臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1211號102年1月31日辯論終結原 告即反訴被告 行政院衛生署代 表 人 邱文達（署長）住同上訴訟代理人 呂紹聖 律師被 告即反訴原告 黃博健訴訟代理人 陳郁婷 律師被 告 黃立雄
林向杰上列當事人間有關償還公費事件，原告提起行政訴訟，被告亦於訴訟繫屬中，提起反訴。本院判決如下：
主 文被告應連帶給付原告新台幣670,738 元及自民國101 年9 月15日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
本訴訴訟費用由被告連帶負擔。
反訴原告之訴駁回。
反訴訴訟費用由反訴原告負擔。
事實及理由
一、被告黃立雄、林向杰經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，查無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386條所列各款情事，爰依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第385 條之規定，准許原告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：緣被告黃博健於民國89年8 月23日填具「醫學院醫學系公費學生志願書」（下稱系爭契約），約定由被告黃博健接受原告之公費培育，就讀國立○○大學醫學系，於89年至94年計6 年受領原告之公費待遇，並同意於畢業後依「行政院衛生署公費醫師培育及分發服務實施簡則」（下稱系爭公費醫師服務簡則）規定，接受原告分發至指定之衛生醫療機構服務6 年之義務。又被告黃立雄及林向杰為被告黃博健之保證人，約定就被告黃博健在學期間所享受之公費，負連帶賠償責任。被告黃博健於94年畢業，原告於96年11月30日將其分發至原告所屬○○醫院服務，被告黃博健亦於97年
7 月29日就職，服務滿一年後出勤異常，以兵役問題為由離職，因其未能提具兵役徵集令相關文件，原告遂於98年12月
2 日發函，通知被告黃博健限期償還受領之公費計新臺幣（下同）670,738 元，並返回○○醫院辦理離職事宜，被告黃博健未遵期辦理；原告再以99年2 月2 日函通請被告黃立雄依其所簽立之系爭契約負連帶賠償責任，限期於99年3 月10日前償還公費，被告仍未履行。嗣被告黃博健經○○縣政府核定服補充兵役，且於99年12月17日服役期滿離營返鄉，其已無公費醫師服務簡則第14點得展緩服務情形，本應於服役期滿向召集醫院辦理分發服務事宜，竟未為之。原告遂通知被告黃博健及其保證人黃立雄負連帶賠償責任，限期償還公費。因被告等皆未於期限內償還公費，原告乃提起本訴請求給付。而被告黃博健亦於訴訟繫屬中，提起反訴，訴請原告返還醫師證書。
三、原告（即反訴被告）聲明及陳述如下：㈠本訴部分：
⒈兩造間公費培育契約之性質為行政契約，原告依約請求被告返還公費係屬公法上爭訟事件，應循行政爭訟程序：
⑴揆諸司法院釋字第348 號解釋意旨，原告為培育公費醫師
，乃核定公告公費醫師服務簡則，於大學或獨立學院醫學系及學士後醫學系設置公費學生。依系爭簡則第4 點規定：「公費學生於新生註冊入學時，應填具志願書及保證書。」、第5 點第1 項前段規定：「醫學系公費學生肄業期間受領公費待遇年數為6 年……」第9 點第1 項前段規定：「醫學系公費學生畢業後之服務年數為6 年……」；第24點本文規定：「公費畢業生於本簡則之服務期間，不履行其服務義務者，除依第23點規定辦理外，並應依其未服務之年數除以應服務年數之比例償還其在學期間所享受之公費。」、第27點規定：「本簡則所定事項，應載明於第
4 點所定之志願書及保證書，作為其內容之一部分。」前揭規定皆屬接受公費醫學教育學生訂立行政契約之準據。
⑵查系爭公費生契約之訂立目的，在於養成公費醫師，推展
