臺北高等行政法院判決
101年度訴字第2014號102年4月18日辯論終結原 告 黃宥霖訴訟代理人 黃宗正 律師被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）住同訴訟代理人 陳怡君
吳玉倩陳逸卉上列當事人間有關神明會事務事件，原告不服內政部中華民國10
1 年11月27日臺內訴字第1010353169號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應作成神明會山西夫子天上聖母舊會員（即黃世鍊之會員身分）讓渡與原告准予公告備查之行政處分，並依原告申請公告神明會山西夫子天上聖母之會員變動如附表一所示。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣神明會山西夫子天上聖母（下稱「系爭神明會」）為經改制前臺北縣深坑鄉公所民國91年1 月21日北縣深民政字第0910000693號函核備在案之神明會，未向土地所在地之地政事務所申請辦理土地更名登記。嗣系爭神明會之造報人黃種進於97年10月20日出具申請書向改制前臺北縣深坑鄉公所申請將該神明會會員申請人黃世鍊之會員資格及事務讓渡由其長孫即原告承理，惟因法務部調查局業於91年11月12日全卷借調該神明會會員名冊、系統表等相關文件資料，尚未歸還，故改制前臺北縣深坑鄉公所以97年10月31日北縣深民字第0970010345號函檢還申請人資料，稱待調查確定再行辦理。嗣黃世鍊於101 年2 月3 日死亡，原告於101 年6月5 日以自己名義提出申請書，向被告所屬民政局申請神明會會員異動，將黃世鍊之會份讓渡於原告。被告依據該神明會規約第3 條第3 款、第4 款、地籍清理條例第23條第1 項及內政部98年2 月20日內授中民字第0980030749號函釋，認尚有應行補正事項，以101 年6 月14日北府民宗字第1011943349號函通知該神明會補正之。原告於101 年6 月27日出具神明會會員讓渡申報書、變動後會員名冊、會員系統表等資料，經被告表示資料仍有欠缺，原告復於101 年7 月3 日提出補正補充理由書，被告以101 年7 月16日北府民宗字第1011903625號函（下稱「系爭函」）請系爭神明會儘速完成土地所有權之確定，並依據該神明會規約第3 條第3 款、第4款、地籍清理條例第23條第1 項及內政部98年2 月20日內授中民字第0980030749號函釋規定，檢附會員過半數同意書等相關文件送被告辦理。原告不服，以神明會之會員和神明會之資產並無必然之關聯性，應不需同時辦理公告，另依據內政部79年5 月18日臺內民字第80346 號函釋及80年2 月26日臺內民字第900664號函釋意旨，神明會信徒身分讓渡或死亡繼承應不需會員過半數同意書等語，提起訴願，經內政部
101 年11月27日臺內訴字第1010353169號訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠本件系爭函並非單純之通知補正函，而係表示「原告應於完成土地清冊確定更正後……重新申請」，故實質上已駁回原告之申請，性質上自屬行政處分。且本件會員異動申請書之申請人係原告。因被告對申請人之申請遲未作出具體登記，申請人之權益自屬受到損害，而有提起行政救濟之必要。查97年10月20日之申請書中原會員黃世鍊亦表明「本人黃世鍊因年事已高，故申請將系爭神明會之會員資格由本人的長孫即原告承理神明會的會員資格及事務，特此聲明。」，該申請書雖是將原告列為「會員繼承人」，但事實上申請時黃世鍊並未死亡，故該申請書上所載「會員繼承人」之真義，乃是「會員受讓人」之意，亦即乃係黃世鍊將會員資格讓與原告，而系爭神明會會員變動系統表中已將原告列為會員，因此原告對被告遲遲不辦理准許系爭神明會會員變動顯然會影響且損害原告之權益，因此原告為利害關係人至明，而得依法提起本件之訴願。