臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1257號102年11月28日辯論終結原 告 大有巴士股份有限公司代 表 人 游孟輝（董事長）訴訟代理人 吳彥鋒 律師
謝震武 律師被 告 臺北市政府交通局代 表 人 王聲威（局長）住同上訴訟代理人 張珮琦 律師複 代 理人 許培恩 律師上列當事人間公路法事件，原告不服臺北市政府中華民國101 年
6 月25日府訴字第10109096000 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件原告之代表人於訴訟進行中依序由陳建緯變更為許琀棋
，再變更為游孟輝，茲各據原告歷任代表人遞序具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
㈡本件被告之代表人於訴訟進行中由林志盈變更為王聲威，茲
據被告新任代表人具狀向本院聲明承受訴訟，亦無不合，應予准許。
二、事實概要：原告為公路汽車及市區汽車客運業，資本總額為新臺幣（下同）1 億元，於民國97年至99年期間，在臺北市聯營公車經營環境無發生重大不利情形下，負債由14億元遽增為22億元，稅前淨利由1 億741 萬餘元遽減為稅前淨損1 億4,727 萬餘元，累積虧損達12億元，虧損情形急遽擴大；且94年至98年間未依勞工退休金條例第6 條規定為所屬員工提繳勞工退休金，98年7 月迄今未依同條例第13條第1 項規定繼續按月提撥勞工退休準備金，並積欠勞工保險局（下稱勞保局）7,
778 萬餘元。經被告審認原告能否維持穩健經營顯有疑慮，並影響其員工權益，已達公路法第47條第1 項所稱「經營不善」之情形，乃依同條第1 項第1 款規定，以100 年11月17日北市交運字第10034686300 號函（下稱被告100 年11月17日函）通知原告，限原告於101 年2 月24日前完成公司虧損小於實收資本額2 分之1 ，付清未提撥（繳）退休金（含新舊制），並檢附改善完成相關證明文件（含會計師查核簽證之查核報告書及報表、簽證委託書、付清退休金等證明），逾期未改善或改善無成效者，將依上開公路法第47條第1 項第2 款規定停止部分路線營運。嗣原告以101 年2 月23日大董字第1010092 號函（下稱原告101 年2 月23日函）向被告提出經營改善說明與計劃書（含原告財務報表及會計師查核報告），經被告審認原告97年及96年12月31日、98年及97年12月31日、99年及98年12月31日等3 份財務報表所附日正聯合會計師事務所陳世元會計師查核報告之記載意旨：「……能否繼續經營，需視未來能否獲得各債權人（往來銀行）同意其借款之展期（債務利率之調降）與新增資本（之）注入而定……」等，且原告仍未於期限內完成「公司虧損小於實收資本額2 分之1 」及「付清未提撥（繳）退休金（含新舊制）」2 項應改善事項，乃依公路法第47條第1 項第2 款規定，以101 年3 月8 日北市交運字第10130295600 號裁處書（下稱原處分），處原告自101 年3 月16日起，停止原告之車輛行駛307 路公車路線，收回該路線經營權。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠按公路法第47條第1 項應以「經營不善而有妨礙公共利益或
交通安全」為其適用之要件，始符該條文之立法意旨，俾確實有效達到行政行為之目的：
⒈蓋公路法第47條第1 項之立法原意，係「因汽車運輸業如遇
經營不善妨礙公共利益時，督促其改善，頗感困難，為加強管理，嚴加督促，使汽車運輸業能適應公眾之需要。」（以上立法理由援引46年10月14日臺46交字第5573號函，行政院函請制定公路法草案之立法意旨），查公路法第47條第1 項（修正前為公路法第23條）於48年6 月16日三讀通過之條文如下：「交通部對全國各地之公民營公路經營業，及汽車運輸業，認為辦理不善，有妨礙公共福利交通安全時，得為左列之處置：限令定期改善，務使各該事業之改進確能適應公眾之需要。應改善之事項，逾期尚無成效或違抗命令不切實改善時，得停止其營業權之一部或全部，並責令公路主管機關採取適當措施，繼續維持客貨運輸業務，不使中斷。」由原始條文之內容，足徵其立法目的，係為了監督管理「經營不善而有妨礙公共利益或交通安全」之汽車運輸業，並期主管機關能督促業者能適應公眾之需要。
⒉汽車運輸業者之財務狀況以及經營是否有獲利或虧損，並非
上開立法目的所關切，且公路法第47條之立法目的，亦非在促使「汽車運輸業者必須充實資本」或「不得有虧損」，故只要汽車運輸業者仍能提供符合公眾需要之服務，尚難僅以「財務狀況不佳」為理由而逕依該條文為裁罰，且「經營不善」乃抽象之法律概念，公路法及相關行政命令均未予以定義或附加判斷標準；是公路法第47條之適用，應以汽車運輸業因經營不善而有「妨礙公共利益或交通安全」之事實為前提，始符其立法目的。
㈡原告雖有財務上虧損，惟仍可持續穩健經營並提供完善之交
通運輸服務，並無因財務虧損而有妨礙公共利益與交通安全之情形：
⒈依被告現任代表人王聲威擔任被告所屬公共運輸處處長時於
100 年11月22日列席臺北市議會第11屆第2 次定期大會交通委員會第6 次會議時，曾答覆議員之提問，可知被告以往適用公路法第47條第1 項規定時，並非以財務虧損作為適用之依據，而是以能否提供符合民眾需求之服務，作為依法處分之標準；且被告於100 年11月17日要求原告限期改善財務狀況時，原告雖有財務虧損情形，惟仍可提供符合民眾需求之服務，且無妨礙公共利益及交通安全之事實，與公路法第47條第1 項之要件尚難謂合。
⒉原告雖因前任經營者吳東瀛等人非常規經營而有積欠新、舊
制勞工退休金之情形，惟原告對於勞工之權益均已有依法保障，並與離職、退休勞工就積欠舊制退休金以及資遣費之部分已達成協議，亦已取得全體員工及工會之連署支持，尚無因財務虧損而影響員工權益之情形，員工亦不因此而有罷工、停駛而損害用路人權益之虞；原告前任經營者經營期間對外積欠龐大債務，經原告現任經營者積極協商，目前已取得主要債權人之支持，同意在不影響原告正常營運之情形下行使債權，部分債權人更願意再行提供新車供原告營運並提升服務品質；況原告自95年間起即已就部分特定債權信託予產業工會用以支應原告營運之開銷，原告之債權人依法不得對於已信託之財產聲請強制執行，是原告不因債權人行使債權而產生無法繼續穩健經營之事實。
㈢被告以「原告之財務日遽惡化」、「未按規定提撥（繳）勞
工退休金」等理由，依公路法第47條第1項規定收回原告307公車路線經營權，顯有違法不當：
⒈原告「財務日遽惡化」、「未按規定提撥（繳）勞工退休金
」等情形，與原告能否「提供符合民眾需求之服務」並無絕對必然之關聯，亦非公路法第47條第1 項規範目的所關切；而原告有無依法提撥（繳）勞工退休金，亦核屬勞工退休金條例及相關勞動法令規範之範疇，與公路法第47條第1 項之立法目的無涉。則原告縱有上列情形，被告仍須實質調查原告是否已因此而不能持續穩健經營並提供符合民眾需求之服務，然被告在無積極事證下，遽為原處分，難認無違誤。
⒉且原告之虧損及財務狀況並未日遽惡化，被告認定事實有誤
