臺北高等行政法院判決
101年度訴字第274號101年5月16日辯論終結原 告 劉文彥訴訟代理人 徐韻晴律師被 告 花蓮縣政府代 表 人 傅崐萁（縣長）訴訟代理人 李宗憲上列當事人間有關教育事務事件，原告不服教育部中華民國101年1 月4 日臺訴字第0000000000A 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告參加被告舉辦之花蓮縣100 年度國民中學校長甄試，各甄試項目成績如下：積分審查成績80分，筆試成績56分，口試成績78.33 分，依各項目所占比例計算權重分數，分別為24分、22.4分、23.5分，總成績為69.9分，該次甄試預計錄取4 人，原告與另1 位申請甄試人員之總成績相同，同列第
4 名，依花蓮縣100 年度國民中小學校長甄試簡章（下稱甄試簡章）規定，甄試總成績相同時，依筆試、口試、積分成績高低，依序錄取，原告之筆試成績低於另1 位申請甄試人員之筆試成績，被告以花蓮縣100 年度國民中小學校長甄試總成績單（下稱原處分）通知原告未獲錄取。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告聲明求為判決撤銷訴願決定與原處分，被告並應作成原告錄取100 年度國民中小學候用國中校長甄試及格之行政處分，並主張如下：
㈠被告於100 年6 、7 月份舉辦花蓮縣100 年度國民中小學校
長甄試，其甄試簡章規定應明確，不應事後以任何解釋限制應試者之積分，否則有違明確性原則及信賴保護之原則。
1.依甄試簡章積分表規定：經銓敘合格之公務員或在學校擔任教師職務者【依實際任教總年資（含私立學校，但不含實習及代課），惟具私立學校年資者，請攜帶「合格教師證」備驗】，積滿1 年加1 分之規定，實無法以文義解釋得出試用教師之年資應不予計算私立學校年資之結論。且被告簡章中僅排除實習及代課教師之任教年資，未提及排除試用教師年資，依文義解釋，理應採計試用教師年資。
2.教育部85年5 月11日臺（88）人（三）字第88046832號函釋亦將試用教師年資採計辦理退休、資遣及撫卹之年資，查依公務員及教師之退休、資遣及撫卹涉及國家財政，實務見解乃採取最嚴格之年資採計法，猶將試用教師之年資納入，其他事項更應採計試用教師年資方符合實務一貫之見解。
3.全台其他21縣市，其中校長甄選簡章載明教師年資積分計算者有12個縣市，其中9 個縣市計入試用教師年資，3 個縣市不計入試用教師年資，惟該3 縣市均於簡章明確載明只計入合格教師年資，俾便應試者有所遵循。被告甄試簡章既未明文規定試用教師年資積分不採計，自應為採計。㈡花蓮縣100 年度國民中小學校長甄試之權責單位應為花蓮縣
國民中小學校長甄試委員會，被告委由花蓮縣教育處人員審查積分之過程不合法，應為無效，被告所為之原告不予錄取之行政處分違法。
1.被告於積分審查之過程認定草率，逕由被告教育處初審、複審人員審查，並未依花蓮縣國民中小學校長甄試儲訓作業要點第3 點、第4 點規定，並未經由上開花蓮國民中小學校長甄試委員會之決議，依照行政程序法第111 條第6款規定應為無效。
2.被告國民中小學校長甄試簡章之積分委託書所載：「完全接受業務單位審查結果，絕無異議，特立此委託書為憑」。如按照積分委託書所載，應試者對於錯誤之審查結果以及審查結果有爭議時，必須完全接受，不得有異議，等同於承辦單位審查有錯誤時，承辦單位之錯誤必須由應試者來承擔，此種作法，實不符合誠實信用及公平原則，況簡章內委託書之內容明顯違反花蓮縣國民中小學校長甄試委員會辦理相關作業要點之規定，其上記載之文字並無法令依據，應屬無效。甄試簡章也未說明不服審查結果時，申覆切結究應以何等方式提出，也未規定必須以書面為之，亦未於簡章後附具申覆切結書面; 對應試者提出申覆後應如何處置、若應試者與甄試委員會就積分審查有爭執時之救濟方式等等審查、救濟管道之規定均付之闕如。
⒊原告於100 年6 月9 日報名當日因公務繁忙，無法親自繳
