臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1340號102年2 月27日辯論終結原 告 張宿襟訴訟代理人 姚本仁 律師複代理人 陳映青 律師被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）住同上訴訟代理人 陳怡君
丁雅珊（兼送達代收人）陳逸卉上列當事人間有關寺廟事務事件，原告不服內政部中華民國101年6 月26日台內訴字第1010002941號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣○○宮為改制前臺北縣政府登記在案之募建寺廟，該宮登記管理人為吳麗花，原告為該宮信徒名冊之冊列信徒。原告委任代理人以100 年10月19日中華郵政股份有限公司台北圓環郵局（下稱圓環郵局）第000500號存證信函，報請被告備查由原告等19人逕行推選原告為○○宮信徒大會召集人，並於備查後召開○○宮信徒大會，案經被告以100 年11月11日北府民宗字第1001503055號函復略以：「張宿襟等19人以
100 年7 月15日板橋文化路郵局存證號碼004747號信函連署請『○○宮』負責人吳麗花召開信徒大會一案，本府業已10
0 年7 月26日北府民宗字第1000755473號函復以：『該宮信徒身分爭訟尚未確定判決前，前開信徒大會暫停召開為宜。
』故旨揭報請備查事項，本府不予備查。臺端等人連署召開信徒大會應載明連署開會之事由，……承上開函示意旨除管理人異動、財產處分及組織章程訂定等廟務重大變革事項不宜提會討論外，餘屬一般例行事務，可提請開會討論。」原告於收受該函前之100 年11月5 日即行召開○○宮信徒大會，並委任代理人以100 年11月9 日國史館郵局第000701號存證信函，函送○○宮管理人變更及吳麗花信徒資格除名之信徒大會會議紀錄案，被告乃以100 年11月24日北府民宗字第1001632218號函（下稱系爭函）復略以：「……旨案信徒大會召開事宜，前經本府100 年7 月26日北府民宗字第1000755473號函復以：『本府考量由前開信徒所召開信徒大會之決議事項，可能涉及寺廟財產處分、負責人變動等事項，為避免日後紛爭，請該宮俟信徒資格確定判決後，再召開信徒大會討論訂定組織章程等相關事宜之處理。』又本府前以
100 年11月11日北府民宗字第1001503055號函復以：『另信徒資格爭訟尚未判決確定，承上開函示意旨除管理人異動、財產處分及組織章程訂定等廟務重大變革事項不宜提會討論外，餘屬一般例行事務，可於會議中討論。』另該函已副知○○宮管理人吳麗花女士，請維持廟務運作，除上開事務外，於○○宮信徒資格不存在訴訟未經判決確定前，仍應善盡管理人職責召開信徒會議。台端來函陳述參照最高行政法院100 年度判字第1173號判決意旨一節，經查○○宮係本府列管已登記之寺廟，惟該寺廟非屬財團法人寺廟，並無財團法人董、監事變更等相關法律之適用。依內政部86年10月
8 日台內民字第8688456 號函寺廟向主管機關申請管理人及信徒之相關登記，主管機關應僅作形式審查，其登記僅具備查性質，惟因○○宮信徒資格爭訟尚未確定判決，台端申請○○宮信徒資格除名及管理人變更登記相關事宜，本府將依法院判決確定結果辦理。」原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）依據內政部84年8 月1 日台內民字第8481201 號函示「……㈡寺廟訂有章程，依章程設置信徒大會，於章程未明定其負責人拒不召開信徒大會應如何處理者，得由該寺廟全體信徒五分之一以上連署請求負責人召開，寺廟負責人於三個月內仍未召開者，連署人得逕行推選召集人，報請主管機關備查後召開。㈢寺廟未訂定章程，而備有信徒名冊者，其負責人拒不召開信徒大會時，得比照前款規定辦理。」謹先陳明。
（二）被告對於○○宮100 年11月5 日信徒大會其餘改選要件符合內政部84年8 月1 日台內民字第8481201 號函示，並無爭執。僅因下述理由：⒈系爭函非屬行政處分；⒉信徒大會未報請備查後召開；⒊○○宮信徒關係尚在爭訟當中。
