臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1312號101年12月6日辯論終結原 告 家福股份有限公司代 表 人 康柏德（董事長）訴訟代理人 林柏男 律師被 告 臺北市政府代 表 人 郝龍斌（市長）訴訟代理人 徐偉誌
陳克明上列當事人間菸酒管理法事件，原告不服財政部中華民國101年7月6日臺財訴字第10100093960號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告依據檢舉資料，查得原告於其「l00.12.1
6 （五）-101.1.5（四）品牌×家樂福」商品宣傳冊內，刊載「月樽40﹪米酒頭600 毫升89元/ 瓶」及「月樽20﹪料理米酒2000毫升79元/ 瓶」之酒品廣告（下稱「系爭廣告」），未標示健康警語，違反菸酒管理法第37條及同法施行細則第14條規定，且原告已第5 次違規等由，依菸酒管理法第55條第1 項暨菸酒查緝及檢舉案件處理作業要點第45點第9 款規定，以民國101 年2 月8 日府財菸字第10100292800 號裁處書（下稱「原處分」）處新臺幣（下同）50萬元罰鍰，並限原告於收到裁處書翌日起15日內改正酒品廣告。原告不服，提起訴願，經財政部101 年7 月6 日臺財訴字第10100093
960 號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠系爭廣告涉及多種品牌，總計317 支商品品項，其中酒類產品僅有5 支，且已於19頁標示酒類警語，符合菸酒管理法第37條等規定。查系爭廣告之商品涉及多種品牌，主要為雜貨類商品，包含食品及日用品，非屬編輯成冊之酒類廣告促銷宣傳文件。系爭廣告連同封面及背頁共20頁，共計317 支商品品項，其中僅5 支酒類商品，比例僅佔
1.57﹪，3 支一般酒類刊在第19頁，2 支烹調用米酒刊在背頁，而第19頁已有標示警語。次查，系爭廣告最後一張廣告紙正面在緊接酒類商品旁即該張廣告紙右下角刊有「未成年請勿飲酒」之警語，且相關警語面積、顏色標準等均較菸酒管理法第37條及同法施行細則第14條所規定為大且較明顯，該警語之位置不論與正面3 支啤酒及高梁酒商品及背面2 支米酒商品均距離10公分以內，消費者於正面即可見斗大警語已足警示，實無礙警告之效果，且原告賣場內另有公告附有警語之相關廣告，故原告已依法標示相關警語。㈡被告僅以查獲次數列為裁量唯一考量，未審酌違規情節之輕重，有違個案正義之維護，且有裁量怠惰之嫌。查該促銷廣告僅置於原告店內由消費者自行拿取，未如原告其他之促銷目錄係寄達會員家中，且原告店內酒類廣告皆會標示警語，收銀線人員亦會特別注意未成年人購買酒類之情形，必要時並會查核相關證件等。按菸酒查緝及檢舉案件處理作業要點除以違章次數作為罰鍰額度高低之標準外，尚以違規人之違規情節作為審酌之依據，且行政罰法第18條之規定，亦以裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益等。又本院96年度訴字第3209號判決理由亦認「行政機關行使判斷餘地權限之際，倘未充分斟酌相關之事項甚或以無關聯之因素作為考量，或者判斷係基於不正確之事實關係等情形，即屬違法，行政法院自得予以撤銷。……。查上開要點第45點但書規定『違法情節重大或較輕者，仍得酌情加重或減輕其罰』，即該基準除以違章次數作為罰鍰額度高低之標準外，尚以違規人之違規情節作為審酌之依據。」是以，本件被告捨諸多事實不查，卻反而在原處分書注意事項三指明「……如再有違規情事，即按第6 次違規處新臺幣50萬元罰鍰」云云，完全忽略相關違法事實即速下判斷，處以最高額罰鍰，實為裁量怠惰，該原處分自屬違法。㈢據原處分書所示，原告上一次違反同一法條係在95年底，距本次處分時間已逾五年，按原告促銷目錄檔期頻繁，每年至少40檔（本）促銷目錄，95年迄至100 年底均遵守法令，期使企業行為符合法令。參照刑法第47條規定，尚以5 年作為認定刑法上累犯之標準，然而在違反行政罰方面，對於企業毫無自新之機會，試問原告是否應一直背負自93年起之違章紀錄，而作為五年後甚至數十年後累計違規次數而作為主管機關據以核處罰鍰之參考。準此，被告僅以違反同一法條之次數列為裁處之唯一考量，未審酌違規情節之輕重，即令負最重罰鍰之處分，淪為機械式的平等，違反平等原則，故被告裁量怠惰自屬違法等情。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠原告被檢舉於「100.12.16 （五）-101.1.5（四）品牌x 家樂福」商品宣傳冊內刊載「月樽40﹪米酒頭60
