臺北高等行政法院判決
101年度訴字第242號101年11月21日辯論終結原 告 楊弼光被 告 行政院農業委員會林務局羅東林區管理處代 表 人 林鴻忠（處長）訴訟代理人 朱立鈴律師上列當事人間有關林業事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國98年6 月9 日農訴字第0980120561號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告所管理坐落○○市○○區○○段○○○號土地（重測前為○○段○○○○小段23-3地號土地，下稱系爭土地），為國有林文山事業區第1 林班範圍。被告於民國79年間將系爭土地出租與亞洲育樂股份有限公司（下稱亞洲育樂公司）。然因亞洲育樂公司積欠被告租金未付，被告於86年間起訴請求亞洲育樂公司拆屋還地及給付租金，經臺灣臺北地方法院86年度重訴字第795 號民事判決、臺灣高等法院90年度重上字第253 號民事判決及最高法院91年度台上字第39號民事判決被告勝訴確定。訴外人夏厚如、林就幹、吳士芬等人於53年
1 月間，在系爭土地上興建太白樓1 、2 、3 樓（面積101.
78、58.36 、47.14 平方公尺，下稱系爭建物），而原始取得系爭建物所有權，原告於60年4 月5 日以新台幣（下同）10萬元之價格，買受系爭建物事實上處分權，而於97 年7月31日檢具第一版航空照片等相關文件，依97年4 月23日由行政院農業委員會（下稱農委會）發布之國有林地濫墾地補辦清理作業要點（下稱系爭要點）第2 點規定向被告申報為58年5 月27日前濫墾占用案件，求為補辦清理訂約。經被告審查後，以原告申請不符合資格，以98年3 月9 日羅台政字第
09 81301226 號函駁回（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭訴願不受理後，遂提起本件行政訴訟，經本院98年度訴字第1590號裁定以本件為私權爭執移送至臺灣宜蘭地方法院（下稱宜蘭地院），經宜蘭地院以98年度羅簡字第233 號判決駁回原告之訴，原告提起上訴後，宜蘭地院以本件應為行政訴訟為由，以99年度簡上字第48號裁定停止訴訟，並聲請憲法解釋。經司法院釋字第695 號解釋認本件為公法事件，宜蘭地院遂以99年度簡上字第48號裁定移送至本院。
二、原告聲明求為判決：㈠撤銷訴願決定及原處分﹔㈡被告應就原告97年7 月31日之申請就坐落○○市○○區○○段○○○號土地及其上建物（門牌號碼：○○市○○區○○里○鄰○○路○○號）作成確認屬58年5 月27日前舊濫建案件之行政處分。並主張如下：
按補辦清理作業要點發布之目的，係為清理遺漏尚未完成清理之舊有濫墾地，且補辦清理作業要點第3 條第3項 僅係規定補辦清理方式，並未就占有人之身分或資格有所規範或限縮，遍觀整個「補辦清理方式」亦未就濫墾地之占有人有所定義或規定，原處分顯增加法所明文之不利益，有違依法行政原則。而占有係屬事實狀態，無論系爭建物是否有新占有人，均無礙系爭建物所占有土地為舊有濫墾地以及目前遭占用之事實，是被告羅東林管處據以駁回原告申請，實屬無據。而97年4 月23日開放補辦清理作業要點時，被告正提民事訴訟，主張原告侵佔林地，並於一審審理中尚未判決，若系爭建物所在地屬已清理之地，當時理應已遭被告拆屋還地在案。縱系爭建物所在地為被告與亞洲育樂公司租約範圍，然亞洲育樂公司訂立之國有林地出租○○樂園用地契約書影本，於56年6 月1 日至61年5 月16日期間，與被告並無租約，故○○樂園所在地於濫墾地清理計畫58年5 月27日公告時係屬無租約狀態。原告既符合補辦清理作業要點之規定，且該補辦清理作業要點之發布係屬契約之要約，被告羅東林管處自應與原告就系爭土地訂立租約。
三、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：㈠依森林法第5 條規定及司法院釋字第695 號解釋意旨，補辦