而拒絕變更○○宮管理人為原告、拒絕核發更新後寺廟登記證予原告收執之行政處分。惟查：
⒈系爭函係屬行政處分：
⑴行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示
，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上效果者，已構成行政處分，即得為行政爭訟之標的。
⑵按現今所有行政主管機關，對於寺廟管理人之登記及變
更登記均係依「寺廟登記規則」中所規定之總登記及變動登記，作為辦理之依據，均設有寺廟（變動）登記之申請書，且對寺廟住持或管理人變動規定應備文件為「①寺廟變動登記申請書2 份。②寺廟變動登記表5 份。
③信徒大會會議紀錄及出席信徒簽到簿正本1 份。④寺廟登記表影印本1 份。⑤辭職應附辭職書正本（死亡應附除戶謄本）」；足證寺廟確實有申請變更管理人登記之權利無疑。且現行法制下既設有寺廟管理人（變動）登記，何能稱行政主管機關無受理變更管理人登記之義務？被告並對於召開信徒大會以及是否變更管理人未具有裁量權，在此前提下，被告雖未有明確之准駁表示，但在有義務作出變更登記之前提下，未作出變更登記，實已為拒絕處分，系爭函係行政處分無疑。
⒉本件信徒大會之召開，業以證物10存證信函報請被告備查：
⑴依內政部84年1 月28日台內民字第8475776 號函釋「寺
廟依章程設有信徒大會者，其信徒大會之召開，應依章程之規定辦理，章程未規定或無章程者，應報請主管機關備查後自行召開」；又經台灣省政府民政廳84年8 月10日（84）民五字第28918 號函釋，「按備查係以下級機關或公私機構、個體、對上級機關或主管事務之機關，有所陳報或通知，使該上級機關或主管事務之機關，對於其指揮，監督或主管之事項，知悉其事實之謂。備查之目的，在於知悉已經過之事實如何，而主管機關不必另有其他作為，且備查之性質，與所報事項之效力無關（參照法務通訊雜誌社印行，我國現行法制用字用語及格式研究，第178 頁）。復查首揭函釋之目的，在於落實寺廟事務自治原則，故寺廟為召開信徒大會，依首揭函釋報請主管機關備查，自無需經主管機關出具同意召開函文始得召開」。○○宮信徒依據內政部84年8 月
1 日台內民字第8481201 號函示，由連署人及信徒共計19人（超過5 分之1 以上）逕行推選原告為○○宮信徒大會召集人，再委請姚本仁律師報請被告、板橋區公所備查，有證物10圓環郵局第500 號存證信函可稽。
⑵被告雖認應得主管機關同意備查後始得召開，其見解顯然與現行法制不符。
⒊被告以行政登記管理人吳麗花提出確認信徒關係不存在訴訟而在爭訟當中，故拒絕辦理變更○○宮負責人。惟查：
⑴依「辦理寺廟登記須知」第15點規定，○○宮登記負責
人吳麗花依法並無「得拒不召開」之規定存在、依法應召開信徒大會，本案顯已符合「拒不召開」之規定，本案信徒大會決議改選合法，被告無拒絕變更管理人之理由。且信徒名冊經公告確定，屬公文書依法推定為真正，在舉證推翻信徒名冊真正之前，均屬真正、有效，故只要備有信徒名冊，即得要求負責人召開信徒大會，此時負責人即「應」召開信徒大會，否則負責人即屬拒不召開，此亦何以辦理寺廟登記須知並無規定負責人得「拒不召開」之要件存在，否則豈非等同於任何人能不附理由推翻公文書之證明力。
⑵退步言之，我國有關寺廟監督等相關法令及行政主管機
關持以監督寺廟之職權命令、行政函示等，均有違憲或違反行政法一般原則。內政部84年8 月1 日台內民字第8484201 號函以「拒不召開」作為限制，至少有三大問題存在：即違反「法律保留」、違反「授權明確性」原則及「不當限縮法律文義」。因該函示並無法律授權，且關於請求召開會議人數之限制，民法第51條第2 項之規定為「十分之一」，關於經過時間之限制，民法第51條第3 項規定為「一個月」，關於社員（信徒）得自行召開之前提，民法第51條第3 項是規定「不為召集」，而非內政部函示所訂「拒不召開」，民法亦無規定須經主管機關備查始得自行召開，內政部84年8 月1 日（84）台內民字第8481201 號函無法律授權而以行政函示增加法律所無之限制或變更法律規定，顯非適法，故內政部84年8 月1 日（84）台內民字第8481201 號函違法部分，自應拒絕適用，依相同事物相同處理，不同事物不同處理之法理，類推適用民法第51條社團總會召集之規定。