臺北高等行政法院判決
101年度訴字第264號101年7月19日辯論終結原 告 周松齡訴訟代理人 陳文億 律師被 告 臺北市政府工務局代 表 人 張培義（局長）住同上訴訟代理人 陳錦豪
劉英煌劉俊妤（兼送達代收人）上列當事人間拆遷補償事件，原告不服臺北市政府中華民國101年1 月12日府訴字第10109002100 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人李咸亨於訴訟進行中變更為張培義，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：⑴臺北市政府為辦理臺北市○○區○○街拓寬工程，於民國77
年間，就原告所有之臺北市○○區○○○路○ 段○ 號、2 之
2 號、2 之3 號及三元街245 號等4 棟房屋（以下簡稱系爭房屋）所坐落之臺北市○○區○○段○ ○段379 地號土地辦理公告徵收，並依都市計畫法第49條第1 項規定發放土地徵收補償費，惟該案並未一併徵收上開4 棟房屋，嗣被告於87年間執行三元街拓寬工程時，因被告所屬建築管理處（95年
8 月1 日起改隸臺北市政府都市發展局）認定上開4 棟房屋為違章建築，乃依行為時臺北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理辦法（下稱處理辦法）規定，對上開4 棟房屋按重建價格半數發給拆遷處理費。原告不服，向該處申請按房屋重建價格補發補償費，經該處否准所請。原告仍不服，提起訴願、再訴願及行政訴訟，均遭駁回在案。
⑵嗣原告以100 年9 月12日聲請書，向被告提出陳情，主張被
告應依都市計畫法第49條第1 項規定及改制前行政法院88年度判字第1864號判決意旨，按房屋重建價格補發地上建築改良物拆遷補償費，被告以100 年10月13日北市工新字第10069517500 號函覆系爭房屋曾經最高行政法院91年度判字第1427號判決原告敗訴確定，又系爭房屋為違章建築乃確定之事實，是以全案無法令執行之疑義，不予受理。原告不服，提起訴願，經遭訴願不受理，原告仍未甘服，遂向本院提起行政訴訟。
三、原告訴稱：⑴原告原有臺北市○○段○○○ ○號土地於77年11月為被告依都
市計畫法第49條規定徵收，作為拓寬馬路及水溝之用，土地徵收補償費已依該法第49條規定發放原告，惟地上建物即系爭臺北市○○區○○○路○ 段○ 號、2 之2 號、2 之3 號及三元街245 號等4 棟房屋於88年8 月施工時拆除，理應依都市計畫法第49條第1 項後段按房屋重建價格補償，惟被告竟不依法行政，擅自改以其自訂之處理辦法發給處理費，使原告減領房屋拆遷補償費約2,800,000元。
⑵按行政訴訟法第5 條第2 項規定，原告向被告申請依都市計
畫法第49條第1 項規定補發房屋拆遷補償費，而為被告以10
0 年10月13日北市工新字第10069517500 號函拒絕辦理，即屬行政處分之行為，絕非觀念通知，依司法院釋字第423 號解釋、改制前行政法院55年判字第223 號判例及77年度判字第2054號判決、鈞院100 年度訴字第829 號及100 年度訴字第1251號判決意旨甚明，被告以上述函文拒絕原告申請補發拆遷補償費，此係為行政處分，非觀念通知。
⑶次查系爭房屋雖為違章建築，但依都市計畫法第49條第1 項
後段規定，凡為被徵收之土地，地上建物被拆遷時，一概按重建價格補償，並無將違章建物排除在外，參改制前行政法院88年度判字第1864號判決意旨觀之更為明確，足證被告當時以自訂之處理辦法，按重建價格之半數發給所謂處理費，顯屬違法。至於被告所稱該判決因與本案時空背景不同，無適用之餘地等語，尤屬誤會。按該判決乃指78年12月29日土地法修改前，凡政府所徵收之土地應依行為時之土地法第21
5 條規定，將地上建物一併徵收補償，不得因地上建物非合法建物而拒絕，與本件之情形相同。
⑷至於被告所稱本案經最高行政法院91年度判字第1427號判決
一節，因該判決與本件之訴訟標的並非同一事實，無拘束本件之效力。查該判決並未適用都市計畫法第49條第1 項規定之法律問題加以審酌，且從違章建物之立場適用處理辦法之規定判決，兩者之法律關係不同，不能因此剝奪原告依都市計畫法第49條第1 項規定請求補發拆遷補償之法定權利。⑸綜上，為維護原告憲法上之財產權，因而聲明：「①訴願決
