亦可適用於私立學校，是被告上開「核准」係使學校所為解聘、停聘、不續聘之處分發生效力之要件，屬觀念通知，尚非行政處分，原告自不得對之爭執，而教師聘約係存在學校與教師之間，原告若有不服，應以開南大學為被告始為適法云云。
㈡惟按「．．．公立學校教師因具有教師法第14條第1項各款
事由之一，經該校教評會依法定組織（教師法第29條第2項參照）及法定程序決議通過予以解聘、停聘或不續聘，以學校為被告，提起撤銷訴訟，．．．本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議固有決議，惟．．．因仁德醫校為私立學校，非各級政府依法令設置實施教育之機構，而具有機關之地位者，該校二級教評會之決議雖係對抗告人（杜逸正）之措施，且有損害抗告人憲法基本權中之工作權及生存權之虞，惟因該決議非屬行政處分，抗告人無從以該校為被告，對於該決議提起撤銷訴訟，而應俟相對人（教育部）就該校報請資遣抗告人以系爭函文作成核准之行政處分後，以相對人為被告，對於該核准之行政處分提起撤銷訴訟．．．」，業經最高行政法院著有99年度裁字第606號裁定可資參照。
㈢第以教師法之立法目的，乃為保障教師工作與生活，以提昇
教師專業地位，此徵之教師法第1條規定即明。經查教師法第14條明文規定，教師之解聘、停聘或不續聘須經被告教育部核准始生效力。本件開南大學係私立學校，而私立學校，並非各級政府依法令設置實施教育之機構而具有機關之地位者，原告與該大學間之教師聘任係私法契約，就本件教師不續聘案言，開南大學三級教評會之決議，即公共事務管理學系（以下簡稱公管系）教師評審委員會（以下簡稱系教評會）及人文社會學院教師評審委員會（以下簡稱院教評會）暨大學教師評審委員會（以下簡稱校教評會）之決議，雖係對不續聘教師之措施，但因（院教評會）校教評會係學校內部組成之單位，所為教師不續聘之決議，依教師法第14條之強制規定，須報經主管機關核准始生效力，而不續聘具有損害教師憲法基本權中之工作權及生存權之虞，如認主管教育行政機關之核准，非屬行政處分，教師既無從以學校為被告，對學校教評會之決議提起撤銷訴訟，而應俟學校報請不續聘教師之函文作成核准之行政處分後，以主管教育行政機關為被告，對於該核准之行政處分提起撤銷訴訟，此徵之前揭最高行政法院99年度裁字第606號裁定意旨亦明。從而本件教育部自為適格之被告，且原告既係對教育部同意開南大學不續聘案之行政處分不服，經訴願程序，以教育部為被告提起行政訴訟，於法即洵無不合，被告所稱殊有誤解，合先敘明。
二、事實概要：㈠原告原係私立開南大學（95年8月1日更名前為私立開南管理
學院）公管系專任副教授，前於92年8月1日至該校任教。迨99年間，私立開南大學以原告迄99年9月22日止，未於6年內升等為教授，違反聘約情節重大，依教師法第14條第1項第8款後段規定、93年9月22日經該校校務會議通過後實施之開南管理學院教師聘任待遇服務辦法（以下簡稱教師聘任待遇服務辦法）第13條、93年4月13日經該校行政會議通過後實施之開南管理學院教師聘約（以下簡稱系爭教師聘約）第14條規定，提經100年1月11日公管系教評會決議，不通過原告不續聘案；嗣提經100年1月13日院教評會決議，通過原告不續聘案，復提經100年1月18日校教評會決議，自100年2月1日起不續聘原告，並以100年1月26日開南人字第1001110030號函（以下簡稱私立開南大學100年1月26日函）檢附原告不續聘案之檢覈表、事實表及相關文件報請被告審核。
㈡被告審查結果，以私立開南大學已於教師聘任待遇服務辦法
中明定專任助理教授、副教授6年未能升等不予續聘之規定，且該辦法業經學校納入教師聘約；又按被告所訂「專科以上學校教師解聘停聘不續聘作業」流程檢視該校教評會審議本案之程序尚無違誤，並已於該次教評會開會前通知原告陳述意見，乃以100年9月6日函（即原處分）同意不續聘原告，並自該函送達私立開南大學次日生效。開南大學遂據以100年9月19日開南人字第1000006555號函（以下簡稱私立開南大學100年9月19日函）知原告，該校不續聘措施自000年0月00日生效。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠有關被告稱所為之核准並非行政處分，原告應以學校為被告請求救濟為正辦，原告已於歷來書狀反覆申引駁斥：
⒈公私立學校教師聘任關係有本質上之不同，通說認為公立學
校教師聘約係行政契約，私立學校教師聘約則為私法契約。因解聘、停聘、不續聘或資遣而導致之身分變更之爭議，在公立學校應循行政爭訟程序，而在私立學校應循民事訴訟程序解決之。學校對於教師所為解聘、停聘、不續聘或資遣之決定，本身是否構成行政處分，雖有不同看法，惟通說認為基於教師聘約之契約本質，無論其為行政契約或私法契約，不應由任何一方基於意思優越之地位，以單方行為形成法律關係，自不應認為學校有以單方行政處分形成、消減或變更聘約內容之權力。故教師對於學校所為解聘、停聘、不續聘或資遣之決定本身，係學校基於聘約行使契約解除或終止之權利，自非行政處分行為。職是，公立學校教師解聘、停聘、不續聘或資遣之爭議，視其請求之內容，應提起行政訴訟中之確認訴訟或給付訴訟加以救濟。而私立學校教師解聘、停聘、不續聘或資遣之爭議，應向普通法院提起民事訴訟救濟之。
⒉教師法適用對象雖不分公私立教師，然因公私立教師與學校
間之聘任關係，存有公、私法之法律性質不同，致救濟方式有分歧處，法院管轄亦有差異。隨著教師專業自主提升、教育人員權益意識覺醒及社會環境之變遷，教師與學校間發生爭議及衝突，亦與日益增。因教師聘任關係涉及教師身分之變更，直接影響其工作權，而工作權是憲法賦予之基本權，其剝奪自應受較嚴格之法律規範。就學校之教師職責而言，教師在傳播其所確信之知識，陶冶啟迪學生之判斷力，以形成其客觀之知識基礎，目標在為國家社會培養人材，其與社會公益有密切關聯。為求教師發揮專業自主性，不受學校之剝削對待，無論公、私立學校，教師之工作權益，自應受高密度之保障，教師所受之職場規範，亦應賦予合理之自主性，俾使教師得專心於教學研究。如是者，以達成國家保護教師與保障教學專業之目的。私立學校之教師與學校間係契約聘僱關係，學校居於優勢之權力支配地位，經常任意侵犯教師之權益並未因教師法等教育法規之制定，而獲有具體之保障。
⒊最高行政法院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議內容：
⑴公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關
之地位（司法院釋字第382號解釋理由書第2段參照）。公立學校教師之聘任，為行政契約。惟在行政契約關係中，並不排除立法者就其中部分法律關係，以法律特別規定其要件、行為方式、程序或法律效果，俾限制行政契約當事人之部分契約自由而維護公益。
⑵公立學校教師於聘任後，如予解聘、停聘或不續聘者，不僅
影響教師個人權益，同時亦影響學術自由之發展與學生受教育之基本權利，乃涉及重大公益事項。是教師法第14條第1項規定，教師聘任後，除有該項各款法定事由之一者外，不得解聘、停聘或不續聘，乃為維護公益，而對公立學校是否終止、停止聘任教師之行政契約，以及是否繼續簽訂聘任教師之行政契約之自由與權利，所為公法上限制。除該項教師解聘、停聘或不續聘法定事由之限制外，該法另定有教師解聘、停聘或不續聘之法定程序限制（教師法第14條第2、3項、同法施行細則第16條各款參照）。是公立學校教師因具有教師法第14條第1項各款事由之一，經該校教評會依法定組織（教師法第29條第2項參照）及法定程序決議通過予以解聘、停聘或不續聘，並由該公立學校依法定程序通知當事人者，應係該公立學校依法律明文規定之要件、程序及法定方式，立於機關之地位，就公法上具體事件，所為得對外發生法律效果之單方行政行為，具有行政處分之性質。
⑶公立學校依法作成解聘、停聘或不續聘之行政處分，其須報
請主管教育行政機關核准者，在主管機關核准前，乃法定生效要件尚未成就之不利益行政處分，當事人以之作為訴訟對象提起撤銷訴訟，其訴訟固因欠缺法定程序要件而不合法。惟鑑於上開解聘、停聘或不續聘之行政處分影響教師身分、地位及名譽甚鉅，如俟主管教育行政機關核准解聘、停聘或不續聘之行政處分後始得救濟，恐失救濟實益，而可能影響學術自由之發展與學生受教育之基本權利，故法律如另定其特別救濟程序，亦屬有據。
⑷查教師法第29條第1項規定：「教師對主管教育行政機關或
學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。」第31條第1項規定：「教師申訴之程序分申訴及再申訴二級。」同條第2項前段規定：「教師不服申訴決定者，得提起再申訴。」是教師得提起申訴、再申訴之對象，依教師法第29條第1項規定為「主管教育行政機關或學校有關其個人之措施」，而公立學校解聘、停聘或不續聘之行政處分，在主管機關核准前，應屬學校有關教師個人措施之一種，故公立學校教師得對法定生效要件尚未成就之不利益行政處分提起申訴、再申訴以資救濟，乃上開法律所為特別規定。
⑸另查教師法第33條規定：「教師不願申訴或不服申訴、再申
訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。」其中所謂「按其性質」，首應區分學校與教師間之聘約關係屬私法契約或行政契約。公立學校教師之聘任屬行政契約，自不適用普通法院救濟途徑，相關爭議自應「依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。」又由於上開第33條前段規定「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者」，得按其性質依訴願法或行政訴訟法請求救濟。是公立學校教師就學校有關教師個人之措施不服，得按其性質選擇循申訴、再申訴（視為訴願）、行政訴訟途徑；或按其性質逕提訴願、行政訴訟，以資救濟，乃法律特別規定之救濟途徑及當事人就不同救濟途徑間之自由選擇權。公立學校教師得對法定生效要件尚未成就之不利益行政處分提起申訴、再申訴以資救濟，乃教師法第29條第1項所為特別規定，已如前述，則作為法律明定之另一救濟途徑選項（即按其性質逕提訴願、行政訴訟），其具行政處分性質者之爭議，自無限制解釋為須俟法定生效要件成就後始得提起之理，否則即與教師法第33條前段明定申訴、再申訴（視為訴願）、行政訴訟，與逕提訴願、行政訴訟，乃當事人得依其意願自由選擇救濟途徑之意旨不符。故公立學校教師得對法定生效要件尚未成就之不利益行政處分提起訴願、行政訴訟以資救濟，乃教師法第33條所為之特別規定。至當事人循序提起行政訴訟時，其被告機關之記載與訴訟類型，應與法定生效要件成就後之不利益行政處分之救濟程序相同，即以學校為被告，提起撤銷訴訟，俾於教師法在一般救濟程序外另定特別救濟途徑，且明定當事人有救濟途徑自由選擇權之現制下，使個案救濟程序不致愈趨複雜，以符有效法律保護之法治國家基本原則。