：依據經日正聯合會計師事務所陳世元會計師查核之原告99及98年度財務報表，其中股東權益變動表載明，原告累積虧損金額在98年1 月1 日（即97年底）為1,181,050,150 元，98年12月31日為1,135,391,584 元，99年12月31日為1,282,664,852 元，可見原告之累積虧損大部分係來自於97年底以前，被告卻遲至100 年底始要求改善並據以處罰，顯見原告鉅額虧損乙事，被告並不認定為必須立即改善並據以處罰之事項，今卻以之作為處罰理由，顯不適當；又原告99年度及98年度財務報表中損益表載明，原告98年度營業淨利95,242,008元，計入營業外收入及營業外支出後，稅前淨利59,904,083元；另原告99年度營業淨利50,569,317元，計入營業外收入及營業外支出後，稅前淨損147,273,268 元，然而99年度營業外支出其他損失222,588,161 元當中有221,980,149元，係因前任經營者不當承擔他人負債所造成，該損失已全額認列損失完畢，倘予以扣除，則原告99年度稅前淨利為74,706,881元，且於98、99年皆有盈餘，並無財務狀況日遽惡化之情事。
⒊原告未足額提撥（繳）退休金（含新舊制部分），並未影響
原告提供符合民眾需求之服務而致生妨礙公共利益或交通安全：蓋公司經營之舉債欠款，若未對公司營運造成困擾，即不得逕以公司有欠繳退休金或其他費用，率爾認定公司經營不善，原告欠繳應提撥（繳）之新舊制退休金主要係在97年底前，近期新增皆如期繳納，員工權益不受影響，且原告之員工亦同意由原告分期繳足，故原告欠繳舊制退休金，並不當然構成妨礙公共利益或因此而影響原告繼續提供符合需求之服務；原告已退休之舊制員工雖有不能1 次領足其應得舊制退休金情事，然員工已與原告達成協議，同意由原告以每月給付20,000元方式分期支付，原告與員工間既自願就其權利義務關係達成和解，被告當無從自行認定當事人利益是否受有損害，更無從認定當事人間之和解條件妨礙公共利益。㈣原告並非全無改善被告之要求，惟被告限期原告於3 個月內「完全」改善多年來之積弊，實屬過苛且非合理：
⒈原告之財務狀況惡化並累積鉅額債務，乃因前任代表人吳東
瀛不思正規經營，並涉及重大掏空資產之背信、侵占犯行所致，因吳東瀛提供不實之帳務資料予簽證會計師，導致其簽證之財報內容有誤，然原告簽證會計師於發現真相後，已出具調整財報之調整報告書；被告以100 年11月17日函限期原告於101 年2 月24日前改善之事項，主要係97年以前造成，當初被告怠於監督，現卻限期原告於3 個月內改善，顯不合理而欠公允；查原告目前累積虧損為12億餘元，以原告1 億元之資本額計算，必須於3 個月內完成增資11.5億元。被告未考量1 次增資到位之困難度，以及分階段改善之可能性，無視原告陳請展延改善期限之訴求逕為處分，顯非合理。
⒉原告為求改善，已於100 年11月21日召開股東會決議辦理減
資彌補虧損81,000,000元及增資81,000,000元，目前已洽特定人認股並辦理相關程序；又截至101 年2 月底原告積欠舊制退休金提撥金額僅1,440,728 元，積欠新制退休金提撥金額僅10,549,652元；原告新任經營團隊自101 年2 月1 日已調升司機及其他員工之月薪；並已全數支付97年度以前肇事賠償積欠款項，98年度以後肇事案件一經和解或判決確定皆迅速支付；且已全數繳清97、98年度欠繳之所得稅額；原告97年度欠繳營業稅最高達69,613,713元，目前只欠繳11,821,557元；原告97年度欠繳健保費最高達12,443,225元，皆已清償，只剩20幾萬元滯納金未繳。
㈤原處分作成前被告未予原告陳述意見之機會，原處分之內容亦不符合比例原則：
⒈被告雖曾以100 年11月17日函限期原告改善，惟於原告以10
1 年2 月23日函復說明改善之情形後，被告若仍認不符合改善之要求而有依公路法第47條第1 項第2 款收回路線經營權之必要者，仍應於原處分作成前，通知原告予以陳述意見，始符法制。然被告在無行政程序法第103 條各款規定之情形下，未依行政程序法第102 條規定給予原告陳述意見之機會，顯屬違法不當。
⒉原處分之內容無助於行政目的之達成，且與欲達成利益之目
的顯失均衡，蓋原告所經營之307 路線營業額約佔原告總營業額之3 分之1 ，為原告之主要獲利來源，依原告100 年度帳務資料分析，307 路線1 年可為原告創造營運毛利71,507,208元，取消307 路線後，預估原告1 年營運毛損31,888,972元，前後相差103,396,180 元，使原告的年度營業淨利，將由99年的獲利50,569,317元變成虧損52,826,863元，令原告陷入持續性虧損終將倒閉，無助於公路法第47條第1 項促使業者提供符合民眾需求之服務，反而阻礙目的達成，造成原告公司、員工及債權人權益嚴重受損結果，實已遠超過所欲達成之行政目的，亦有顯失均衡之違誤。
⒊原處分未能選擇對原告權益損害最少之方式為之：公路法第
47條第1 項第2 款僅規定「得停止其部分營業」，並未規定應停止其最高營收之路線經營權。故主管機關適用公路法第47條第1 項規定時，除應考量處分內容是否有助於行政目的達成外，倘若「停止營收最少之路線經營權」亦可達到督促業者持續改善之目的者，自應選擇「停止營收最少之路線經營」，被告未斟酌比例原則而逕行收回原告營收最高之路線，惟原告其他路線本已有既定車輛穩定排班行駛，且各路線之每月營收係取決於「搭乘市民之人數」，而非原告之「車輛數目」，故原告縱將原屬307 路線之車輛調至其他路線行駛，亦不會因此而增加收入，反而會因閒置資產及過剩之司機薪資支出而增加成本，實無法達到原處分要求原告改善財務狀況之行政目的，且被告並未就「何以收回其他路線不能達行政目的」提出合理說明，足徵原處分與行政程序法第7條規定之比例原則相悖。
㈥又按民營公用事業監督條例第2 條第6 款、第3 條、第13條
之規定，被告為原告之地方監督機關，本有應原告請求而為協助之義務，豈能於原告財務困難，遽然以斷其生機之手段，加速惡化原告之財務，且按該條例第14條之規定，其限令改良手段運用之條件，在於民營公用事業有辦理不善之因，導致有妨礙用戶利益或損害社會安全之果時。此與48年公路法第23條立法精神及督促條件相通。現行公路法第47條文字雖有更迭，但其立法意旨並無擴充。依交通部101 年6 月8日交路字第1010018721號函釋（下稱交通部101 年6 月8 日函釋），雖謂經營不善、妨礙公共利益或交通安全條文列舉之任一情形，即符合該條構成要件，但同時亦明言其判斷係屬不確定法律概念，主管機關得為者係依情節循序督促業者進行改善或處分。其目的係為督促改善，如主管機關所採手段，明確造成受處分者因此更陷困境而致無力改善，實已違反民營公用事業監督條例扶助業者之基本精神，亦有違公路法循序督促改善之立法目的，原告企業工會曾於100 年11月間、101 年2 月就財務困難請求協助，被告未就此證據進行調查，違反行政程序法第36條及第102 條之規定，更違反民營公用事業監督條例第13條之規定等語。並聲明請求判決：
原處分及訴願決定均撤銷。
四、被告答辯略以：㈠按公路法之立法目的，係為健全公路營運制度，發展公路運