清理之目的在於解決國有林地遭人民濫墾之問題，涉及國土保安長遠利益，故林區管理處於審查時，縱已確認占用事實及占用人身分與系爭要點及有關規定相符，如其訂約有違林地永續經營或國土保安等重大公益時，仍得不予出租。查被告管理國有林地，負有確保國有林地國土保安、水土保持之重大責任，濫墾國有林地之占用人，縱然符合「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」（下稱補辦清理作業要點）暨「國有林地濫墾地補辦清理實施計畫」（下稱補辦清理實施計畫）所訂定之條件，亦僅係符合得向被告提出訂立租約之申請，然被告仍有考量、審核該被濫墾之國有林地之出租是否符合國有林地水土保持之政策，以決定是否放租，並非濫墾國有林地之占用人符合補辦清理作業要點暨補辦清理實施計畫所訂定之條件，被告即應與濫墾國有林地之占用人訂立租約。況本案被告管理之系爭土地屬國有林文山事業區第1 林班範圍，為維護○○市○○風景區並減少淡水河左岸沙、土崩壞等功能，系爭土地依森林法第22條、行政院農業委員會93年10月13日農授林務字第0931620160號公告業經編入為保安林，為維護系爭土地國土保安、水土保持之重大公益，被告實難以出租予原告供其個人建屋居住。
㈡原告申請承租之系爭土地，不符補辦清理實施計畫暨補辦清理作業要點規定之可申請補辦清理訂立租地契約之標的。
⒈按「補辦清理作業要點」第1 點明揭：「行政院農業委員
會（以下簡稱農委會）為清理民國58年5 月27日台灣省政府農秘字第35876 號令公告『台灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫』遺漏尚未完成清理之舊有濫墾地，特定訂本要點。」故補辦清理作業要點顯係針對國有林地中前遺漏尚未完成清理之舊有濫墾地為清理對象、進行清理。經查，系爭建物係坐落系爭土地上，即位於被告所管轄之文山事業區林班內。然查系爭土地被告前早已出租予亞洲育樂公司（臺灣臺北地方法院86年度重訴字第795 號民事判決書第2 頁）。而亞洲育樂公司前因積欠被告租金未付，被告因而已於86年間即起訴對亞洲育樂公司訴請拆屋還地及請求給付租金，前經臺灣臺北地方法院86年度重訴字第79
5 號民事判決、台灣高等法院90年度重上字第253 號民事判決、最高法院91年度台上字第39號民事確定判決被告勝訴。
⒉系爭建物即為該案拆屋還地之訴訟標的物之一，嗣後，於
被告依據上揭確定判決執行名義聲請強制執行時，原告方對被告提起第三人異議之訴，主張系爭建物為原告所有、並非亞洲育樂公司所有，原告提起之第三人異議之訴雖獲勝訴確定，然亦可因此得證，系爭建物確係坐落於被告前已出租予亞洲育樂公司之由被告管理之國有林地內。系爭建物既係坐落於被告前已出租予亞洲育樂公司之國有林地內（至於亞洲育樂公司因何原因將其承租之國有林地交付予原告之前手占有而興建太白樓？抑或係原告之前手擅自占用被告已出租予亞洲育樂公司之國有林地？被告無法得知），則系爭建物所坐落之系爭土地，即應顯非屬漏未清理之濫墾國有林地，自不符「補辦清理作業要點」規定之可申請定立租約之標的。
㈢原告不符補辦清理實施計畫暨補辦清理作業要點規定之申請資格。
⒈原告並非於58年5 月27日前即占有系爭土地興建系爭建物
，自亦不符補辦清理作業要點暨補辦清理實施計畫所訂定之條件資格。
⑴依補辦清理作業要點第四點第（二）項所定要件，皆須
濫墾地之占用人於58年5 月27日前即有占用之情形，方能提出。故補辦清理作業要點暨補辦清理實施計畫，皆係針對於58年5 月27日前即佔用國有林地者，因故漏未辦理清理而給予補辦訂立租約，然於58年5 月27日後占用者，不論其取得占用物之方式為何，皆不符補辦清理資格。且系爭土地是否出租予占用人，基於公益之考量及裁量，並不當然適用民法第947 條規定。且依據行政院農業委員會林務局97年7 月18日林證字第0971612232號函：「至於現耕人部分，應僅限於民法第1138條、第1139條及第1140條等規定……至於經私自轉讓者，因占用案件不得主張其權利，……」故於58年5 月27日前國有林地占用人之法定繼承人，才符合補辦清理作業要點暨補辦清理實施計畫所訂定之補辦清理訂立租約之申請資格，而原告係基於買賣關係，於60年4 月5 日才自其前手受讓系爭建物，自不符補辦清理實施計畫暨補辦清理作業要點規定之申請資格。