㈡原告所申請者係神明會會員之變動，並非財產明細之變動，因此被告要求原告辦理土地清冊確定更正完成後，才重新申請，即不合理，依地籍清理條例第19條之規定，神明會土地應由神明會管理人或三分之一以上會員或信徒推舉之代表一人向土地所在地之直轄市或縣市主管機關申報。依內政部79年5 月18日臺內民字第80346 號函釋、內政部80年2 月26日臺內民字第900664號函釋，揭示神明會信徒身份讓渡或死亡繼承之意旨，並不需經會員過半數之同意書及檢附相關文件或會員大會會議紀錄，故被告系爭函之內容，非無疑義。且如依上開內政部函釋及祭祀公業條例第4 條之意旨，神明會信徒身份讓渡或死亡繼承之意旨，並不需經會員過半數之同意書，復依祭祀公業條例第18條及地籍清理條例第19條規定，神明會土地申報亦不需經會員過半數之出席或同意。故依地籍清理條例第23之規定，神明會會員或信徒有變動，須檢附會員或信徒過半數同意書，顯然與上開意旨不符，即違反憲法第22條保障人民財產權之規定，剝奪人民之財產權及自由處分財產權，不宜維持。㈢依黃懷遠與黃明芳著「神明會實務與法令廣輯」所載，在擁有會產之神明會，會員對於神明會具有財產價值之股份存在，此即會員具有股東之地位。是以，本案被告依地籍清理條例第23條規定，神明會會員或信徒有變動，須檢附會員或信徒過半數同意書，敘明理由，並檢附相關文件或會員大會會議紀錄、得認定符合上開規定，其處分不合理亦不合法，嚴重侵犯原告私法上之權利及利益，顯違背憲法第15條有關人民財產權保障之規定。㈣被告引用系爭神明會規約第3 條第4 款之規定，以具會員資格欲加入成為會員，需經全體會員二分之一以上同意。惟本件原告取得會員資格係依該規約第3 條第3 款之規定，即「會員資格允許有會員資格間讓渡及指定繼承」辦理者，亦即係由原會員黃世鍊讓渡給原告，並非依該規約第3 條第4 款之「具會員資格欲加入成為會員」之情形，因此並非新加入之會員由原4 位會員補列增加為5 位會員的會員人數補列變動，其增減會員是會員總人數補列變動與全體會員的權益有關，本次申請公告之會員變動並未增加會員人數，並不會影響到其他會員之權益，因讓渡或繼承並不影響該神明會會員之權益，而係原有會員讓渡會員資格及權益予原告者，則依據之條款不同，自不適用「需經全體會員二分之一以上同意」之規定。若認為依系爭神明會規約第3 條第3 款之原有會員讓渡或繼承亦需適用第3 條第4 款「需經全體會員二分之一以上同意」之規定，則原有會員之權益將無法確保，蓋時日一久，若原有會員死亡而發生繼承時，繼承人若不能獲得全體會員二分之一以上之同意，則無異於將剝奪原有會員之繼承人之取得會員之資格，此種結果絕非當初立規約人之本旨。且與祭祀公業條例第18條及第4 條之立法意旨不同，故被告及訴願機關對本案神明會舊會員間之讓渡見解顯然違反憲法第22條保障人民財產權之規定，且原告受讓會員資格事實上已得二分之一以上會員之同意，益顯訴願決定及原處分有所不當，不應維持。㈤神明會會員之變動與神明會之財產清冊之確定，繫屬不相干之兩件事。本件被告辯稱依地籍清理條例，必須先證明系爭土地為神明會所有，而認定神明會有存續之必要。神明會如無系爭土地。則無庸向被告申請辦理，而由人民自行處置即可云云。惟本件神明會早經被告准予備查公告，其後會員亦曾變動，並經被告准予備查公告在案。當時被告均未要求先行確定神明會財產，如今增加此項與會員變動無關之要求，顯有未合等情。並聲明：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應作成神明會山西夫子天上聖母舊會員讓渡與原告准予公告備查之行政處分，並依原告申請公告神明會山西夫子天上聖母之會員變動如附表一所示。