輸事業，以增進公共福利與交通安全，故在審核經營汽車運輸業之申請時，即需考量申請者是否「具有充分經營財力」，如申請人不具充分經營財力，公路主管機關不得給予許可。上述立法本旨暨確保申請人取得許可後，仍繼續有充分經營財力，現行公路法第47條明文指出汽車運輸業者只要有「經營不善」、「妨礙公共利益」、「妨礙交通安全」任一情形，公路主管機關即得依該條規定要求業者改善或處分，此種解釋符合公路法立法目的與整體規定，亦有交通部101 年
6 月8 日函釋可稽，原告稱應以舊法行政院提案文件來解釋現行法之規定，顯屬無稽。
㈡次按，股份有限公司資產顯有不足抵償所負債務時，除可進
行重整外，董事會即應聲請宣告破產，公司法第211 條著有明文。依據原告97年及96年12月31日、98年及97年12月31日與99年及98年12月31日3 份經日正聯合會計師事務所陳世元會計師查核之財務報表，在查核報告中明確表示：原告資本額為100,000,000 元，「截止99年底止，負債總額已超過資產總額達1,179,759,432 元其負債比率為212 ％，因此能否繼續經營，需視未來能否獲得各債權人同意其借款之展期、債務利率之調降與新增資本之注入而定」，顯見原告確實經營不善，有負債遠大於資產，應宣告破產之情事存在，且依據原告98年及99年之財務報表，原告在98年負債總額為1,469,672,800 元；99年負債總額遽增為2,236,350,562 元，原告在1 年內竟虧損約達2 倍，足見原告經營不善且虧損嚴重；況原告在98年財務報表，明確記載98年負債總額為1,469,672,800 元，但於99年財務報表上，98年12月31日之負債卻變成2,107,687,205 元，足證原告不僅財務有問題，財務報表亦有不實。實則依據原告100 年之財務報表，其負債總額再度提高，已達1,334,990,736 元，負債比率為228 ％，其確實經營不善，負債遠遠大於資產，且逐年擴大。
㈢另原告簽發1,240,198,255 元本票給訴外人有鑫管理股份有
限公司（下稱有鑫公司），該公司聲請本票裁定（臺灣臺北地方法院【下稱臺北地院】97年度票字第32178 號裁定）取得執行名義後，在98年3 月5 日就原告其他債權人臺北富邦商業銀行股份有限公司（下稱臺北富邦銀行）之強制執行案件（臺北地院95年度執字第62830 號）聲明參與分配。債權人臺北富邦銀行異議，嗣後對有鑫公司提出分配表異議之訴，法院審理後認定有鑫公司與原告間通謀虛偽意思表示，上開本票債權既為有鑫公司主張依據其與原告之「路線經營合約書」及「和解契約」所取得之債權，自應認此部分本票債權不存在（參臺北地院99年度重訴字第565 號判決），亦即原告曾與有鑫公司簽訂違法之「路線經營合約書」，但此並未告知公路主管機關；又臺北地院99年度重訴字第565 號判決另提及：林文彬96年6 月原擬向國際山霖汽車股份有限公司（下稱山霖公司，當時代表人為林富慧）購買車輛，但山霖公司不願出售給原告，林文彬遂向林富慧提議另成立一家公司，由山霖公司出售車輛給該公司，再由該公司經營原告之路線，林富慧接受林文彬之提議，因此林文彬辭去原告總經理職位，成立有鑫公司。林游彩琴為林富益、林富慧和林富勇3 人之母，自97年2 月29日起迄今擔任原告之監察人，現亦為有鑫公司之監察人。有鑫公司現任代表人林富勇，在
101 年8 月22日以前均為原告公司之董事，且與原告前負責人林富益為親兄弟，林富慧乃林富勇和林富益之姊妹，為有鑫公司之董事。原告前代表人陳建緯則為林富慧之子，和林富勇、林富益為（伯）叔姪關係。林富益為原告前代表人，林富勇則為現任有鑫公司之代表人；原告前董事長林文彬亦曾為有鑫公司之董事長。足見，原告與有鑫公司皆為林游彩琴、林富益、林富勇、林富慧和陳建緯等人控制經營。原告前後任董事、監察人與大股東，與其等另外擔任董事、監察人之各公司間，關係錯綜複雜，一再重複發生虛偽債權，虛偽債權數額疑有23億餘元。謹臚列說明如下：⒈日鑫機械工業有限公司代表人陳建緯（原告前代表人）曾以臺北地院10
0 年度司促字第27228 號支付命令、101 年度司促字第7597號支付命令、101 年度司促字第11230 號支付命令取得對原告477,899,855 元之債權。⒉國際宇通汽車製造有限公司代表人林富勇（原告前董事）另以臺北地院100 年度司促字第27055 號支付命令取得對原告13,078,000元之債權。⒊山霖公司代表人為林富勇（原告前董事）再以臺北地院101 年度司促字第54號支付命令、101 年度司促字第7596號支付命令、101 年度司促字第11231 號支付命令取得對原告540,457,
980 元之債權。⒋有鑫公司代表人為林富勇（原告前董事）以其對原告之本票債權1,240,198,255 元聲請參與第三人強制執行之分配，第三人提起分配表異議之訴。臺北地院99年度重訴字第565 號判決認定有鑫公司對原告之上開本票債權不存在。⒌利達通運有限公司代表人為許琀棋（原告前任代表人），該公司主張其對原告有35,000,000元之債權，臺北地院100 年度北簡字第5070號判決法院認定該本票債權不存在。⒍原告前任代表人許琀棋，再向法院聲請本票裁定，稱伊對原告有7,804,613 元之債權（參臺北地院101 年度司票字第10200 號裁定、101 年度司票字第10663 號裁定）；從
100 年4 月14日臺北地院木95執吉字第62830 號函檢送之分配表，可知原告尚有眾多債權人，其中還積欠被告所屬臺北市公共運輸處17,347元、改制前臺北縣政府110,526 元、改制前臺北縣政府勞工局231,288 元、改制前行政院衛生署中央健康保險局7,863,589 元、勞保局77,787,959元，被告於
100 年4 月27日起即發函要求原告說明遭人掏空、債務糾紛、法院扣押等情事，且要求原告一併說明為何負債逐年擴增與營業利益不成比例，並要求原告研提具體財務改善計畫及解決勞健保等問題，被告同時要求原告說明員工駕駛延遲發薪乙事，然原告僅處理延遲發薪乙事，卻未提送財務改善計畫。
㈣原告93年9 月14日變更代表人為吳東瀛，97年7 月18日負責
人變更為林文彬，99年11月17日變更為薛金長，100 年8 月12日變更為林富益，101 年1 月18日變更為陳建緯，101 年11月22日變更為許琀棋，後又變更代表人為游孟輝，此種更換董事長之速度，難以穩定經營公司。再者，從原告董事名單與董事間之關係，根本看不出有原告陳稱之經營權變動，原告前代表人吳東瀛，近日遭行政執行署查出，持有42,800股原告公司股票，尚以人頭買賣原告公司股票，且無論是原告前代表人許琀棋，抑或現任代表人游孟輝，均是「台灣巴士通投資控股股份有限公司」所指派之法人代表，該公司代表人為原告公司起訴時之代表人陳建緯。顯見原告自始均在陳建緯、林富慧、林富勇、林富益、林游彩琴家族控制中。㈤再者，原處分作成前，原告經營13條路線，原核定配車數量
