臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1223號102年1月23日辯論終結原 告 蔣榮祥即婦友醫院訴訟代理人 羅豐胤 律師
林雯琦 律師複代理人 蘇仙宜 律師被 告 行政院衛生署國民健康局代 表 人 邱淑媞（局長）住同上訴訟代理人 李育錚 律師
林欣屏 律師上列當事人間有關醫政事務事件，原告不服行政院衛生署中華民國101 年6 月1 日衛署訴字第1010011524號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告取得之人工生殖機構許可效期自民國（下同）96年9 月21日起至99年9 月20日止，原告為取得人工生殖機構再次許可，以偽造人工生殖病歷，不實通報人工生殖資料，於99年
6 月10日向被告申請人工生殖機構再次許可審核，經被告於99年9 月20日以國健婦字第09904017027 號函（下稱系爭許可處分）通知原告其再次許可審核通過。嗣經人檢舉原告涉及虛報人工生殖資料與健保費、使用過期針劑及為無精蟲症不孕夫妻施行人工受孕等疑似違法事項，經被告移請彰化縣衛生局依法查處，並移送臺灣彰化地方法院檢察署（下稱彰化地檢署）偵辦，案經彰化地檢署於100 年12月28日偵辦終結，將原告負責醫師蔣榮祥以詐欺罪提起公訴，被告乃依行政程序法第117 條規定，於101 年2 月4 日以國健婦字第1010400212號函（下稱原處分），撤銷系爭許可處分。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告發予或撤銷再次許可，應考量申請醫療院所所提出之整
體資料，包括人員、設施、設備、訓練、試管嬰兒施作成果等因素，詳細審酌該資料是否符合人工生殖法與人工生殖機構許可辦法等相關要求，凡符合規定者，行政機關即應依法發予許可。本件原告95年至99年間每年均有施作人工生殖並有活產紀錄數例，此有相關病歷資料可稽，依人工生殖機構再次許可審查項目、基準及配分表計算被告得分應為26分，即使依被告主張之評鑑期間計算，仍符合應准許再次許可之規定。然被告對於原告是否符合相關法規，未依據實際病歷、施作試管嬰兒之個案數與活產數等資料詳查事實，逕以檢察官之偽造病歷與施打劣藥等起訴內容，即認原告未達許可標準，顯有違依法行政原則及不當聯結禁止原則。況縱被告有系爭起訴書所指偽造病歷與施打劣藥等情，原告自應受刑事訴追，而非由被告以剝奪許可之行政處分手段加以制裁。㈡本件係涉及原告所施作之人工生殖個案數與成果是否符合通
過再次許可標準，且原告所施作之人工生殖者甚少施打HMG藥劑，是彰化地檢署100 年度偵字第10395 號、第10443 號起訴書（下稱系爭起訴書）關於施打HMG 劣藥部份之告訴筆錄與本件爭點之釐清恐屬有間。又經與系爭起訴書關於偽造文書部分之受害者交叉比對結果可知，原告向被告申請再次許可時，所提出之病患病歷資料並無變造偽造且確為真正。㈢因規模較小之人工生殖機構不易通過評核制度之85分以上許
可標準，將使機構數量減少並集中於北部、都會區、大醫院，造成中南部、偏遠地區及經濟弱勢之不孕症患者就醫不便，費用亦將提高，而更無法達成傳宗接代之目的，亦與政府努力提升國內生育率之政策背道而馳。又人工生殖機構許可辦法之評核制度使已具資格之專業人員，將因個案數量之多寡而遭限制執業權利，且其對個案數未達下限者扣分亦非合理，此將使施術醫師為通過評核，而有施術浮濫、降低施術品質之流弊。從而，人工生殖機構許可辦法以不合理之85分高標準評核方式，嚴格限制有資格行使醫療技術醫師之行醫權利，並使其無法盡力於提高我國生育率，顯然牴觸母法人工生殖法鼓勵生殖之立法目的，核與法律保留原則之意旨不符，牴觸憲法第23條規定，應屬無效。依該辦法第8 條規定作成之原處分，即有適用法律錯誤之違法。而訴願決定對此爭點均未說明不予採納之理由，顯然未盡處分理由說明之法律義務，亦係違法。