⑹公立學校教師對生效要件尚未成就之解聘、停聘或不續聘處
分所進行之行政救濟程序進行中，各該不利益行政處分因經主管教育行政機關核准而發生完全效力者，當事人之前已依法進行之行政救濟程序即轉正為一般行政救濟程序，故不生單獨對主管教育行政機關之核准進行行政救濟問題；至當事人不服公立學校解聘、停聘或不續聘之行政處分，但未利用法定特別程序救濟（或遲誤法定特別救濟程序相關期限），而俟主管教育行政機關核准該行政處分後，始依教師法第29條第1項、第31條第2項前段及第33條規定提起申訴、再申訴（視為訴願）或依法逕提訴願後，再以學校為被告依法提起撤銷訴訟者，亦無不合，於此情形，當事人如以教育行政主管機關為被告者，法院應妥為行使闡明權，使當事人改以學校為被告，以資保障當事人權益，均併予指明。
⒋但，私立學校教師不得循上開程序救濟之最主要差別，乃在
於本質上，學校與教師之關係為私法契約，無法循行政爭訟救濟，僅得以民事訴訟救濟。然依上開決議之意旨，各該不利益行政處分（學校針對行政契約所做不續聘處分）因經主管教育行政機關核准而發生完全效力者，當事人之前已依法進行之行政救濟程序即轉正為一般行政救濟程序，故不生單獨對主管教育行政機關之核准進行行政救濟問題。然此一理由無法適用於私立學校教師，因主管教育行政機關之核准，並不造成「使民事訴訟之救濟『轉正』為其他民事救濟程序」（因訴訟標的仍為確認聘僱關係存在或給付聘書之訴），即不生在行政救濟程序之中由特別救濟程序轉換為一般救濟程序之效力。且於公立學校中之解聘案中，教育主管機關固得主張其核准行為僅為生效要件，教師應就學校所作原處分進行救濟，乃在於行政法院得針對原處分直接進行審查，教育部之核准與否並非先決條件。然基於公法及私法分流，上開原理未便得以適用於本件。原告早即以民事訴訟向開南大學尋求救濟，而被告機關之核准處分已成為臺灣高等法院民事庭100年度勞上字110號判決之基礎及先決問題（今已上訴最高法院）：「綜上所述，甲○○、鄧樹楨與上訴人（開南大學）間之聘任關係於100年9月9日經教育部核准上訴人之不續聘決議送達兩造後已告消滅，故其二人請求發給自100年9月10日起至101年7月31日之聘書，於法無據，至於自100年2月1日起至100年9月9日之聘書，則業經上訴人補發在案，此部分乙○○、鄧樹楨之請求，亦屬無據，不應准許。…。原審就上開不應准許部分，未及審酌上開教育部之核准函文，所為上訴人敗訴之判決，自有未洽。上訴意旨就此部分指摘原判決不當，求予廢棄改判，為有理由。」益證被告之不續聘決議係送達開南大學與原告雙方，並發生消滅教師聘僱關係之法律效果。上開判決理由已足堪認定被告系爭核准處分已成為民事判決之先決事實，若不許其提起行政爭訟救濟，顯然將使原告之救濟權完全落空，且嚴重違反行政訴訟法第12-1條各項、同法第12-2條各項、民事訴訟法第31-1條各項、同法第31-2條各項條文及立法意旨，造成人民權利在行政救濟及民事救濟程序之中慘遭夾殺、兩頭落空之後果，有違憲法第16條保障人民訴訟權、大法官釋字418號解釋理由書：「憲法第16條保障人民訴訟權，係指人民於其權利遭受侵害時，有請求法院救濟之權利，法院亦有依法審判之義務而言。此種司法上受益權，不僅形式上應保障個人得向法院主張其權利，且實質上亦須使個人之權利獲得確實有效之保護。司法救濟之方式，有不論民事、刑事或行政訴訟之裁判，均由普通法院審理；有於普通法院外，另設行政法院審理行政爭訟事件，我國即從後者。然無論採何種方式，人民於其權利因違法行政處分而遭受侵害時，得向法院請求救濟，則無不同。至立法機關將性質特殊之行政爭訟事件劃歸何種法院審理、適用何種司法程序，則屬立法者之權限，應由立法者衡酌權利之具體內涵、訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等因素，以法律妥為合理之規定」之本旨。
⒌被告仍執上開會議決議拘束公立學校之行政契約見解，若堅
持其核准行為並非行政處分為不可爭訟性，卻又任其核准行為成為其他非行政救濟措施中判斷法律關係是否存在之判斷基礎。被告93年5月31日所頒佈之流程，本應一體適用於公私立學校，以示對教師工作權保障之公平，但事實上被告亦從未落實，而形成公私立學校分流制度。而教師法第33條「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟」為保障教師工作權之重大救濟程序規定，且依大法官釋字第540號解釋所揭櫫之「雙階理論」：立法機關得依職權權利的事件性質、既有訴訟制度之功能及公益考量，就審判權歸屬或解決糾紛程序另為適當之設計。雖似造成行政機關同一行為因適用對象不同之而有不同之性質解釋，然被告既已容認並創造公私分流之救濟程序，則依教師法第33條保障教師身分救濟權之立法本意，系爭核准行為「按其性質」此時應視為行政處分，方得對教師之工作權為完善之保障，否則顯然違反行政訴訟法第12條第1項「民事訴訟或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違法為據者，應依行政爭訟程序確定之」，嚴重侵害憲法所保障之人民訴訟權。此一公私分流之處理方式，於鈞院91年訴字第1516號、93年訴字第743號、95年訴字第4493號判決、最高行政法院93年判字第162號、100年度判字第2109號、100年度判字第1690號判決、96年度裁字第1816號裁定，已明顯指出被告就私立學校報部之教師解聘案之核准行為係行政處分，具有可爭訟性，實毋庸置疑。
⒍最高法院99年度台上字第1202號判決認：主管教育行政機關
就私立學校報請對教師解聘、停聘或不續聘之核准，有使學校得對教師為解聘、停聘或不續聘行為之效果，性質上固為形成私法效果之行政處分。惟行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項）。是行政處分於生效後，倘未於法律救濟期間內提起救濟，或放棄行政救濟，或因行政爭訟程序終結而告確定者，即生形式之存續力，產生規制作用，形成一定之法律關係，或創設權利或課予義務，並使其效力繼續存在。查被告核准函乃學校與教師間發生解聘法效之行政處分，該行政處分未經行政爭訟程序撤銷前，既仍繼續存在而具形式之存續力，則兩造間上開解聘事由有效成立。故本件原告為除去不續聘之事由，自應先對被告機關產生形式之存續力之行政處分進行行政救濟。
⒎最高行政法院99年度裁字第2606號裁定：最高法院98年7月
份第1次庭長法官聯席會議固有決議，惟此係就公立學校教師聘任後，因具有教師法第14條第1項各款事由之一，經教評會決議通過予以解聘、停聘或不續聘，該公立學校報請主管教育行政機關核准，同時通知該教師，該教師不服，應以何者為被告?提何種類型行政訴訟?以資救濟之情事所作成之決議，核與本件抗告人因與私立學校簽訂私法契約，受該校聘任為私立學校教師，嗣因授課基本鐘點不足，且因學術專長等情，無法遷調至其他教學單位，亦不願轉任職員，經該校2級教評會決議認定有教師法第15條規定之資遣原因成立，該校報請主管教育行政機關核准，同時通知教師之情事有別，則教師不服，應以何者為被告?提何種類型行政訴訟?以資救濟，自無法援用最高法院上開決議所指之法定特別行政救濟途徑救濟，而應循一般行政救濟途徑救濟。因私立學校非各級政府依法令設置實施教育之機構，而具有機關之地位者，該校2級教評會之決議雖係對抗告人之措施，且有損害教師憲法基本權之工作權及生存權之虞，惟因該決議非屬行政處分，教師無從以該校為被告，對於該決議提起撤銷訴訟，而應俟教育部就該校報請資遣教師以系爭函文作成核准之行政處分後，以教育部為被告，對於該核准之行政處分提起撤銷訴訟。從而，原審認為系爭函文係教育部同意私立學校資遣教師，並自文到之日生效，非屬行政處分，教師不得以之作為提起撤銷訴訟之標的，是教師提起本件撤銷訴訟，因無被侵害之權利或法律上利益，無進行爭訟而為實質審查之實益，乃從程序上裁定駁回教師在原審之訴，容有未洽。
⒏最高行政法院96年裁字第181號裁定更進一步認為核准為行
政處分，但不影響教師聘約之本質。惟聘約性質僅與本件原告與開南大學之間爭訟，採民事救濟途徑有關。本案判決結果雖為民事判決之先決條件，但與原告應採民事或其他程序與開南大學（而非被告）救濟，核屬2事，不應混為一談。且學說認該核准處分之相對人應為學校，但教師應屬利害關係人，自非不得提起行政爭訟救濟。
⒐我國大學以3級教評會對大專院校教師人事之審議制度，毋
寧是校教評會對各學系之人事有最終決定權，容易造成校教評會凌駕於系、院教評會之上：由於各大專院校之校教評會，多由校內不同專業領域之資深教師所組成。有學說指出，倘在校教評會對教師聘任或升等案之專業部分，進行實質內容審查，將會發生外行領導內行的疑慮，亦徒增大專院校教師人事之紛擾。因大學自治，亦應包含如何確保各系所之自主權。校教評會對各學系之教師聘任或升等人選有最終決定權，此種作法是否符合學術自由的意旨，實有商榷之餘地。㈡最高行政法院101年判字第130號判決對教評會之判斷餘地，而有其審查標準：
⒈按該判決謂：「按，『大學應受學術自由之保障，並在法律
規定範圍內，享有自治權。』、『大學應建立教師評鑑制度，對於教師之教學、研究、輔導及服務成效進行評鑑，作為教師升等、續聘、長期聘任、停聘、不續聘及獎勵之重要參考。前項評鑑方法、程序及具體措施等規定，經校務會議審議通過後實施。』大學法第1條第2項、第21條定有明文；又按「教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：…八、教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大。…教師有前項第6款或第8款規定情事之一者，應經教師評審委員會委員2/3以上出席及出席委員過半數之審議通過。」為教師法第14條第1項第8款及第2項所明定。本件原處分以上訴人違反聘約情節重大為由為不予續聘處分，關於教師是否違反聘約情節重大，教師法明文委之於教評會決定，教評會對此之決定，具有高度專業性及屬人性，自有其判斷餘地。對於被上訴人不予續聘上訴人之決定，如其判斷無出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊、違反一般公認之價值判斷標準、違反法定之正當程序、判斷之行政機關組織不合法、違反不當連結之禁止或違反平等原則等情事，其決定自應予尊重。」⒉判斷餘地之標準：最高行政法院之見解雖尊重教評會之判斷