0 毫升89元/ 瓶」及「月樽20﹪料理米酒2000毫升79元/ 瓶」酒品廣告，酒品之品名、圖樣、規格及售價，標示明顯，顯屬以消費者為對象，且以販售促銷該酒品為訴求之廣告，又原告於上開商品宣傳冊內有刊載「未成年請勿飲酒」警語之「福牌42度特級高粱酒600 毫升」及「福牌58度特級高粱酒600 毫升」酒品廣告，其所屬版面與「月樽40﹪米酒頭60
0 毫升89元/ 瓶」及「月樽20﹪料理米酒2000毫升79元/ 瓶」酒品廣告之所在版面，係分屬商品宣傳冊底頁之正面與反面，尚非屬同一廣告版面，允應依規定分別標示健康警語，始為適法，其未依規定分別標示健康警語，違反菸酒管理法第37條及同法施行細則第14條規定，事證明確。㈡原告前於93年12月23日至94年1 月5 日促銷商品DM刊載酒品廣告，標示警語面積不符規定，及於2005/1/20-2/ 9「歡喜過年」商品宣傳單、原告所屬臺南縣仁德店之廣告DM、原告所屬樹林店之廣告DM刊載酒品廣告，未標示警語，違反菸酒管理法第37條及同法施行細則第14條規定，經被告機關依菸酒管理法第55條第1 項、菸酒查緝及檢舉案件處理作業要點第45點第
9 款但書規定，按第1 次至第4 次違規，分別以93年12月24日府財二字第09314979701 號函、94年5 月4 日府財二字第09403267000 號行政處分書、95年6 月7 日府財菸字第09584264900 號行政處分書及96年2 月27日府財菸字第09601044
400 號裁處書，依序核處限期改正、10萬元、20萬元及50萬元之罰鍰，同時於上開書函中明確揭示及提醒原告嗣後如再有違規情事，將按次加重核處罰鍰在案。㈢另菸酒管理法並無「於裁罰屆滿一定期間後，得重新累計違規次數，據以核處罰鍰」之規定，原告既為財政部許可有案之酒類進口業者，理應遵守菸酒管理相關法令規定，其違反法定作為義務（標示警語），顯有故意或過失。本案因屬第5 次違規，且事證明確，被告機關依上開規定核處新臺幣50萬元罰鍰，洵屬允當等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有原告「l00.12.16 （五）-101.1.5（四）品牌×家樂福」商品宣傳冊、「月樽40﹪米酒頭600 毫升89元/ 瓶」及「月樽20﹪料理米酒2000毫升79元/ 瓶」之酒品廣告影本、被告93年12月24日府財二字第09314979701 號函影本、被告94年5 月
4 日府財二字第09403267000 號行政處分書影本、被告95年
6 月7 日府財菸字第09584264900 號行政處分書影本、被告96年2 月27日府財菸字第09601044400 號裁處書影本、被告
101 年2 月8 日府財菸字第10100292800 號裁處書影本、財政部101 年7 月6 日臺財訴字第10100093960 號訴願決定書影本（本院卷第28至37頁、第25至27頁、原處分不可閱覽部分第49至50頁、第51至52頁、第53頁、第133 至134 頁、本院卷第17至18頁、第20至24頁）等在卷可稽，自堪認為真正。
五、本件爭點為：㈠系爭廣告是否符合菸酒管理法第37條規定？㈡被告是否有裁量怠惰之情形？㈢原告具前次違規已逾5 年，是否應重新計算違規次數？本院判斷如下：
㈠、按菸酒管理法第37條規定：「酒之廣告或促銷，應明顯標示『飲酒過量，有害健康』或其他警語，並不得有下列情形：