交報名表，遂將相關資料及「校長甄試積分表」乙份依簡章規定委託同事黃淑英辦理報名手續，經被告教育處人員於現場審查，並不將原告於私立學校任試用教師之本人填載之分數予以採計，當場原告之委託人黃淑英女士即當場向被告教育處審查人員提出口頭申覆，當場即向初審人員提出異議，被告教育處審查人員並於當場曾打電話向教育處承辦人員請示，惟承辦人員並未提請花蓮縣國民中小學校長甄試委員會裁示，即逕予決定作出不予採計試用教師年資之處分，將原告之100 年花蓮縣國民中學校長甄試積分表上之積分少計算2 分，且並未經原告之委託人黃淑英女士之同意並簽名。審查人員未給予合理回覆，原告及委託人皆未聲明放棄2 分之申訴，故不代表原告及委託人同意接受此一處分之結果。
三、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：㈠原告私立學校試用教師年資不予計入並無違法或不當：
1.按國民教育法第18條規定：「國民小學及國民中學校長、主任、教師之任用，另以法律定之；其甄選、儲訓、登記、檢定、遷調、進修及獎懲等辦法，由教育部定之。」，次查國民中小學校長主任教師甄選儲訓遷調及介聘辦法第10條規定：「……甄選及儲訓作業相關規定，由直轄市、縣（市）主管教育行政機關定之。」爰被告訂定花蓮縣國民中小學校長甄試儲訓作業要點辦理相關事宜。被告依花蓮縣國民中小學校長甄試儲訓作業要點規定，設校長甄試委員會，辦理校長甄試作業相關事宜，100 年5 月23日府教學字第0000000000A 號函轉知甄試簡章與積分表，100年6 月9 日辦理積分審查、100 年7 月16日辦理第1 階段筆試、100 年7 月23日辦理第2 階段口試、100 年8 月15日公告候用校長錄取名單。
2.依花蓮縣100 年度國民中小學校長甄試積分表就年資部份規定略為：「經銓敘合格之公務員或在學校擔任教師職務者『依實際任教總年資計算（含私立學校，但不含實習及代課）』，惟具私立學校年資者，請攜帶『合格教師證』備驗。」依文義解釋，私立學校年資採計自限於合格教師之任教年資，因試用教師既非合格教師，其年資自無從採計。體系解釋上，參照經銓敘合格之公務員之規定，在學校擔任教師職務者亦應限於正式教師，以避免年資採計上前嚴後寬，體系上自相矛盾，反生扞格。而依規範目的，校長屬學校行政首長，為求擔任校長職務者嫻熟於教學、行政，融會貫通於理論與實務之間，考量試用教師性質上仍殊於正式教師，於校長甄選自應扣除試用教師年資，方與規範目的無違。
3.原告於84年8 月1 日至85年7 月31日任職私立中華工商職校及85年8 月1 日至86年7 月31日任職私立海星高級中學共2 年係屬「試用教師」（原告係於87年取得合格教師證），是年資積分不符前揭規定，應不予計入。再按試用教師與正式教師、合格教師尚屬有間。「試用教師」係指未修滿專業教育學分且已辦理試用教師登記之教師，依教育部65年10月5 日臺（六五）人字第27035 號函：「試用教師，尚非現職合格教師……」。原告雖引教育部85年5 月11日臺（88）人（三) ）字第88046832號函釋認試用教師於辦理退休、資遣及撫卹之年資從寬採計，惟前揭三者均與校長甄試性質有別，事涉權責所屬亦不相牟，考量校長甄試年資採計重在教學、行政經驗之考量，雖不採計試用教師之年資恐有差別待遇之嫌，惟考量目的與手段之實質關聯，亦無違反平等原則，倘謂校長甄試年資計算亦從寬採計，比照前揭事項辦理，則恐不免張冠李戴，淮橘為枳之嫌。另就原告檢附宜蘭縣等縣市有關規定或簡章，指稱准予採計試用教師年資，惟各縣市辦理校長甄試事宜，係依據各縣市自訂之單行規章辦理，各縣市採計之積分項目或比重亦不相同，此乃各縣市本權責擬定之結果，自屬因地制宜之當然之理。倘校長甄試係跨縣所為，本應適用一致規範始符平等原則；反之，則因地制宜，應屬有正當理由之差別待遇。況教育本屬百年樹人之大業，就校長年資採計定以嚴於他縣之規範，理應更符高度公益性之需求。㈡年資爭議之認定應屬適法，原告亦未當場提起申覆救濟：
1.按花蓮縣國民中小學校長甄試儲訓作業要點第三點以下雖規定由被告設置花蓮縣國民中小學校長甄試委員會（下稱甄試委員會）辦理相關作業，惟依其規定僅係簡章擬定等，至於報名資格審查則由被告積分審查人員初審與複審，與法並未相違。