㈣人工生殖技術確能有效提升不孕夫妻之生育力，對國內出生
率挹注甚大，原處分撤銷系爭許可處分，將加劇已達國安層級危機之低出生率，依行政程序法第117 條第1 款規定，系爭許可處分之撤銷既對公益有重大危害，自不得撤銷，原處分適用法令顯有錯誤。況縱認原告一時失慮，錯誤提供人工生殖病歷資料，惟原處分勢將造成出生率更加下降之損害，其所造成之損害與欲達成目的之利益顯失均衡，亦違反比例原則等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠人工生殖法立法目的在於保障不孕夫妻、人工生殖子女與捐
贈人之權益，並非鼓勵生殖。而人工生殖機構許可辦法係由母法人工生殖法授權制訂，並於授權範圍內，就人工生殖機構申請許可之條件、申請程序及其他應遵行事項等為細節性、技術性之規定，實已符合法律保留原則，並無牴觸母法之情事。又人工生殖技術為高科技之醫學技術，病患施作所需負擔之費用高且未必可達活產結果，為保障不孕夫妻，對於人工生殖機構之硬體設備、人員訓練與管理自應嚴加規定，如未符合相關規定之醫療機構，本即不適合從事人工生殖業務，與許可標準訂定之高低及小規模人工生殖機構取得許可之難易無涉。
㈡原告為求取得人工生殖機構再次許可，竟通報不實之人工生
殖個案，並據以偽造不實病歷，原告於彰化地檢署偵查期間就偽造文書之犯罪事實已坦承不諱。被告實係基於原告故意提供之不實資訊，誤為人工生殖機構之再次許可，系爭許可處分即有認定事實錯誤而屬違法之授益處分，被告自得依行政程序法第117 條規定撤銷之，無違依法行政原則，更無不當聯結之違誤。又原告不實通報人工生殖個案，且擅自偽造病患施作人工生殖之病歷及各項同意書，不顧病患權益及醫政管理，如仍維持原告之人工生殖機構許可，恐有戕害就診民眾權益之虞，被告依法撤銷系爭許可處分，實係為維護民眾就醫權利，維持人工生殖機構之醫療品質，屬維護公益之行為，並無違反行政程序法第117 條第1 款規定之情事。
㈢被告誤信原告提供之不實資訊而作成系爭許可處分，自有事
實認定瑕疵之違法，被告依法予以撤銷，自屬適法，實與原告究竟施行幾例人工生殖個案無涉。況原告於人工生殖資料庫中為不實之通報，更偽造病歷、病患同意書等，被告根本無從辨識實際之就診情形為何，難以採信原告97年至99年施作試管嬰兒之個案各有數例。況原告所稱部分活產個案，因病患開始使用排卵藥之日期均非於再次許可之評鑑期間內，自不得計入評鑑期間內之活產個案數。且由原告自行提出之95年度至99年度試管嬰兒施術案例計算，其活產率之得分最高亦僅有3 分。是本件原告於再次許可之評鑑期間內共通報57名個案，然不實通報之個案數高達53例、偽造病歷之個案數亦高達52例，違法行為堪稱重大，被告撤銷系爭許可處分並無違反比例原則等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：人工生殖機構許可辦法之規定有無違反法律保留原則？被告以原處分撤銷系爭許可處分，有無違反行政程序法第117 條第1 款規定？有無違反依法行政原則、不當聯結禁止原則及比例原則？茲分別論述如下。
五、本院之判斷：㈠按「醫療機構應申請主管機關許可後，始得實施人工生殖、
接受生殖細胞之捐贈、儲存或提供之行為。」「前二項許可之有效期限為3 年；期限屆滿仍欲繼續實施前項行為者，應於屆滿3 個月前申請許可；其申請許可之條件、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」「人工生殖機構應向主管機關通報下列資料，並由主管機關建立人工生殖資料庫管理之：一、依第7 條第1 項規定施行之檢查及評估。二、依第9 條第1 項規定捐贈人之捐贈。三、依第12條第