三、被告則以：㈠按地籍清理條例立法之目的，在於清理權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，以釐清土地權屬。系爭神明會既於91年1 月21日經改制前臺北縣深坑區公所核發會員名冊，91年4 月11日核發會員變動名冊，又於91年7 月19日申報系爭神明會管理人為黃世鍊，即應依地籍清理條例辦理更名登記，惟迄今系爭神明會仍未向地籍登記主管機關辦理土地更名登記，是以，系爭神明會主張之土地權屬，仍為臺北縣政府地政局（現改制為新北市政府地政局）
97 年8月27日北府地籍字第0970637612號函公告之未清理土地。嗣被告於101 年5 月11日就系爭神明會土地更名案召開協調會議時，系爭神明會管理人黃世鍊業於同年2 月13日死亡，經地政主管機關要求系爭神明會應選任新任管理人後，方能辦理土地更名等相關事宜，惟系爭神明會至今遲未能依據規約地籍清理條例第23條規定，檢具會員過半數同意書辦理會員變動及選任新任管理人案。㈡原告主張系爭神明會管理人黃世鍊生前讓渡會員資格予原告部分，依系爭神明會之規約規定，該神明會會員資格間讓渡及指定繼承，亦須經全體會員二分之一以上同意。按「會員讓渡」係指「會員」與「會員」之間資格讓渡，原告為管理人黃世鍊之孫，並非該神明會會員，其主張之「讓渡書」並無效力；至「指定繼承」係被繼承人無法定推定繼承人時，被繼承人得於生前指定或遺囑指定繼承人，至有法定推定繼承人時，該指定即喪失效力；查系爭神明會系統表中，黃世鍊共有3 子，分別為長子黃種成（具會員身分）、次子黃種進（具會員身分，亦為原告之父）及參子黃種榮（非會員身分），故其主張之指定繼承亦應不予採認。㈢又原告指稱被告誤解系爭神明會規約真意，且提出系爭神明會舊會員黃文華之聲明書為證部分，依地籍清理條例第23條之規定，會員資格之條件認定，僅須該神明會會員過半數合意認定即可，非由系爭神明會舊會員黃文華1 人所聲明即可斷定原告之會員資格。是以，據被告系爭函可知，原告迄今仍未能檢具會員或信徒過半數同意書，敘明理由及檢附相關文件或會議紀錄，向被告申請該神明會會員變動案，故原告主張顯無理由，應予駁回。另查，訴願機關認本案並未就原告之申請案為准駁，其性質應屬觀念通知，且被告之通知對象為該神明會，亦非原告，故本件訴願不合法，應不予以受理等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有臺北縣深坑鄉公所91年1 月21日北縣深民政字第0910000693號函影本、系爭神明會97年10月20日申請書影本、臺北縣深坑鄉公所97年10月31日北縣深民字第0970010345號函影本、系爭神明會101 年6 月5 日會員異動申請書影本、系爭神明會規約書影本、新北市政府101 年6 月14日北府民宗字第1011943349號函影本、系爭神明會101 年6 月27日補正申報書影本、系爭神明會101 年7 月3 日補充補正理由書影本、新北市政府101 年7 月16日北府民宗字第1011903625號函影本、內政部101 年11月27日臺內訴字第1010353169號訴願決定書影本（原處分卷第2 頁、第3 頁、第8 頁、第10至12頁、第14頁、第18頁、第21頁、第29至30頁、本院卷第37頁、第38至39頁）等在卷可稽，自堪認為真正。
五、本件爭點為：被告101 年7 月16日北府民宗字第1011903625號系爭函是否為行政處分？如是，被告以系爭函否准原告之申請，是否合法？本院判斷如下：
㈠、按行政訴訟法第4 條第1 項規定，人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3 條第1 項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許，改制前行政法院62年度裁字第41號固著有判例。惟行政機關作成之函文，若事實上已拒絕原告之請求，即屬對於人民之請求有所准駁，尚難謂為僅係「單純的事實敘述或理由說明」而非行政處分。本件原告向被告申請作成系爭神明會舊會員黃世鍊之會員資格讓渡與原告准予公告備查之行政處分，及依原告申請公告神明會山西夫子天上聖母之會員變動如附表一所示，經被告以系爭函請原告儘速完成系爭神明會之土地所有權之更正，並應檢附會員過半數同意書等相關文件重新向被告申請辦理，核其性質，係就原告上開申請為否准之處分，自屬行政處分，合先敘明。