2.應考人若有所不服，應依甄試簡章第六、( 十五) 之規定，應於審查現場提出申覆並切結，若未當場提出申覆，視同接受核定之積分，不得事後提出異議，惟查原告暨其委託人均未當場提出申覆；另原告雖於訴願書指摘申覆規定之程序未明，相關規定付之闕如，惟依程序基本權重在有權利必有救濟，與程序是否完備周全係屬二事，倘原告認申覆程序恐有不周即未依系爭提起申覆，應屬原告自行放棄救濟之權，自不得事後再以救濟管道未臻明確而有違信賴保護原則云云遽以指摘。
3.按行政程序法第174 條規定，基於程序安定性及程序經濟之考量，程序行為倘未另有規定，僅得對實體決定一併聲明不服，惟基於保障參加甄試人之權益，系爭甄試簡章乃特設申覆救濟，且基於程序經濟與即時性，得當場以言詞或書面為之，更添權利保護之周延。惟查，原告及代理人均怠於就積分審查聲明不服，自應併同實體決定一併聲明不服，從而年資認定過程應屬適法無疑。
㈢系爭甄試簡章中之積分審查表係由校長甄試委員會擬定並由被告予以核定，本件積分審查過程應為適法：
1.按花蓮縣國民中小學校長甄試儲訓作業要點第3 點第1款之規定，被告設立花蓮縣國民中小學校長甄試委員會（下稱校長甄試委員會），辦理校長甄試作業相關事宜；同點第3 款規定，甄試評分標準分為積分審查、筆試及口試；同要點第5 點規定，國民中小學校長之甄試簡章，經委員會擬定並由被告核定後實施。
2.次就校長甄試之流程，依本縣校長甄試儲訓作業要點規定，每年簽准設校長甄試委員會辦理相關事宜，再由該委員會擬定簡章並由被告核定後實施，是校長甄試結果並非一朝一夕即遽然為之，而係經由法定程序按部就班，循序漸進而來。從而，就甄試評分標準之三個項目，自得依其性質而依序辦理評分，倘強求三個項目皆須同時為之，一來現實上窒礙難行，二來事出倉促，程序保障亦恐有未周。職是，考量積分審查係以事實上法定年資予以計算，純屬技術性之形式認定，是就該項目之判斷係由校長甄試委員會於甄試簡章之積分審查表先予擬定，亦即就積分審查之年資資格認定先行審查，而於應考人實際報名時由國中與國小專任人事主任協助積分核對工作，予以初審及複審。且積分審查既屬評分項目，則自難僅以應考人之填寫即終局確定，併此敘明。
3.另就原告並非初次應考，而近三年積分審查表年資認定經各年度校長甄試委員會審查結論均屬一致，亦未見原告聲明不服，從而本件原告指摘系爭校長甄試簡章有違明確性原則及信賴保護原則云云，亦無理由。
㈣至於校長甄試錄取之條件，則依據被告訂定之作業要點與10
0 年度簡章規定，「甄試總成績分數相同時，依照筆試、口試、積分成績高低依序錄取。若前述分數亦相同時，則增額錄取。」原告總成績與第4 高分應試者相同，經檢視筆試分數，確認第4 高分應試者筆試61分、原告筆試56分，爰原告未錄取。
四、本院判斷如下：㈠按國民教育法第18條第1 項規定：「國民小學及國民中學校
長、主任、教師之任用，另以法律定之；其甄選、儲訓、登記、檢定、遷調、進修及獎懲等辦法，由教育部定之。」據此授權，教育部頒訂國民中小學校長主任教師甄選儲訓遷調及介聘辦法，其中第10條第1 項及第2 項規定：「（第1 項）參加國民中、小學校長、主任甄選合格，經儲訓期滿成績考核及格者，發給證書，分別取得參加校長遴選或受聘主任之資格。（第2 項）前項甄選及儲訓作業相關規定，由直轄市、縣（市）主管教育行政機關定之。」足見教育部就國民中、小學校長，主任之甄選、儲訓，乃充分授權各地方自治團體依其區域性各自考量其教育理念、培育重點及行政實務而自訂選材規範，苟於法律強制規定並不違反，亦無悖於行政法上一般法理原則者，其各地方自治團體自訂之甄選及儲訓國民中、小學校長、主任之標準及作業流程，均應予以尊重，以利其貫徹教育政策。被告乃據上開辦法第10條第2 項規定，制定「花蓮縣國民中小學校長甄試儲訓作業要點」，該要點第3 點第1 款、第3 款及第5 點分別規定，被告設花蓮縣國民中小學校長甄試委員會辦理校長甄試作業相關事宜；甄試評分標準分為積分審查、筆試及口試；其甄試簡章，經甄試委員會擬定，並由被告核定後實施。
㈡如事實欄所載事實，及原告於87年取得合格教師資格，取得