1 項規定實施人工生殖。四、依第21條第1 項至第4 項規定所為之銷毀。五、每年度應主動通報受術人次、成功率、不孕原因，以及所採行之人工生殖技術等相關事項。主管機關應定期公布上述資料。前項通報之期限、內容、格式、流程及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」人工生殖法第6 條第1 項、第3 項、第27條分別定有明文。次按「本辦法依人工生殖法（以下簡稱本法）第6 條第3 項規定訂定之。」「機構於許可證書效期屆滿前3 個月，應檢附人工生殖機構申請再次許可審核項目表（附表2 ）所列文件送請主管機關依人工生殖機構再次許可審查項目、基準及配分表（附表3 ）審查。」人工生殖機構許可辦法第1 條、第8 條第1項亦有明文。可知人工生殖機構許可辦法係主管機關依法律之授權，就人工生殖機構申請許可之條件、申請程序及其他應遵行之事項為規範，並未違反法律保留原則，被告自得予以適用。
㈡次按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得
依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」行政程序法第117 條有明文規定。所謂違法行政處分指行政處分未具備下列合法要件之一者: ⒈作成行政處分之機關必須屬於在地域管轄及事務管轄上之有權官署；⒉行政處分應由合法之機關構成員作成，始為有效；⒊行政處分通常以公文書之方式對外表現，始符合公文制作方式者；⒋行政處分之作成應踐行一定之手續；⒌行政處分之內容均須合法、確定及可能，行政處分之內容如有意思欠缺、違法、內容不確定、認定事實錯誤或違反法令以外之其他規範等情形，均屬違法之行政處分，原則上構成撤銷之原因。
㈢經查，原告於96年9 月21日取得許可設立人工生殖機構，效
期自該日起至99年9 月20日止，其為取得人工生殖機構再次許可，乃偽造人工生殖病歷，不實通報人工生殖資料，於99年6 月10日向被告申請人工生殖機構再次許可審核通過。嗣原告遭檢舉涉及虛報人工生殖資料與健保費、使用過期針劑及為無精蟲症不孕夫妻施行人工受孕等情，經被告移請彰化縣衛生局依法查處，並移送彰化地檢署偵查，承辦檢察官於搜索原告時，發現同一病患卻有A 、B 兩套不同內容之病歷資料，其中A 病歷係存放於醫院之病歷室，B 病歷存放於人工生殖實驗室之辦公室，被告受承辦檢察官之囑託，將扣案之A、B病歷逐一進行核對，並將核對結果製成「婦友醫院96年9 月21日至98年6 月20日間所有通報之人工生殖個案資料（病歷彙整）」（下稱系爭病歷彙整表，見本院卷第132-13
4 頁）等情，有被告人工生殖機構作業結果統計、原告99年
6 月10日管字第990610001 號函、被告99年9 月20日國健婦字第09904017027 號函、被告100 年9 月29日國健婦字第1000402240號函、彰化縣衛生局100 年10月18日彰衛保字第1000037237號函、被告100 年10月12日國健婦字第1000402358號函等件影本附卷可按（見原處分卷第50-73 頁）。依系爭病歷彙整表顯示，原告於評鑑期間( 即96年9 月21日至98年
6 月20日) 所通報之57例個案中，其中有38個個案同時存有
A 、B 兩本病歷，而該等A 病歷均未有施作人工生殖手術之記載，參以原告於偵查中供稱：「國健局審核前3 個月左右開始在我們2 樓的不孕症研究室偽造病歷。」「婦友醫院為符合評鑑標準，是有虛報部分人工生殖資料的情形。」「本院有將部分使用人工受孕的病例，改報為試管嬰兒的病例，以達評鑑標準。」「本院因為試管嬰兒個案不足，為符合評鑑標準，…，另以該患者名義製作1 份假的試管嬰兒施作病歷資料，並藉該病歷資料向國民健康局通報，並作為申報人工生殖機構許可之個案，以取得評鑑合格。」等語，可知原告為取得人工生殖機構再次許可，有不實通報人工生殖資料且偽造病歷之事實，堪以認定。從而，被告以原告提出之偽造病歷及不實通報之個案所為再次許可之行政處分，即有認定事實錯誤之違法，核諸上開說明，被告所為再次許可之行政處分為違法之行政處分，其乃依行政程序法第117 條規定，依職權撤銷之，洵屬有據，於法並無不合。