衛生業務，加強醫療服務之行政上目標；被告黃博健自願接受原告公費培育，並填具系爭契約，系爭公費醫師服務簡則規定即成為雙方契約之內容。原告於被告黃博健89年至94年計6 年肄業期間提供公費待遇及醫師養成過程中之各種便利，被告黃博健則負畢業後接受原告分發至指定之衛生醫療機構服務6 年之義務，兩造所成立之系爭契約本質上為行政契約關係。而被告黃博健未依系爭簡則第9點第1 項規定服務，依約即應負償還其在學期間所享受公費之責任，核屬公法爭訟事件，依首揭解釋，自應循行政爭訟程序處理。
⒉按系爭簡則第5 點第1 項前段、第9 點第1 項前段及第24點
本文之規定，被告黃博健依約負有於畢業後接受原告分發至指定之衛生醫療機構報到服務6 年之義務，其違約即應依其未服務之年數除以應服務年數之比例，償還其在學期間所享受之公費計670,738 元。
⒊依系爭簡則第4 點、第27點規定，及被告黃立雄及林向杰所
出具之系爭契約內容，係為保證契約之履行。惟被告黃博健始終未能於期限內償還公費670,738 元，原告乃於100 年10月4 日函請被告黃立雄依其所簽立之「醫學院醫學系公費生保證書」約定，負連帶賠償責任，限期於100 年12月31日前償還公費，詎未獲置理，爰提起本訴請求連帶給付。
⒋聲明：被告應連帶給付原告670,738 元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。。
㈡反訴部分：
⒈「國立○○醫學院醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務實
施要點」（下稱○○醫學院公費生服務要點）之行政目的並未消失：查一般公費醫師雖已於98年起停止招生，卻非表示系爭契約之行政目的已經消失，實則國內偏遠地區仍有醫師人力之需求。且反訴被告於充實偏遠地區醫療資源為評估計畫時，其人力需求之評估即已包括已經招生之公費醫師（含反訴原告）在內。因此，並非如同反訴原告所述偏遠地區已無醫師之需求。進步而言，依反訴被告評估，於97年最後一次招考一般醫學系公費生後，該屆之公費學生預定於104 年畢業，並投入偏遠地區服務，預估此年度之畢業學生「至少」於（系爭契約約定服務期間之）105 年至110 年間可充實偏遠地區之醫療人力。基此，縱僅就包含反訴原告在內之「一般公費醫師」言，其行政目的至少繼續存在至110 年為止（且此尚不包括110 年以後留下繼續服務之醫師）或97年以前入學之一般醫學系公費生間。
⒉本條顯無民法第247條之1規定之情形：
⑴按系爭要點第13點：「服務未期滿，不予核定有關機關頒
發之各項證書或有關證明。其專業證書，先由分發機關代為保管」及第14點：「公費畢業生於規定服務期間，不履行其服務之義務者，除依第13點規定辦理外，並應償還其在學期間所享受之公費」等規定內容，有高雄高等行政法院96年度訴字第829 號判決意旨足資參照，並業經司法院釋字第348 解釋確認其合憲性在案，合先秉明。
⑵查系爭契約中兩造之給付及對待給付義務，應係由反訴被
告培育反訴原告至畢業，反訴原告則負有於畢業後依約服務之義務（況反訴原告於服務時尚可領取薪資），因此，反訴被告保管醫師證書僅屬促使反訴原告履約之手段，卻非反訴原告額外負擔之義務，若反訴原告依約服務完畢，反訴被告亦將返還醫師證書。反訴原告所稱：系爭契約「屬於公法上定型化契約，其無限期扣留條款，使人民負不相當之對待給付義務‧‧‧若系爭無限期扣留條款失去此等行政目的，則無限期扣留醫師證書之約定相較於僅提供數十萬元金錢補助之給付，即已顯失公平」云云，亦屬誤解。
⒊又按公費醫師培育目的，係為解決醫師人力分布不均問題，
以達充實醫師人力資源，且每年經與相關單位及醫學院校協商後，規劃一定數量之公費名額，以配合國家政策提供醫療服務，該名額一旦被佔用，倘若公費生爾後反悔不服務，名額也無法釋出讓有意願服務者選擇，亦造成國家莫大的損失，爰訂定系爭簡則，以確保自願享受公費待遇之學生於畢業後依約接受分發完成服務。
⒋聲明：反訴原告之訴駁回。
四、被告黃博健（即反訴原告）聲明及陳述如下：㈠本訴部分：按行政程序法第149 條與民法第264 條規定，行
