臺北高等行政法院判決
101年度訴字第133號101年5月3日辯論終結原 告 財團法人桃園縣私立啟新社福會代 表 人 黃清結訴訟代理人 林永祥 律師
許朝財 律師複代理人 李長彥 律師被 告 桃園縣政府代 表 人 吳志揚（縣長）住同上訴訟代理人 陳河泉 律師上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國100 年11月22日台內訴字第1000210310號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有坐落桃園縣中壢市○○段○○○ ○號土地（下稱系爭土地），位於「高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫」農業區內，民國99年1 月5 日經桃園縣中壢市公所（下稱中壢市公所）以中市農字第0980075757號函查報原告將系爭土地提供予訴外人劉興徵經營「鄉城高爾夫球練習場」違規使用，被告認劉興徵已違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，乃以99年1 月28日府城行字第0990039940號裁處書處劉興徵罰鍰新臺幣（下同）20萬元、停止非法使用及1 個月內依法申請合法使用。嗣劉興徵仍未停止非法使用及於規定期限內依法申請合法使用，被告乃再以99年3 月25日府城行字第0990098800號裁處書處劉興徵30萬元罰鍰、停止非法使用及1 個月內恢復土地原狀；另以副本通知原告，應善盡土地所有權人管理權責，並立即停止使用及1 個月內恢復土地原狀，如後再經查獲未立即停止使用及1 個月內恢復土地原狀，將依都市計畫法第79條規定併罰之。嗣經中壢市公所以100 年2 月8 日中市農字第1000007076號函檢附農業用地違規使用案件處理查報表向被告查報，系爭土地仍違規作高爾夫球練習場使用，被告因認原告未善盡土地所有權人管理權責，已違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，乃依都市計畫法第79條及桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準（違反面積6,500 平方公尺以上～未滿7,500平方公尺）之規定，以100 年8 月23日府城行字第1000338448號裁處書（下稱原處分）處原告24萬元罰鍰、停止非法使用及1 個月內恢復土地原狀。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：系爭土地違法使用，前經被告向真正之土地使用人劉興徵裁處在案，原告僅係出租人，於租賃期間對於系爭土地並無使用收益之權限，故原告並無管理權責，原處分亦未見出租人有何管理權責之具法律體依據及內容，故原告為出租人自不因「未善盡土地所有權人管理權責」而受罰。再原告早已口頭告知使用人劉興徵改善，且於99年6 月4 日亦有寄發存證信函要求其改善，劉興徵仍置之不理、拒絕改善。然原告最多僅能依照民法及民事訴訟法等相關規定終止租約及訴請使用人劉興徵拆屋還地，縱使提起該民事訴訟事件，惟勝訴與否非原告可得預先論斷，尤其訴訟期間加上強制執行期間，動輒須數個月至數年，非一蹴可即。反之，被告可逕予實施直接強制之手段而不用，反而對於土地所有權人予以處罰，針對原告無期待可能履行之事項，逕予開罰，顯違行政罰法第10條規定。又依都市計畫法第79條第1 、2 項，被告也有命使用人停止使用及回復原狀等，但此均係針對實際的使用人，而不適用於原告，原告亦無逕行拆除之權力，為何原告竟遭裁處之處分？原告管理權責、義務之法令依據何在？並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）依都市計畫法第79條之規定，受裁處之對象包括土地或建築物所有權人、使用人或管理人，非僅以處罰行為人為限，是該規定實即授權行政機關得依個案情形，就裁處對象為選擇之裁量。第以身為權責機關之被告，考量國家為達到保護公益之目的及法律所賦予之任務，於必要時本得採取最能有效排除違法使用狀態之措施；且都市計畫法第79條之規定，裁處對象包括土地或建築物所有權人、使用人或管理人，非僅以處罰行為人為限；原告既為系爭土地之所有權人，依物權對世原則，其對系爭土地之狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，自得要求其負擔義務。又原告自承其僅以口頭告知使用人劉興徵改善，及於99年6 月4 日有寄發存證信函要求其改善，劉興徵仍置之不理，拒絕改善，其後，原告即再無任何善盡土地所有權人管理權責之舉措，既未主張終止與劉興徵之租約，亦未訴請劉興徵拆屋及騰空遷讓返還土地，而繼續坐收租金，如何得謂原告已善盡土地所有權人管理權責？