為212 輛，但因原告財務狀況不佳，車輛汰舊後無法更新，其中43輛到期後繳銷牌照。但依據被告所屬臺北市公共運輸處經由公車動態資訊系統後端查核，100 年11月原告每日實際開動車輛數僅145 輛，根本不及核定配車數量169 輛，顯見原告車輛配置不足，且與其他公車業者相較，原告是車輛違規比例最高之業者，屢遭乘客申訴脫班，乃與原告實際車輛數不足有關。原告99年至100 年連續3 年服務評鑑成績乙等，顯示原告服務品質低落，無法提供符合市民要求之穩定可搭乘之公車服務品質，影響公共利益。又原告持續積欠舊制退休金6,000 萬餘元，積欠新制勞動退休金1,283 萬餘元，積欠勞保費及滯納金6,199 萬元，足證原告確實經營不善且違反勞工退休金條例第6 條、第8 條第1 項、第13條第1項、第22條及勞動基準法第56條第1 項前段及第2 項前段等法律強制規定；又原告實收資本額為100,000, 000元，負債已經超過資產，按公司法第211 條明定公司虧損達實收資本額2 分之1 時，董事會應即召集股東會報告，且如公司資產顯不足以抵償所負債務時，董事會應即聲請宣告破產，原告上開問題之癥結點，均肇因於原告財務狀況不佳；另按原告於本件訴訟中始告知在100 年11月18日曾調整96年財務報表，調整後原告負債金額更高。原告率爾調整報表卻未告知被告，其財務報表真實性，令人質疑。被告給予原告99天改善時間，足使原告完成減、增資作業。原告之所以無法如期完成減資，實肇因於原告欠繳稅款，遭國稅局依稅捐稽徵法第24條第1 項限制減資或註銷登記。且依據汽車運輸業管理規則第23條原告減、增資應經被告核可，原告在100 年11月21日即召開股東會通過減、增資案，同年12月2 日董事會決議授權董事長執行，卻至101 年2 月23日始報被告核可減、增資，惟檢附之資料不完整，且尚未完納積欠國稅局之稅捐，被告根本無法核可。
㈥再按公路法第47條之立法本旨並非幫助遭受處分者繼續營業
或改善其營業，汽車運輸業者應本於私法人公司自治與公司治理經營其業務，並自負盈虧，與公路主管機關無涉，被告考量原告增減資期程，以100 年11月17日函，限期原告在10
1 年2 月24日前完成「公司虧損小於實收資本額2 分之1 」及「付清未提撥（繳）退休金（含新舊制）」，原告收受上開限期改善函後，雖曾於101 年2 月23日回復被告改善情形，但仍未能完成改善；且原告亦未對被告100 年11月17日函提出任何爭訟，該限期改善處分業已確定，具有實質確定力。況原告曾在100 年12月16日向被告陳述意見，被告亦已給予原告多次改善機會，原告在改善期限屆至前亦有多次機會可向被告表達意見。
㈦另公路法第47條規定之經營不善係屬不確定法律概念，被告
綜合原告違規遭罰、配置車輛不足、營運脫班遭民眾申訴等情形，認定原告經營不善之情形嚴重，又未依照被告100 年11月17日函完成改善，且疑有高達23億餘元之虛偽債權，瀕臨倒閉，頻傳可能罷駛或中斷服務，顯已影響民眾搭車之公共利益及交通安全。雖然原處分作成前，原告307 路線營收約為其全部路線營收之3 成，惟被告考量原告經營不善之情節嚴重，與衡酌公共利益與交通安全，評估倘原告發生倒閉、罷駛或中斷服務，對公眾搭車權益造成之影響，及需確保所有公車路線能繼續維持客、貨運輸業務，故決定停止原告行駛307 路公車路線，收回該路線經營權，行政裁量符合法律目的及規定，實際上原告並無偏遠服務虧損路線，原告餘有之營運路線，相較同業全是營收佳之路線，其如有意願好好經營，尚可藉此機會補足過去車輛配置不足致公里營收不佳之問題，被告收回307 路線，已做好由其他客運業者接駛服務準備，不讓市民搭車公共利益與交通安全置於危險之狀況下，此舉亦有助於促使原告董事及股東確實重視經營不善事實，積極謀求改善其經營財務狀況，除了增資、籌資，更需正視其虛偽債務之問題，達到處罰目的與效果，又原告96年因經營困難曾向被告申請釋出8 條路線，由被告協助公告協調由其他業者接手營運，被告衡量原告經營不善之情節，考量原告其他共營路線實際配車數量不足，致其他路線載客狀況均較共營之其他業者為少，故依法作成原處分，卻未併同裁撤原告核准可配置之車輛數，使原告可將原行駛於307路線之車輛轉行駛其他路線增加營收，已符合公路法第47條之立法本旨及比例原則，並無違誤。
㈧末按民營公用事業監督條例第1 條明文，凡民營公用事業，
除法律別有規定外，依本條例監督之。公路法即為上開條例所稱法律別有規定，是被告依據公路法裁罰，於法有據。況原告是民營事業，應自負盈虧，再者民營公用事業並非特權，相關事業仍須遵守各事業法律規定，如有違法情事，仍應依法處罰，該條例並未賦予民營公用事業免受裁罰之特權。另民營公用事業監督條例第13條之規定，乃是給予民營公用事業選擇權，可自行選擇是否請求協助，非課予監督機關作為義務等語，資為抗辯。並聲明請求判決駁回原告之訴。
五、本件兩造爭點為：被告作成原處分是否合乎公路法第47條第1 項第2 款之構成要件？被告是否有給予原告陳述意見之機會？原處分有無違反比例原則？原處分之作成是否有違反民營公用事業監督條例相關規定之違誤等問題。
六、本院判斷如下：㈠按「為加強公路規劃、修建、養護，健全公路營運制度，發
展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，特制定本法；本法未規定者，依其他法律之規定。」「本法用詞定義如左：……汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「（第1 項）公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按左列之規定：合於當地運輸需要者。確能增進公眾便利者。具有充分經營財力者。具有足夠合於規定車輛及站、場設備者。（第2 項）前項審核細則，由交通部定之。」「汽車運輸業經營不善、妨礙公共利益或交通安全時，公路主管機關得為左列之處理：限期改善。經限期改善，逾期不改善或改善而無成效者，得停止其部分營業。受停止部分營業處分1 年以上，仍未改善者，廢止其汽車運輸業營業執照。前項部分營業之停止或營業執照之廢止，公路主管機關應採取適當措施，繼續維持客、貨運輸業務，不使中斷。」行為時（即99年1 月27日修正公布）公路法第1 條、第2 條第11款、第3 條、第38條、第47條定有明文。次按「本細則依公路法第38條及第40條之2 規定訂定之。」「公路主管機關審核汽車運輸業申請籌設，除依公路法第34條至第37條及第41條之規定外，依本細則之規定。」「公路主管機關核准汽車運輸業申請籌設，應合於下列第1 款
1 目以上及第2 款至第4 款之規定：合於當地運輸需要者：……應能增進公眾便利者：……具有充分經營財力者：（一）公路汽車客運業最低資本額新臺幣1 億元以上。但經營離島或偏遠地區路線者；或由該管公路主管機關所設審議委員會認定能維持運輸供給穩定，並兼顧經營品質及效率，經該管公路主管機關核可者，不在此限。（二）市區汽車客運業最低資本額新臺幣1 億元以上。但由該管公路主管機關所設審議委員會認定能維持運輸供給穩定，並兼顧經營品質及效率，經該管公路主管機關核可者，不在此限。……具有足夠合於規定車輛及站、場設備者：……」汽車運輸業審核細則第1 條、第2 條、第4 條第1 項定有明文。再按「凡民營公用事業，除法律別有規定外，依本條例監督之。」「左列各款之公用事業，除由中央或地方公營者外得許民營：電燈、電力、及其他電氣事業。電車。市內電話。
自來水。煤氣。公共汽車及長途汽車。船舶運輸。航空運輸。其他依法得由民營之公用事業。」「民營公用事業，除應由中央主管機關直接監督者外，以經營範圍所屬之直轄市、縣（市）主管機關為地方監督機關，以中央主管機關為最高監督機關。」「民營公用事業，如於業務、工務或財務上發生困難得請求中央或地方監督機關，予以協助。」民營公用事業監督條例第1 條、第2 條、第3 條、第13條亦定有明文。又按交通部101 年6 月8 日函釋：「主旨：