政契約於行政程序法無規定者，準用民法規定，若行政契約兩造互負債務者，則他方當事人未為對待給付前，得拒絕自己之給付。於本案中，被告同意按比例返還公費予原告，惟原告既已不再請求被告履行服務，則被告返還原告公費之同時，原告亦應即返還被告醫師證書。故依前揭規定，被告於原告未履行返還被告醫師證書之義務前，被告得拒絕該公費之返還。聲明：原告之訴駁回。
㈡反訴部分：
⒈系爭行政契約無效，原告應返還被告醫師證書：
⑴按民法第247條之1、行政程序法第141、149條之規定，行
政契約於行政程序法無規定者，準用民法規定，而準用民法規定為無效者則為無效，故行政契約為定型化契約者，其限制他方當事人行使權利或對他方當事人有重大不利益，且按其情形顯失公平者，則該約定條即為無效。次按司法院釋字第348號解釋意旨，其認為學校與公費學生間之證書保管而使公費生權益受重大限制一事，「乃為達成行政目的所必要」，而所謂行政目的即「解決公立醫療機構醫師缺額補充之困難」。
⑵又按公費生與政府間之服務行政契約，該公費生僅有簽訂
與否之自由，並無對其內容與行政主體協商修改之餘地，屬於公法上之定型化契約，其無限期扣留條款，使人民負不相當之對待給付義務等，卻仍為有效之依據在於其仍存在「解決公立醫療機構醫師缺額補充之困難」之行政目的，作為系爭條款有效之基礎，故若系爭無限期扣留條款失去此等行政目的，則無限期扣留醫師證書之約定相較於僅提供數十萬元金錢補助之給付，即已顯失公平，依公法上之定型化契約規定，則該條款應即為無效。
⑶查原告為達到「補充公立醫院醫師缺額」之行政目的，早
於82年訂定施行細則，使取得公費生資格者獲得學雜費補助，並課予依據受補助年限提供相應期間服務之義務，否則原告即得請求返還公費，且於未依完成服務義務前，其醫師證書由原告保管，作為履約之保證」。惟查，此公費生制度經原告於97年12月30日所發佈之新聞稿所示內容可知，原告已於94年確認公費生制度之行政目的已確實完成，才於95年決定減招並於98年全面停止，故原告於95年以後再為無限期扣留醫師證書之行政目的已經消失。於本案中，被告為○○大學醫學院公費生，於89年分發至○○大學醫學院公費生，而於其受分發後始知悉公費生若未能履行者，將面臨終生扣留其醫師證書而無法執業之效果，且被告僅有簽訂與否之自由，並無對其內容與行政主體協商修改之餘地，否則將面臨退學及重考之命運，其給付顯不相當，故系爭契約即為公法上定型化契約，顯無疑問；嗣後被告於94年大學畢業、於97年通過醫師考試，並自97年起至98年止依據原告分發至○○醫院提供醫療服務共滿1年，惟因生涯規劃因素而中止該醫療服務，而原告乃因被告尚未服務滿6 年之期間，除向被告請求返還公費外，更無限期扣留被告之醫師證書，至今已長達4 年。
⑷另原告宣稱民法第247 條之1 規定僅適用於工商企業之一
方云云，顯不可採；其所援引高雄高等行政法院就其他類似案件之判決見解，係醫院僅就醫生未能履行服務期間者，約定為返還原金額及罰1 倍款項，並非無限期扣留醫師證書並侵害醫師終生工作權之約定，故其約定與本件約定完全不同，自不得作為本件無違反民法第247-1 條規定之依據。
⑸綜上，原告之行政目的既早於95年起已確認消失，則原告
無限期扣留該證書所造成被告終生無法提供醫療服務之侵害，即已構成侵害過大且顯失公平，再據吳庚大法官於釋字第348 號解釋協同意見書之意見，該契約屬於公法上定型化契約，且該無限期扣留條款即屬於使他方當事人拋棄權利、限制其行使權利且使被告有重大不利益，於他方當事人有重大不利益之約定，按其情形顯失公平，故參酌吳庚大法官之見解、民法第247-1 條及行政程序法第141 、
149 條之規定，系爭條款顯屬無效，原告應返還醫師證書予被告。
⒉縱認系爭條款有效，亦會因未定期限違反公序良俗、醫師法第6 條之強制規定與比例原則而仍無效：
⑴查原告於97年之新聞稿，認為公費生之補助得以助學貸款
或獎學金等輕易取代，是以經濟協助方面而言，原告幫助不大；再醫學院學生之名額並未因公費生而有任何增加，亦即縱無該公費之補助，被告依據大學聯考之成績本得就讀原大學醫學系；然原告竟得以此無限期扣留被告醫師證書作為履約保證，進而嚴重剝奪被告終生之工作權，及浪費社會寶貴醫師資源，故系爭無限期扣留條款顯已違反比例原則、公益目的及公序良俗，依據行政程序法第141 條及民法第72條規定而無效。
