臺北高等行政法院裁定
101年度訴字第29號原 告 馮海雄被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳保基（主任委員）訴訟代理人 陳怡任
蔡昇甫吳芙蓉被 告 高雄市美濃區農會代 表 人 林華玉（理事長）訴訟代理人 宋國城 律師上列當事人間農會法事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件被告行政院農業委員會（下稱被告農委會）代表人原為陳武雄，訴訟進行中變更為陳保基，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告為民國（下同）55年3月10日以自耕農身份加入高雄市轄區被告高雄市美濃區農會（前高雄鎮美濃鎮農會，下稱被告美濃區農會）會員，並繳納股金2股，每股新臺幣（下同）10元。63年農會法修正公佈，內政部於64年3月4日發布「農會股金移充事業資金及其繼承辦法」，被告美濃區農會依該辦法第2條規定，將原告繳納之股金2股移充事業資金20元。被告美濃區農會於75年度會員代表大會決議入會應繳交事業資金共500元，原告遂於75年8月28日補繳交「事業資金」480元為被告美濃區農會會員。嗣原告於76年9月2日戶籍遷出美濃區，並未主動申報，其於76年10月19日再次遷入美濃區，亦未重新辦理入會，依農會法第18條第4款規定（農會會員住址遷離原農會組織區域者為出會），原告應於76年9月2日戶籍遷出時即已喪失會員資格。經被告美濃區農會會籍清查，於99年1月29日第16屆第7次理事會決議【下稱系爭決議】審查原告出會，並以99年6月14日美鎮農會字第0990000332號函【下稱系爭函文㈠】通知原告。嗣被告美濃區農會以100年11月3日美區農會字第1000000833號函，援引臺灣省農林廳80年9月25日80農輔字第66216號函釋，表示63年以後所繳納之事業資金，係屬農會財產，依民法第55條規定，原告於出會時不得申請退還。惟查原告之股金係63年以前所繳納，被告美濃區農會援引上開臺灣省農林廳函釋應係誤解，倘原告申請退還63年以前所繳交之股金，則被告美濃區農會仍應依農會股金移充事業資金及其繼承辦法第4條及第5條規定，退還原告於55年入會時所繳交股金2股。故被告農委會以100年11月17日農輔字第1000171226號函，請高雄市政府輔導被告美濃區農會依被告農委會函送監察院之查復書調查結論及處理意見辦理。被告美濃區農會遂以100年11月15日美區農會字第1000000872號函，表示其已於100年11月15日退還原告55年入會時繳交之股金2股計20元。被告農委會爰將上開被告美濃區農會處理情形以100年11月21日農輔字第1000173385號函【下稱系爭函文㈡】知監察院。嗣原告又以100年11月29日申請書（被告美濃區農會收文字號：美區農會字第3951號），向被告美濃區農會主張其於100年11月15日退還原告55年入會時繳交之股金2股計20元與事實不符，依農會股金移充事業資金及其繼承辦法第4條規定，請求補發股金移充事業基金證明書。經被告美濃區農會以100年12月7 日美區農會字第1000000937號函【下稱系爭函文㈢】，重申其退還原告入會時之股金並無不符，且既已退還原股金，則無補發股金移充事業基金證明書之必要。原告不服系爭決議、系爭函文㈠、系爭函文㈡及系爭函文㈢，遂向本院提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）原告因被告美濃區農會於99年1月29日召開第16屆第7次理事會會議，該會作出系爭決議，非法撤銷原告會員資格，致喪失投保農民健康保險資格，非法剝奪其法律上權益，侵害人格權。原告爰於99年2月25日向高雄市政府（前高雄縣政府縣長服務中心）陳情，高雄市政府於99年3月10日府農輔字第0990053434號函覆。原告又於99年4月12日提出申請書向被告美濃區農會、高雄市政府陳情，懇請將原告之合法基層農會會員資格恢復，以保障原告權益。被告美濃區農會於99年4月15日以美鎮農會字第0990000207號函，表示原告於76年10月19日前戶籍已遷離原農會組織區域，依農會法第18條第4款規定為出會。原告再於99年5月25日提出陳情書（訴願書）向被告農委會、高雄市政府陳情，被告農委會於99年6月1日以農輔字第0990135936號函、高雄市政府以99年6月24日府農輔字第0990136620號函覆，被告美濃區農會以系爭函文㈠函覆。然原告權益及人格權受侵害，心有不服，遂於100年8月23日向監察院陳情。
（二）監察院於100年9月19日以院臺業二字第1000731121號函請被告農委會查明見復，經被告農委會以系爭函文㈡函復監察院，略以：「說明：一、依據被告美濃區農會100年11月15日美區農會字第1000000872號函辦理。二、本案據被告美濃區農會函表示，被告美濃區農會已於100年11月15日退還原告55年入會時所繳交之股金2股計20元。」並檢附被告美濃區農會100年11月15日美區農會字第1000000872號函。原告認為前開被告美濃區農會函文所述為偽造文書，事涉侵佔、瀆職及貪污等情。
（三）又原告於收受被告美濃區農會100年11月15日美區農會字第1000000872號函後，於100年11月29日提出申請書向被告美濃區農會申請會員入會會籍原始資料文件，經被告美濃區農會以系爭函文㈢函復，重申其退還原告55年3月10日入會時之股金2股計20元並無不符，且既已退還原股金，則無補發股金移充事業基金證明書之必要。原告認為被告美濃區農會系爭函文㈢為偽造文書，湮滅證據實行侵佔農會會員股金，違犯刑法第165條、第210條及貪污治罪條例第4條第1項第1款。