⑵又補辦清理實施計畫之訂立目的係農委會為解決國有林
地內無權占用林地之問題，針對占用人陳情已使用林地數十年，希取得合法使用權以維生計之訴求，特以58年
5 月27日為基準日，擬具「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」，期以補辦清理之措施，解決山區國有林地遭占用之問題。故縱58年5 月27日前即占用國有林地，然該占用行為，皆係「無權占用」，本即不得對管理國有林地之被告主張權利，且基於國土保安、及維護國土之水土保持等公益，補辦清理訂立租約自應從嚴審核。若容許基於買賣關係取得無權占用標的物之繼受人仍可繼受其前手之占用期間，無異鼓勵無權占用者之占用行為、變相鼓勵無權占用國有林地者可變價獲取暴利，自與「補辦清理實施計畫」之訂立目的相違。
⒉被告前亦曾對原告起訴拆除系爭建物、請求將其占有之國
有林地返還予被告，亦業經台灣台北地方法院97年度訴字第2415號民事判決、台灣高等法院98年度上易字第293 號民事判決確定原告應將系爭建物拆除，將其占有之國有林地返還予被告，而於台灣高等法院98年度上易字第293 號民事判決前，「補辦清理作業要點」亦已訂定發布，原告即曾於上揭訴訟中提出「補辦清理作業要點」主張之，然上揭訴訟最終仍判決確定原告應拆屋還地，依據上開確定判決，原告既已經上揭確定判決認定為無權占用系爭土地而負有拆屋還地之義務，被告自無義務再與原告就系爭土地訂立租約。系爭土地乃保安林地，非屬非公用財產類不動產，原告引用國有財產法第42條第1 項第2 款規定，亦應不適用於本案，併此陳明。
四、本院判斷如下：㈠按森林之管理經營，應以國土保安長遠利益為主要目標，為
森林法第5 條所明文揭示，同法第2 條規定，其主管機關為農委會，是農委會負有有達成上開森林法目標之義務與權限，而得為相關之行政計畫。台灣林相鬱菁，攸關國土命脈，但林區甚廣，管理不易，濫墾時起，為清理國有林事業區內現有濫墾地以防止再被濫墾起見，台灣省政府58年5 月27農祕字第35876 號令公告「台灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」，農委會為接續清理上開計畫漏未完成清理之舊有濫墾地，於97年4 月23日訂定發佈「國有林地濫墾地補辦清理作業要點（下稱系爭要點），藉與濫墾建者訂立租約方式，將違法墾殖者導正納入管理，以進行復育造林，提高林地國土保安等公益功能，乃為誘導式行政計畫。是以，「二、民國五十八年五月二十七日以前，在國有林地內已存在下列占用事實，且能以第一版航空照片判釋認定者，由農委會林務局各林區管理處（以下簡稱林區管理處）進行補辦清理。㈠……㈢興建建物、水池、闢為水田等」「三、補辦清理方式：……興建建物、水池、闢為水田等者，由占用人提出舉證文件以證明係屬民國五十八年五月二十七日前舊濫建案件，經林區管理處確認面積，並由占用人繳納五年之使用費後，予以補辦清理訂約。」固為系爭要點第2 點第3 款、第3 點第3 款所明定，然其目的顯非在於賦予濫墾國有林地者得請求林管區補辦清理而予訂約之公法上基礎，而係因58年5 月27日前即占用國有林地墾殖者至今而漏未清理者，事實關係複雜，藉司法程序釐清過於冗長，為避免無法即時排除濫墾建者占有國有林地行為，致影響國土保育工作所為「就地合法」之權宜措施，希藉此迅速導正違法墾殖者，與政府同步進行復育造林。故於無法律明文之情狀下，由農委會自行為上開行政計畫之擬定，以訂立租約模式取代訴訟模式，促使濫墾建者主動配合保育作業，以達成森林法所賦予農委會國土保安之任務。再者，國有林地內濫墾建戶濫墾建所在地殆為國有，本屬無權占有人，於刑法上涉有侵占罪之嫌，於民法上，除應拆屋還地外（民法第767 條參照），於使用土地期間並有給付相當於租金之不當得利於所有權人之義務（民法第179 條參照），故而，濫墾建戶就林管處是否為就其所占用之國有林地為收回或出租之選擇，本無任何權益可主張，始符法理，僅因農委會為即時且有效管理國有林地，而自我妥協退讓，始有系爭要點關於濫墾建戶得就地合法訂立租約之特殊恩遇措施。職是，上開計畫既非法律，且非為人民之利益而存在，而係為有效滿足特殊目的所設置，自難認人民有執行計畫請求權。易言之，系爭要點關於國有土地濫墾建戶具備一定要件得申報補辦清理訂約之規定，乃森林法之主管機關即農委會賦予各林區管理處為清理保育國有林地而得與濫墾建戶訂立租約之依據，而非濫墾建戶得請求就濫墾建地訂立租約之公法上權利，否則，無異於將有悖於民刑法上所設限最低道德標準之行為，逕轉換為公法上請求訂立租約之基礎，法律體系間價值之混淆，莫此為甚。