餘地，但亦設下相當之標準：⑴無出錯誤事實或資訊。⑵違反一般公認之價值判斷標準。⑶違反法定之正當程序。⑷判斷之行政機關組織不合法。⑸違反不當連結禁止或違反平等原則等情事。如有上開情形，自無判斷餘地，應予以審查。⒊開南大學校教評會以到校任教6年未完成升等係「違反聘約
情節重大」為由，推翻系、院教評會之決議，逕行決議不予續聘。細究此校教評會召開及決議，除召開形式上之合法，由提案之發動單位為人事室與提案內容，其以「最終監督」為由，難謂符合「法定之正當程序」之「正當性」。
㈢大學法第19條規定並非「追認條款」，不得溯及適用，故開
南大學據以判斷「違反聘約情節重大」之法源及效力，自應以立法及95年校務會議通過時起算：
⒈按大學法第19條之立法理由：「以大學係追求研究發展，有
關大學教師之權利義務，除教師法相關規定外，得於學校章則中增列之，但不得違反大學教學、研究與服務之目的，且本於大學學術研究發展要求，對於初聘與續聘之教師，除依教師法相關規定外，並得於學校章則中增訂停聘或不續聘之事由及程序。至有關之事由與程序，應經各大學校務會議通過。」通讀全文，該條為創設性之規定，而非追認，且該條立法並未規定溯及效力，即應遵照法不溯既往之法理，無明文則不得任意解釋。
⒉大學自治並非漫無邊際，仍應有明確而且具正當性之自治政
策與治學方向。且大學自治亦不得任意侵害教師之工作權，大法官釋字707號解釋：「基於憲法上法律保留原則，政府之行政措施雖未限制人民之自由權利，但如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者，原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據，主管機關始得據以訂定法規命令（本院釋字第443號、第614號、第658號解釋參照）。被告國家社會發展之根基，教師肩負為國家造育人才之任務，其執行教育工作之良窳，攸關教育成敗至鉅，並間接影響人民之受教權。為使教師安心致力於教育工作，以提昇教育品質，其生活自應予以保障。憲法第165條即規定，國家應保障教育工作者之生活，並依國民經濟之進展，隨時提高其待遇。教師待遇之高低，包括其敘薪核計，關係教師生活之保障，除屬憲法第15條財產權之保障外，亦屬涉及公共利益之重大事項。是有關教師之待遇事項，自應以法律或法律明確授權之命令予以規範，始為憲法所許」。再以大法官釋字702號解釋：「憲法第15條規定，人民之工作權應予保障，其內涵包括人民之職業自由。法律若課予人民一定職業上應遵守之義務，即屬對該自由之限制，有關該限制之規定應符合明確性原則。惟立法者仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定，茍其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與前揭原則相違（本院釋字第521號、第545號、第659號解釋參照）。
另對職業自由之限制，因內容之差異，在憲法上有寬嚴不同之容許標準，若所限制者為從事一定職業所應具備之主觀條件，則需所欲實現者為重要之公共利益，且其手段屬必要時，方得為適當之限制，始符合憲法第23條比例原則之要求，迭經本院解釋在案（本院釋字第584號、第649號解釋參照）」。
⒊再依前開釋字第702號解釋文：「惟所謂行為不檢有損師道
之行為態樣，於實務形成相當明確之類型後，為提高其可預見性，以明文規定於法律為宜，並配合社會變遷隨時檢討調整，併此指明」。對教師法第14條規定，已有類型化之要求，該解釋文又謂：「另按教師法第14條第3項之規定，有同條第1項所列與行為不檢相關之事由者，既生相同之法律效果，解釋上系爭規定一之規範違反性自亦應達到與其他各款相當之程度，始足當之。」故同條不同項之規定，大法官均要求解釋上系爭規定一之嚴重性自亦應達到與其他各款相當之程度，故解釋上，教師法第14條第1項第8款規定「教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大」。所謂「違反聘約情節重大」，自應與「教學不力、不能勝任工作，有具體事實」有相同之嚴重性，始足當之。開南大學既未對原告實施教師評鑑，或提出具體事實證明原告為「教學不力、不能勝任工作，有具體事實」，逕以聘約中之6年未能升等視同與「教學不力、不能勝任工作」有相同之規範違反之嚴重性，顯然前揭大法官解釋及最高行政法院所定之「一般之判斷標準」有所未合。
⒋學者楊智傑曾針對開南大學濫用私法自治、契約自由及大學
自治，以「限期6年升等條款」達到實質鉗制教師、變相裁員及降低學校經營成本之目的等情事撰寫專文及對真理大學提出「限期升等條款是否適用既有老師」之法律意見指出：⑴臺灣師範大學對此問題所做成之決議：「接受『評鑑』是教
師『義務』，但『升等』應屬教師『權利』，兩者分屬不同性質。若教師通過本校定期進行教師評鑑之各項標準，沒有理由以限期升等決定教師的續聘與否。限期升等規定應不溯及既往，應適用自規定通過之日起新聘之教師，不宜適用全體教師。」⑵但是，有極少數學校，會將限期升等條款，適用於既有的舊
老師，最有名的，就是開南大學。但也因此讓開南大學與老師之間訴訟不斷。從相關法院判決中，可以得出以下幾點法院見解：.限期升等條款必須於換新聘約後才開始適用：限期升等條款通過，就算要溯及適用於既有老師，也必須於既有老師換約後，開始計算。此可見臺灣桃園地方法院民事判決96年度勞小上字第6號，判決意旨指出，在聘約期間，學校不可片面改變聘約內容。就算更改聘約內容，必須從新聘書換發起，再適用新的權利義務。
⑶臺灣桃園地方法院民事判決97年度重勞訴字第6號，判決學
校不續聘這批教師違法，讓講師勝訴，亦即學校必須繼續聘任，並補發中斷期間之薪水。不過，從判決書中，看不出來法院是否承認學校可以片面改變聘約並溯及適用於既有老師，而只看得出來這些講師在中央教師申訴評議委員會申訴成功，法院主要判決理由是說，其既然申訴成功，學校就有義務要繼續聘任這些講師。教育部中央教師申訴評議委員答覆說明，之所以認為開南大學該次不續聘講師20多人違法，是因為其片面更改契約內容後，並沒有於換約後才開始適用，而是立即起算2年考博士班期限。
⑷根據中央教師申訴評議委員說明，教育部對限期升等條款是
否可以是用於舊老師，持開放態度，不否定也不支持。因大部分學校均不會適用於既有舊老師身上，故教育部對此問題並不表明具體態度。
⑸以下列出教育部所做之函釋可以表現教育部在大學法第19條
新增定前之曖昧態度。①須經校內教師組織通過：教育部88年10月25日臺（88）人㈡字第88121232號函：查教師法第14條第1項規定：「教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘……㈧教師不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大者。」有關教師之解聘、停聘或不續聘應依上開規定辦理。至是否將教師未依學校規定限期內升等者即予以解聘、停聘或不續聘納入聘約中規範，請本權責卓酌核處。又學校若設有教師組織，宜依教師法第27條規定辦理。②若無校內教師組織，則各校自己審酌訂定「釋
十、學校如未成立教師組織時，學校得否將「教師未依學校規定限期內升等者，即予解聘、停聘或不續聘」納入聘約中規範，有無逾越教師法之規定。教育部88年12月10日臺（88）人㈡字第88147718號函：查本案本部前以本（88）年10月25日臺（88）人㈡字第88121232號函復略以，有關教師之解聘、停聘或不續聘應依教師法第14條規定辦理，至得否將教師未依學校規定限期內升等者即予以解聘、停聘或不續聘納入聘約中規範，請本權責卓酌核處。又若學校將其納入規範，是否符合教師法第14條第1項第8款所稱「情節重大」，本部並未有一致之規定，均由各校自行審酌訂定。
⒌故被告於答辯㈢狀中引據教育部99年7月21日台人㈡字第
0990119182號函，本為其自身製作之文書，且其說明僅謂：「前揭條文修正公布施行前，學校基於大學自主所訂涉及教師權利義務之章則，如符合上開規定及立法理由，亦即所定停聘或不續聘之事由係基於學術研究發展需要，且經校務會議審議通過，應無適法性問題」，被告使用假設語氣，仍未具體說明何種情形為適法，且並未表明學校適用該章則於個案時，其適用章則之方式即必然合法，顯仍應依個案予以審酌。
⒍綜觀大法官462號解釋，似以為教師升等評審乃以「專業學
術能力及成就」之評量為旨。故而確立「專業評量之原則」，禁止教評會「以多數決」方式，「對申請人專業學術能力作成決定」。惟目前各校訂定的升等標準除「研究」以外，尚有「教學」與「服務」等項，且各個項目所占比重不一。是大法官乃在解釋理由書中一併指明：「由非相關專業人員所組成之委員會除就名額、年資、教學成果等因素予以斟酌外，不應對申請人專業學術能力以多數決作成決定」。反面解釋即「專業學術能力以外」之升等審查事項（例如「名額、年資、教學成果等」），各級教評會得逕為判斷。至於教評會（或其他委員會）就申請人之「教學」、「服務」績效進行評審時應遵循如何之正當程序，前揭大法官釋字第462號解釋雖未有釋示，但此等評量既為決定申請人能否升等之部分項目，按該解釋之基礎立論-升等資格之審查涉及人民工作權，則其實施（評審之）程序縱使無須符合「專業評量之原則」，似亦非可任其恣意妄為。故校教評會得以任意推翻系、院教評會之不同意續聘案，難謂無凌駕專業之可能。⒎學者楊東連曾經以專著表示：多數大學院校制定教師評估準
則，主要是針對新聘教師作規範。教師評估準則透過聘約對於新聘教師作規範，表面看來似乎沒有問題，因為新聘教師是否接受聘約，有權自主決定是否同意評估準則所定「限期升等」的違約解聘之規定與效果。但多數學校對於現有師資並不以「解聘條件」作為評估準則規範或者執行的重點，而是評估作為「得否升等的條件」，如臺灣大學教師評估準則第4條第1項規定：「本校教師需經評估通過始得提請升等」等，但對於原有教師並無規範「限期升等」否則解聘的規範。教師法規定大學院校教師解聘、停聘或不續聘，必須具備法定事由，經過一定法定程序，而且必須接受教育部適法性與適當性的監督。
⒏開南大學與教師之間長期存在矛盾，學校作風跋扈惡劣，已