因民法第51條及公司法第173 條之規定採法院或主管機關「許可」制，故法院或主管機關基於其核可之權限，對於所定開會日期是否有故意拖延及有無召集必要，應由法院或主管機關逕依職權決定是否許可。而在我國現行法制對於寺廟監督管理採「備查」制之情形下，則無類推適用許可之可能。
⑶況關於登記事件，行政機關不得以避免日後可能發生糾
紛或爭議起見，在當事人未達成協議或法院判決確定前暫緩或駁回其登記之申請，此有司法院釋字第484 號解釋可參。
（三）並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應作成變更○○宮（寺廟登記證號碼「北縣寺字第354 號」）管理人為原告張宿襟，並核發更新後寺廟登記證予原告收執之行政處分。⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：
（一）系爭函非行政處分：原告以100 年11月9 日國史館郵局存證號碼000701號存證信函申請變更○○宮管理人登記併將吳麗花自信徒名冊除名，且信徒大會係由無召集權之原告所召集而召開，不能為有效之決議。原告未符合變更管理人及信徒除名申請要件，被告未予備查，依最高行政法院100 年度裁字第2352號裁定意旨，人民依法完成之法律行為，如依法應向監督機關為「備查」，該「備查」之目的僅係供監督機關為事後監督之用，並不以之為該行為之合法要件，而未對受監督事項之效力產生影響，依上開所述，其性質應非行政處分，故不符合提起行政訴訟法第5 條規定之課予義務之訴。
（二）目前我國有關寺廟監督等相關法令及行政主管機關持以監督寺廟之職權命令、行政函示等，並無違憲或違反行政法一般原則之問題，說明如下：
⒈被告參照司法院釋字第443 號解釋理由書是以針對法律保
留之規範密度為理論，建立如同德國之層級化保留體系，分屬憲法保留、絕對法律保留、相對法律保留及非屬法律保留範圍，其非屬法律保留範圍係指，若僅屬於執行法律之細節性、技術性之次要事項，得由主管機關發布命令為必要之範圍，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。爰此，被告依內政部以94年2 月3 日台內民字第0940068261號令訂頒「辦理寺廟登記須知」辦理寺廟登記以及相關業務，亦屬行政管理機制，並未違反法律保留及授權明確性原則。
⒉依司法院釋字第548 號解釋：「主管機關基於職權因執行
特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第407 號解釋在案。」次依行政程序法第159 條：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定：關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」爰此內政部函示應為解釋性規定及裁量基準，而行政裁量係指行政機關於法定要件該當時，尚得依個別具體情況，決定是否採取某措施，使某法律效果發生，或選擇採取數措施中之一種措施，使特定之法律效果發生。行政機關之行政釋示係屬行政程序法第159 條規定之為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權，尚無違法不當。
⒊司法院釋字第346 號解釋中謂：「……法律基於特定目的
，而以內容具體、範圍明確之方式，……。」內政部84年
8 月1 日(84)台內民字第8481201 號函示第2 款規定：「……負責人拒不召開信徒大會，得由該寺廟全體信徒1/5以上連署請求負責人召開，寺廟負責人逾3 個月內未召開者，連署人得逕行推選召集人，報請主管機關備查後召開。」其內容具體且範圍明確，並無違反法律明確性原則。