㈡系爭土地為國有林文山事業區第1 林班範圍，前經被告於79
年間出租與亞洲育樂公司，嗣因亞洲育樂公司積欠租金，被告於86年訴請該公司拆屋還地，經法院判決勝訴確定。訴外人夏厚如等則於53年1 月間於系爭土地興建系爭建物，而原始取得系爭建物所有權，原告於60年4 月5 日買受系爭建物事實上處分權，而於97年7 月31日，依系爭要點第2 點向被告申報為58年5 月27日前濫墾占用案件，求為補辦清理訂約，而經原處分否准。被告並向法院提起民事訴訟，訴請原告就系爭土地拆屋還地，並給付相當於租金不當得利，經法院判決勝訴等情，為兩造所不爭執，並有行政院農業委員會93年10月13日農授林務字地0000000000號公告、臺灣臺北地方法院86年度重訴字第795 號民事判決、臺灣高等法院90年度重上字第253 號民事判決、最高法院91年度台上字第39號民事判決、原處分、台灣台北地方法院97年度訴字第2415號民事判決及台灣高等法院98年度上易字第293 號民事判決確定等件影本在卷可憑。兩造爭執者，無非原告依系爭要點第2點第3 款、第3 點第3 款而為系爭土地補辦清理訂約之請求，是否有理？㈢經查：
1.揆諸首揭說明所示，系爭要點乃為農委會為達成森林法宗旨所擬定之行政計畫，非為滿足個別人民之利益而存在，個別人民並無執行計畫請求權，也不因此取得就濫墾建地訂立租約之公法上權利。據此，原告執系爭要點請求被告確認系爭建物為58年5 月27日前舊濫建案件，而為補辦清理訂約，本無理由。
2.此外，被告先將系爭土地出租予亞洲育樂公司，嗣為請求返還系爭土地，前後對亞洲育樂公司及原告提起訴訟求為拆屋還地，並均獲勝訴判決，已如前述。是系爭土地始終為被告間接占有中，並非未經被告管理而遭濫墾之土地，並不符系爭要點所要清理「現有濫墾地」要件。
3.再者，被告為系爭要點擬定者即農委會轄下林務局所屬林區管理處，於人民依據系爭要點申請補辦清理，訂立租地契約時，自應應審查確認合於系爭要點及相關規定，始得准許申請人補辦清理而予訂約。農委會林務局97年7 月18日林證字第0971612232號函就國有林班地內非法占用林地之現耕人是否得以補辦清理訂釋示如下：「至於現耕人部分，應僅限於民法第1138條、第1139條及第1140條等規定……至於經私自轉讓者，因占用案件不得主張其權利，故此類現耕人自不合於補辦清理之規定。」此乃農委會林務局基於權限為協助下級機關執行上開要點時所為之解釋性規定，核此函釋合於系爭要點以租約為餌，藉此令違法墾殖者自動申報以導正墾殖行為，但不鼓勵違法墾殖者擅自轉讓濫墾地及建物，避免權利關係複雜化，反有礙國土復育之意旨，被告引為本件原告申請補辦清理租約之准駁依據，並無不法。查原告既係於60年4 月5 日始買受系爭建物事實上處分權而占有系爭建物，即無從認定為58年5 月27日前濫墾占用案件，原亦不符系爭要點得予補辦清理之要件。
4.被告為農委會林務局所屬各林區管理處，於人民依據系爭要點申請補辦清理，訂立租地契約時，應審查確認合於系爭要點及相關規定，始得准許申請人補辦清理而予訂約。
被告以前揭理由審認原告申請系爭土地上建物非屬58年5月27日前舊濫建案件，否准原告補辦清理訂約，核無不法。
五、綜上，原告本無依系爭要點而為補辦清理訂約之公法上請求權，原處分否准所請，亦有所據，原告仍執前詞，求為判決如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 12 月 19 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪慕芳法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 101 年 12 月 19 日
書記官 徐子嵐