有關公路法第47條第1 項之適用疑義……說明：……旨揭條文所稱『經營不善、妨礙公共利益或交通安全時』之判斷係屬不確定法律概念，由主管機關就具體個案，依據法律之裁量授權綜合判斷，汽車運輸業者倘有上述條文列舉之任一情形，即符合該條構成要件，主管機關得依本條情節循序督促汽車運輸業者進行改善或處分。」查上開函釋，係主管機關交通部就公路法第47條第1 項所為之釋示，核與前開公路法第47條第1 項規定內容相似，並未牴觸上開法律規定，亦未違反法律保留原則，本院自予尊重。復按臺北市政府另以97年9 月18日交管字第09733315000 號公告「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自97年10月1 日起生效。……公告事項：本府將下列業務委任本府交通局，以該局名義執行之。（一）公路法中汽車運輸業罰則之本府權限事項……。」㈡查原告有公路法第47條第1 項所稱之「經營不善」之情形，
經被告以100 年11月17日函限原告於101 年2 月24日前完成公司虧損小於實收資本額2 分之1 ，付清未提撥（繳）退休金（含新舊制）；惟原告仍未於期限內完成應改善事項，被告乃處原告自101 年3 月16日起，停止原告之車輛行駛307公車路線，收回該路線之經營權之事實，為兩造所不爭，復有被告100 年11月17日函及送達證書、原告97年及96年12月31日、98年及97年12月31日、99年及98年12月31日等3 份財務報表所附日正聯合會計師事務所陳世元會計師查核報告、臺北市商業處101 年2 月9 日北市商二字第10130187800 號函、臺北市政府勞工局101 年3 月3 日北市勞資字第10132842200 號函（下稱市府勞工局101 年3 月3 日函）、勞保局
101 年3 月5 日保退三字第10110056670 號函（下稱勞保局
101 年3 月5 日函）、臺北地院民事執行處100 年4 月14日北院木95執吉字第62830 號函及所附債權人分配金額彙總表等影本附卷可稽（參見訴願卷3 第188 至190 頁、第191 頁、第195 頁、第196 至198 頁、第226 至230 頁、訴願卷2第158 至208 頁），是以上事實，自堪信為真正。㈢原告主張公路法第47條第1 項應以「經營不善而有妨礙公共
利益或交通安全」為其適用之要件，始符該條文之立法意旨，俾確實有效達到行政行為之目的云云，惟按「為加強公路規劃、修建、養護，健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全」為公路法制定之本旨，行為時公路法第1 條定有明文，是汽車運輸業為公用事業，負擔大眾運輸之責，其立法目的自應為增進公共福利與交通安全而設。又依行為時公路法第38條第1 項之規定可知，公路主管機關為達成健全公路營運制度，發展公路運輸事業，增進公共福利與交通安全之立法目的，於審核汽車運輸業之營業申請時，應審酌該擬加入營運者之加入是否合於當地運輸需要，及確能增進公眾便利，且須審查該業者是否具有充分經營財力及是否具有足夠合於規定車輛及站、場設備等，始得據以核准其申請（嗣公路法第38條第1 項於102 年7 月3 日修正公布為「公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：合於當地運輸需要者。確能增進公眾便利者。具有充分經營財力者。具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。」，其修正理由為根據『身心障礙者權益保障法』規定，交通運輸工具應設置無障礙設備與設施，以落實對身心障礙者行之基本權利，而將無障礙設施或設備列為申請汽車客運業經營之審核要件），則由上揭規定可知，公路主管機關在審核汽車運輸業之申請時，即需考量申請者是否「具有充分經營財力」，如申請人不具充分經營財力，公路主管機關不得給予許可，上述立法本旨為確保申請人取得許可後，仍繼續有充分經營之財力。而公路法第47條第1 項乃係一實體之罰則規定，其構成要件為「汽車運輸業經營不善、妨礙公共利益或交通安全」，是於汽車運輸業之營運有上揭構成要件規定之一情事時，公路主管機關即得依該條規定依序要求業者為限令定期改善、停止部分營業及廢止汽車運輸業營業執照之處分。而現行公路法第47條明文指出汽車運輸業者只要有「經營不善」、「妨礙公共利益」、「妨礙交通安全」任一情形，公路主管機關即得依該條規定要求業者改善或處分，此種解釋符合公路法立法目的與整體規定，亦有主管機關交通部101 年6 月8 日函釋可稽，是依上可知，經營汽車運輸業者是否具有充分經營財力，攸關其是否得經主管機關准否許可其申請，而為貫徹公路法制定之立法目的，財力是否充分，攸關汽車運輸業者得否妥善經營，而達成增進公共福利與交通安全之立法目的，自屬重要。且查原告所指原於48年6月27日制定公布之公路法第23條規定：「交通部對全國各地之公民營公路經營業，及汽車運輸業，認為辦理不善，妨礙公共福利交通安全時，得為左列之處置：限令定期改善，務使各該事業之改進確能適應公眾之需要。應改善之事項，逾期尚無成效或違抗命令不切實改善時，得停止其營業權之一部或全部，並責令公路主管機關採取適當措施，繼續維持客貨運輸業務，不使中斷。」，與行為時公路法第47條，業於91年2 月6 日修正為「（第1 項）汽車運輸業經營不善、妨礙公共利益或交通安全時，公路主管機關得為左列之處理：限期改善。經限期改善，逾期不改善或改善而無成效者，得停止其部分營業。受停止部分營業處分1 年以上，仍未改善者，廢止其汽車運輸業營業執照。（第2 項）前項部分營業之停止或營業執照之廢止，公路主管機關應採取適當措施，繼續維持客、貨運輸業務，不使中斷。」，該二者規定自有不同。依修正後之行為時公路法第47條第1 項明文規定，汽車運輸業者只要有「經營不善」、「妨礙公共利益」、「妨礙交通安全」情形時，公路主管機關即得依該條規定要求業者改善，如不改善或改善無成效，得停止部分營業等處分。原告主張應以舊法行政院提案文件就當時第23條規定，來解釋行為時公路法第47條之規定，顯屬無稽；又原告主張須達到經營不善而有妨礙公共利益或交通安全時，始得停止部分營業云云，亦係誤解上揭法令規定，均不足採。㈣再者，上揭公路法第47條第1 項所謂「經營不善」，係屬不
確定之法律概念，行政機關有判斷餘地，雖其詮釋或涵攝於個案結果之合法性仍應接受司法審查，但行政機關之認定倘非基於錯誤之事實，或基於與事件無關之考量，復未違反平等原則及一般公認之價值判斷標準，其判斷即應予以尊重。茲查被告以100 年11月17日函認原告有「經營不善」情形，請原告於101 年2 月24日前完成改善。該函中說明所載略以，查近3 年（97至99年）本市聯營公車經營環境無發生重大不利情形，原告財務報表近3 年營業收入淨額亦顯示成長，惟負債由14億元遽增為22億元（負債比率達百分之212 ），稅前淨利由1 億741 萬餘元遽減為稅前淨損1 億4,727 萬餘元，累積虧損則達12億餘元，虧損情形急遽擴大，就未來是否能維持穩健經營顯有影響。次查原告94年至98年間未依勞工退休金條例第6 條規定提繳勞工退休金，及98年7 月迄今未依同條例第13條第1 項繼續按月提撥勞工退休準備金；另依臺北地院民事執行處100 年4 月14日北院木95執吉字第62