故被告依個別具體情況，遵循內政部函示而以系爭函通知被告將依法院判決確定結果辦理，尚非違反法律保留及授權明確性原則，亦非違法不當。
（三）怠為處分之訴係指人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為（行政訴訟法第
5 條第1 項）。原告因未依內政部84年8 月1 日（84）台內民字第8481201 號函示之召開程序辦理，且臺灣板橋地方法院民事判決亦指出原告信徒大會召開不符合上開函示之要件，原告為○○宮新任管理人，及開除吳麗花於○○宮信徒資格之決議當然不生效力。爰此，被告以系爭函復原告之行政行為，自非屬行政訴訟法第5 條所稱得提起行政訴訟之標的，原告之訴為無理由。
（四）並聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本院判斷：
（一）按「寺廟財產及法物，應向該管地方官署呈請登記。」「寺廟及法物為寺廟所有，由住持管理之。」監督寺廟條例第5 條、第6 條第1 項定有明文。又寺廟登記規則第1 條規定：「凡為僧道住持或居住之一切公建、募建或私家獨建之壇廟寺院庵觀，除依關於戶口調查及不動產登記之法令辦理外，並應依本規則登記之。」第2 條規定：「寺廟登記之舉辦，分總登記及變動登記二種，總登記每十年舉行一次，變動登記每年舉行一次，新成立之寺廟，應於成立時聲請登記，其登記手續與總登記同。」第3 條規定：「寺廟之登記，由住持聲請之，無住持者，由管理人聲請之。」第4 條規定：「寺廟登記，包括左列三項：人口登記。財產登記。法物登記。」第8 條第1 項規定：
「經辦寺廟登記機關，應置左列各表證執照：寺廟概況登記表。寺廟人口登記表。寺廟財產登記表。寺廟法物登記表。寺廟登記證。寺廟變動登記表。寺廟變動登記執照。」第10條規定：「（第1 項）經辦機關應於登記後，每滿一年，通告當地寺廟，限期領取，填送寺廟變動登記表四份，經派員調查所填確與事實相符，即抽留三份，以一份連同變動登記執照，發給該寺廟，如有不符，應責令更正後發給之，其存轉手續與前條同。（第2項）變動登記執照，得酌收費用，但每執照不得超過一角，無變動之寺廟，須向該管經辦機關聲明，其聲明書式樣另定之。」又按辦理寺廟登記須知第1 點規定：「為規範寺廟登記之申請程序及應備表件，特訂定本須知。」第5點規定：「寺廟負責人檢附第三點所列表件及寺廟圖記，向寺廟所在地鄉（鎮、市、區）公所提出寺廟登記申請，經初審並會同寺廟所在地直轄市、縣( 市) 政府會勘認符合相關要件後，直轄市、縣（市）政府應准予登記，並核發寺廟登記表及寺廟登記證。」第6 點規定：「募建寺廟之土地及建物所有權應登記為寺廟所有；私建寺廟之土地及建物所有權應登記為私人所有。土地及建物所有權已登記為寺廟所有者，不得登記為私建寺廟。」寺廟內部之組織結構及宗教性人民團體之內部關係等事項，本於寺廟事務自治原則，固應由寺廟自行管理寺務，屬宗教結社自由之保障範圍，國家不僅不得干涉，甚而對於宗教事務，應持中立性。然參諸司法院釋字第573 號解釋理由謂：「……人民為實現內心之宗教信念而成立、參加之宗教性結社，就其內部組織結構、人事及財政管理應享有自主權，宗教性規範茍非出於維護宗教自由之必要或重大之公益，並於必要之最小限度內為之，即與憲法保障人民信仰自由之意旨有違。」可見，國家出於維護宗教自由之必要或重大之公益考量，於不違反比例原則下，仍得制定宗教性規範。另司法院釋字第490 號解釋理由亦謂：「……內在信仰之自由，涉及思想、言論、信念及精神之層次，應受絕對之保障；其由之而派生之宗教行為之自由與宗教結社之自由，則可能涉及他人之自由與權利，甚至可能影響公共秩序、善良風俗、社會道德與社會責任，因此，僅能受相對之保障。宗教信仰之自由與其他之基本權利，雖同受憲法之保障，亦同受憲法之規範，除內在信仰之自由應受絕對保障，不得加以侵犯或剝奪外，宗教行為之自由與宗教結社之自由，在必要之最小限度內，仍應受國家相關法律之約束，非可以宗教信仰為由而否定國家及法律之存在。因此，宗教之信仰者，既亦係國家之人民，其所應負對國家之基本義務與責任，並不得僅因宗教信仰之關係而免除。