⑵依行政程序法第4 條與醫師法第6 條之規定，行政契約既
為行政行為之一種，其亦應受法律及一般法律原則之拘束，又醫師法已規定通過醫師考試及格者得請領醫師證書，則行政契約自不得為相反之約定，否則即已違反行政程序法第4 條規定而為無效。經查，被告於97年已通過醫師考試及格，故依據醫師法第6 條規定即得請領醫師證書，惟系爭無限期扣留證書條款卻約定被告若違約者，原告得終生扣留該醫師證書而不返還予被告，則系爭條款亦顯已違反前揭規定而為無效。
⑶再查本件原告為解決「公立醫療機構醫師缺額補充之困難
」之行政目的，既早於94年已經確認消失，而被告係於97年始開始遭受原告扣留醫師證書，則原告於94年已喪失行政目的之下，於97年自不得再以該目的為由而扣留被告醫師證書，故本件原告自97年起無限期扣留被告之醫師證書，亦顯已違反比例原則之「合目的性原則」，故依據行政程序法第7條規定，系爭條款更顯為無效，原告應即予返還被告醫師證書。
⒊縱認系爭扣留條款仍為有效，仍因情事變更而應為終止或或
減少給付：按行政程序法第147 條、民法第227 條之2 之規定與最高行政法院98年判字第351 號判決意旨，若行政契約締結後有重大情事變更，非當時所得預料，且依原約定顯失公平者，當事人得請求終止契約或變更原有效果。本件原告為達成「解決公立醫療機構醫師缺額補充困難」之行政目的於94年已確認達成而消失，原告卻仍於97年起仍持續扣留被告之醫師證書，此為原被告兩造於89年行政契約成立後之情事變更，且非簽約當時所得預料，再據原約定以無限期扣留醫師證書作為履約擔保將有重大顯失公平，從而系爭條款無法調整，故被告得依據行政程序法第147 條規定及最高行政法院98年判字第351 號判決見解，終止系爭行政契約，原告應返還被告醫師證照。
⒋再退萬步言之，縱認系爭條款於喪失行政目的下仍為有效，
且無情事變更，則因原告扣留該醫師證書性質類似民法上留置權，原告之留置權亦因原告已請求損害賠償且已放棄請求被告履約後而已消失：按民法第928 、930 、937 條與行政程序法第149 條規定，為擔保屆期未受清償之債權，債權人得就債務人與該債權發生有牽連關係之動產為占有，而該留置權於違反公共秩序、善良風俗，或債務人已提出相當擔保時消滅，則債權人應即返還該動產予債務人。本件原告以占有被告依法得請領之醫師證書作為被告屆期未履行義務之擔保，因行政程序法未有規定而準用民法留置權之規定；經查本件原告因行政目的已消失而不再向被告請求履約，僅請求返還公費，是本件債務亦應因被告之返還公費而消滅，故依據行政程序法第149 條及民法第937 條規定，原告應返還其留置之被告醫師證書；再者，於原行政目的已消失之前提下，原告僅給付數十萬元公費，於被告違約自應返還相應公費予原告，此時原告即不得再無限期留置該醫師證書，進而剝奪被告終生最重要之工作權，依據行政程序法第149 條及民法第930 條規定，原告亦應即返還被告醫師證書。
⒌被告所提案例即 鈞院100 年訴字第1858號判決（下稱「另
案判決」），其事實及請求依據均與本件不同，不足為採：按另案判決之原告（即醫學系公費生），其於另案中係主張其所適用之系爭簡則於其簽訂志願書後仍有修改，以致分發之醫院並不完全一致，而欲終止該行政契約，並主張該行政契約關係不存在，進而請求返還醫師證書；惟另案判決認為整體行政契約關係存在，故原告請求返還醫師證書無理由。惟本件被告既非主張整體行政契約關係無效，而係以系爭行政契約之「無限期扣留條款」已違反司法院釋字第348 號解釋文、解釋理由、吳庚大法官及楊建華大法官之協同意見書意見、監察院調查報告、行政程序法第7 條、民法第247-1條及醫師法第6 條等規定而無效，故其事實及請求基礎均與本件完全不同，自不得作為本件援引之依據。監察院就與本件類似案件亦無限期代為保管專業證書之措施，實有再檢討必要，而應返還醫師證書與相關醫師。
