臺北高等行政法院裁定
101年度訴字第273號原 告 李宗鑾被 告 臺灣省桃園農田水利會代 表 人 黃金春（會長）住同上訴訟代理人 石麗卿 律師上列當事人間政府資訊公開法事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為請求被告提供其閱覽、抄錄及影印被告所有，座落新竹縣○○鄉○○段○○○○段第1115-1地號水利用地（下稱系爭土地）如起訴狀所附圖所示編號3 、4 、5、6 、7 等界標所包圍之水利用地，於民國（下同）83年8月30日起至93年8 月30日止之保養歲修工作紀錄，以郵局存證信函請求被告提供上開資料，因被告迄至起訴時均未回復，原告遂依據行政訴訟法第8 條第1 項提起本件命被告為非財產上給付之「一般給付」行政訴訟。
二、本件原告起訴主張略以：
（一）被告於99年間對原告於99年7 月5 日以興建圍籬方式，竊佔被告所有，座落新竹縣○○鄉○○段○○○○段第1115-1地號水利用地（下稱系爭土地）提起告訴，經新竹地檢署以99年度偵字第7218號不起訴處分在案。原告於100 年10月13日以新豐郵局存證信函，向被告聲請發給被告所有之系爭土地如告證二附件一地籍圖所示編號第3 界標、第
4 界標、第7 界標、第5 界標、第6 界標所包圍之水利用地，期間於民國83年8 月30日起至93年8 月30日止之保養歲修工作紀錄，該存證信函業經被告於100 年10月14日收受，惟被告迄未依法回復原告申請事項。
（二）按檔案法第17條第19條、行政程序法第46條第1 項及政府資訊公開法第17條、第15條第1 項及第20條規定，被告自
100 年10月14日收受原告存證信函，迄未見依前開法條之規定對原告之聲請有何准駁之決定與回覆，被告置之不理，顯見對原告前開法條所定之聲請交付行政資訊之權利妨害甚大。
（三）依前述新竹地檢署99年度偵字第7218號不起訴處分書之偵查結果，認涉嫌竊佔被告所有之水利用地之人實為訴外人鍾清金及黃琴珠，被告明知此事，竟為對該二人提出竊佔告訴。原告為保障自身權利及監督政府機關，自有法律上的原因向被告聲請提出系爭土地，期間於83年8 月30日起至93年8 月30日止之保養歲修工作紀錄。且觀農田水利會組織通則第10條第1 款，既然明定被告有興辦、改善、保養及管理系爭土地之公共利益，亦且原告居住在系爭土地比鄰之之954-1 地號上建物內，原告亦有經系爭土地取水及排水之法益，顯然農田水利會組織通則規定目的，於公共利益外，兼為保護特定人民之法益，而被告提出上開工作紀錄與原告併為其義務。
（四）本件訴訟類型係依照行政訴訟法第8 條第1 項前段之規定，請求判命被告為非財產上之給付，提起一般給付訴訟，不須經由訴願程序。且被告就原告請求給付行政資訊之存證信函，於前開法條規定之期限內故意不予答覆後，原告即可依行政訴訟法第8 條第1 項提起一般給付訴訟而不須經訴願程序。
（五）按行政院農業委員會91年12月31日農林字第0910032142號頒佈之農田水利會灌溉排水管理要點第55點、第56點規定，行政院農業委員會對農田水利會監督如此頻繁、嚴密，被告當然將所有歲修、保養資料保全歸檔，原告得依檔案法第17條、第19條及行政程序法第46條第1 項向被告申請閱覽、抄錄或複製檔案。
（六）被告屬公法人，原告得依政府資訊公開法第5 條第15條第
1 項及第20條之規定向被告申請閱覽、抄錄或複製檔案。
（七）綜上，原告依行政訴訟法第8 條第1 項前段，提起一般給付訴訟，並聲明：１、被告應將其所有之座落新竹縣○○鄉○○段○○○○段第1115-1地號，如告證二附件一地籍圖所示編號第3 界標、第4 界標、第7 界標、第5 界標、第6 界標所包圍之水利用地，期間於民國83年8 月30 日起至93年8 月30日止之保養歲修工作紀錄提供給原告閱覽、抄錄及影印。２、訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：
（一）按行政程序法第46條第1 項規定，所謂當事人，係指行政程序法第20條規定所列之人，其所謂利害關係人，係指因行政程序進行之結果，其權利或法律上利益將受影響而未與為當事人之第三人。是該種資訊公開之對象，係屬行政程序中之個案資訊公開，於特定情形，行政機關並得拒絕閱覽、抄寫、複印或攝影（參台中高等行政法院95年度訴字第504號判決）。