為被告所習知，並曾多次糾正，對於該校教評會決議不續聘原告，除形式上之監督外，本於主管機關之權責，亦應綜觀該校長期之作為、表現，而對系爭決議是否徒具合法之外衣，實則為達成其他目的，本於前開立法意旨、大法官解釋之精神，為適當性之監督。由被告之答辯，對系爭決議之適當性不置一詞，顯有違法，應予撤銷。
㈡被告核准不續聘原告之處分，其審查範圍不僅以符合教師法
為限：行政院訴願決定謂系爭處分僅「審酌是否符合教師法之規定」，已非無疑，以被告答辯所稱之「事前行政監督作用之行使」，不獨教師法，被告所主管之大學法、教育人員任用條例、大學法施行細則、學位授與法、大學評鑑辦法等凡與本件有關者，均有行政監督作用於其中，況本件涉及人民基本權利，根據大法官釋字469號解釋所採之保護規範理論，教師法第14條既屬保護教師權利之法律，被告就本件之審查，不應僅以外觀上之合法為限（況本件程序外觀亦非全然合法），而應充分考量大學法整體立法精神，從體系解釋、目的性審查此一涉及教師基本權利之案件，依釋字第563號解釋，立法及行政措施之規範密度，於大學自治範圍內，係應受「適度之限制」，而非大學即為「享有治外法權之國中之國」，完全不受行政措施適度合理之監督規範。教員人事制度雖依大學法第19條容許各校為基於學術研究之必要而自訂制度，然此仍應「依法而治」而非縱容各校因人設事，於制訂、解釋、適用內部規則時，任由其違反一般法律原則、誠信原則，甚至主客易位，違反該條立法目的之「基於學術研究之目的」及教師法保障教師地位之精神。
㈢本件是否為「違反聘約情節重大」：
⒈原處分及訴願決定認本件原告符合教師法第14條之「違反聘
約情節重大」，然所謂「違反聘約」及「情節重大」，雖為不確定法律概念，但仍應從文義解釋、目的性解釋探討所謂之「情節重大」究竟為何。教師法第14條第1項臚列解聘、停聘、不續聘之事由：「受有期徒刑1年以上判決確定，未獲宣告緩刑。曾服公務，因貪污瀆職經判刑確定或通緝有案尚未結案。曾犯性侵害犯罪防治法第二條第一項所定之罪，經判刑確定。依法停止任用，或受休職處分尚未期滿，或因案停止職務，其原因尚未消滅。褫奪公權尚未復權。受監護或輔助宣告，尚未撤銷。行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實。經合格醫師證明有精神病。教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大。
經學校性別平等教育委員會調查確認有性侵害行為屬實。知悉服務學校發生疑似校園性侵害事件，未依性別平等教育法規定通報，致再度發生校園性侵害事件；或偽造、變造、湮滅或隱匿他人所犯校園性侵害事件之證據，經有關機關查證屬實」。上開各款規定，均顯為有立即危險或當事人當下不能從事教育職務之障礙事由，方得於聘期當中召開教評會。且由同條第2項規定第7款、第9款事實認定，因有主觀成分，故應經嚴格之程序，以杜絕恣意，即：「應經教師評審委員會委員2/3以上出席及出席委員過半數之審議通過」。開南大學對於「情節重大」事實之認定，是否有經過合法程序召開會議，已有疑義，詳如後述。但限期升等，是否等同於教學不力、不能勝任工作等具體違反聘約至情節重大之程度，非無研求餘地。
⒉開南大學擅自縮短聘期，實非合理，更無由據此創造「違反
聘約、情節重大」之事實：開南大學預見當事人之升等期間於原定聘期當中，而刻意縮短聘期，以使其發動不續聘之教評會，更屬校方違反誠信原則，刻意製造之「人為危機」。按教育部就「關於專任教師之續聘得否酌予縮短為1年以收警惕之效疑義」，於84年5月25日台（84）人字第024393號函釋：「查教育人員任用條例第37條第1項規定：『專科以上學校教師之聘期，初聘為1年，續聘第1次為1年，以後續聘，每次均為2年。』是以有關專科以上學校教師之聘期至為明確，且係法律上之強制規定，其聘期應不得逕予縮短」。雖然同條例第40條以私立學校教師未便準用此規定，但以被告不同意以「警惕之效」為縮短聘期理由之立場至為明確。次按，大學校院教師之聘任日期是否可由校教評會作成決議往前追溯疑義。教育部於89年1月26日台（89）人㈠字第89004445號函釋：「依大學法第20條第1項規定，教師之聘任應經各級教師評審委員會之評審。於各級教師評審委員會審議通過前先予聘任，或於各級教師評審委員會審議通過後追溯其聘期，均不妥適。學校若考量教師年資之完整，宜請於學年度開始前即完成各級教師評審委員會審議之程序」。又按，就私立大學校院教師之聘期疑義，教育部於93年6月3日台人㈠字第0930070833號函釋：「查教育人員任用條例第2條及第41條規定，私立大專校院教師僅任用資格及其審查程序始有上開條例之準用，至於聘期則無須受上開條例相關條文之規範；次查教師法第11條第3項規定：『專科以上學校教師之聘任分別依大學法及專科學校法之規定辦理。』復查大學法第20條第1項規定：『大學設校、院、系（所）教師評審委員會，評審有關教師之聘任、聘期、升等、停聘、等事宜。』爰私立大學校院教師之聘期係由各校自行訂定。另為維持學期間各校教師之安定以免影響教學，並考量各校教師聘任作業多配合學年度辦理，保障教師年資之完整及接續，各校訂定之聘期宜配合學年度辦理」。換言之，被告為考量大學法精神及學生受教權、教師工作權，雖授權各校自訂聘期，但合理之聘期，應以1年為單位，至為明確。開南大學以半年為聘期，求從速召開教評會，實為侵害教師工作權之舉。
㈣開南大學召開學校教師評審委員會程序違法：按大學法第20
條規定「大學教師之聘任、升等、停聘、解聘、不續聘及資遣原因之認定等事項，應經教師評審委員會審議。學校教師評審委員會之分級、組成方式及運作規定，經校務會議審議通過後實施」。是被告核准所依據之學校教師評審委員會決議，依該條文及校教評會設置辦法第9條第1項但書及第2項：「校教評會為解聘、停聘、不續聘之裁決應經教師評審委員會2/3以上出席及出席委員半數以上之決議。對於教師解聘、停聘或不續聘案，如其解聘、停聘或不續聘之事證明確，而系、院教評會所作之決議與法規顯然不合時，校教評會得逕依審議變更之」。該校教評會設置辦法相關規定，對於「系、院教評會所作之決議與法規顯然不合時，校教評會得逕依審議變更之」，是該校教評會變更之權限，非無限制，而係在「院系決議與法規明顯不合」。上開6年條款適用時機、對象及解釋上本有爭議，並非「與法規明顯不合」，則第2次校教評會之決議難謂符合該校教評會設置辦法相關規定，自非合法，被告據此核准，顯有違誤。
㈤開南大學前於95學年度所為不續聘其他教師案，與本案之法
律關係相同，業經饒姓教師訴經教育部中央教師申訴評議委員會再申訴決定，該校所為不續聘之措施，無法由教師法第14條第1項第8款構成要件所涵攝，且與大學法第19條之規定未符，乃為再申訴有理由，開南大學原不續聘措施及原申訴評議決定均不予維持，並責由該校依再申訴決定意旨另為適法之處置，惟該校迄未對該教師履行聘任及給付薪資義務，且多次違反被告之糾正，侵奪教師之工作權，而被告於辦理相同案件時，自應依行政自我拘束原則，採相同之法律準據為行政行為，況被告高等教育司於100年6月20日針對開南大學集體控告校方事件之回應說明新聞稿敘載，被告已於100年4月13日函開南大學，以開南大學未給予不續聘教師陳述意見之機會，並追溯適用6年條款，尚有未宜，請開南大學重新審議等語，詎被告竟於相關基礎事實未改變情形下，核准開南大學所報其不續聘案，違反行政自我拘束原則，其認事用法，顯有違誤。行政院於訴願決定中，對此節亦闕而不論，甚至認「學校章則如於聘約期間修正，並經校務會議通過生效，自該辦法修正生效起，拘束聘約相對人，訴願人（即原告）自應受該聘約及教師聘任待遇服務辦法相關規定之拘束」，對章則內容不予區分，一概認定符合大學法第19條規定，實有速斷。
㈥開南大學召開校教評會通過原告之不續聘案，屬實體違法及
程序違法之重大瑕疵，被告不應為「准許」不續聘原告之行政處分：
⒈被告認開南大學主要係依下列2法條：⑴大學法第19條「得
於學校章則中增列教師權利義務，並得基於學術研究發展需要，另定教師停聘或不續聘之規定」；⑵教師法第14條第1項第9款：教師聘任後，倘有「教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大」，而取得依章則、聘約予以不續聘之法源依據。大學始得在教師法為保障教師講學自由及工作權之基本精神上，以列舉之例外方式解聘或不續聘教師。
⒉就教師法第14條第1項第9款之規定為體系解釋，顯將「違反
聘約情節重大」與「教學不力」或「不能勝任工作」認係同性質事由：即「違反聘約情節重大」必須有相當之可非難性等同於「教學不力（有具體事實）」、「不能勝任工作（有具體事實）」之程度。在解釋上自應限縮「違反聘約情節重大」至類似「有具體事實可認教學不力」、「有具體事實可認不能勝任工作」之情形，而非泛指所有違反聘約之情形，均可概括論以「違反聘約情節重大」，否則無異挖空教師法第14條第1項第9款之規定，使教師法對教師身分保障之立法精神無法落實。
⒊依被告答辯並列上開2法條方使開南大學得以依據「6年升等條款」解聘教師：故94年12月28日修正大學法第19條規定：
「大學除依教師法規定外，得於學校章則中增列教師權利義務，並得基於學術研究發展需要，另定教師停聘或不續聘之規定，經校務會議審議通過後實施，並納入聘約」，自此方對大學賦予法源依據，使前開「6年升等條款」得以「基於學術研究發展需要」，成為不續聘教師之事由。則開南大學先於大學法第19條修正前，於93年9月22日修正通過發布之教師聘任待遇服務辦法，既不符合教師法第14條之立法意旨，又尚未取得大學法第19條之法源依據，難以認係合法。⒋故系爭「6年升等條款」取得法源依據而生效之時點，至少
應在95年12月20日第30次校務會議通過納入聘約之後。退步言之，依被告之見解，該6年升等條款之起算日似應自95年12月21日起，至101年12 月20日始告屆滿。如以聘期以學期或學年為單位，且須「納入聘約」，則應延後至101學年度上學期結束，方有6年屆滿而召開教評會討論不續聘之餘地。如此，顯然開南大學提早將近2年於100年1月18日召開系爭教師評議委員會，即屬明顯違法。
⒌由被告答辯所承認之審查密度及期限屆滿之計算基準，可判
斷系爭不續聘案，不但被告得審查，且不應准許不續聘案：被告對於開南大學召開教師評議委員會之依據、時間、程序均自承為其行政監督範圍而加以審查。則開南大學提早召開校教評會通過原告之不續聘案，自屬實體違法及程序違法之重大瑕疵，被告自不應為「准許」不續聘原告之行政處分。
㈦有關原告對訴外人開南大學之不續聘救濟方案：