定及原處分均撤銷。②被告應將對原告所拆除之臺北市○○區○○○路○ 段○ 號等4 幢房子拆遷補辦徵收手續，並以房屋重建價格補發補償費。③訴訟費用由被告負擔」。
四、被告抗辯：⑴被告100 年10月13日北市工新字第10069517500 號函係告知
原告之訴辦理於法無據，僅屬事實通知性質，非為特定人之行政處分，屬訴願法第77條第8 款「對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者」，應為不受理之決定。
⑵經查原告於100 年9 月12日向被告陳情所有臺北市○○○路
○ 段○ 號等4 棟違章建築拆遷補償應按房屋重建價格發給補償，被告於100 年10月13日北市工新字第10069517500 號函復案經最高行政法院91年度判字第1427號判決，認依當時處理辦法規定，按合法建築物重建單價50% 核發拆遷處理費並無錯誤；又系爭房屋為違章建築乃確定之事實，故駁回請求系爭房屋按重建價格100%計算補發補償費之訴，是以全案無法令執行之疑義。
⑶查原告引用改制前行政法院88年度判字第1864號判決「依土
地法第215 條規定：土地徵收時，其改良物應一併徵收」乙節，該案係以原處分違反法律不溯及既往原則，撤銷原處分並另為適法處分。爰本案時空背景不同，故無適法之疑義。
⑷綜上，系爭函復僅是觀念通知，非屬行政處分，因而聲明：
「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。
五、得心證之理由：⑴兩造之爭執，有三個層次的爭議，其一，於程序上系爭函復
究竟是觀念通知或行政處分？其二，本案與前案（改制前行政法院88年度判字第3368號判決、最高行政法院91年度判字第1427號判決）是否為同一案件（應受一事不再理之拘束）？其三，實體上，原告請求補辦徵收手續並補發補償費，有無理由？⑵系爭函復究竟是觀念通知或行政處分？
①按行政機關對於人民依法申請為行政處分之案件所作之函
復，屬駁回而為行政處分，抑或屬事實敘述或理由說明而為觀念通知，應從實質上是否拒絕而認定，非以形式上有無駁回之諭示而判斷（最高行政法院92年度裁字第453 號裁定意旨參照）。是以行政機關送達於人民之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，而不拘泥於公文書所使用之文字；苟其內容足認係對人民依公法申請之案件為否准之表示者，不論係基於何等理由，既屬就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外發生其不准所請之法律上效果，即應認係行政處分。
②經查，系爭函（參原處分卷p.01）文末載明「台端所請於
法無據、礙難辦理」，被告稱「沒有否准之意思，只是原委之說明」，而原告主張就是否准之意。就被告函復之內容而言，雖屬原委之說明，但文末實質上已否准原告徵收並補償之請求（原告聲請書參見原處分卷p.02），依前所述，已足認係對原告依法申請之案件為否准之表示，應屬行政處分，自得對之提起行政爭訟。是本件原告不服被告之函復而提起訴願，訴願機關以被告函復內容應屬觀念通知而非行政處分，所為訴願不受理之決定，自有未洽。
⑶本案與前案（改制前行政法院88年度判字第3368號判決、最
高行政法院91年度判字第1427號判決）是否為同一案件？①本案已發生之徵收事件，係為臺北市○○區○○街拓寬工
程，所辦理之臺北市○○區○○段○ ○段379 地號土地徵收事件，而系爭房屋並不在徵收範圍，而是執行拓寬工程時，被告依處理辦法之規定，對系爭房屋按重建價格半數發給拆遷處理費。所以原告主張之本案請求是「被告應將對原告所拆除之系爭房物補辦徵收手續，並以房屋重建價格補發補償費」。
②而改制前行政法院88年度判字第3368號事件，是原告請求
將系爭房屋改列為合法建物而補償，經否准核無違誤。且該案判決理由敘明系爭房屋並不在徵收範圍內，而土地徵收之爭執業經另案78年度判字第2256號判決駁回確定。所以是否一併徵收之爭執，不在該案審理範圍（參本院卷
p.53 ） 。而最高行政法院91年度判字第1427號事件，是原告請求違建徵收補償費2,798,808 元，因為系爭房屋並不在徵收範圍內，自無法請求徵收補償費（參本院卷p.62）。而原告本案主張的是先行請求徵收，再依房屋重建價格補發補償費，前案並非同一事件。