一、違背公共秩序或善良風俗。二、鼓勵或提倡飲酒。三、妨害青少年、孕婦身心健康。四、虛偽、誇張、捏造事實或易生誤解之內容。五、其他經中央主管機關公告禁止之情事。」同法第55條規定：「違反第37條規定而為酒之廣告或促銷者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知限期改正；屆期未改正者，得按次連續處罰。電視、廣播、報紙、雜誌、圖書等事業違反第37條規定播放或刊載酒廣告者，由新聞主管機關處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知限期改正；屆期未改正者，得按次連續處罰。」同法施行細則第13條第1 項規定：「本法第37條所稱廣告，指利用電視、廣播、影片、幻燈片、報紙、雜誌、傳單、海報、招牌、牌坊、電腦、電話傳真、電子視訊、電子語音或其他方法，可使不特定多數人知悉其宣傳內容之傳播。」第14條規定：
「依本法第37條規定為酒之廣告或促銷而標示健康警語時，應以版面百分之十連續獨立之面積刊登，且字體面積不得小於警語背景面積二分之一，為電視或其他影像廣告或促銷者，並應全程疊印。僅為有聲廣告或促銷者，應以聲音清晰揭示健康警語。前項標示健康警語所用顏色，應與廣告或促銷版面之底色互為對比。」菸酒查緝及檢舉案件處理作業要點第2 點規定：「本要點所稱本法，係指菸酒管理法。」第45點之（9）規 定：「違反本法之行政罰案件，其裁罰參考基準如下。但違法情節重大或較輕者，仍得酌情加重或減輕其罰：…（九）依本法第55條規定裁罰之案件，第1 次查獲者，處以新臺幣10萬元之罰鍰；第2 次查獲者，處以新臺幣20萬元罰鍰，第3 次以後查獲者，處以新臺幣50萬元之罰鍰。
但廣告警語已明顯標示惟其標示與本法施行細則第14條規定不一致者，第1 次查獲時，限期改正；第2 次以後查獲者，即依前述裁罰金額處理。」
㈡、依菸酒管理法施行細則第13條第1 項規定：「本法第37條所稱廣告，指利用電視、廣播、影片、幻燈片、報紙、雜誌、傳單、海報、招牌、牌坊、電腦、電話傳真、電子視訊、電子語音或其他方法，可使不特定多數人知悉其宣傳內容之傳播。」是知只要客觀上有利用傳單、海報等方法，使不特定多數人知悉其宣傳內容之傳播，即屬廣告。本件原告對於系爭商品宣傳冊係屬廣告，亦不爭執，是上開商品宣傳冊核屬菸酒管理法第37條所稱之廣告，應無疑義。至原告雖陳稱該促銷廣告僅置於店內供消費者自行拿取，未寄達會員家中，且原告店內酒類廣告皆會標示警語，收銀線人員亦會特別注意未成年人購買酒類之情形，必要時並會查核相關證件云云，核與系爭商品宣傳冊中有關酒品促銷部分之宣傳係屬菸酒管理法第37條所稱之酒類廣告之構成要件無涉，合先敘明。
㈢、原告雖陳稱系爭廣告之商品涉及多種品牌，主要為雜貨類商品，包含食品及日用品，連同封面及背頁共20頁，計317 支商品品項，其中僅5 支酒類商品，比例僅佔1.57﹪，3 支一般酒類刊在第19頁，2 支烹調用米酒刊在背頁，而第19頁已有標示警語，第19頁廣告正面在緊接酒類商品旁即右下角已刊有「未成年請勿飲酒」之警語，相關警語面積、顏色標準等均較菸酒管理法第37條及同法施行細則第14條所規定為大且較明顯，該警語位置與背面（即第20頁）2 支米酒商品距離在10公分以內，無礙警告效果，堪認原告已依法標示相關警語云云。然查，原告所稱之警語係刊登在第19頁，係針對該頁所刊登「福牌42度特級高粱酒600 毫升」及「福牌58度特級高粱酒600 毫升」酒品廣告所為警示，至其第20頁版面所刊登之「月樽40﹪米酒頭600 毫升89元/ 瓶」及「月樽20﹪料理米酒2000毫升79元/ 瓶」酒品廣告所在之版面，與前揭標有警語之第19頁版面係分屬該商品宣傳冊底頁之正面與反面（即第19頁與20頁），衡諸一般消費大眾之消費習慣，於觀看相關商品宣傳冊時，一般不會從頭到尾就每一樣商品之廣告內容逐一細看，且系爭刊有「月樽40﹪米酒頭600 毫升89元/ 瓶」及「月樽20﹪料理米酒2000毫升79元/ 瓶」酒品廣告係刊登於第20頁即底頁反面，係屬整本宣傳冊中與首頁正面同為最公然醒目之位置，為一般消費大眾最容易目視所及之處，是系爭刊有「月樽40﹪米酒頭600 毫升89元/ 瓶」及「月樽20﹪料理米酒2000毫升79元/ 瓶」酒品廣告之底頁反面（即第20頁），與底頁正面（即第19頁）顯非屬同一廣告版面，允應依菸酒管理法第37條規定分別標示健康警語，始為適法，是原告上揭辯稱，洵非可採。