⒈原告已提起民事訴訟，目前在最高法院審理中，該案於高等
法院審理時，民事庭法官亦公開心證，認被告核准不續聘與否，將構成重要之判決基礎。
⒉另由最高行政法院100年度判字第2109號判決，原告教師對
臺北市教育局提起行政訴訟，而以受聘學校臺北市私立開南高級商工職業學校為參加人，該案判決理由中明白指出：「按教師與學校間基於聘用契約所形成之法律關係，為契約關係，該學校如為公立學校，該契約關係為公法關係；該學校如為私立學校，該契約關係則為私法關係，故私立學校教師與私立學校間因聘任契約所生之爭議，固應循民事訴訟程序請求救濟，而不屬行政救濟範圍內之事項。惟教師法為保障教師之工作權，於該法第14條之1規定：『學校教師評審委員會依第14條規定作成教師解聘、停聘或不續聘之決議後，學校應自決議作成之日起10日內報請主管教育行政機關核准，並同時以書面附理由通知當事人。教師解聘、停聘或不續聘案於主管教育行政機關核准前，其聘約期限屆滿者，學校應予暫時繼續聘任。』賦予主管教育行政機關對於學校為解聘、停聘或不續聘教師之行為有監督之權限，且主管教育行政機關就學校報請對教師之解聘、停聘或不續聘之核准，既有使學校得對教師為解聘、停聘或不續聘行為之效果，性質上為形成私法效果之行政處分，受解聘、停聘或不續聘之教師自可對該核准處分提起行政爭訟。」故本案無論依該案或最高行政法院100年度第1690號判決，具有可爭訟性，實毋庸置疑。
⒊承上，上開最高行政法院100年度判字第2109號判決謂「提
起撤銷訴訟，以經合法訴願為要件，此觀行政訴訟法第4條之規定即明；當事人未經合法訴願而提起行政訴訟，其起訴即屬不備其他要件，行政法院應依同法第107條第1項第10款後段規定，以裁定駁回其訴。本件被上訴人以系爭核准函核准參加人不予續聘上訴人，參諸首揭說明，上訴人對系爭核准函固可向行政法院提起撤銷訴訟尋求救濟，然依上述行政訴訟法第4條之規定，仍應踐行合法之訴願前置程序，其提起訴訟始謂合法。惟依上訴人於原審起訴時所附之申訴決定、再申訴決定、訴願書及訴願決定所載，上訴人係就參加人以系爭不續聘函對上訴人所為之不續聘措施不服，而提起申訴，並因不服中央教評會99年6月14日再申訴決定而提起訴願，訴願決定亦係以上開中央教評會99年6月14日再申訴決定為訴願對象，足見上訴人並非對系爭核准函提起申訴或訴願，則上訴人未經合法訴願程序，逕行提起本件撤銷訴訟，其起訴為不合法，自應予駁回。」由此顯見，最高行政法院容許申訴及以教育主管機關核准處分為對象之雙重救濟途徑而由教師自由選擇，法院各自依程序判斷其起訴是否合法、是否應進行實質審理，至各途徑之救濟方法及法律效果容有不同，仍屬於人民之程序選擇權。若鈞院認原告僅能採取申訴之救濟途徑，除與前開最高行政法院之判決意旨不合，亦屬對人民憲法第16條之訴訟權形成法所未有之限制。
⒋我國大學以三級教評會對大專院校教師人事之審議制度，毋
寧是校教評會對各學系之人事有最終決定權，容易造成校教評會凌駕於系、院教評會之上：由於各大專院校之校教評會，多由校內不同專業領域之資深教師所組成。有學說指出，倘在校教評會對教師聘任或升等案之專業部分，進行實質內容審查，將會發生外行領導內行的疑慮，亦徒增大專院校教師人事之紛擾。因大學自治，亦應包含如何確保各系所之自主權。校教評會對各學系之教師聘任或升等人選有最終決定權，此種作法是否符合學術自由的意旨，實有商榷之餘地。㈧鈞院質疑，本案若撤銷被告核准處分，於原告究有何實益乙
節，原告以為除對已繫屬民事法院之相關訴訟案件具有重大關鍵影響外，由被告中央教師申訴評議委員會97年1月21日針對開南大學對教師饒淑華不續聘案，認該教師之「再申訴為有理由，原措施及原申訴評議決定均不予維持，原措施學校應依本評議書之意旨另為適法之處置」，被告並行文開南大學予以糾正，然開南大學仍悍然未依再申訴之評議內容執行，顯見開南大學對被告之監督視為無物。饒淑華等人仍須依再申訴之評議內容提起民事訴訟（參照臺灣高等法院民事判決99年度重勞上字第40號），由該案判決理由，被告核准不續聘與否，亦顯為攻防之重點。而由於開南大學自該案教師採取申訴、再申訴之管道而造成教評會決議遭撤銷之時起，對於教師向該校申訴評議委員會之申訴，均採取程序拖延不予處理，以避免教育部核准其校教評會不續聘決議遭到中央申評會之撤銷，雖迭遭檢舉，被告仍未能以有效之方式予以糾正。目前，教師僅能循民事訴訟中尋求救濟，但民事法院判決又反以被告之核准與否為裁判依據，形成循環論證，造成體系之消極不作為與互相牽制，對憲法保障人民講學自由、工作權及訴訟權，已構成重大侵害。
㈨被告一再援用最高行政法院98年7月份第1次庭長法官聯席會
議決議，然由最高行政法院歷來判決，對該決議顯係針對公立學校教師聘任事宜，於本件性質不同，並未於私立學校教師相關案件遽然援用。綜上所述，原告已窮盡各種救濟手段，且由原告及他案救濟程序，顯可得知本案判決對原告救濟程序有重大關鍵影響，並非無訴之利益。至盼鈞院能依法裁判，導正高等教育之環境等情。並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠被告依教師法第14條第3項規定對於專科以上學校所報教師
不續聘案件所為「核准」行為，性質上僅為主管教育行政機關對學校之事前行政監督作用之行使，尚難視為行政處分，尚非屬行政訴訟法第4條第1項及第6條第2項所定行政處分，原告提起本件訴訟顯與行政訴訟法第4條第1項及第6條第2項之規定不符，理由如下：
⒈按101年1月4日修正公布前之教師法第14條第1項規定「教師
聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：…、教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大。…。」同條第2項規定「教師有前項第6款或第8款規定情事之一者，應經教師評審委員會委員2/3以上出席及出席委員過半數之審議通過。」同條第3項規定「教師有第1項第1款至第7款及第9款情形者，不得聘任為教師。其已聘任者，除有第7款情形者，依規定辦理退休或資遣，及第9款情形者，依第4項規定辦理外，應報請主管教育行政機關核准後，予以解聘、停聘或不續聘。」。
⒉被告所為之100年9月6日函僅係通知開南大學所報擬依101年
1月4日修正公布前之教師法第14條第1項第8款後段「違反聘約情節重大」規定不續聘原告一案，同意照辦。此一核准依前開規定，應由學校報請主管教育行政機關核准，學校教評會若未作成「不續聘」決議，主管教育行政機關亦無從予以准駁。被告依法對學校於原不續聘處分之內容及其程序雖得進行審查，惟有關教師不續聘事項，具有實質決定權者，為學校教評會，並非主管教育行政機關；若發現學校所作不續聘決議有違反教師法等相關規定，主管教育行政機關亦不得變更原處分內容，僅得本於主管教育行政機關之監督權責，不予核准退回原處分學校。
⒊另按大學法第20條規定，學校教評會評審教師之聘任、聘期
、升等、解聘、停聘及不續聘等事宜，對於教師之任免權責尚無分割予主管教育行政機關單獨行使之制度。又依司法院釋字第450號解釋意旨，大學應有完整之人事自主權，大學自治之範圍包含教師人事之自主決定權。由此益證：關於教師之聘任、聘期、升等、解聘、停聘與不續聘等事宜，其權責在於學校，而非主管教育行政機關。
⒋有關教師解聘、停聘與不續聘案件，實質上具有法定職權、
發動者、執行者均為學校，教師聘約亦係存在於教師與學校之間，主管教育行政機關所為之「核准」行為，性質上僅係使學校所為解聘、停聘或不續聘處分發生效力之條件，其立法目的僅係在於督促學校確實依教師法等相關法令規定辦理，以求保障教師合法權益。
⒌參照最高行政法院93年裁字第1347號裁定與93年裁字第651
號裁定，所謂「多階段處分」係指行政機關作成之處分，須其他機關參與並提供協力始完成之情形。在多階段行政處分，雖有複數之行政行為存在，其中惟於最後階段直接向人民作成之行政行為，才具備行政處分之性質，至其他階段行為純係行政內部行為，不構成行政處分。至於多階段行政處分之前階段行為可視為獨立之行政處分者，係因該前階段之行政行為已對外發生法律上之規制作用，而使人民公法上權利義務關係發生變動，惟如該前階段之行政行為欠缺「法效性」此一要件，仍不得將之視為行政處分，而提起撤銷之訴。本案被告所為之100年9 月6日函與開南大學100年9月19日函間屬於「多階段行政處分」之關係，被告對於開南大學陳報擬不續聘原告之處分所為核准之行政行為，僅係通知開南大學同意照辦之事實，此一階段主管教育行政機關之行政行為並未因此直接對外，僅係為使學校不續聘處分發生法律上效力之行為，屬主管教育行政機關本於法定職權所為之監督行為，非屬行政處分。本案對原告之不續聘處分發生對外效力，應在開南大學以100年9月19日函知原告自100年9月10日起不續聘時，開始使得人民在法律上之權利發生變動，是以，被告所為之核准通知因欠缺「法效性」此一要件，非屬行政處分，從而本件原告對其提起撤銷訴訟，於法不合。
㈡被告所為之核准並非行政處分，原告應以學校為原處分機關請求救濟為正辨：
⒈按最高行政法院98年7月份第1次庭長長官聯席會議決議之意
旨，公立學校教師聘任後，有教師法第14條第1項各款事由之一經學校教師評審委員會決議通過後並報請教育行政主管機關核准予以解聘、停聘或不續聘時，教師尋求司法救濟應以學校為被告，始足適法。
⒉次按公立及已立案之私立學校編制內，按月支給待遇，並依
法取得教師資格之專任教師均適用教師法之規定，教師法第3條定有明文。且各級公立學校及已立案之私立學校依教師法第14 條之1、第14條之2及第14條之3辦理教師解聘、停聘或不續聘作業並無二致，是以本件原告不服不續聘措施，應以學校為被告請求救濟。
⒊況按被告93年5月31日頒佈專科以上學校解聘、停聘、不續
聘作業流程揭示：「為協助公私立專科以上學校處理教師解聘、停聘或不續聘案件時，掌握相關作業流程，減少程序瑕疵及申訴情形…修訂「專科以上學校教師解聘停聘不續聘作業流程」及相關表件，為應作業需要，報部案件請依檢覈表、事實表填列並附相關佐證資料（均1式3份），俾憑審議」。可知，被告審議專科以上教師解聘、停聘或不續聘案件時，作業程序不因係公立學校或私立已立案學校教師而有異，足證被告之核准依最高行政法院98年7月份第1次庭長長官聯席會議決議之意旨，應非行政處分。
㈢原告訴稱開南大學召開學校教師評審委員會程序違法，下級
教師評審委員會之決議並非與法規明顯不合，上級教師評審委員會審議變更，難謂符合教師評審委員會設置辦法第9條規定；另開南大學未給予不續聘教師陳述意見之機會，並追溯適用6年限期升等條款，被告仍予核准，違反行政自我拘束原則，且認事用法顯有違誤部分：