（四）76年7月15日解除戒嚴令，戒嚴前、後，除法律有特別規定外，法律不溯及既往。依民法第119條、第125條規定，請求權時效因十五年間不行使而消滅。但法律所定期間較短者，依其規定。又依農會法第18條第4款規定，農會會員住址遷離原農會組織區域者為出會。住址遷離依戶籍法第4條第3款遷徙登記、第16條第1項規定：「遷出原鄉（鎮、市、區）三個月以上，應為遷出登記。但因服兵役、國內就學或入矯正機關收容者，得不為遷出登記。」第17條第1項規定：「由他鄉（鎮、市、區）遷入三個月以上，應為遷入登記。」應以法律或法律明確授權之明令予以規定。
（五）被告農委會係農會之中央主管機關，依農會法第42條、第49條，同法施行細則第42條第1項及內政部78年6月14日（78）台內社字第698850號令修正發布之「農會股金移充事業資金及其繼承辦法」規定可知，農會之財產即農民會員之財產。惟被告美濃區農會總幹事竟表示農會股金是農會財產，所繳納農會事業資金依規定不得退還，為違法濫權之行政處分。依農會法第4條第1項第11款至第13款、第19款、第42條第2項第3款規定，原告應享有權益，但原告自56年3月10日起迄今，從未享有股息福利金權益，此可向被告美濃區農會調查足證。被告美濃區農會依營利事業所得分配應分配給付農會會員股息及福利金。
（六）為此，原告依國家賠償法第4條第1項、第2項、刑法第10條第2項第2款、行政法人法第39條規定，向被告請求損害賠償。另依最高行政法院81年判字第1006號判例：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論，行政訴訟法第1條第2項定有明文（按：現行法為第4條第2項）。基於相同原因事實作成之行政處分，若有意作不公平之差別待遇，致損及特定當事人之權益，即有權力濫用之違法。」請求調查自35年6月15日起至101年1月5日止，被告美濃區農會股金股票作廢前、後基金、財產清冊、農會會員死亡人數和現有會員總人數、每一會員入會自75年前繳納股金200元、75年後每一會員追加股金500元、78年新加入會員繳納事業基金1,000元、被告美濃區農會每年發放會員、非會員福利金或財物，即可證被告美濃區農會自56年3月10日起至今剝奪原告應有權益，抑留不發職務上應發之財物，該當貪污治罪條例第6條第1項第1款規定。另依基層農會會員資格審查及認定辦法第12條規定：「農會理事、總幹事或會務人員辦理會員資格審查事務，有提供不實之資料或以不正當之方法影響審查作業者，應依有關法令規定追究其責任。」
（七）綜上，農會法依中央法規標準法第16條規定，應優先適用，又依中央法規標準法第11條、第13條及法律不溯既往原則。惟被告美濃區農會以違法之行政處分剝奪原告農會會員資格，致喪失投保農民健康保險資格，侵害原告法律上權益及人格權，並依行政訴訟法第7條規定，合併依國家賠償法規定請求財產上及精神上損害賠償。
（八）綜上所述，聲明求為判決：
1.系爭決議、系爭函文㈠、系爭函文㈡及系爭函文㈢均撤銷。
2.被告美濃區農會應補償原告會員股息及福利金共計50萬元，及自101年1月5日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
3.被告美濃區農會應將訴外人馮陳春金股金50萬元返還予原告，及自88年5月12日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
4.被告美濃區農會應賠償原告100萬元，及自101年1月5日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
5.訴訟費用由被告負擔。
四、本院判斷如下：
（一）關於訴之聲明第1項部分：
1.按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第4 條第1 項及第107 條第1 項第10款分別定有明文。是依行政訴訟法第4條規定向高等行政法院提起撤銷訴訟，須經訴願前置程序始得為之，如其未經訴願程序，遽行提起撤銷訴訟，其起訴即屬不備要件。次按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1 項及訴願法第3 條第1 項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為通知、單純事實之敘述或理由之說明，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非行政處分，人民對之提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，自非法之所許，亦有最高行政法院44年判字第18號及62年裁字第41號判例可資參照，故非行政處分，如逕對之提起行政訴訟法第4 條第1 項規定之撤銷訴訟，應認其不備起訴要件，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段規定裁定駁回之。又依其情形，上開二例均無法補正，行政法院應以裁定駁回之。