㈣、原告雖復陳稱被告僅依菸酒查緝及檢舉案件處理作業要點第45點第9 款規定以查獲次數為裁量唯一考量，未審酌原告違規情節輕重，即令原告負最重罰鍰之處分，有違個案正義、平等原則與行政罰法第18條規定，顯有裁量怠惰之情事云云。惟按行政程序法第159 條第1 項規定：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」至於其類型，依同條第2 項規定，包括機關內部之一般性規定、解釋性規定與裁量基準。又參酌司法院釋字第443 號解釋理由書所揭示：「若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許」之意旨，行政機關所定之行政規則，可不受法律保留原則之拘束。查菸酒查緝及檢舉案件處理作業要點第45點第9 款之規定，係就違反菸酒管理法第37條規定，依同法第55條規定裁罰時，以查獲次數資為違規情節輕重之認定依據，在法定處罰範圍內，定其裁罰標準，資為承辦人員裁罰之依據，要屬執行法律之細節性、技術性次要事項，核諸上開說明，為行政機關所定之行政規則，可不受法律保留原則之拘束。且菸酒查緝及檢舉案件處理作業要點第45點第9 款係作為下級辦理裁罰機關對違章案件之裁罰金額有一客觀之標準可資參考，避免專斷或有輕重之差別待遇，尚未逾越法律授權之範圍，且裁罰內容亦未逾菸酒管理法第55條之規定，與憲法保障人民財產權之意旨並無牴觸，更未悖於憲法第23條比例原則之要求，被告自得予以援用。又上揭菸酒查緝及檢舉案件處理作業要點第45點第9 款雖規定以查獲次數為裁量準據，但行為人所逐次累積之違規次數實已寓有行為人違規情節輕重之考量在內，始訂定依其違規次數逐次加重處罰之規範，自與平等原則無違。更者，依本件原告違章之情節觀之，其係在系爭商品宣傳冊之底頁反面，實際上即為整本宣傳冊之全冊底面之目視可及最明顯標示處刊載系爭「月樽40﹪米酒頭600 毫升89元/ 瓶」及「月樽20﹪料理米酒2000毫升79元/ 瓶」之酒品廣告，且未刊登任何警語，衡其情節，不可謂不重大，實無獲邀從輕處罰寬典之餘地，且其已係第5 次因相同之違章行為遭查獲，被告據以援用上揭菸酒查緝及檢舉案件處理作業要點第45點第9 款雖規定裁罰50萬元，並無違誤，原告上揭辯稱，實乏可採。
㈤、原告雖再陳稱原告上次違反同一法條行為係在95年底，距本次處分時間已逾5 年，參照刑法第47條累犯以5 年作為認定標準之規定，不應再以上次違章紀錄據為違規次數之累計基準而為裁處罰鍰之參考準據云云。惟查，本件原告前曾分別於93年12月間、94年5 月間、95年6 月間、96年2 月間因違反同一法條之違章行為遭被告處分，有處分函文或裁處書在卷可憑（參見原處分卷不可閱覽部分第49至53頁、第133 至
134 頁），而本件原告經被告查獲刊登違章酒品廣告之宣傳冊則為100 年12月間，距上揭第4 次裁處時間即96年2 月間顯尚未逾5 年之期間。又被告所援引據以裁罰之上揭菸酒查緝及檢舉案件處理作業要點並無裁罰屆滿多久期間後，其違規次數得歸零重新累計違規次數，據以核處罰鍰之規定。且被告復已於96年2 月27日作成第4 次違規行為之裁處書時於注意事項欄明確示知原告「嗣後如再有違規情事，則按第5次違規處新臺幣50萬元罰鍰。」是原告對於如再有違規情事，將遭以第5 次違規論，而處以50萬元罰鍰等情，可謂知悉明甚，並可預期，是其上開陳稱，自無可取。
㈥、從而，被告以原告刊登系爭酒類廣告，未標示「飲酒過量，有害健康」或其他警語，違反菸酒管理法第37條規定，依同法第55條第第1 項暨菸酒查緝及檢舉案件處理作業要點第45點第9 款規定，罰以50萬元罰鍰，並無不合，訴願決定予以維持亦稱妥適。原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 12 月 20 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如法 官 黃 桂 興
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 101 年 12 月 20 日
書記官 李 承 翰