㈡、被告101 年7 月16日系爭函係屬否准原告申請之行政處分已如上述，又系爭神明會之造報人黃種進曾於97年10月20日出具申請書向改制前臺北縣深坑鄉公所申請將該神明會會員申請人黃世鍊之會員資格及事務讓渡由其長孫即原告承理，惟因法務部調查局於91年11月12日全卷借調該神明會會員名冊、系統表等相關文件資料，尚未歸還，故改制前臺北縣深坑鄉公所以97年10月31日北縣深民字第0970010345號函檢還申請人資料，稱待調查確定再行辦理。嗣黃世鍊於101 年2 月
3 日死亡後，原告業於101 年6 月5 日以自己名義提出申請書，向被告所屬民政局申請神明會會員異動，將黃世鍊之會份讓渡於原告，被告認依該神明會規約第3 條第3 款、第4款、地籍清理條例第23條第1 項及內政部98年2 月20日內授中民字第0980030749號函釋，尚有應行補正事項，以101 年
6 月14日北府民宗字第1011943349號函通知該神明會補正之，原告於101 年6 月27日出具神明會會員讓渡申報書、變動後會員名冊、會員系統表等資料，經被告表示資料仍有欠缺，原告復以101 年7 月3 日補正補充理由書，嗣經被告於10
1 年7 月16日以系爭函之行政處分否准原告之申請，雖系爭函之正本載明係發送予神明會山西夫子天上聖母，但其後復以括號具體載明申請人為黃宥霖君（即原告）（見本院卷第37頁反面），是本件既經原告於101 年6 月5 日以自己名義提出上揭申請，復經被告以系爭函駁回原告之申請，原告自係系爭處分之相對人無疑，其自具有得提起本件課予義務訴訟之當事人適格，亦先此敘明。
㈢、被告雖以依地籍清理條例立法之目的，在於清理權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，以釐清土地權屬。系爭神明會於91年1 月21日經改制前臺北縣深坑區公所核發會員名冊，91年4 月11日核發會員變動名冊，又於91年7 月19日申報系爭神明會管理人為黃世鍊，惟迄未依地籍清理條例之規定向地籍登記主管機關辦理土地更名登記，致其土地權屬，仍為新北市政府地政局公告之未清理土地，據為否准原告上揭申請之理由，然按臺灣之神明會，為宗教團體，自廣義言之，凡民眾組織之團體，而以崇奉神明為目的者，均得稱為神明會。惟狹義之神明會，則指崇拜特定神明為主要目的，由特定多數人所組織之團體。故神明會為人合的組織體，並無獨立人格，乃為多數人所結合之總合體，以該多數人所結合之總合體為權利能力之主體，其性質有類於民事訴訟法之非法人團體，並不以設置產業為其成立之要件。惟如神明會有產業者，形成特別財產，並非個別為會員之共有，會員對會產僅有潛在的應有部分，不論會員之入退會如何頻繁，亦不影響神明會之存在，是系爭神明會於經主管機關核發會員名冊後，是否已依地籍清理條例之規定完成所屬土地之更名登記，核與本件被告申請會員資格之讓渡是否合法，全無相干，被告徒以系爭神明會於91年1 月21日經改制前臺北縣深坑區公所核發會員名冊後，迄未依地籍清理條例之規定向地籍登記主管機關辦理土地更名登記，致其土地權屬仍為新北市政府地政局公告之未清理土地，據為否准原告申請之理由，自乏所據，而無可採。