……」內政部為規範寺廟登記之申請程序及應備表件所頒之辦理寺廟登記須知，即屬維護公益所必須，核無違憲可言（最高行政法院100 年度判字第1329號判決參照）。且未涉及法律保留事項，並有首揭監督寺廟條例規範可據，則其於不限制人民之宗教自由、財產權及其他基本權利之範圍內，行之多年，人民依該規則及須知之內容而為申請，行政機關基於行政自我拘束之原則，自應依上開規定而為適法之處置。
（二）承上規定，被告係直轄市政府，為寺廟登記之主管機關，依上開規則第8 條第1 項第6 款、第7 款規定，主管機關應備置寺廟變動登記表及寺廟變動登記執照；且依本院職務上所知之事實，被告為辦理寺廟負責人變更登記，亦訂有相關作業流程說明及備有新北市寺廟變動登記表，是原經登記之寺廟，其如因負責人即管理人變動而申請變動登記時，被告自應依前揭法令，審核應備之要件而為准駁之處分。
（三）查事實概要欄所載之事實，有○○宮之寺廟登記證（見本院卷第35頁）、信徒名冊（見本院卷第37頁至第40頁）、內政部100 年6 月2 日台內民字第1000111703號函（見訴願卷第48頁）、圓環郵局第000500號存證信函（見本院卷第51頁至第55頁）、國史館郵局第000701號存證信函（見本院卷第66頁至第70頁）、系爭函（見本院卷第26頁、第27頁）及訴願決定書（見本院卷第29頁至第33頁）在卷可稽，堪認為真實。
（四）本件兩造之爭執，主要在於：⒈系爭函是否為行政處分？及原告提起本件訴訟是否合法？⒉被告是否應准許原告辦理管理人變更登記？茲就上開爭執，分述本院判斷如下：
⒈關於系爭函是否為行政處分？及原告提起本件訴訟是否合
法？⑴按行政訴訟法第5 條規定：「（第1 項）人民因中央或
地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」所謂「依法申請」，包括依據法律、命令（法規命令、行政規則）、地方自治法規（自治條例、自治規則）等所賦予人民之權利而提出申請。是課予義務訴訟制度之設計，旨在對於人民依法向行政機關申請而未獲核准之案件提供救濟之管道，其著重者並非行政機關是否已就該申請案作成否准之行政處分（其差別僅在於究係行政訴訟法第5 條第1 項或第
2 項而已），其所著重者，在於人民就其依法申請案最終是否能獲准許，而達到權利保護之功能。易言之，就一因人民依法申請而開始行政程序之案件，無論行政機關係根本未予置理、或係作成否准行政處分、或係不斷的以退件或命補正或其他方式而未直接表示准駁，在行政訴訟上，只要其已依法提起訴願而未獲救濟，均得向行政法院請求救濟，合先指明。
⑵所稱行政處分者，依行政程序法第92條第1 項、訴願法
第3 條第1 項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至於「行政處分」與欠缺法效性之「觀念通知」之區分，原應視其是否「已直接發生法律上效果」為斷，惟政府機關之公文書常因涵義不明確，甚且有意或無意間迴避法效性問題，而影響人民依法爭訟之權利，是以在實務上欲判別「行政處分」與「觀念通知」，應從實質上加予認定，而不拘泥於公文書之用語、形式及是否有後續行為或記載不得聲明不服而有異，此參諸司法院釋字第423 號解釋意旨自明。而行政機關對於人民報請備查之事件，其准予備查或不准備查是否直接發生公法上之法律效果，原應視人民報請備查之事項而定，不可一概而論（最高行政法院97年度裁字第2890號裁定參照）。經查主管機關就寺廟管理人變更備查與否，直接影響寺廟得否辦理管理人變更登記，並進而影響寺廟財產之管理與處分，難謂非行政處分。是系爭函文乃係被告針對原告申請變更管理人登記所為隱含否准變更登記之行政處分，原告認被告已以系爭函否准其變更負責人之申請，而提起課予義務訴訟，程序上並無不合。
⒉關於被告是否應准許原告辦理管理人變更登記？
⑴按課予義務訴訟，旨在請求法院命主管機關作成許可其
申請之行政處分，則行政法院審查申請人之請求權是否存在，主管機關有無該行為義務，自係以事實審言詞辯論終結時之法令及事實狀態，為判斷基準時。