⒈查大學法第20條規定：「（第1項）大學教師之聘任、升等
、停聘、解聘、不續聘及資遣原因之認定等事項，應經教師評審委員會審議。（第2項）學校教師評審委員會之分級、組成方式及運作規定，經校務會議審議通過後實施。」另查開南大學98年5月13日第41次校務會議通過之「開南大學教師評審委員會設置辦法」第1條規定：「本校為聘審教師，依照大學法第20條及本校組織規程第14條規定制定本辦法」第2條規定：「本校設教師評審委員會分為校、院（含共同教育委員會）系（所、中心、室及學程）3級。」第3條規定：「校級教師評審委員會（以下簡稱校教評會）之職掌如下：…教師聘任、升等、解聘、停聘、不續聘及資遣等之審議。…。」第4條規定：「院級（含共同教育委員會）教師評審委員會之職掌如下：…教師聘任、升等、解聘、停聘、不續聘及資遣等之審議。…。」第5條規定：「系級（所、中心、室及學程）教師評審委員會（以下簡稱系教評會）之職掌如下：…教師聘任、升等、解聘、停聘、不續聘及資遣等之審議。…。」第9條第1項規定：「各級教師評審委員會開會時，除教師法第14條第1項第6款及第8款情形外，開會人數應有全體委員1/2以上之出席，出席委員過半數之同意始得決議，但解聘、停聘、不續聘之裁決應經教師評審委員會委員2/3以上出席及出席委員半數以上之決議。」第12條第3項規定：「各院教評會設置辦法，由各學院院務會議訂定，提請校教評會議決通過後，報校長核備後施行。」又查98年7月8日97學年度第14次校教評會修正通過之「開南大學人文社會學院教師評審委員會設置辦法」第1條規定：「本學院依本校教師評審委員會設置辦法規定，設置教師評審委員會。」第9條規定：「有關教師解聘、停聘或不續聘案如事證明確，而系、所教師評審委員會所作之決議與法規顯然不合時，本會得逕依審議變更之。」按上，「開南大學教師評審委員會設置辦法」係依大學法第20條規定所訂定並經該校98年5月13日第41次校務會議通過，又「開南大學人文社會學院教師評審委員會設置辦法」係依該校教師評審委員會設置辦法規定所設置並經該校98年7月8日97學年度第14次校教評會修正通過，與上開大學法第20條規定尚無不符，爰「開南大學人文社會學院教師評審委員會設置辦法」內所定之運作規定應無不法。
⒉100年1月11日公共事務管理學系召開99學年度第8次教評會
會議，經2/3以上委員出席，10位出席委員投票表決，9票不同意、0票同意、1票廢票，決議不通過原告不續聘案；100年1月13日人文社會學院召開99學年度第13次教評會會議，經2/3以上委員出席，出席委員過半數同意依教師法第14條第1項第8款後段「違反聘約情節重大」規定不續聘原告，並以原告自92年8月1日到該校任職迄至99年9月22日止屆滿6年尚未完成升等為教授，違反教師聘任待遇服務辦法第13條規定事證明確，系教評會所作之決議與學校教師聘任待遇服務辦法規定顯然不合為由，依「開南大學人文社會學院教師評審委員會設置辦法」第9條「有關教師解聘、停聘或不續聘案如事證明確，而系、所教師評審委員會所作之決議與法規顯然不合時，本會得逕依審議變更之。」規定變更系教評會決議；100年1月18日學校召開99學年第9次教評會會議，經2/3以上委員出席，出席委員過半數同意依101年1月4日修正公布前之教師法第14條第1項第8款後段「違反聘約情節重大」規定不續聘原告，按開南大學院級與校級教師評審委員會審議原告不續聘案，於法亦無不合，原告主張開南大學報請被告核准之不續聘案係屬違法應無所據，實不足採。
⒊又查開南大學於召開系院校3級教師評審委員會評會前均通
知原告到場陳述意見或提出書面說明，並於通知函文中敘明倘原告無到場陳述意見或提出書面說明，視為放棄陳述意見之機會，學校教師評審委員會得逕為決議，查原告於院級與校級教評會提供書面聲明，100年1月10日公共事務管理學系99學年度第7次教評會因出席人數未達法定人數而流會並改於次日（1月11日）召開，該會並將原告1月10日所提出之書面聲明列入1月11日之會議紀錄，是被告依據開南大學所報解聘原告之事實表內所載具體事實與所附佐證資料，審酌學校於會前均已通知原告陳述意見，事證明確，符合101年1月4日修正公布前之教師法第14條第1項第8款及同條第2項規定，認開南大學對原告所為不續聘措施，並無違法或不當之處，爰依101年1月4日修正公布前之教師法第14條第3項規定核准學校不續聘原告，並無違反行政自我拘束原則。
⒋另原告所訴開南大學擅自縮短原告聘期，僅發給半年聘書、
被告針對開南大學教師集體控告校方事件之回應說明新聞稿及本部就開南大學違反教育法令情事予以糾正等語云云，與本案係屬二事，原告應按契約性質循司法途徑提起救濟。
㈣被告核准本件不續聘案之理由如下：
⒈按司法院釋字第380號解釋理由書：「大學法第1條第2項規
定：『大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權。』是教育主管機關對大學之監督，應有法律之授權，且法律本身亦須符合憲法第23條規定之法律保留原則。
按學術自由與教育之發展具有密切關係，就其發展之過程而言，免於國家權力干預之學術自由，首先表現於研究之自由與教學之自由，其保障範圍並應延伸至其他重要學術活動，舉凡與探討學問，發現真理有關者，諸如研究動機之形成，計畫之提出，研究人員之組成，預算之籌措分配，研究成果之發表，非但應受保障並得分享社會資源之供應。研究以外屬於教學與學習範疇之事項，諸如課程設計、科目訂定、講授內容、學力評定、考試規則、學生選擇科系與課程之自由，以及學生自治等亦在保障之列。除此之外，大學內部組織、教師聘任及資格評量，亦為大學之自治權限，尤應杜絕外來之不當干涉。」是以，大學享有大學自治之制度性保障，涉及教師聘任及資格評量之事項係屬為大學自治權限之範圍，大學得自行訂定規定，而教育主管機關對於大學之監督，除有法律明文授權之外，不應予以干涉。
⒉次按大學法第20條規定：「（第1項）大學教師之聘任、升
等、停聘、解聘、不續聘及資遣原因之認定等事項，應經教師評審委員會審議。（第2項）學校教師評審委員會之分級、組成方式及運作規定，校務會議審議通過後實施。」，本於司法院釋字第380號解釋意旨，大學內部聘用教師亦屬學術重要事項，故應由各校自行訂定辦法，教育主管機關不得任意干涉。是故，大學法第20條授權各級大學得自行訂定學校教師評審委員會運作方式，經校務會議審議通過後實施。⒊再按教評會之決議係大專院校作成對教師不適任處分案前之
前置程序，仿司法制度設3級，除可收集思廣益並有類似司法審級制度發揮內部監督機制，有糾正下級教評會認事用法之功能，所以應以最後層級之教評會決定為最終決議內容，始合於教評會設置功能及目的。而有關專科以上學校教評會之運作，依大學法第20條第2項規定：「學校教師評審委員會之分級、組成方式及運作規定，經校務會議審議通過後實施」及專科學校法第24條規定：「專科學校設教師評審委員會及經費稽核委員會，…；其組織規程，由各校擬訂，報請教育部核定」，專科以上學校教評會之運作，應依前開規定辦理。又基於維護學生受教權益及尊重大專院校自主，有關教師解聘、停聘或不續聘如事證明確，而系(所)教評會所作之決議與法令規定顯然不合或顯有不當時，院教評會得逕依規定審議變更之，校教評會對院教評會有類似情形者亦同。並得納入學校教師評審委員會設置辦法中明確規範。另考量上級教評會審議下級教評會決議教師解聘、停聘、不續聘之案件，應發揮內部監督機制，有糾正下級教評會認事用法之功能，如學校未規定，則審酌各級教評會設置之功能，各大專院校教評會之運作得依前開方式辦理，此有被告98年12月24日台人㈡字第0980216714號及函文及89 年4月26日台(89)人⑵字第89047229號函文影本各乙份可稽。
⒋開南大學98年5月13日第41次校務會議通過之「開南大學教
師評審委員會設置辦法」第9條第2項規定：「對於教師解聘、停聘及不續聘案，如其解聘、停聘或不續聘之事證明確，而系、院教評會所作之決議與法規顯然不合時，校教評會得逕依審議變更之。」即揭示教師解聘、停聘或不續聘案事證明確，然系、院校教評會決議與法規顯然不合時，校教評會享有變更系、院教評會決議之權限。
⒌前開被告函釋內容，與大學設置教評會審級制度之功能目的
相符，本得加以適用。且教師之不續聘、停聘或解聘，須經3級教評會決議通過，報請被告核准後辦理，並非謂其教師之不續聘、停聘或解聘，須經3級教評會為相同內容及結果之議決通過，始得報請被告核准，縱使校教評會之決議結果，與系、院教評會之決議結果不同，亦無違法可言，此有高雄高等行政法院94年度訴字第1027號裁判意旨可參。從而，基於前述上級教評會之監督運作方式，本件並「無」所謂系教評會決議通過不續聘案，方可送院教評會決議，院教評會決議通過不續案，方可再送校教評會決議之情形甚明。蓋為免系、院評會委員與教師本身因彼此因同一系(院)交情因素而無法公正審斷，甚至怠為適法之決議，故校教評會於系、院教評會所為之決議與相關法規不符或不當時，即得逕依審議變更其決議結果，除可參酌前開裁判及函示意旨外，並有私立開南大學「開南大學教師評審委員會設置辦法」亦係本此意旨而訂，自無違誤。
⒍是以，開南大學依大學法第20條第2項之授權制定「開南大
學教師評審委員會設置辦法」並經該校校務會議通過。該辦法第9條第2項賦予校教評會有審議變更權限，為該校教師評審委員會運作方式之規定，與大學法第20條規定並無不符。
從而，該校校教評會99年11月30日學校召開99學年度第6次教評會會議，經2/3以上委員出席，出席委員過半數同意依（101年1月4日修正公布前）教師法第14條第1項第8款後段違反聘約情節重大規定不續聘原告，且以原告未於5年內進修完畢取得博士學位，違反教師聘任待遇服務辦法第11條規定事證明確，系教評會與院教評會所作之決議與學校教師聘任待遇服務辦法未合為由，依前開學校教師評審委員會設置辦法第9條第2項規定逕予審議變更不續聘原告，於法並無不合。開南大學既已依（101年1月4日修正公布前）教師法第14條第2項及該校開南大學教師評審委員會設置辦法進行審議並報請被告核准，被告依（101年1月4日修正公布前）教師法第14條第3項予以核准，與法未悖。
㈤原告遭不予續聘之法源依據：
⒈大學法第19條規定：「大學除依教師法規定外，得於學校章