⒍聲明：反訴被告應將反訴原告之醫師證書正本返還反訴原告。
五、被告黃立雄及林向杰部分：㈠被告黃立雄既未提出書狀亦未於言詞辯論期日到庭。
㈡被告林向杰陳述對於原告請求金額沒有意見，願意賠錢；希
望讓好不容易培養的醫生，可以趕快去執行醫生的職業等語，聲明求為判決駁回原告之訴。
六、按「（第1 項）被告於言詞辯論終結前，得在本訴繫屬之行政法院提起反訴。……得提起反訴。原告對於反訴，不得復行提起反訴。（第2 項）反訴之請求如專屬他行政法院管轄，或與本訴之請求或其防禦方法不相牽連者，不得提起。」行政訴訟法第112 條定有明文。原告以被告黃博健畢業後不依系爭契約及公費醫師服務簡則規定之年限履行服務義務，訴請返還在學期間所享受之公費；被告黃博健則以系爭契約已失其行政目的，系爭約定條款無效等，反訴請求原告返還其醫師證書正本，故反訴原告之主張與本訴訴訟標的之攻擊防禦有相牽連關係，其提起反訴合於前揭規定，爰予准許。
七、本件如事實概要欄所述之事實，有被告黃博健89年9 月簽具之系爭契約、被告黃博健（含被告黃立雄及林向杰）89年9月所簽立之「醫學院醫學系公費生保證書」（含系爭公費醫師服務簡則）、原告98年9 月28日衛署醫字第0980081190號書函、原告98年11月11日衛署醫字第0980263324號函、國立○○大學98年11月25日○教註字第0982004964號函、原告98年12月2 日衛署醫字第0980088222號書函、原告99年2 月2日衛署醫字第0990260480號書函、○○縣政府99年9 月6 日府民徵字第0990113440號函、原告100 年1 月12日衛署醫字第1000260110號函影本、內政部役政署100 年1 月14日役署徵字第1000020319號函、原告100 年5 月6 日衛署醫字第1000261835號函、原告100 年10月4 日衛署醫字第1000264947號函等附卷可稽，堪信為真實。
八、關於本訴部分：㈠按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之
給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8 條第1 項定有明文。次按「行政機關基於法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」亦經司法院釋字第348 號解釋理由書闡明在案。又「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」行政程序法第14
9 條亦有明文。再按「遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息。」「應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之五。」為民法第233 條第1 項前段、第203 條所明定。
㈡查系爭公費醫師契約之訂立目的，在於養成公費醫師，推展
衛生業務，加強醫療服務之行政上目標；被告黃博健填具公費學生志願書（即系爭契約，見本院卷第12頁），約定求學期間接受公費待遇，畢業後則依公費醫師服務簡則規定接受分發，志願依照分發地點及科別接受住院醫師訓練及服務計六年之義務，兩造所成立之系爭契約本質上為行政契約。而被告黃博健未依公費醫師服務簡則第9 點第1 項規定服務，依約即應負償還其在學期間所享受公費，故本件爭議屬公法事件。
㈢按系爭簡則第4 點規定：「公費學生於新生註冊入學時，應