⑵次按主管機關針對募建寺廟（即由信眾募資成立之寺廟
）管理人變更所為准否備查之表示，具有行政處分之性質，已如前述，惟因寺廟之寺產由信眾捐獻，行政權固應予適度監督、輔導，始能維護公益，然涉及寺廟內部組織成員間就彼此是否屬於寺廟信徒成員及信徒大會之召集、決議效力如何等事項，終屬私權爭執，應由司法機關即民事法院確定其法律關係，而非得由行政機關逕為認定，此為權力分立之本質。經查○○宮登記之負責人於100 年4 月19日以○○法字第1000419 號函致被告所屬民政局略以：「緣本宮負責人吳麗花女士前因遭詐欺致陷錯誤而簽署信徒名冊，遂即發生廟產被侵占、竊佔與偽造文書、管理權侵奪（妨害自由）、侮辱、毀謗等多件罪行，嚴重影響○○宮之濟世救人與管理經營等重大權益；茲因該名冊當時確實未經負責人正確認知其內容、被詐欺而陷於錯誤，且又完全未遵照法令規定之要求召開過各該信徒否有具體重大貢獻之資格審查會議，故業已依法於3 月25日向臺灣板橋地方法院提出確認全部36名信徒關係資格不存在之訴……為免依該非法不實信徒名冊再召開信徒大會，發生根本無效違法之決議，造成對○○宮及廣大善信永久鉅大、難以預測而又不可回復之斲傷損害！故爰請鈞府依法裁量准予暫緩前命本宮負責人於四月底前擇日召開信徒大會之裁定……。」（見訴願卷第23頁）被告函詢中央主管機關內政部，亦認為「本案旨揭寺廟信徒名冊，經該寺廟負責人向法院提出確認該宮全部信徒資格不存在之訴，貴府考量由前開信徒所召開信徒大會之決議事項，可能涉及寺廟財產處分、負責人變動等事項，為避免日後紛爭，請該宮俟信徒資格確定判決後，再召開信徒大會討論訂定組織章程等相關事宜之處理，尚屬可行。」有內政部100 年
6 月2 日台內民字第1000111703號函（見訴願卷第48頁）在卷可稽。原告雖援引司法院釋字第484 號解釋，主張登記事件行政機關不得以避免日後可能發生糾紛或爭議，在當事人未達成協議或法院判決確定前暫緩或駁回其申請云云，惟查司法院釋字第484 號解釋係關於契稅核發稅捐稽徵通知書，與登記事件並無關涉。是被告系爭函以○○宮信徒資格已在爭訟中尚未確定判決（且迄本院言詞辯論終結時，案件尚在最高法院審理中，並未確定），就變更管理人之申請將依判決確定結果辦理，而否准逕為辦理變更負責人登記，尚難認為違法。
⑶退而言之，縱認被告就原告申請變更寺廟管理人，於形
式審查符合時即應准許辦理變更登記，則亦須原告所提文件形式審查已足認已依法召開信徒大會改選管理人，被告始有准許原告辦理管理人變更登記之行為義務。經查：
①○○宮並未制定章程，而與寺廟相關之法規即監督寺
廟條例及寺廟登記規則，對於信徒大會之召集程序及決議方法、有召集權人不為召集時應如何處置等，亦無規定。因○○宮並未辦理寺廟財團法人登記，而係由信徒（即人）所組成之社會團體，以信徒大會為其最高意思機關，性質上類似民法規定之社團法人，亦與人民團體法所規定之人民團體相似，茲因民法就社團總會之召集程序或決議方法及人民團體法對於人民團體召開會員大會之召集程序或決議方法分別定有明文，是於○○宮未有章程規定之情形下，自應類推適用人民團體法之相關規定，於人民團體法未有明文規定時，則應類推適用民法總則關於社團總會之相關規定。
②人民團體法第25條及第26條規定，人民團體會員大會
由理事長召集，或經會員5 分之1 以上之請求亦得召開，及大會之召集，應於15日前通知各會員。同法第32條復規定，人民團體會員（會員代表）大會不能依法召開時，得由主管機關指定理事1 人召集之。民法第51條第3 項規定，總會由董事召集之，亦可由全體社員10分之1 以上，表明會議目的及召集理由，請求董事召集，董事受請求後，1 個月內不為召集，得由請求之社員，經法院許可召集之。前開民法第51條第
3 項規定由少數會員請求召集之權利，學者稱為「少數社員權」，其立法目的在於避免有召集權之人故意不為召集，而特設此規定，惟由少數社員推選召集人自行召集，究屬例外，為求節制及衡平，少數社員尚不得逕行召集，而需經法院許可後召集。（公司法第