則中增列教師權利義務，並得基於學術研究發展需要，另定教師停聘或不續聘之規定，經校務會議審議通過後實施，並納入聘約。」其立法理由以，大學追求研究發展，大學教師之權利義務本異於一般中小學教師，故有關大學教師之權利義務，除教師法相關規定外，並得於學校章則中增列之，但不得違反大學教學、研究與服務之目的。再則，本於大學追求卓越之要求，對於初聘與續聘之教師，除依教師法相關規定外，並得於學校章則中增訂停聘或不續聘之事由及程序。有關之事由與程序，應經各大學校務會議通過。基於前開立法理由及大學自主權，學校固得依大學法第19條規定，於學校章則中增列教師之權利義務、停聘或不續聘之事由及程序，惟所增訂之規定尚不得違反相關法規之規定。
⒉開南大學所定之教師聘任待遇服務辦法既依程序經學校校務
會議通過，且於教師聘約中之契約條款第14條明定「教師如違反本聘約，依教師法第14條及本校相關規定辦理，其他未載明事項依教育相關法令及本校教師聘任待遇服務辦法等辦法辦理。」，業將該校教師聘任待遇服務辦法納為聘約之一部分，符合大學法第19條規定。學校章則如於聘約期間修正，並經校務會議通過生效，自該辦法修正生效起，拘束聘約相對人，爰原告自應受該聘約及教師聘任待遇服務辦法內所載各項規定拘束。
⒊開南大學於93年9月22日修正通過發布之教師聘任待遇服務
辦法第13條明定，專任助理教授、副教授6年未能升等，不予續聘，並納入教師聘約。原告於92年8月1日到開南大學任職，自93年9月33日起至99年9月22日止屆滿6年，尚未完成升等為教授，確有未於6年內升等之情事，開南大學以之認有合致上開教師聘任待遇服務辦法第13條之規定，是該校教評會依「開南大學人文社會學院教師評審委員會設置辦法」第9條第2項規定，以原告違反聘約情節重大，不續聘之事證明確，而逕予審議通過原告不續聘案，並於報送被告之事實表內載明係依101年1 月4日修正公布前之教師法第14條第1項第8款後段「違反聘約情節重大」規定不予續聘原告，尚非以原告具「教學不力或不能勝任工作」之具體事實為由而不予續聘，是原告訴稱「限期升等」是否等同於「教學不力、不能勝任工作」等具體違反聘約至情節重大之程度，非無研求餘地云云，應係誤解，亦不足採。
㈥大學法第19條第2項增訂前，本於大學自治之憲法制度性保障，各大學本得訂定各校教師聘約：
⒈按（94年12月28日增訂）大學法第19條第2項：「大學除依
教師法規定外，得於學校章則中增列教師權利義務，並得基於學術研究發展需要，另定教師停聘或不續聘之規定，經校務會議審議通過後實施，並納入聘約。」揭示各大學本於大學自治之精神，得另訂教師停聘或不續聘規定且納入聘約，經校務會議通過後實施。大學法第19條第2項雖係94年12月28日增訂，以體現大學自治之精神，惟84年5月26日做成之司法院釋字第380號解釋理由書：「…大學內部組織、教師聘任及資格評量，亦為大學之自治權限，尤應杜絕外來之不當干涉。大學法第4條、第11條、第22條、第23條私立學校法第3條前段均定有大學應受國家監督之意旨，惟教育主管機關依法行使其行政監督權之際，應避免涉入前述受學術自由保障之事項。至於大學課程之自主，既與教學、學習自由相關，屬學術之重要事項，自為憲法上學術之範圍、大學課程之訂定與安排，應由各大學依據大學自治與學術責任原則處理之。」揭示大學自治之範圍包括教師聘任及資格評量，教育主管機關應避免涉入該事項。換言之，在教師法（84年5月9日施行）及大學法第19條公佈實施（94年12月28日增訂）前，大法官業已確立大學自治乃係憲法上制度性保障，經憲法第11條關於講學自由之規定，已建構對學術自由之制度性保障，大學自治自屬該條之保障範圍，經司法院釋字380號解釋（84年5月26日）、釋字450號解釋（87年3月27日）、釋字563號解釋（92年7月25日）闡明。
⒉從而，屬大學自治內容之各校自行訂定聘約乙事，於大學法
第19條增訂前既早經大法官解釋肯認，自應認為大學法第19條之規定僅係確認業經數大法官解釋肯認且存在之憲法制度性保障之大學自治之效力，並非另外創設授權各大學自行訂定聘約之權力。大學法第19條增訂前，各校基於大學自治之憲法制度性保障，原本就得自行訂定聘約事宜，從而原告主張大學法第19條增訂有不溯及既往效力云云，自不可採。換言之，若依原告之主張，豈非架空憲法所保障大學自治之效力，而認為「大學自治」須經大學法授予才享有，此顯係將大學自治之憲法保障層次降低為法律保障。
㈦（101年1月4日修正公布前）教師法第14條第1項第8款「教
學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大」之法條解釋係指教師「有教學不力之具體事實」、「有不能勝任工作之具體事實」或「有違反聘約，情節重大」之3種情形時，學校教評會得予以解聘、停聘或不續聘：
⒈按（101年1月4日修正公布前）教師法第14條第1項第8款「
教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大」規定可知，條文文字係以「或」將3種情形切割為「教學不力有具體事實」、「不能勝任工作有具體事實」及「違反聘約情節重大」3種情形。再按學者李惠宗所著之「教育行政法要義」中亦將教師法第14條第1項第8款之事由分為「教學不力」、「不能勝任工作」及「違反聘約，情節重大者」3種，併為可證。
⒉況大學法第19條第2項確認各大學得經校務會議通過，將教
師停聘或不續聘事項訂入聘約中，倘若將教師法第14條第1項第8款「教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大。」限縮為教學不力或不能勝任工作之情事，且有具體事實或違反聘約之情事，學校始得解聘、停聘或不續聘，大學法第19條之規定形同虛設，反而架空大學自治下各校自行訂定教師聘約內容之權限，與大學自治精神不符。
⒊是以，教師法第14條第1項第8款「違反聘約情節重大」解釋
上應不限於教師有教學不力或不能勝任工作等前提存在始可為之。只要該名教師違反聘約情節重大，學校即可對該名教師解聘、停聘或不續聘，不以教師教學不力或不能勝任工作為限。故原告稱教師法第14條第1項第8款後段「違反聘約情節重大」僅限於教學不力或不能勝任工作之情事云云，無非曲解教師法第14條第1項第8款之本旨，亦無考量大學自治精神之體現，自不可採。
㈧關於鈞院所詢93年9月22日第18次校務會議修正通過之教師
聘任待遇服務辦法中規定有教師應聘、解聘事由，惟其係於現行大學法第19條修正公布施行前，其合法性說明如下:⒈究大學法第19條之立法理由以，大學追求研究發展，大學教
師之權利義務本異於一般中小學教師，故有關大學教師之權利義務，除教師法相關規定外，並得於學校章程中增列之，但不得違反大學教學、研究與服務之目的。
⒉再則本於大學學術研究發展之要求，對於初聘與續聘之教師
，除依教師法規定外，並得於學校章則中增訂停聘或不續聘之事由及程序。有關之事由及程序，應經各大學校務會議通過。基於前開立法理由及大學自主，學校故得依大學法第19條規定，於學校章則中增列教師之權利義務、停聘或不續聘之事由及程序，為所增列之規定尚不得違反相關法規之規定。據上，大學法第19條修正公布施行前，開南大學基於大學自主所訂定涉教師權利義務之章則，因所訂定停聘或不續聘之事由係基於學術研究發展所需要，且經93年9月22日第18次校務會議通過，符合大學法第19條之規定及立法理由，應無適法性問題，自予以尊重。此有被告99年7月21日台人㈡字第0990119182號函之見解可稽。
⒊況依教師聘約第14條「教師如違反本聘約，依教師法第14條
及本校相關規定辦理。其他未載明事項依教育相關法令及本校教師聘任待遇服務辦法辦理」規定可知，教師除聘約外，自應符合教師聘任待遇服務辦法之規定，而教師聘任待遇服務辦法既經校務會議修正通過並公布，教師自可知悉其內容並予以遵循。
㈨關於鈞院所詢原告之不續聘案於開南大學之系、院及校教評會之審議情形及被告作成核准之理由如下：
⒈查原告所屬之公共事務管理學系於100年1月11日所召開之教
評會係以10位出席委員投票表決，9票不同意、1票廢票，決議不同過原告之不續聘案。
⒉次查，同年1月13日人文社會管理學院召開教評會，則以出
席委員13位，同意9票，不同意2票，廢票2票，通過原告之不續聘案。
⒊至同年1月18日開南大學99年第9次校教評會，以出席委員16
人投票表決，12票同意不續聘，2票不同意，1票廢票，決議通過原告之不續聘案。
⒋依開南大學教師聘約第14條「教師如違反本聘約，依教師法
第14條及本校相關規定辦理。其他未載明事項依教育相關法令及本校教師聘任待遇服務辦法辦理」、服務辦法第13條「副教授6年未能升等……不予續聘」及教師法第14條第1項第8款「教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大」。且開南大學教師評審委員會設置辦法第9條第2項「對於教師解聘、停聘及不續聘案，如其解聘、停聘或不續聘之事證明確，而系、院教評會所作之決議與法規顯然不合時，校教評會得逕依審議變更之」之規定。
⒌查原告自92年8月1日起受聘為副教授，而自服務辦法修正公
布之93年9月22日時起算6年，至99年9月22日時止，已滿6年，原告仍未能升等，已符合上開規定所述之不予續聘之情形。雖系教評會未通過原告之不續聘案，然系教評會之決議顯然違反上開校內法規之規定。反之，院教評會及校教評會皆作成同意通過不續聘案之決議，係符合上開法規之規定，故被告對於開南大學所報原告之不續聘案，同意依教師法第14條第1項第8款之規定辦理。
㈩綜上所述，被告100年9月6日函非為行政處分，原告對被告
非屬行政處分之行政監督作為提起撤銷訴訟自為法所不許，且該函依法並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造之爭點厥為被告以100年9月6日函（即原處分）同意不續聘原告，所為核定有無違誤？本院之判斷如下：
㈠按「教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或
不續聘：．．．八、教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大。．．．。」、「教師有前項第6款或第8款規定情事之一者，應經教師評審委員會委員三分之二以上出席及出席委員過半數之審議通過。」、「教師有第1項第1款至第7款及第9款情形者，不得聘任為教師。其已聘任者，除有第7款情形者，依規定辦理退休或資遣，及第9款情形者，依第4項規定辦理外，應報請主管教育行政機關核准後，予以解聘、停聘或不續聘。」，乃101年1月4日修正公布前之教師法第14條第1項、第2項及第3項分別明文規定。
㈡本件原告原係私立開南管理學院（嗣改制為開南大學）公管