㈣、系爭神明會原會員黃世鍊於97年10月18日曾書立讓渡契約書將其會員權利讓渡予原告，此有黃世鍊與原告書立之讓渡契約書乙紙在卷可憑（見本院卷第16頁），雖原告與黃世鍊於書立上開讓渡契約書時，尚未成年（原告係00年0 月0 日出生，而上開讓渡契約書係於97年10月18日書立，斯時原告尚未滿20歲），但原告於與黃世鍊書立上開讓渡契約書時，曾得其父即黃種進之同意，業據黃種進於本院審理時到庭證述屬實（見本院卷第100 頁），是依諸上揭讓渡契約書之意旨，原告當已取得黃世鍊所讓渡對於系爭神明會之會員權利。雖被告辯稱系爭神明會原會員黃世鍊生前讓渡會員權利予原告，依系爭神明會規約第3 條第4 款規定，其讓渡須經全體會員二分之一以上同意，因原告迄未能檢具會員或信徒過半數同意之書面文件，敘明理由及檢附相關文件或會議紀錄，向被告申請該神明會會員變動案，自應駁回原告之申請云云，並引據地籍清理條例第23條規定為據。惟按，地籍清理條例第23條係規定：「神明會現會員或信徒名冊或土地清冊經直轄市或縣（市）主管機關驗印後，有變動、漏列或誤列者，神明會之管理人、會員、信徒或利害關係人得檢具會員或信徒過半數同意書，敘明理由，並檢附相關文件，申請更正。直轄市或縣（市）主管機關受理前項申請，經審查無誤後，應即公告三十日並通知登記機關，如無異議，更正現會員或信徒名冊或土地清冊，更正完成並通知登記機關。前項異議涉及土地權利爭執時，準用第九條規定辦理。」該規範雖規定會員名冊經驗印後，有變動、漏列或誤列者，神明會之管理人、會員、信徒或利害關係人得檢具會員或信徒過半數同意書，敘明理由，並檢附相關文件，申請更正。由其規範項目觀之，雖包括會員變動此一項目，但衡其用語既稱係申請更正，則其所規範之會員變動項目顯係指原所經驗印之會員名冊資料有所誤列，應予更正之情形，是亦僅限於此種情形，始有應檢具會員過半數同意書辦理之必要。而本件係原有會員，將其會員權利讓渡予其他具會員資格者，其情形並非經驗印之會員資料有所錯誤，因而申請更正，與上開規定所規範者尚屬有間，是該條規定於本件自無適用餘地。又本件依諸系爭神明會規約第3 條第3 款規定「會員資格允許有會員資格間讓渡及指定繼承。」、第3 條第4 款規定「具會員資格欲加入成為會員，需經全體會員二分之一以上同意」，稽諸規約第3 條第2 款「本神明會會員資格以黃守禮派下所傳男性直系血親卑親屬冠黃姓者為限。」之規範意旨，規約第3 條第3 款顯係指具第3 條第2 款會員資格者，得自原具會員身分者受讓會員身分所具之權利義務而成為會員，至規約第3 條第4 款所規範者，則係具會資格者，欲新加入成為新會員時，需得原始會員二分之一以上之同意，蓋斯時因有新會員加入，將影響其餘原始會員之權利義務，故規約第
3 條第4 款乃規定此際應有原始會員二分之一以上之同意，而本件既係原有會員即黃世鍊將其原所具之會員身分讓渡予原告，係屬規約第3 條第3 款所定之情形，自不受規約第3條第4 款所定應得會員二分之一同意之限制，是被告辯稱黃世鍊讓渡會員身分予原告，依規約第3 條第4 款規定，應經全體會員二分之一以上同意始得辦理云云，顯非可採。
㈤、綜上所述，本件原告既已合法自黃世鍊處受讓系爭神明會之會員身分，原告向被告申請作成系爭神明會舊會員黃世鍊之會員身分讓渡與原告准予公告備查之行政處分，及依原告申請公告神明會山西夫子天上聖母之會員變動如附表一所示，即屬合法有據，被告作成系爭函之原處分否准原告請求，即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應作成神明會山西夫子天上聖母舊會員讓渡與原告准予公告備查之行政處分，並依原告申請公告神明會山西夫子天上聖母之會員變動如附表一所示，為有理由，應予准許。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 5 月 2 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如法 官 黃 桂 興
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 5 月 2 日
書記官 李 承 翰