填具志願書及保證書。」、第24點：「公費畢業生於本簡則規定之服務期間，不履行其服務之義務者，除依第23點規定辦理外，並應依其未服務之年數除以應服務年數之比例償還其在學期間所享受之公費。」及第27點規定：「本簡則所定事項，應載明於第4 點所定之志願書及保證書，作為其內容之一部分。」系爭契約（志願書）載明「依行政院衛生署公費醫師簡則之規定接受分發。……如有違背之處，願接受校規及有關規定之處分，並負償還公費責任。」；被告黃立雄及林向杰所出具之「醫學院醫學系公費生保證書」，則載明其保證被告黃博健畢業後不依規定地點及科別及年限履行服務義務時，渠等二人願對被告黃博健在學期間所享受之公費，負連帶賠償責任等情，有被告黃立雄及林向杰之保證書及對保書在卷可稽（本院卷第14至16頁）。查被告黃博健於89年8 月23日填具系爭契約（志願書）成為醫學系公費生，於94年畢業後，經原告於96年11月30日分發至○○醫院服務，其自97年7 月29日就職，於97年通過醫師考試，然於服務滿
1 年後，自98年8 月6 日起逕自未依規定出勤，亦未辦理離職手續，且無系爭簡則所定展緩服務事由；被告黃博健享受六年公費計804,886 元，有其待遇支給表（本院卷第25頁）在卷可憑；原告分別於98年9 月28日、12月2 日發函通知被告黃博健及黃立雄，於期限內償還依其未服務之年數（5 年）除以應服務年數（6 年）之比例償還其在學期間所享受之公費670,738 元，有各該函附卷可稽（本院卷第23頁、26、27頁），且為被告黃博健及林向杰所不爭執（本院卷第65頁筆錄），堪信為真實。故原告以被告黃博健最低服務年限為在校受領公費之年數即6 年，其僅服務1 年，未盡契約之約定年數為5 年，原告依前揭規定，經催告後請求返還未服務年數之公費670,738 元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，於法有據；被告黃立雄及林向杰基於保證契約應負連帶賠償責任，亦屬有據。雖被告黃博健主張按行政程序法第149 條準用民法第264 條，行政契約於行政程序法無規定者，準用民法規定，則行政契約兩造互負債務者，則他方當事人未為對待給付前，得拒絕自己之給付，被告按比例返還公費予原告之同時，原告亦應即返還被告醫師證書，故被告黃博健於原告未履行返還被告醫師證書之義務前，得拒絕該公費之給付云云。查原告係因被告黃博健未依約履行服務年數，乃依系爭契約及系爭簡則第4點、第24點規定訴請返還公費，另依系爭簡則第23點規定保管醫師證書，各有所據；被告所負返還公費義務與原告於被告黃博健依約服務期滿前得保管其醫師證書，作為履約保證，二者並無對待給付關係，是以被告主張同時履行抗辯，委不足採。又被告黃博健、黃立雄及林向杰各於101 年8 月14日、101 年9 月14日及101 年8 月3 日收受起訴狀繕本，有送達證書在卷可憑（本院卷第35頁、44頁、51頁）。從而，原告請求被告應連帶給付原告670,738 元及自101 年9 月15日起至清償日止，按年息5%計算之利息，應予准許。
九、反訴部分：㈠司法院釋字第348 號理由書謂：「行政機關基於其法定職權
，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。有關機關為解決公立醫療機構醫師缺額補充之困難，以公費醫學教育方式，培養人才，教育部遂報奉行政院於中華民國67年1 月27日核准，以台（67）教字第823 號函發布『國立陽明醫學院醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務實施要點』，作為處理是項業務之依據。該要點第13點內規定『服務未期滿，不予核定有關機關頒發之各項證書或有關證明。其專業證書，先由分發機關代為保管』，於第14點規『公費畢業生於規定服務期間，不履行其服務之義務者，除依第13點規定辦理外，並應償還其在學期間所享受之公費』，均為確保自願享受公費待遇之學生，於畢業後，照約按受分發公立衛生醫療機構完成服務，以解決上述困難，達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍。此項規定並作為與自願接受公費醫學教育學生訂立行政契約之準據，且經學校與公費學生訂立契約（其方式如志願書、保證書之類）後，即成為契約之內容，雙方當事人自應本誠信原則履行契約上之義務。從而公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果，並非該要點本身規定之所致。前開要點之規定，與憲法尚無牴觸。」㈡按反訴被告為培育公費醫師，訂定系爭簡則，規範公費生之