合格教師資格前之84 年8月1 日至86年7 月31日擔任私立中華工商職業學校及私立海星高級中學試用教師等節，為兩造所不爭執，並有原告之100 年花蓮縣國民中學校長甄試積分表、積分審查委託書、原告台灣省政府教育廳適用教師證書、原告中等學校教師證書、原告台灣省花蓮縣私立中華高級工商職業學校教師聘書、原告台灣省花蓮縣私立海星高級中學聘書、花蓮縣100 年度國民中學校長甄試一覽表、原告花蓮縣100 年度國民中小學校長甄試第一階段成績單及原處分等件影本在卷為憑，堪信為實。原告對原處分所不服，求為錄取之處分，主張上開試用教師年資應計入積分內，則其總成績將列名於4 名內，而應錄取之；被告則為反向主張，是本件之主要爭執在於該次考試「教師年資積分審查」中關於試用教師年資應否計入。經查；
1.花蓮縣100 年度國民中小學校長甄試簡章（下稱系爭甄試簡章）第四點㈠㈦㈧規定，本次甄試預計錄取國民中學校長4 名，甄試方式為積分審查、筆試及口試3 項，甄試總成績分數相同時，依照筆試、口試、積分成績高低依序錄取。所附「甄試積分表」所列載年資積分內容為：「經銓敘合格之公務員或在學校擔任教師職務者【依實際任教總年資計算（含私立學校，但不含實習及代課），惟具私立學校年資者，請攜帶『合格教師證』備驗】，給分標準為積滿1 年給1 分，最高16分。」揆諸首揭法文及說明，上開簡章規定乃經花蓮縣國民中小學校長甄試委員會擬定，而由被告核定實施。如有若干解釋疑慮，於文義內容可能之範圍內，基於前述尊重地方自治團體對於轄區內中小學基本教育政策理念之貫徹，原則上應以各該地方自治團體對該文義闡釋為準據，既與其他地方自治團體之教育選材政策無涉，更與教師人員退休年資之計算無關。
2.被告主張其因考量校長乃學校行政首長，必須具備嫻熟教學、行政、融會貫通於理論與實務間之條件，試用教師性質上仍殊於正式合格教師，於校長甄選時，而認試用教師之年資不應計入上開積分內，始與規範目的無違等語，本院核此乃以正當理由區分評價試用教師與正式教師於校長甄試評選應否計入積分年資之考量，應予尊重。雖然較諸其他地方自治團體國民中小學校長甄試簡章關於試用教師年資是否計入積分之規定，系爭甄試簡章略有未詳，然既係因以同一計分標準適用於所有考生，不因簡章未詳盡規定，而違背考試之公平性。也由於目的考量有異，被告就試用教師年資是否計入校長甄試之年資積分，與教育部85年5 月11日臺（88）人（三）字第88046832號函就試用教師年資得否併計退休年資所為解釋有所不同，二者完全無從比附援引（前者以年資作為教育選材之標準，後者以年資作為退休後生活保障與退休前貢獻之對應性），為不同之解釋，乃事理之所當然。
3.再者，被告主張歷來皆以此方式解釋該項積分標準，原告近3 年參與校長甄試積分評定，結論與此次並無不同，未曾見原告有所爭執等節，亦為原告所不爭執，基於原告對行政前例之知悉，於本案中再為系爭校長甄試簡章有違明確性原則及信賴保護原則之主張，要無理由。
4.從而，原告於87年取得合格教師資格前試用教師年資不應計入本次甄試年資積分內，已無爭議。原處分依原告所檢送甄試積分表之年資積分項目，原告自填15分，剔除原告於84年8 月1 日至86年7 月31日2 年期間擔任私立學校試用教師之年資後，評給年資積分13分，自無不合，並以原告之筆試成績低於同列為第4 名之另1 位申請甄試人員之筆試成績，不予錄取原告為被告之候用國中校長，乃為依法行政。
㈢至於原告主張積分審查應由甄試委員為之，然實際上竟由被
告審查人員為之，又無相當之救濟程序，乃為程序違法，原處分應予撤銷云云。然則：
1.花蓮縣國民中小學校長甄試儲訓作業要點第5 點第1 款固然明文規定，被告應設花蓮縣國民中小學校長甄試委員會，「辦理校長甄試作業相關事宜」。但並非要求所有程序一律由甄試委員會委員親力親為，凡屬事務性、細節性、技術性之作業，非不可由甄試委員會擬定規則後，授權其他人員從事前置作業程序，再由甄試委員為最後之核示決定。
2.而就系爭簡章第三點㈡㈣7 規定、㈥第六點規定規定，