830 號函附件顯示積欠勞保局7,778 萬餘元，明顯影響員工權益。綜上，原告財務日遽惡化，未按規定提撥（繳）勞工退休金，已達公路法第47條第1 項汽車運輸業「經營不善」情形，爰依同項第1 款規定限期改善；請原告於101 年2 月24日前完成公司虧損小於實收資本額2 分之1 ，付清未提撥（繳）退休金（含新舊制），並檢附改善完成相關證明文件（含會計師查核簽證之查核報告書及報表、簽證委託書、付清退休金等證明），逾期不改善或改善而無成效者，將依同條項第2 款停止部分路線營運等語。嗣原告以101 年2 月23日函覆提報經營改善說明及擬採行計劃，惟經被告審查結果，認就財務方面，原告來函說明及證明文件無法證明有達成其所述減低累積虧損已達「公司虧損小於實收資本額2 分之
1 」。至就提撥（繳）勞工退休金方面，有關舊制退休金部分，依市府勞工局101 年3 月3 日函，所提勞工退休準備金仍低於法令規定，原告仍未付清舊制勞工退休金；有關新制退休金部分，依勞保局101 年3 月5 日函，原告尚積欠95年
4 月至10月、96年10月至97年9 月勞工退休金。原告於限期內所提改善並無成效，故依公路法第47條第1 項第2 款規定，自101 年3 月16日起，停止原告之車輛行駛307 路公車路線，收回該路線經營權等語。是由上可知，被告認為原告符合公路法第47條第1 項第2 款規定，得予收回307 路公車路線之理由，係因原告已達公路法第47條第1 項規定之「經營不善」，而其經營不善乃以原告有虧損及財務日遽惡化，且未依規定提撥（繳）勞工退休金等情事。查原告對於被告主張其有「虧損大於實收資本額2 分之1 」及「未按規定提撥（繳）勞工退休金」等情，並未予以爭執（參見本院卷2 第
190 頁），是原處分此部分事實，堪信為真正。按股份有限公司資產顯有不足抵償所負債務時，除可進行重整外，董事會即應聲請宣告破產，公司法第211 條著有明文。茲經被告查明原告97年及96年12月31日、98年及97年12月31日、99年及98年12月31日等3 份財務報表所附日正聯合會計師事務所陳世元會計師查核之財務報表，在查核報告中明確表示：原告資本額為100,000,000 元，「……截至97年底止，負債總額已超過資產總額達480,148,692 元其負債比率為149.50％
， 因此能否繼續經營，需視未來能否獲得往來銀行同意其借款之展期與新增資本注入而定……」、「截至98年底止，負債總額已超過資產總額達434,471,759 元其負債比率為14
2 ％，因此能否繼續經營，需視未來能否獲得往來銀行同意其借款之展期與新增資本注入而定……」、「（原告）於融資借款到期後均一再與往來銀行協商展期或變更償還辦法，截至99年底止，負債總額已超過資產總額達1,179,759,432元其負債比率為212 ％，因此能否繼續經營，需視未來能否獲得各債權人同意其借款之展期、債務利率之調降與新增資本之注入而定……」等語，原告對於上揭會計師查核報告所載情形，並未予以爭執，則依上揭資料顯示，顯見原告財務狀況確屬不佳，有負債遠大於資產，應聲請宣告破產情事存在；而依會計師所載意見，可知其能否繼續經營，需視未來能否獲各債權人同意其借款之展期、債務利率之調降與新增資本之注入而定。且依其上揭3 年度之資產負債表亦顯示，其資產總額、負債合計及累積虧損分別為97年：970,128,04
0 元、1,450,097,988 元、582,857,001 元；98年：1,035,201,041 元、1,469,672,800 元、537,377,179 元；99年：
1,056,591,130 元、2,236,350,562 元，1,282,664,852 元（參見訴願卷3 第199 至225 頁），是由上可知，原告已達公司法第211 條第2 項所規定「公司資產顯有不足抵償其所負債務時，除可進行重整外，董事會應即聲請宣告破產」之情，是被告認其確屬有嚴重虧損、經營不善之情，核非無憑；復據原告於本件訴訟進行中陳明因原告前負責人吳東瀛意圖美化財報而製作不實會計憑證供會計師查核，致原告於99年度以前之負債有短估之情，而原告之簽證會計師於原告完成99年度營利事業所得稅申報後，始發現99年度法院分派債權明細表所載之實際負債與帳列負債不符，為此，簽證會計師於100 年11月18日出具調整報告書據以說明，並於99年度簽證之財務報表中增加認列之前短估之負債，故當年度簽證之財務報表與營利事業所得稅申報資料內容有所差異，而原告於發現有短估負債之情形後，已於次年度（即100 年）營利事業所得稅之申報資料中調整先前短估之累積虧損等情，並提出原告轉帳傳票、調整報告書、原告99年度及100 年度營利事業所得稅結算申報書等件附卷可按（參見本院卷1 第
311 、312 頁及本院卷2 第17至24頁），則由上情可知，原告確有負債及累積虧損日益嚴重，且遠超過其資產總額之情形，復依據原告100 年之資產負債表，其負債總額再度提高，達2,378,865,764 元（參見本院卷2 第23頁），足見其確實經營不善，負債遠遠大於資產，且逐年擴大。則在此情形下，原告是否有足夠之財力，得以繼續穩健經營汽車運輸業，確值堪慮；況據被告於本件審理中陳明原告尚有虛列債權情形，而遭法院判決剔除其債權之情形，此亦有被告所提出之臺北地院99年度重訴字第565 號民事判決、臺北地院100年度北簡字第5070號民事簡易判決等件附卷可參（參見本院卷2 第53至62頁、第91至96頁）；且據原告曾以100 年5 月
2 日大行字第10000170號函略載，其負債比達140 ％以上，其原因為前負責人林文彬與第三人和謀串通製造出12億元之假債務與其他不法債務所致，幸其中12億元之假債務業已經由臺北地院宣告撤銷在案，另其他不法債務也陸續交由法院審理中等語（參見本院卷2 第112 頁），可見原告公司在本身結構及其經營上，確實有很嚴重之問題。另為保障勞工退休金等權益，雇主應為適用勞工退休金條例之勞工，按月提繳退休金，儲存於勞工保險局設立之勞工退休金個人專戶，且雇主及事業單位不得以其他自訂之勞工退休辦法或制度取代此勞工退休金制度（俗稱新制勞工退休金）；又雇主應按月提撥勞工退休準備金，專戶存儲，並匯集為勞工退休基金，由中央主管機關設勞工退休基金監理委員會管理（俗稱舊制勞工退休金）；勞工退休金條例第6 條、第22條及勞動基準法第56條定有明文。是有關勞工退休金，無論採取新制或舊制，其保障權益並非僅限於該勞工本身得請求退休金之權利，尚涉及勞工退休金須依限提撥（繳）之制度建置等公共利益。查原告持續積欠舊制退休金、新制勞動退休金與勞保費及滯納金；又於100 年11月17日暨101 年2 月13日，分經臺北市政府以原告違反勞工退休金條例第13條第1 項規定，經依同條例第50條第1 項規定，各裁處10萬元罰鍰等情，為原告所不爭，復有臺北市政府100 年11月7 日府勞資字第10040407700 號裁處書、臺北市政府101 年2 月13日府勞資字第10132753600 號裁處書、市府勞工局101 年3 月3 日函與勞保局101 年3 月5 日函可稽（參見訴願卷3 第191 至195頁），足證原告確有積欠勞工退休金等情事。