六、原告雖主張其於再次許可評鑑期間內確有施作人工生殖及活產之個案數例，且所提出之資料均屬真正，依人工生殖機構再次許可審查項目、基準及配分表計算得分為26分，應符合准許再次許可之規定，被告未依實際病歷、施作人工生殖之個案數與活產數等資料詳查事實，逕以系爭起訴書內容即認定原告未達許可標準，顯有違依法行政原則、不當聯結禁止原則云云。經查：
㈠按依法行政原則乃支配法治國家立法權與行政權關係之基本
原則，亦即一切行政行為必須遵循之首要原則，此觀之行政程序法第4 條明文規定「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」即可得知。依法行政向來區分為法律優越及法律保留二項次原則，法律優越原則係指行政行為均不得與法律牴觸；法律保留原則係指沒有法律授權行政機關即不能合法的作成行政行為。再者，行政法所謂不當聯結禁止原則，乃行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法。
㈡查被告於接獲他人檢舉原告有不實通報人工生殖資料至人工
生殖資料庫、施打過期針劑等違法事項後，經被告將之移送彰化地檢署進行偵查，並由彰化地檢署依原告通報至人工生殖資料庫之個案，查扣各該個案之病歷，發現原告為取得人工生殖機構再次許可，確實有偽造為實施人工生殖之個案，並據以偽造病歷等不法情事，已如前述外，依原告於起訴時所提出之95年度至99年度試管嬰兒施術案例表( 見本院卷第17頁) ，其中鐘○○、劉○○、顏○○、柯○○、陳○○、林○○、劉○○、蔡○○、朱○○等人，渠等施術之時間均在本案評鑑期間(96 年9 月21日至98年6 月20日) 之前，核與本案無涉，是原告聲請傳喚證人陳○○、朱○○，證明陳○○於95年8 月16日、96年5 月27日，朱○○於96年6 月20日前往原告醫院為人工生殖施作云云，因與本案無任何關聯性，自無調查之必要。又其上記載陳○○之活產情形為「是（胚胎冷陳）」，而依人工生殖機構許可辦法附表三人工生殖機構再次許可審查項目、基準及配分表審查項目及基準第三大項第（二）、2 小項之「人類冷凍胚胎於效期內最近三次之平均年活產率」，其得分最高僅為3 分，縱依原告自行提出之資料，其於活產率之得分最高僅為3 分，而非其主張之26分。嗣原告又提出另紙95年度至99年度試管嬰兒施術案例表( 見本院卷第81頁) ，再行主張施作試管嬰兒之個案各有6 例、3 例、3 例，各期間之活產數分別為0 例、2 例、
1 例，活產率得分為26分，劉○○、陳○○、朱○○三人為活產個案，然經對照上開三人之開始使用排卵藥之日期，分別為95年10月6 日、96年5 月27日、96年6 月20日，均屬於評鑑期間前之個案，亦與再次許可之評鑑無關。且原告先後自行製作之人工生殖個案表格內容及主張有異，尚難認其主張為真實。原處分以系爭許可處分係基於錯誤之事實所作之行政處分，不符依人工生殖法第6 條第3 項授權訂定之人工生殖機構許可辦法第8 條第1 項規定，予以撤銷系爭許可處分，並無違反依法行政原則及不當聯結禁止原則，原告此部分之主張，殊不足取。
七、原告又主張人工生殖機構許可辦法不合理之評核制度，使規模較小之人工生殖機構不易通過許可標準，並恐生醫師施術浮濫、降低施術品質之流弊，有礙於提高我國生育率，顯然牴觸母法人工生殖法鼓勵生殖之立法目的，與法律保留原則之意旨不符，依該辦法作成之原處分因而有適用法律錯誤之違法云云。經按「為健全人工生殖之發展，保障不孕夫妻、人工生殖子女與捐贈人之權益，維護國民之倫理及健康，特制定本法。」人工生殖法第1 條定有明文，其立法總說明揭示：「基於維護生命之倫理及尊嚴，人工生殖技術應以治療不孕為目的，而非作為創造生命之方法；對於生殖細胞及胚胎應予尊重，不得任意移為人類品種改良之實驗，並禁止為商業目的，而實施人工生殖技術及其相關之行為。」是以，人工生殖法之制訂目的在於保障不孕夫妻、人工生殖子女與捐贈人之權益，並非鼓勵生殖。