100 年6 月9 日報名應繳交「校長甄試積分表」，第一階段筆試收新台幣1,500 元，於積分審查作業時一併繳納，第二階段口試收1,000 元，於口試當天報到時繳納，辦理積分審查時，當事人如對其核定積分有所異議，應於審查現場提出申覆並切結，於審查當場未提申覆，視同接受核定之積分，不得事後提出異議等節以觀，甄試委員會擬定系爭甄試簡章，係就甄試評分標準之3 個項目依其性質而依序辦理評分，考量積分審查係以事實上法定年資予以計算，純屬技術性之形式認定，乃規定應考人實際報名時由學校人事初審、甄試積分審查小組先協助積分審查工作，應考人如對其核定積分有所異議，應即申覆由甄試委員為決定，如應考人未異議者，上開核定即視同甄試委員之核定，蓋此無非專業人員依甄試委員擬定之規則所為技術性、細節性操作，乃為手足而已，最終仍由甄試委員會具名負責其積分審查結果。雖然系爭甄試簡章對於應考人「申覆並切結」之形式，以及申覆後應交由甄試委員會就審查之爭議為決定等規定，均付之闕如，確有疏漏，但程序規定之疏漏，並不當然表示個案程序進行有所瑕疵，即使程序有所瑕疵也未必不能補正。此爭諸行政程序法法第114條規定：「（第1 項）違反程序或方式規定之行政處分，除依第111 條規定而無效者外，因下列情形而補正：一、須經申請始得作成之行政處分，當事人已於事後提出者。
二、必須記明之理由已於事後記明者。三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。四、應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。五、應參與行政處分之其他機關已於事後參與者。（第2 項）前項第二款至第五款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之﹔得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」即明。僅就前開條文解讀，似謂「程序違反」一概得限時（於「訴願程序終結前」或「向行政法院起訴前」）補正，但併就同法第174 條前段規定：「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。」觀之，顯示當事人或利害關係人對「程序違反」並非不得聲明不服，然限於對「實體決定」聲明不服時，一併聲明，如此限制，無非避免無益之爭訟。易言之，如當事人對「實體決定」已無不服，自無許其單獨以「程序違反」提出爭訟之必要，反之，如當事人或利害關係人認為，「程序違反」已經影響到行政行為之實體決定，並且不服該實體決定時，自可依上開條文提起爭訟。本此理解，前揭第114 條應限縮解釋為：該條第1 項第2款至第5款所列之4種情形，雖於第2項所定時點前，補行欠缺之程序（補記理由、補予陳述意見之機會、補作決議、補行參與），亦僅於補行程序後，對於行政機關依原「違法程序」所作成之「實體決定」不生影響時，始得補正。亦即，「程序違反」之瑕疵因及時補行程序而治癒，反之，如雖依限「補行程序」，但行政機關因而應變更其原先「違反程序」所為之「實體決定」時，「程序違反」之瑕疵不能因此「補正」，行政法院始得予審查撤銷。
3.本件原告主張其於甄試積分審查小組積分審查時，對積分核定曾有申覆云云，為被告所否認，也未見書面留存紀錄。本此，原告所主張之甄試委員未親為積分審查之程序違反，其實係甄試委員考量積分審查係以事實上法定年資予以計算，純屬技術性之形式認定而委由積分審查小組先行審核後，如應考人未異議者，上開核定即視同甄試委員之核定，最後由甄試委員決策具名以原處分形式表現之，並無積分審查非甄試委員決定之程序違誤。苟認原告確曾申覆，未有書面資料之留存，肇因於系爭甄試簡章就應考人「申覆並切結」之形式，以及申覆後應交由甄試委員會就審查之爭議為決定等，漏未規定所致，則其所爭執之積分取捨內容，容有未經申覆程序經甄試委員再行實體判斷之程序上缺漏，亦經原告透過訴願程序，經由被告之自我檢查程序，確認甄試委員會縱有上開程序之疏失，亦與原告試用教師年資應否計入積分此一實體事項之認定無涉，而可認已補正，併此指明。
五、綜上，原告主張均無可採。原處分認事用法，並無不合，訴願決定予以維持，核無不合。原告仍執前詞，求為判決如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 5 月 30 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 5 月 30 日
書記官 徐子嵐