系專任副教授，前於92年8月1日至該校任教。迨99年間，開南大學以原告迄99年9月22日止，未於6年內升等為教授，違反聘約情節重大，依教師法第14條第1項第8款後段規定、93年9月22日經開南大學校務會議通過後實施之教師聘任待遇服務辦法第13條規定及93年4月13日經開南大學行政會議通過後實施之教師聘約第14條規定，提經100年1月11日系教評會決議，不通過原告不續聘案，嗣提經100年1月13日院教評會決議通過原告不續聘案，復提經100年1月18日校教評會審議，決議通過原告不續聘案，開南大學以100年1月26日函報經被告審理結果，被告以100年9月6日函（即原處分）同意不續聘原告；開南大學亦據以100年9月19日函知原告，該校不續聘措施自000年0月00日生效。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並主張如事實欄所載。經查：
⑴按教師法第14條第1項規定，教師聘任後，除有該項各款法
定事由之一者外，不得解聘、停聘或不續聘，乃為維護公益目的，對公、私立學校是否終止、停止聘任教師之契約，以及是否繼續簽訂聘任教師之契約自由，所為公法上限制。第以私立學校教師之聘任固屬私法契約，惟於聘任後如予解聘、停聘或不續聘者，不僅影響教師個人身分、地位及名譽甚鉅，同時亦影響學術自由之發展與學生受教育之基本權利，乃涉及公益事項，此由司法院大法官會議釋字第462號解釋所揭櫫「．．．各大學、獨立學院及專科學校教師資格及升等評審程序，關係大學教師素質與大學教學、研究水準，並涉及人民工作權與職業資格之取得，故受評審之教師可得依法提起行政訴訟，．．．」等字樣即明。是以，有關私立大專院校教師之「不續聘」之處置，對私立大專院校教師工作權及學術自由之侵害，並不下於「教師資格及升等」，故解釋有關教師法第14條第1 項第8 款「違反聘約情節重大」（而不續聘）時，自宜加以限制，不得任由當事人於聘約中任意約定，至為灼然。
⑵次按「．．．憲法第11條之講學自由賦予大學教學、研究與
學習之自由，並於直接關涉教學、研究之學術事項，享有自治權。國家對於大學之監督，依憲法第162條規定，應以法律為之，惟仍應符合大學自治之原則。是立法機關不得任意以法律強制大學設置特定之單位，致侵害大學之內部組織自主權；行政機關亦不得以命令干預大學教學之內容及課程之訂定，而妨礙教學、研究之自由，立法及行政措施之規範密度，於大學自治範圍內，均應受適度之限制（參照本院釋字第380號及第450號解釋）。」，亦經司法院大法官會議釋字第563號解釋闡明大學自治之意旨在案。是為保障大學教學、研究之自由，行政機關固不得以命令干預大學教學之內容及課程之訂定，惟仍應於法律所定之範圍內，對大學為適法性之監督，何況不續聘教師具有損害其憲法基本權中之工作權及生存權之虞，被告自應於審查時，斟酌審斷私立大專院校與教師間之聘約約定是否合法，殆無疑義。
⑶本件開南大學100年1月18日校教評會決議自100年2月1日起
不續聘原告案，所依據者係大學法第19條、開南大學教師聘任待遇服務辦法第13條、教師法第14條第1項第8款等規定，其中關於私立開南管理學院（嗣改制為開南大學）93年9月22日修正之系爭「教師聘任待遇服務辦法」第13條規定即所謂「六年升等條款」，因大學法第19條規定係於94年12月28日始修正（增訂第2項），是系爭「教師聘任待遇服務辦法」第13條規定既早於大學法第19條之修正增訂，自不可能以大學法第19條為其法源依據甚明，此由該校迄至95年12月20日第30次校務會議，方依大學法第19條規定通過將所謂「六年升等條款」納入聘約一節，即足以徵之。故被告所稱大學法第19條賦予開南管理學院（嗣改制為開南大學）另訂教師停聘或不續聘之規定（即系爭「教師聘任待遇服務辦法」第13條規定）云云，核與事實相悖，委無可採。
⑷又被告雖稱大學法第19條修正公布施行前，私立開南管理學
院（嗣改制為開南大學）基於大學自主所訂定涉教師權利義務之章則，所訂定關於停聘或不續聘之事由既係基於學術研究發展之需要，且經93年9月22日第18次校務會議通過，自符大學法第19條之規定及其立法理由，應無適法性問題；且司法院大法官會議釋字第380號解釋理由書已揭示大學自治之範圍包括教師聘任及資格評量，而開南管理學院教師聘約第14點亦規定聘約須依該校教師聘任待遇服務辦法辦理，是本件自私立開南管理學院（嗣改制為開南大學）教師聘任待遇服務辦法第13條修正之93年9月22日開始起算6年，至99年9月22日已告屆滿，開南大學100年1月18日校教評會之決議自無違法云云。
⑸然按「大學除依教師法規定外，得於學校章則中增列教師權
利義務，並得基於學術研究發展需要，另定教師停聘或不續聘之規定，經校務會議審議通過後實施，並納入聘約。」，乃94年12月28日增訂之大學法第19條第2項所明文規定；究其立法理由略以：「以大學係追求研究發展，有關大學教師之權利義務，除教師法相關規定外，得於學校章則中增列之，但不得違反大學教學、研究與服務之目的，且本於大學學術研究發展要求，對於初聘與續聘之教師，除依教師法相關規定外，並得於學校章則中增訂停聘或不續聘之事由及程序。至有關之事由與程序，應經各大學校務會議通過。」等語。是94年12月28日增訂之大學法第19條第2項規定，既未規定其具有溯及既往之效力，依法不溯及既往之法理，私立開南管理學院（嗣改制為開南大學）93年9月22日修正之系爭「教師聘任待遇服務辦法」第13條規定即所謂「六年升等條款」，自無因嗣後在94年12月28日始增訂之大學法第19條第2項規定，即得逕謂其於93年9月22日修正通過之際即屬合法，至為灼然。
⑹第以系爭私立開南管理學院（嗣改制為開南大學）「教師聘
任待遇服務辦法」第13條規定即所謂「六年升等條款」，乃該校93年9月22日第18次校務會議修正通過增訂，本非92年8月1日至該校任教之原告與開南管理學院（嗣改制為開南大學）簽訂聘任契約之際即已存在之條款，是否溯及適用，本有可議；且教師法第14條第1項第8款所謂之「違反聘約情節重大」，乃指與同款「教學不力或不能勝任工作」之相類似危害情形，方得不予續聘。承前所述，私立學校教師之身份既受教師法第14條第1項第8款之保障，是所謂「違反聘約情節重大」，當事人尚不得以契約任意約定，亦不得由開南大學內部之教師聘任待遇服務辦法任意規定之，否則教師法對私立教師之保障勢將形同具文。被告徒稱尊重大學自治，卻枉顧前述大學自治之意旨（司法院大法官會議釋字第563號解釋參照），所言系爭私立開南管理學院（嗣改制為開南大學）「教師聘任待遇服務辦法」第13條規定，既經校務會務通過，自屬92年8月1日至該校任教之原告所簽訂之教師聘約一部分云云，尚無法源依據，殊無足取。
⑺再司法院大法官會議釋字第702號解釋，固認「．．．教師
法第14條第1項第7款所定行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實，並報請主管教育行政機關核准後，予以解聘、停聘或不續聘，與憲法第23條比例原則尚無牴觸．．．」，但其理由明示係因「嚴重違反為人師表之倫理規範，致已不宜繼續擔任教職」、「行為不檢之情節須已達相當嚴重程度，始得認為構成有損師道」、「教育實務上已累積許多案例，例如校園性騷擾、嚴重體罰、主導考試舞弊、論文抄襲等，可供教師認知上之參考」，可以得知解聘、停聘或不續聘，乃私立學校教師「實質上」嚴重違反為人師表之倫理規範，再無法僅以減薪、申誡、記過、記大過等方式處置時之「最後手段」，此相同法理亦應適用於（教師法第14條第1項第8款）「違反聘約情節重大」之情形，亦即，必須從實質上審查，該私立學校教師確有危害學校達「教學不力或不能勝任工作，有具體事實」相類似程度之危害，方能認定為「違反聘約情節重大」。
⑻就本件言，原告固對其迄99年9月22日止確未升等為教授一
節並不爭執，惟其實質上之危害是否已達「教學不力或不能勝任工作，有具體事實」相類似「重大」程度之危害，本有可議，是被告在審查本件開南大學不續聘原告案之處理過程中，自應就此詳加審斷，方符法制。亦即，本件開南大學有無必要使用「不續聘」之「最後手段」，此時自不能僅憑開南大學100年1月18日校教評會決議（按：100年1月11日系教評會決議，不通過原告不續聘案；100年1月13日院教評會決議則通過原告不續聘案），即遽認本件原告實質上確有「違反聘約情節重大」之情事，甚為顯然。詎被告疏未慮及此，漏未審酌、論斷及此，即逕以100年9月6日函（即原處分）同意開南大學不續聘原告，顯未充分斟酌考量與於「違反聘約情節重大」之情節之相關事項，依立法目的而為合理之判斷，所為核准決定自屬違法，原告起訴指摘，非無理由。
⑼是以，本件開南大學所屬系、院、校三級教評會，對於原告
是否不予續聘決定固享有「判斷餘地」，然因100年1月18日校教評會決議即不續聘原告之「最後手段」，所依據之私立開南管理學院（嗣改制為開南大學）「教師聘任待遇服務辦法」第13條規定即所謂「六年升等條款」，係該校93年9月22日第18次校務會議修正通過增訂，本非92年8月1日至該校任教之原告與開南管理學院（嗣改制為開南大學）簽訂聘任契約之際即已存在之條款，嗣後於94年12月28日增訂之大學法第19條第2項規定亦無溯及既往之效力，業如前述。
⑽從而被告於本件審查過程，顯僅植基於開南大學所提供應審
查之文件資料為已足，亦即以形式上之審查為准否之依憑，並未就其職掌權責範圍為實體之審查，未予斟酌本件個案情節綜合審酌考量所有必要要件（例如原告迄99年9月22日止未升等為教授，究竟有何實質上之危害已該當於教師法第14條第1項第8款所稱「教學不力或不能勝任工作，有具體事實」相類似「重大」程度之危害要件）及相關事項，依立法目的而為合理之判斷或決定，即逕認原告有「違反聘約情節重大」之情事，自有可議，其遽引為系爭核准不續聘原告處分之依據，殊屬率斷。原告起訴請求撤銷，為有理由。
綜上所述，本件被告所為原處分（即100年9月6日函），揆諸上開說明，殊屬違誤，訴願決定未察而予以維持，亦不無疏漏，原告請求予以撤銷，即無不合，應予准許，故應由本院將原處分及訴願決定撤銷。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 4 月 11 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 張 國 勳法 官 林 育 如
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 4 月 11 日
書記官 劉 育 伶