原告主張人工生殖機構許可辦法牴觸母法人工生殖法鼓勵生殖之立法目的，顯係誤解。又同法第6 條第3 項規定：「前2 項許可之有效期限為3 年；期限屆滿仍欲繼續實施前項行為者，應於屆滿3 個月前申請許可；其申請許可之條件、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」，其立法理由則謂：「一、人工生殖為高科技之醫學技術，為維護受術夫妻及人工生殖子女之權益，爰規定醫療機構實施人工生殖、接受生殖細胞之捐贈、儲存或提供之行為，須經主管機關許可，始得為之。…
三、為提昇醫療機構施行人工生殖技術之醫療品質，爰於第三項規定許可之有效期限為3 年，期限屆滿仍欲繼續實施人工生殖行為者，應於屆滿3 個月前申請許可，以保障病人應有之權益。…至其申請許可之條件、申請程序及其他應遵行事項，授權由主管機關另以辦法定之。」主管機關並據此訂定「人工生殖機構許可辦法」，觀之該辦法係就人工生殖機構之許可條件、申請程序及其他應遵行事項等，為細節性、技術性之規定，並未違反母法授權之範圍，與法律保留原則無違。至原告主張小規模之人工生殖機構不易取得許可，許可分數過高云云，查人工生殖技術屬高科技之醫學技術，且病患施作一次之費用動輒10餘萬元以上，仍未必可達活產之結果，為保障不孕夫妻，立法者對於人工生殖機構，不論係硬體設備、人員之訓練與管理，均嚴加規定，如未符合相關規定之醫療機構，本即不適合從事人工生殖業務，原告空言指摘，自非可採。
八、原告另主張原處分撤銷系爭許可處分，將加劇已達國安層級危機之低出生率，對公益具有重大之危害，依行政程序法第
117 條第1 款規定，自不得撤銷，且撤銷結果將造成出生率更加下降之損害，其所造成之損害與欲達成目的之利益顯失均衡，有違比例原則云云。經按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7 條亦有明文。查原處分業已說明係因原告有上揭偽造人工生殖病歷並不實通報人工生殖資料情事，故為撤銷系爭許可處分證等情甚詳，系爭許可處分之作成顯欠缺正當性及合法性，乃屬違法之行政處分甚明，原處分予以撤銷系爭許可處分，並不生對公益有何重大危害之情事。又原告身為專業醫師，理應具有醫師醫療誠信與倫理道德，其為謀求商業利益，不擇手段取得人工生殖機構之再次許可置病患之權益於不顧，目無法紀；如仍維持原告之人工生殖機構許可，必將造成民眾、病患之誤信而仍至該醫院進行人工生殖診療，更有戕害就診民眾權益之虞，被告身為主管機關，為維護就診民眾之權益及達醫政管理之目的，自應依法撤銷違法之人工生殖機構再次許可之處分。原處分實係為維護民眾就醫權利，維持人工生殖機構之醫療品質，並無違反比例原則之情事，原告此部分之主張，亦非可採。
九、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原告係以偽造人工生殖病歷，不實通報人工生殖資料，而取得人工生殖機構再次許可，乃依行政程序法第117 條規定，撤銷系爭許可處分，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
十、原告請求傳訊證人黃○○、賴○○、陳○○，因本件判決基礎已臻明確，本院認無傳訊該等證人之必要，又兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，爰不予一一論駁，併予敘明。
十一、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 2 月 6 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 侯志融法 官 陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 2 月 6 日
書記官 陳圓圓