權利與義務，第9 點規定醫學系公費生畢業後之服務年數規定為6 年，第12點規定公費畢業生分發至醫療機構服務者，應於到職之日起一年內取得醫師資格，第23點規定：公費畢業生經醫師考試及格領取醫師證書者，於未依系爭簡則規定完成服務義務前，其醫師證書由反訴被告保管，作為之保證，另由反訴被告發給加蓋戳記之醫師證書影本一份，以供辦理銓敘及執業登記之用。準此，醫學系公費生應負擔於畢業後接受分發公立衛生醫療機構服務之義務，於服務未期滿前，其醫師證書由反訴被告保管等相關限制，乃為達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍，且已成為學校與公費學生間所訂契約之內容。公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果，並非該要點本身規定之所致。前開簡則之規定，與憲法尚無牴觸。亦經司法院釋字第348 號解釋有案。又公費醫師簡則係主管機關訂定之辦法，惟其內容與現行相關法規均無牴觸，更未逾越法律授權範圍，依上開司法院釋字第348 號解釋意旨，自得成為學校與公費學生間所訂契約之內容。是以，公費醫學系學生既於入學時立具志願書，承諾願於學成後，志願依照規定服務6 年，並因而享受公費待遇。從而公費生於規定服務期間，除非原簽約醫學院或主管機關同意解除契約，由反訴被告保管醫師證書，核屬有據。查反訴原告於89年入學時，即簽具系爭契約（醫學院醫學系公費學生志願書），表示願遵照公費醫師簡則之規定事項接受分發，志願依照分發地點及科別服務6 年，本件反訴原告僅服務滿1 年，尚未完成服務年數（6 年），反訴被告依約定保管反訴原告之醫師證書作為履約保證，自無不合。
㈢雖反訴原告主張反訴被告已於94年確認公費生制度之行政目
的已確實完成，才於95年決定減招並於98年全面停止，故反訴被告於95年以後再為無限期扣留醫師證書之行政目的已經消失，且情事變更云云，並提出監察院調查報告、司法院釋字第348 號解釋協同意見書為證。經查反訴被告自64年開始實施醫學系公費生制度，藉由提供公費補助，公費生於畢業後至人力不足地區服務方式，均衡醫師人力資源，自98年停止招收，但此非謂醫療人力已經足夠，而是反訴被告調整培育政策，改藉由獎勵等，及增加地方養成公費生之培育名額，達成目的，此有反訴被告醫學系公費生98年後停招說明可參（本院卷第93頁）；再者必須97年度最後一次招考之醫學系公費生畢業，投入偏遠地區醫療服務，以及在此之前之醫學系公費生均依約履行服務，始達人力需求，而97年度入學之公費生預定於104 年畢業，反訴原告黃博健係89年起享受公費之醫學系公費生，則反訴被告辯稱至少預估最後一屆（
97 年 度）公費生畢業，於其約定之服務期間（即105 年至
110 年）始足以充實偏遠地區之醫療人力，是以系爭契約行政目的至少繼續存在至110 年為止，且此估算係包括反訴原告黃博健投入醫療人力，核屬可信。綜上，反訴原告主張及所提證物不足以證明行政目的已經達成及情事變更，反訴被告應發還其醫師證書，為不可採。再者，反訴原告尚未賠償公費，本件亦無監察院報告所稱「已解決原顧慮之醫師缺或醫師荒問題……協助解決其已賠償公費者，……」之情形，依反訴原告所提監察院報告亦無從為其有利認定。
㈣反訴原告主張系爭契約為定型化契約，約定由反訴被告保管
醫師證書，其限制他方當事人行使權利或對他方當事人有重大不利益，且按其情形顯失公平，該約定條即為無效；保管醫師證書違反公序良俗、醫師法第6 條「經醫師考試及格者，得請領醫師證書。」及比例原則而無效云云。按民法第24