茲以原告為經營汽車運輸業者，其僱用勞工為其工作，為保障勞工權益，增進勞工退休生活保障，自應遵循勞工退休金條例及勞動基準法等相關規定辦理，以保障勞工合法權益，是原告違反上揭勞工退休金條例及勞動基準法等相關規定，亦堪認定。至原告固曾提出101 年2 月23日函暨所附附件，提報其經營改善說明及擬採行計劃，其中在財務方面，提及於100 年11月與12月間，召開股東常會及董事會，順利通過減增資案。主要債權人協商減免利息違約金方案，以期逐年分期攤還本金債務，目前仍進行中等語；另在員工福利方面，提及每月份償還以前所有積欠之健保費用，讓員工看病沒有顧慮，保障員工權益。新制6 ％勞退金部分：97年9 月份以前欠部分正與法務部行政執行署板橋行政執行處協議分期繳納；97年10月份以後部分，均依規定按時繳交。舊制勞工退休金部分：已補提98年迄今之勞工退休準備金至專戶，后與退休員工簽訂退休金分期給付協議書，且均依協議按時給付等語（參見訴願卷3 第231 至373 頁），然依原告所提出之上揭函文可知，其確未於被告所定其限內完成「虧損小於實收資本額2分之1 」及「按規定提撥（繳）勞工退休金」之情形；且原告亦未提出相關已獲得其他各債權人同意其借款之展期、債務利率之調降與新增資本之注入等改善其財務狀況之具體事證，復未提出有利於原告之會計師查核簽證之查核報告書及報表，證明其經營狀況確已達被告限期改善至公司虧損小於實收資本額2 分之1 之標準；另原告雖主張其與離職、退休勞工就積欠舊制退休金及資遣費部分已達成分期給付之協議，並取得全體員工及工會之連署支持等語，然勞工權益是否獲得保障、與原告勞雇關係是否協調等項，不但涉及勞工權益，且影響勞工工作情緒與意願，更可能因而進一步影響其擔任駕駛之勞工車輛行駛之安全，縱勞工有同意原告分期給付，但因原告延遲給付，仍使其勞工受有遲延收受退休金之不利益，且原告未依限提繳（撥）勞工退休金，涉及勞工退休金須依限提撥（繳）之制度建置等公共利益，自不能以原告自行與勞工協調，即謂其已完成改善。是被告權衡原告確有財務狀況嚴重不佳及未能保障勞工合法權益之情形下，認原告經營不善，且未依限完成改善，而以原處分裁處停止其部分營業，即非無據。
㈤至原告主張被告限期原告於3 個月內改善多年之積弊，屬實
過苛且非合理云云，惟查被告陳明其限期原告應於101 年2月24日前完成改善，改善期程（約3 個月）係考量增減資期程而定，且原告之經營狀況，本即自身應隨時注意並加以改善，依前揭原告97年至99年財務報告顯示，原告於97年之財務狀況，即涉及符合公司法第211 條第2 項所定公司資產顯有不足抵償所負債務之情形，惟原告未積極改善其財務狀況，反而於99年其負債比升高至212 ％，是原告尚難就其本身應盡公司維持穩建經營及財務狀況之責任及義務，認被告僅予其3 個月之改善期間係屬不合理。且查被告於為本件原處分前，曾由被告所屬臺北市公共運輸處多次函請原告就其負債逐年擴增與營業利益不成比例、負債比率皆達140 ％以上，一併說明並研提改善計畫或函請原告確實詳列具體財務改善計畫等，有臺北市公共運輸處100 年4 月27日北市運眾字第10030081700 號函、100 年5 月13日北市運眾字第1003188200號函，100 年6 月1 日北市運眾字第10031680500 號函、100 年7 月5 日北市運眾字第10032535400 號函文等附本院卷可按（參見外放之被告101 年12月20日所提出行政訴訟答辯狀被證4 至被證7 號），是被告就原告因財務狀況問題有待改善等情，前業已多次函請原告具體改善，原告自應自行想辦法儘速改善；又參諸原告固曾以100 年5 月2 日大行字第1000170 號函（參本院卷2 第112 頁）表明略以原告「公司歷年財報及會計師查核報告顯示，負債逐年擴增與營業利益不成比例乙案，經查主要原因係本（原告）公司前任負責人林文彬不法掏空公司資產所導致，本（原告）公司業已委任專業律師進行民、刑事訴訟追討在案，並已針對相關不法掏空人員財產進行假扣押。另負債比達140 ％以上，其原因同樣為前負責人林文彬與第三人和謀串通製造出12億元之假債務與其他不法債務所致，幸其中12億元之假債務業已經由臺北地院宣告撤銷在案，另其他不法債務也陸續交由法院審理中，相信不久將可藉由司法導正本（原告）公司相關財務報表。由於本（原告）公司目前法扣部份，每月約1,050萬元，每年可還款12,600萬元，且法扣部份將會持續增加，相對提昇還款金額。另就目前法扣款外之營運收入，均作為員工薪資、油料等重要支出，如有不足部份則由股東以增資方式予以補足」等語，然如上所述，原告98年財務報表原所載負債為「1,469,672,800 元」，則扣除其自己陳稱12億元為假債權，則其負債應僅為269,672,800 元，故在此情形下，原告稱要以增資方式補足，似屬可行。然觀諸原告所提出之99年財務報表，負債未減，反增為「2,236,350,562 元」，則僅由股東增資方式欲補足其財務狀況之漏洞，誠屬難事。而上揭情況之所以發生，姑不論是否確如原告所指係因前負責人有串謀假債權等情事所致，惟此亦緣於原告本身之故，自應由原告自行設法解決，惟原告並未積極予以改善，復未提出可行之改善方法供核，是被告以100 年11月17日函請原告於101 年2 月24日前完成改善，尚難謂其改善期間有何不合理之處。至原告固曾於101 年2 月23日以大董字第1010
090 號函向臺北市公共運輸處陳明為改善財務與營運，而向該處報備申辦減、增資乙案，惟依卷內資料顯示，原告在10
0 年11月21日即召開股東會通過減、增資案，同年12月2 日董事會決議授權董事長執行，惟原告卻至101 年2 月23日始報備核可減、增資，顯未能積極辦理改善財務事宜；復觀諸原告所提上揭函文註明「目前仍在執行洽詢特定人士認股程序並再次執行原股東認購程序，預計將於3 月底或4 月初提供減增資查核報告書、減增資資產負債表、減增資前一日試算表、公司章程」等語（參見被告101 年12月20日所提出行政訴訟答辯狀被證18號），亦足證原告就該申請資料之提出，並未完備，且原告亦因有欠繳應納稅款情事，遭財政部臺北市國稅局松山分局函告請求依稅捐稽徵法第24條第1 項規定限制其減資或註銷登記等情，有被告所提出之臺北市商業處100 年11月23日北市商二字第10034110200 號函在卷可按（參見被告101 年12月20日所提出行政訴訟答辯狀被證16號），故依上難認原告已完成改善財務及營運。是本件原告財務之漏洞及未依規定提撥（繳）勞工退休金等，俱因其本身結構之不健全及營運上有重大問題所致，被告已衡情給予原告3 個多月之期限改善，自不能反以因其問題過於嚴重，而認被告未給予其充足時間改善，遽指原處分為違法。
㈥又原告主張被告原處分停止原告營收最高之307 路公車路線