173 條關於少數股東請求召集股東臨時會，亦設有需報經主管機關許可後，始得自行召集之規定。）內政部84年8 月1 日以台內民字第8481201 號函示稱：「寺廟負責人拒召開信徒大會，依下列方式辦理：寺廟訂有章程，依章程設置信徒大會，於章程明定其負責人拒不召開信徒大會應如何處理者，應依章程規定辦理。寺廟訂有章程，依章程設置信徒大會，於章程未明定其負責人拒不召開信徒大會，得由寺廟全體信徒1/5 以上連署請求負責人召開，寺廟負責人於3個月內仍未召開者，連署人得逕行推選召集人，報請主管機關備查後召開。寺廟未訂定章程，而備有信徒名冊者，其負責人拒不召開信徒大會時，得比照前款規定辦理。寺廟訂有章程，章程明定其他內涵組織以取代信徒大會者，其內涵組織會議之召開，應依章程規定辦理，前揭規定不適用之。」其中關於寺廟負責人受請求後於「3 個月」內仍未召開者，連署人得「逕行推選召集人，報請主管機關備查後召開」之內容及前臺灣省民政廳84年8 月10日民五字第28918號函謂前述84年8 月1 日函釋之目的，在於落實寺廟事務自治原則，故寺廟為召開信徒大會，依首揭函釋請主管機關備查，自「無需經主管機關出具同意召開函文始得召開」云云，本院認違反民法第51條第3 項規定，不應適用。從而，行政法院審查原告即申請人之請求權是否存在，被告即主管機關有無該行為義務，應以事實審言詞辯論終結時之法令及事實狀態，判斷原告本件申請，是否符合前述人民團體法、民法之相關規定。
③查本件少數信徒自行推選原告為召集人而召開○○宮
100 年第2 次信徒大會，於召集前並未經法院或主管機關許可，為原告不爭之事實，且被告於100 年11月11日以北府民宗字第1001503055號函復略以：「張宿襟等19人以100 年7 月15日板橋文化路郵局存證號碼004747號信函連署請『○○宮』負責人吳麗花召開信徒大會一案，本府業已100 年7 月26日北府民宗字第1000755473號函復以：『該宮信徒身分爭訟尚未確定判決前，前開信徒大會暫停召開為宜。』故旨揭報請備查事項，本府不予備查。」（見訴願卷第116 頁）。原告雖主張：依前開函釋，信徒大會並無需主管機關同意始得召開，且關於寺廟監督管理採「備查」制，備查之目的僅在於使行政機關知悉而已，與所報事項效力無關云云，惟按行政機關對於於人民報請備查之事件，其准予備查或不准備查是否直接發生公法上之法律效果，原應視人民報請備查之事項而定，不可一概而論（最高行政法院97年度裁字第2890號裁定參照），關於「少數社員權」之立法目的，在於避免有召集權之人故意不為召集，惟由少數社員推選召集人自行召集，究屬例外，為求節制及衡平，少數社員尚不得逕行召集，而需經法院許可後召集，已如前述，是寺廟信徒大會，於少數信徒請求負責人召集而不為召集時，類推適用民法第51條第3 項規定之結果，自仍須經法院或主管機關許可始得由少數信徒自行召集，是如少數信徒報請主管機關備查自行推選召集人召集信徒大會，經主管機關表示不予備查即不為許可，少數信徒仍自行召集，即與前述應經許可始得召集之要件不符，從形式上審查，亦應認其召集程序於法未合，從而，被告否准原告變更負責人之申請，於法亦無違誤。
（五）至於原告聲請於○○宮民事信徒關係訴訟確定前，停止本件訴訟程序，因前述理由，本件行政訴訟之裁判並非以民事信徒關係存否訴訟之判斷為準據，是原告聲請本件應於民事法院判決確定前停止訴訟程序云云，即非可採。
（六）綜上所述，原告之主張經核均非可採，系爭函所為行政處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告請求撤銷系爭函及訴願決定，並請求命被告作成變更○○宮管理人為原告，並核發更新後寺廟登記證予原告收執之行政處分為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 3 月 13 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王 立 杰
法 官 楊 得 君法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 3 月 13 日
書記官 陳 又 慈