（二）經查兩造間就系爭土地，並無任何特定行政程序進行或行政救濟問題，且系爭土地係供農田水利灌溉使用，原告單純居住與該地比鄰之954-1 號地上建物內，亦無利用系爭土地取水及排水之合法權益，則原告自非行政程序法第46條第1 項所謂之當事人或利害關係人，其申請調閱上開資料，顯無法律上之利害關係且非為維護其權益所必要，被告自無提供之義務，是原告之請求，於法無據。
（三）況查系爭土地內如附圖所示編號3 、4 、5 、6 、7 等界標所包圍之水利用地，係位於比鄰之954-1 號土地所有人即訴外人李維敏（即原告之女）現所有建物及其所屬用之圍牆範圍之內，現仍由渠實際管領使用中等情，業經臺灣新竹地方法院檢察署現場勘測無訛，足認上開編號3 、4、5 、6 、7 等界標所包圍之水利用地，係屬訴外人李維敏占用之範圍，實際上早非供水路使用。
（四）又被告所管理之水利用地眾多，橫跨新北市、桃園縣、新竹縣等地，是就水路之管理維護，通常係以水路堵塞、損壞經通報修護者為原則，如未發生水路阻塞之情事，實際上易難以發覺水路有遭人占用、變更之情事，是系爭土地，如上所述，雖有遭他人占用之情事，然因原有水路已遭外移至比鄰之1004地號土地上（即訴外人李維敏所使用之圍牆外）故在該水路仍屬暢通而無人報修之情況下，被告時無從察覺上情，且被告自該水路所屬之工作站內，亦遍查無原告所主張系爭編號範圍內土地於83年至93年間保養歲修之工作紀錄，事實記上被告並無任何資料可提供原告閱覽。從而原告另依檔案法、政府資訊公開法等規定，請求被告保養歲修資料一節，即屬給付不能，亦應予駁回。
（五）被告依據臺灣省各地農田水利會加強渠道管理實施計畫，係被告工作站設有「渠道維護管理檢查紀錄簿」之建立依據。上開紀錄簿之歸檔問題：
１、被告之檔案管理，係依據農田水利會文書處理規範第7 章檔案管理之規定為之，合先敘明。
２、有關水利會歸檔之文件，依上開規範第168 條規定，足認只有經總收發編列號之文件，始須歸檔。
３、查上開「渠道維護管理檢查紀錄簿」，係未經被告總收發編號之文件，是依上開條文之規定，即無庸歸檔。
４、是本件原告請求閱覽之檢查紀錄，經被告工作站調查結果，僅尚存留95年度之檢查紀錄簿，之前年限之紀錄簿均已散逸而不可考。
（六）綜上所述，原告之訴顯無理由，爰為此狀，資為抗辯。並聲明求為判決：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
四、再按當事人應就訴訟關係為事實上及法律上之陳述，行政訴訟法第122 條第2 項定有明文，又同法第132 條準用民事訴訟法第195 條第1 項規定：「當事人就其提出之事實，應為真實及完全之陳述。」即當事人對事實及法律上之訴訟關係，有完全陳述之義務，此就行政訴訟在人民公權利保障理念下，權利是否以及如何行使，自應委由權利人自主決定，故有關訴訟程序之開始，訴訟標的之特定，訴訟當事人中被告之選定，以及訴訟程序之終結等，自應賦與當事人即人民自主權，即人民對於訴訟當事人及標的或訴訟中之訴之聲明有一定之處分權，從而審判長於訴訟程序中行使闡明義務後，若原告即處分權人仍堅持己見，參照上開說明，本院即已盡闡明義務。經查本件原告主張依政府資訊公開法第5 條、第15條第1 項、第20條，檔案法第17條、第19條及行政程序法第48規定，請求被告將系爭土地訟爭之保養歲修工作紀錄提供給原告閱覽等，並認為係提起行政訴訟法第8 條之「一般給付之訴」，而無庸經訴願程序，本院經闡明後，原告仍堅持本件乃提起行政訴訟法第8 條之「一般給付之訴」，因此本院基於尊重當事人之「第一層次」處分權，仍就原告聲明、主張之範圍審認，並敘明其理由如下。
五、本件應適用之法律及本院見解：
（一）按「（第1 項）人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。（第2項）前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。」「（第1 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第8條第1、2項、第5條定有明文。