經營權，違反比例原則云云。惟依首揭公路法之立法目的可知，其立法目的係為加強公路規劃、修建、養護，健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全。而依公路法第47條規定可知，於汽車運輸業經營不善、妨礙公共利益或交通安全時，得命限期改善，逾期不改善或改善無成效者，得停止其部分營業。該條文之立法本旨並非幫助遭受處分者繼續營業或改善其營業，汽車運輸業者應本於私法人公司自治與公司治理經營其業務，經營優劣由各公司自行承擔盈虧。次按「行政行為，應依下列原則為之︰採取之方法應有助於目的之達成。有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7 條定有明文，是為行政法上之「比例原則」。而國家對人民基本權之限制，倘與憲法第23條所要求之目的正當性、手段必要性、限制妥當性符合，即無乖於比例原則，復經司法院釋字第476 號解釋意旨揭櫫甚明。且司法院釋字第544號、第554 號、第575 號、第577 號解釋理由書進一步指出比例原則之內涵：⑴目的正當性：指限制基本權之目的必須具有憲法正當性，可自憲法第23條「防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益」之公益目的加以探究。⑵手段適合性：即限制基本權之手段必須適合於公益或立法目的之達成。⑶手段必要性：須無其他侵害較小亦能達成相同目的之手段可資運用，相當於司法院釋字第436號解釋所謂之「最小侵害手段」。⑷狹義比例原則：即手段是否與所追求之目的合乎比例，亦即限制基本權之手段所追求或增進之公益，是否大於對私人所造成之損害或不利益。雖然原處分作成前，原告307 路線營收約為其全部路線營收之3 成左右，此為兩造所不爭，復有原告100 年度各路線營收比較分析圖附卷可考（參見訴願卷2 第92頁），然查被告選擇停止原告之車輛行駛307 路公車路線，收回該路線經營權之理由，經被告陳明略以，原告97年至100 年車輛總數僅
169 輛，低於核定配車數量212 輛，其中有43輛到期後繳銷牌照，且原告迭經屢遭市民申訴脫班，而與其他公車業者相較，亦係車輛違規比例最高之業者，足見原告財務狀況不佳致其服務品質低落，無法提供市民穩定可搭乘之公車品質服務等語，並提出北市聯營公車業者違反公路法紀錄、原告10
0 年8 月至101 年3 月被申訴案件統計資料、原告停駛車號明細表等附卷可按（參見被告101 年12月20日所提出行政訴訟答辯狀被證14、15、22號），原告於本院審理時陳明其不爭執有違規遭罰、配置車輛不足、營運脫班遭民眾投訴情形等語（參見本院卷2 第206 頁），可見被告上揭所指非虛；復查被告陳明其停止原告之車輛行駛307 路線，收回該路線經營權，係考量原告財務狀況在短暫時間內急遽惡化，且不願說明改善，虛偽債權如滾雪球般，債權人數量與日劇增，而被告所屬臺北市公共運輸處之補貼款均遭扣押，倘發生原告車輛及帳戶遭扣押，無法發出薪資司機罷工等，307 公車路線搭乘市民數量最多，影響公共利益與交通安全最鉅，為健全公路營運、確保公共利益與安全，故決定收回搭乘人次最多，影響市民最鉅之307 公車路線經營權等語。參諸如上所述，原告確有經營不善之問題且情形極為嚴重，而公路法第47條停止汽車運輸業部分營業，乃隱含裁罰之目的，並督促其積極進行改善及兼顧公共福利及交通安全。查本件原告除307 公車路線外，尚有經營212 （包括正線、直行車、區間車）、262 （包括全程車、區間車）、263 、257 、620、信義幹線、藍25、內湖科學園區通勤專車11等路線，此為兩造所不爭，是原告原經營上揭9 條路線，經被告收回其中
1 條路線，核係符合上揭法條所載「停止其部分營業」之規定；且原告既有被告上揭所指虧損嚴重、財務狀況不佳、經營不善、積欠舊制退休金、新制勞動退休金與勞保費及滯納金、配置車輛不足、屢遭民眾投訴等問題存在，則除原告自身之利益外，汽車運輸業者乃負有妥善經營，以維公共福利及交通安全之公益責任。被告經考量原告經營不善之情節嚴重，與衡酌公共利益與交通安全，評估倘原告發生倒閉、罷駛或中斷服務，對公眾搭車權益造成之影響，及需確保所有公車路線能繼續維持客、貨運輸業務；並審酌實際上原告並無偏遠服務虧損路線，其餘有之營運路線，相較同業全是營收佳之路線，認原告如有意願好好經營，尚可藉此機會補足過去車輛配置不足致公里營收不佳之問題，且被告收回原告所營307 路線，已做好由其他客運業者接駛服務準備，不讓市民搭車公共利益與交通安全置於危險之狀況；復認此舉亦有助於促使原告董事及股東確實重視經營不善事實，積極謀求改善其經營財務狀況，除了增資、籌資，更需正視其虛偽債務之問題，達到處罰目的與效果，故決定停止原告行駛30
7 路公車路線，收回該路線經營權，依法作成原處分，使原告可將原行駛於307 路線之車輛轉行駛其他路線增加營收，是被告業於其裁量權範圍內，以對原告屬市區公車業者具有較強之公眾及公益性，並考量其經營不善之程度，而停止其
100 年度最高營收路線（307 路公車路線經營權），經核被告所為裁處，並未逾越法定裁量範圍，且無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰等情事，核與公路法第1 條所揭櫫之立法目的之達成確屬必要，復無違公路法第47條之立法本旨，且目的正當性與手段適合性，亦查無其他亦能達成相同目的之較小侵害手段可資運用，且其限制原告307 路公車路線經營權之手段所追求或增進之公益，亦確大於對私人所造成之損害或不利益，揆諸上揭說明，原處分尚無違比例原則，自難謂為不法，原告據此指摘原處分違法，難認可採。
㈦再者，被告考量原告增減資期程，以100 年11月17日函，限
期原告在101 年2 月24日前完成「公司虧損小於實收資本額
2 分之1 」及「付清未提撥（繳）退休金（含新舊制）」，原告收受上開限期改善函後，雖曾於101 年2 月23日回復被告改善情形，但仍未能達到將「公司虧損小於實收資本額2分之1 」，且尚未「付清未提撥（繳）退休金（含新舊制）」，況原告曾於收受被告100 年11月17日函後，在原處分作成（101 年3 月8 日）前之100 年12月16日提出大董字第1000510 號向被告陳述意見（參見訴願卷2 第298 至301 頁）；復曾於101 年2 月9 日提出（101 ）大有企字第9 號陳情書在案（參見訴願卷3 第367 至371 頁），被告亦給予原告相當期間改善之機會，原告自有於原處分作成前向被告表示意見之機會，原告主張被告未給予陳述意見機會云云，要非可採。
㈧末按民營公用事業監督條例第1 條明文，凡民營公用事業，
除「法律別有規定」外，依本條例監督之。查公路法即為上該別有規定之法律，是被告依據公路法裁罰，於法有據。況原告是民營事業，應自負盈虧，再者民營公用事業並非特權，相關事業仍須遵守各事業法律規定，如有違法情事，仍應依法處罰，該條例並未賦予民營公用事業免受裁罰之特權。另民營公用事業監督條例第13條之規定，乃是給予民營公用事業選擇權，可自行選擇是否請求協助，而非課予監督機關作為義務，是原告據此指摘原處分違法，亦難認可採。
㈨綜上所述，原告主張均無可採，原處分並無違誤，訴願決定
遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
㈩本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 102 年 12 月 19 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 高愈杰法 官 陳秀媖
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 12 月 19 日
書記官 黃玉鈴