2.經查：系爭決議係被告美濃區農會為清查會籍，於99年1月29日所召開第16屆第7 次理事會，該會議審查結果為：
原告出會（見本院卷第81頁），惟因被告美濃區農會屬私法人，而被告美濃區農會所為系爭決議，乃屬民事法律關係，故被告美濃區農會所為系爭決議，並非行政處分，原告對之提起撤銷訴訟，自屬起訴不備其他要件，且依其情形無從補正，應予以駁回。
3.次查：本院觀諸系爭函文（一）（見本院卷第81頁），可知係被告美濃區農會將其99年1 月29日第16屆第7 次理事會審查結果即原告出會，通知原告，惟因被告美濃區農會屬私法人，而原告是否具有被告美濃區農會之會員資格？乃屬民事法律關係，故被告美濃區農會所為系爭函文（一），並非行政處分，原告對之提起撤銷訴訟，自屬起訴不備其他要件，且依其情形無從補正，應予以駁回。
4.又查：本院觀諸系爭函文（二）內容（見本院卷第29頁），可知系爭函文（二）僅係被告農委會轉知監察院，關於被告美濃區農會已於100 年11月15日退還原告55年入會時所繳之股金2 股計20元之情形，核其內容，純屬事實敘述及理由說明，對原告並未直接發生權利義務取得、變更或喪失之法律效果，揆諸前揭說明，可知自非屬對原告所為之行政處分，故系爭函文（二）既非行政處分，原告對之提起撤銷訴訟屬起訴不備其他要件，且依其情形無從補正，應予以駁回。況原告並未對系爭函文（二）提起訴願，業據原告自承在卷，此有本院101 年2 月19日準備程序筆錄附於本院卷可參（見本院卷第153 頁），足見原告對系爭函文（一）提起撤銷訴訟，並未經訴願程序，即未經訴願之前置程序，亦屬起訴不備其他要件，且依其情形無從補正，亦應予以駁回。
5.另查：本院觀諸系爭函文（三）內容（見本院卷第25頁），可知系爭函文（三）僅係被告美濃區農會再次重申該會於100 年11月15日退還原告55年3 月10日入會時所繳之股金2 股計20元，並無不符之情形，惟因被告美濃區農會屬私法人，而被告美濃區農會是否已退還原告入會時所繳之股金？乃屬民事法律關係，故被告美濃區農會所為系爭函文（三），並非行政處分，原告對之提起撤銷訴訟屬起訴不備其他要件，且依其情形無從補正，應予以駁回。
（二）關於原告聲明第2項、第3項及第4項部分：
1.按行政訴訟法第7 條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，『合併請求』損害賠償或其他財產上給付。」並未明定「合併提起訴訟」，故其文義上並不僅限於客觀訴之合併之情形，又斟酌該條之立法過程，乃在使當事人於提起行政訴訟時得「附帶」提起不同審判系統之訴訟，以連結行政訴訟與國家賠償訴訟審判權，而達訴訟經濟目的之意旨，並參照該條立法理由第三點明文闡述：「向行政法院『附帶』提起損害賠償之訴，自應適用行政訴訟程序，而其實體上之法律關係，仍以民法有關規定為依據……。」是行政訴訟法第7 條規定所謂「合併請求」損害賠償或其他財產上給付，其訴訟法上之意義，依行政訴訟法與國家賠償法之規範體系而言，不宜限制解釋為客觀訴之合併，而應包含當事人於提起行政訴訟時，就同一原因事實請求之國家賠償事件，得適用行政訴訟程序「附帶」提起損害賠償或其他財產上給付訴訟，行政法院並於此情形取得國家賠償訴訟審判權之意，以符合立法意旨及立法理由，復可與國家賠償法第11條但書規定：「但已依行政訴訟法規定，『附帶』請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴。」配合適用。是當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7 條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法「附帶」提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第
107 條第1 項第2 款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回（最高行政法院98年6月份第1 次庭長法官聯席會議決議（二）參照）。
2.經查：原告主張因系爭決議、系爭函文（一）、系爭函文
（二）及系爭函文（三）違法，致其受有財產上及精神上之損害，而於提起本件撤銷訴訟之同一程序中，合併依國家賠償法規定請求如訴之聲明第2 項、第3項及第4 項部分所示之金額，惟因本件撤銷訴訟部分因有行政訴訟法第
107 條第1 項第10款情形而不合法，而應予裁定駁回，已如前述，則原告依行政訴訟法第7 條規定合併請求損害賠償，揆諸前揭最高行政法院決議意旨，其附帶提起國家賠償之訴部分，亦失所附麗，自應併予裁定駁回。又因依民事訴訟程序提起國家賠償訴訟時，應依國家賠償法第10條第1 項規定，先行以書面向賠償義務機關請求協議，故本院無從依行政訴訟法第12條之2 第2 項規定，依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之地方法院民事庭，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如
主文。中 華 民 國 101 年 3 月 22 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪慕芳法 官 許麗華上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 3 月 22 日
書記官 林淑盈