（二）人民請求國家為一定之行為時，國家應為之行為，可能是法律行為，也可能是事實行為。如屬法律行為，可能為行政處分，亦可能為行政處分以外之其他法律行為。如屬行政處分者，人民固應依行政訴訟法第5 條之規定，提起課予義務訴訟。如屬行政處分以外之法律行為或事實行為，則得依行政訴訟法第8 條規定提起給付訴訟。
１、至於事實行為中之金錢給付，須因公法上原因發生財產上之給付，即人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，固得依行政訴訟法第8 條第1 項前段之規定，向高等行政法院提起一般給付之訴，請求財產之給付，惟該項財產上之給付如須先由行政機關就其給付之範圍或金額之多寡予以自行核定，而後再作成授益行政處分者，基於對行政權之尊重暨避免司法資源被濫用，自應由人民先向行政機關請求作成財產給付之授益處分為是。如行政機關對其請求於法令所定期間內應作為而不作為，或對其請求逕予駁回，則人民應依訴願法之規定提起訴願救濟；倘有不服，再循序依行政訴訟法第5 條第1 項、第2項規定，提起「怠為處分之課予義務訴訟」或「排除否准之課予義務訴訟」，而非得逕行提起同法第8 條之一般給付訴訟。反之事實行為中之金錢給付，即因公法上原因發生財產上之給付，而該請求金額已獲准許可或已確定之應支付或返還者為限，始即得直接提起一般給付訴訟，此為最高行政法院一貫之見解（參照最高行政法院92年度判字第1592號、95年度判字第1911號、96年度判字第1548號判決、以及97年度裁字第4718號裁定意旨）。
２、同理，關於行政訴訟法第8 條一般給付之訴中之「非財產上給付訴訟」部分，固包括作為與不作為，例如請求行政機關提供資訊等；但人民如可依行政機關依照行政訴訟法第5 條規定作成應為之行政處分。因此人民如依據政府資訊公開法第12條規定（或檔案法第17條），向政府機關申請提供資訊，而應先經政府機關准駁者，則參照上開說明，自應依行政訴訟法第5 條規定，提起「請求應為行政處分之訴訟」（或課予義務訴訟），而非提起非財產上一般給付訴訟。
３、因此行政訴訟法第8 條第1 項之「一般給付之訴」乃在於實現公法上給付請求權而設，與行政訴訟法第5 條所規定人民得訴請行政機關為一定之行政處分之課予義務訴訟類同。惟一般給付訴訟，相對於其他訴訟類型，特別是以「行政處分」為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有「備位」性質，從而若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。再就立法意旨觀之，若許原告逕行提起一般給付訴訟，則無異免除審查行政處分合法性須遵守之訴願前置主義，而使原本可提起撤銷訴訟或課予義務訴訟之事件，皆將遁入一般給付訴訟領域。當事人亦可能藉由提起一般給付訴訟來規避課予義務訴訟較多之訴訟要件。因此，欲提起一般給付誹訟，須以該訴訟得「直接」行使給付請求權者為限，如按其所依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定之行政處分。另觀行政訴訟法第8條第2 項規定：「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。」因此有關人民為提起一般給付之訴，須由行政機關先作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。
（三）再按：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107 條第1 項第10款定有明文。提起行政訴訟法第5 條規定之課予義務訴訟，須「經訴願程序」為前提，若未經過合法之訴願程序，提起行政訴訟，自非法之所許，核屬起訴不合程式或不備其他要件，且不能補正，自應由法院以裁定駁回原告之訴。
六、本件原告起訴並不合法應予駁回。經查本件原告主張於100年10月13日以新豐郵局存證信函，向被告聲請發給如其聲明１所示之保養歲修工作記錄（並未援引法律依據），嗣以被告遲延４月餘未回復，乃於101 年2 月22日，依行政訴訟法第8 條第1 項提起本件非財產上給付之一般給付之訴；並主張其依據為政府資訊公開法第5 條、第15條、第20條，及檔案法第17條、第19條等規定。