⑷原告請求補辦徵收手續並補發補償費，有無理由？
①原告主張之請求權基礎為「行為時土地法第215 條、都市
計畫法第49條第1 項」，而都市計畫法第49條第1 項後段「其地上建築改良物之補償以重建價格為準」是補償計算之規定，故本案關鍵之請求權基礎為「行為時土地法第21
5 條」，其規定為「徵收土地時，其改良物應一併徵收。但該改良物所有權人要求取回並自行遷移者，不在此限。」故原告主張，當時徵收土地時未一併徵收系爭房屋，是違反當時土地法第215 條之規定，因此請求被告應補辦徵收。
②參照78年12月29日修正土地法第215 條之立法理由「現行
條文所定土地改良物應一併徵收及不予一併徵收情形，與現行法令規定未盡配合，爰修正將土地改良物應一併徵收之除外規定於第一項分款列明」、「建築物之建造，如有違反土地法第213 條，建築法第25條、平均地權條例第53條、都市計畫法第51條、第79條、第81條等限制規定情形者，對該項建築物自不宜予徵收補償，爰明定於第1 項第
3 款」，換言之，現行土地法第215 條雖仍延續「徵收土地時，其改良物應一併徵收」之規定，但如「建築改良物建造時，依法令規定不得建造者」即不在一併徵收之列。
可見當時土地法第215 條之規定，是不夠周延之法規。
③本件相關土地徵收，何以無法依循當時土地法第215 條之規定就改良物一併徵收，經查：
1.在改制前行政法院88年度判字第3368號判決中已敘明其原委。系爭房屋所坐落之台北市○○區○○段○ ○段37
9 地號土地，係屬台北市政府77年辦理第一期公共設施保留地用地範圍，以77年11月21日府地四字第52308 號公告徵收。及依都市計畫法第83條規定列入中長程計畫，自78年7 月至86年6 月止依計劃使用。因第一期公共設施保留地面積龐大，其地上物若依當時土地法第215條規定一併徵收，勢必因無法立即興闢而產生堆積垃圾、新違建之搭建等公害，造成第二次補償拆遷之困擾，台北市政府於76年11月25日由地政處召開之「研商公共設施保留地取得事宜」會議中決定：所有地上物原則上不予一併徵收，俟興闢該公共設施用地時再予辦徵收；惟若地上物所有權人要求一併徵收時，得由各該用地單位先行編列預算予以徵收補償。（有該會議紀錄附於該案卷內可按）。但原告於77年間該土地徵收時，並未申請一併徵收系爭房屋（相關判決之內容，參見本院卷
p.53背面）。
2.因此三元街拓寬工程，於77年間辦理土地徵收，並未一併徵收系爭房屋，嗣被告於87年間執行三元街拓寬工程時，認定系爭房屋為違章建築，乃依處理辦法之規定，對系爭房屋按重建價格半數發給拆遷處理費，完全依循台北市政府於76年11月25日由地政處召開之「研商公共設施保留地取得事宜」會議決定進行。而該處理辦法係主管機關基於職權為處理舉辦公共工程用地內，拆遷補償合法建築改良物及農作改良物暨處理違章建築之辦法，尚難謂其牴觸土地法及都市計畫法，被告依法據以補償，當無違誤。
④正是因為當時土地法第215 條未臻周延，所以台北市政府
76年11月25日之決議「地上物原則上不予一併徵收」，但有補充考量「惟若地上物所有權人要求一併徵收時，得由各該用地單位先行編列預算予以徵收補償」。因此，是原告選擇「未申請一併徵收系爭房屋」，所以在土地77年徵收後，尚得繼續使用系爭房屋，到87年間執行三元街拓寬工程為止。原告若當時申請一併徵收系爭房屋，則77年間一併徵收而受領補償，當時起就無法使用系爭房屋。既然原告當時選擇繼續使用房屋10年，現在自不得再請求一併徵收。故原告請求補辦徵收手續並補發補償費，為無理由，被告否准原告之請求，自屬有據。
⑸從而，被告以系爭函復原告「台端所請於法無據、礙難辦理
」而否准其補辦徵收手續並補發補償費之申請，於法並無違誤。原告不服被告之否准處分，提起訴願，訴願機關未自系爭函復是否合法立論，而以其非行政處分並為不受理之決定理由，雖有未洽，但結論並無二致，仍應予維持。本件原告之訴（請求撤銷之訴及課予義務之訴）均為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 8 月 2 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 林惠瑜法 官 陳心弘上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 8 月 3 日
書記官 鄭聚恩