7 條之1 規定：「依照當事人一方預定用於同類契約之條款而訂定之契約，為左列各款之約定，按其情形顯失公平者，該部分約定無效：一、免除或減輕預定契約條款之當事人之責任者。二 加重他方當事人之責任者。三、使他方當事人拋棄權利或限制其行使權利者。四、其他於他方當事人有重大不利益者。」此即所稱之附合契約（又名定型化契約），而所謂附合契約係指當事人一方預定契約之條款而由需要訂約之他方，依照該項預定條款簽訂之契約而言，此類契約，通常由工商企業者一方，預定適用於同類契約之條款，由他方依其契約條款而訂定之。預定契約條款之一方，大多為經濟上較強者，而依其預定條款訂約之一方，則多為經濟上之較弱者，於簽訂契約時，每無磋商變更契約條款之餘地，為防止契約自由之濫用及維護交易之公平，而有本條之訂定，本條立法理由參照。又該條第2 款所謂「加重他方當事人之責任」，應係指一方預定之契約條款，為他方所不及知或無磋商變更之餘地而言，而所稱「按其情形顯失公平者」，則係指依契約本質所生之主要權利義務，或按法律規定加以綜合判斷有顯失公平之情形而言（最高法院91年度台上字第2336號判決參照）。
反訴被告於反訴原告依規定完成服務前，保管醫師證書在於促使被告履約，並非課予反訴原告額外負擔之義務，公費醫師簡則第25點亦規定反訴原告依約履行服務期滿，反訴被告將發還醫師證書，其內容並無違反法令之強制或禁止規定，亦未違背公序良俗；反訴原告（經其家長或法定代理人黃立雄允許）簽立系爭契約時，理當瞭解系爭契約內容所載之意，且若反訴原告陳稱系爭公費對其經濟幫助不大，縱無公費補助其成績本得就讀原大學醫學系等語屬實，益見反訴原告簽約成為公費生係於評估一切得失利害後之決定；反訴原告在學期間享受由反訴被告依約定提供6 年學雜費、宿舍費等，畢業後應於取得醫師資格後服務6 年，期滿發還醫師證書，非無保管期限，並無反訴原告所稱由反訴被告永久保管之情，其主張於反訴原告履行服務屆滿前由反訴被告保管醫師證書，係使人民負擔不相當對待給付義務，造成反訴原告重大不利益或其他顯失公平之情況，委不足取；且反訴原告在服務期間內不得離職或從事其他工作（系爭簡則第21點參照），反訴被告在反訴原告完成服務義務前，保管醫師證書作為反訴原告履約之保證，所採取方法於目的之達成，所生損害與欲達成目的亦無失衡情形，無違比例原則，自係合法有效。綜上，反訴原告享受公費後違約不履行服務年數，主張反訴被告於其完成服務前保管醫師證書之約定無效無效云云，委無可採。
㈤依司法院釋字第348 號解釋意旨所示，反訴原告應受其所簽
訂契約拘束，於其志願服務未滿6 年之前，本於誠信原則亦不得自行要求反訴被告返還醫師證書，此與憲法第15條人民工作權應予保障無關，蓋於反訴原告志願服務期間，已享工作權保障之規定。再按留置權者，謂債權人占有屬於債務人之動產，就其物所生之債權未受清償前，有留置其物之權利，惟反訴原告享受公費應依約服務，與其醫師證書無關，反訴原告未依約完成服務，反訴被告乃依約保管醫師證書，反訴原告主張類似民法上留置權，反訴被告之留置權亦因反訴被告已請求損害賠償且已放棄請求被告履約後而消失云云，亦無可取。從而反訴原告主張依行政訴訟法第8 條第1 項及民法第767 條規定，請求發還醫師證書，自無可取。
十、綜上，原告請求被告應連帶給付原告670,738 元及101 年9月15日起至清償日止，按年息5%計算之利息，為有理由，應予准許。被告黃博健即反訴原告訴請原告即反訴被告發還反訴原告之醫師證書正本，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造間其餘攻擊防禦方法及證據，經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件本訴部分原告之訴為有理由；反訴部分反訴原告之訴為無理由。爰依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、第218 條、民事訴訟法第85條第2 項、第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 2 月 21 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 蘇 嫊 娟法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 2 月 21 日
書記官 蔡 逸 萱