（二）系爭土地違規經營高爾夫球練習場，前經被告針對違規行為人多次裁罰在案，原告係土地所有權人，本應負有管理權責，其出租予劉興徵作高爾夫球練習場使用，原告雖非直接行為人，仍應負有防止違法行為發生及排除違法行為之責任，惟直至被告100 年6 月14日府城行字第1000229048號函請原告於10日內提供善盡管理權責之積極證明文件，皆仍無任何具體作為，故原告於期間不作為、未善盡土地所有權人管理權責，原告所述亦係推卸責任之詞等語資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」都市計畫法第79條第1 項定有明文。另依都市計畫法第85條授權訂定之都市計畫法臺灣省施行細則第14條第1 項第10款規定：「都市計畫範圍內土地得視實際發展情形，劃定下列各種使用區，分別限制其使用：……十、農業區。」同細則第29條第1 項規定：「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農業設施。但第29條之1 、第29條之2 及第30條所規定者，不在此限。」同細則第29條之1第1 項規定：「農業區經縣（市）政府審查核准，得設置……面積零點3 公頃以下之戶外球類運動場及運動訓練設施……。」再參照桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準第2 點、第4 點規定，違反都市計畫土地使用分區管制面積6,500 平方公尺以上～未滿7,500 平方公尺，罰鍰12萬元；經限期拆除、改建、停止使用或恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，第2 次以上得提高罰鍰數額2 倍以上，但最高總額為30萬元。
五、經查：
（一）原告對於如事實概要欄所載事實及違規使用面積達7,375平方公尺，並不爭執，復有土地使用分區證明書、違規使用案件處理查報表、土地登記謄本影本、照片影本、相關函文及裁處書影本等件在卷可稽，堪認屬實。
（二）依都市計畫法第79條第1 項規定，違反相關規定者，土地或建築物所有權人、使用人或管理人均應受罰；該規定裁處對象不祇限於使用人或管理人，其目的旨在課徵所有權人對其所有之土地或建築物合法使用與其構造及設備安全加以注意之義務，以期減少公共安全之災害，乃明定土地或建築物之所有權人負有維持及監督其所有不動產合法使用之作為義務與責任，不因出租或其他事由致另有使用人或管理人而免除其義務，苟土地或建築物所有權人、使用人均為違章行為，非不得併為處罰。查系爭土地違規作高爾夫球練習場使用，先經被告裁罰違規行為人劉興徵在案，且99年3 月25日府城行字第0990098800號裁處書副本亦抄送土地所有權人即原告，請其善盡土地所有權人管理權責並應立即停止非法使用，復明白教示「如後再經本府查獲未立即停止使用及1 個月內恢復土地原狀，將依都市計畫法第79條規定併罰之」等語。嗣系爭土地仍經查獲未停止非法使用，堪認僅對行為人處罰，已不足達成行政之目的。被告循序漸進依法通知原告善盡土地所有權人管理權責，原告均有改善機會，以遵守其義務，然原告自承僅口頭告知使用人劉興徵改善，並於99年6 月4 日寄發存證信函要求其改善之外，未再依存證信函內容循民事訴訟途徑為終止租約返還土地，或其他改善違規使用情形之舉措，卻放任承租人繼續違規使用系爭土地，是被告除裁罰使用人外，復以原處分裁罰原告，於法並無不合。原告主張都市計畫法第79條規定係針對實際使用人，被告對原告裁罰違反行政罰法第10條規定云云，要無足採。又原告前業經被告以99年10月5 日府城行字第0990158377號裁處書處12萬元罰鍰、停止非法使用及1 個月內恢復原狀在案，有裁處書影本在卷足憑。是被告依上述桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準規定，復以原處分裁罰原告24萬元、停止非法使用及1 個月內恢復土地原狀，經核尚無裁量逾越或裁量濫用之違法情事，於法自屬有據。
六、從而，原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 5 月 24 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 胡方新
法 官 劉穎怡法 官 李君豪上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 5 月 24 日
書記官 樓琬蓉