（一）按政府資訊公開法第5 條、第15條第1 項、第20條分別規定如下：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」「（第1 項）政府機關應於受理申請更正或補充政府資訊之日起三十日內，為准駁之決定；必要時，得予延長，延長之期間不得逾三十日。」「申請人對於政府機關就其申請提供、更正或補充政府資訊所為之決定不服者，得依法提起行政救濟。」因此人民申請政府資訊，政府機關應先裁量核定人民有否「給付請求權」，參照前開行政訴訟法第5 條及第8 條之聲明，人民對政府機關否准其聲請，或經過法定期間而不予回覆，自應依法提起行政訴訟法第5 條之課予義務之訴，而不得提起同法第8 條之一般給付之訴。
（二）次按檔案法第17條、第19條分別規定如下：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」「閱覽或抄錄檔案應於各機關指定之時間、處所為之，並不得有下列行為：一、添註、塗改、更換、抽取、圈點或污損檔案。二、拆散已裝訂完成之檔案。三、以其他方法破壞檔案或變更檔案內容。」因此人民依檔案法申請抄錄、複製政府機關檔案，政府機關應先裁量核定人民有否「給付請求權」，參照前開行政訴訟法第5 條及第8 條之說明，人民對政府機關否准其聲請抄錄、複製檔案等予以否准，或超逾法定期間而不予回覆，自應依法提起行政訴訟法第5 條之課予義務之訴，而不得逕行提起同法第8 條之一般給付之訴。
（三）如上述，原告依據上開政府資訊公開法第5 條、第15條、第20條，及檔案法第17條、第19條等規定，請求被告將其所有訟爭保養歲修工作紀錄（詳如原告聲明所示）提供給原告閱覽、抄錄及影印等給付，應先經由行政機關以行政處分為准駁；即原告依據政府資訊公開法、檔案法等法律，請求行政機關提供訟爭保養歲修工作紀錄（詳如原告聲明所示）提供給原告閱覽等，應係提起前述行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，循序提起行政救濟（如申請經行政機關否准，並經訴願決定維持行政機關原否准處分；如行政機關逾法定期間不為准、否處分，經訴願程序後）始為正辦，原告卻逕行提起一般給付訴訟，參照前開法律說明，自有起訴不備其他要件之不合法，且不能補正，應以裁定駁回原告之訴。
（四）末按「本法所稱之當事人如下︰一、申請人及申請之相對人。二、行政機關所為行政處分之相對人。三、與行政機關締結行政契約之相對人。四、行政機關實施行政指導之相對人。五、對行政機關陳情之人。六、其他依本法規定參加行政程序之人。」「（第1 項）當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。」行政程序法第20條、第46條第1 項定有明文。因此行政程序法上規定之前述「資訊公開」，係屬行政程序中之個案資訊公開；查兩造間就系爭土地，並無任何特定行政程序進行或行政救濟問題，且系爭土地係供農田水利灌溉使用，原告單純居住與該地比鄰之954-1 號地上建物內，亦無利用系爭土地取水及排水之合法權益，因此原告並非行政程序法第46條第1 項所謂之當事人或利害關係人，其援引上開規定為本件請求，本於法無據。且查參照前開說明，縱認本件原告可依上開行政程序法為本件請求，至多亦僅能提起課予義務訴訟，乃原告經闡明後，仍逕行提起一般給付訴訟，參照前開法律說明，亦有起訴不備其他要件之不合法，且不能補正情形，應以裁定駁回原告之訴。
據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107 條第1項第10款、第104 條，民事訴訟法第95條、第78條裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 6 月 14 日
臺北高等行政法院第三庭
審 判 長 法 官 黃清光
法 官 程怡怡法 官 洪遠亮上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 6 月 14 日
書記官 陳德銘