臺北高等行政法院判決
101年度訴字第2035號102年4月17日辯論終結原 告 順安國際石礦有限公司代 表 人 鍾國龍被 告 花蓮縣政府代 表 人 傅崐萁訴訟代理人 陳幼柏上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國101年10月23日台內訴字第1010319270號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告以原告未經申請核准，向訴外人瑞岡砂石有限公司（下稱瑞岡砂石公司）承租被告所轄花蓮縣○○鄉○○段1124、1125、1126、1127、1128、1137、1138、1139、1153、1155、1156、1157、1158等地號、使用分區編定為「一般農業區農牧用地」之13筆國有非都市土地（下稱系爭非都市土地），於其上設置砂石碎解洗選設施及堆置土石方作砂石場區使用，實際使用面積約為1.1781公頃，違反區域計畫法第15條第1 項規定，依同法第21條第1 項及花蓮縣違反區域計畫法罰鍰案件裁罰基準（下稱裁罰基準）第2 點等規定，以民國101 年3 月20日府地用字第0000000000B 號處分書，裁處原告罰鍰新臺幣（下同）15萬元，並限其於101 年
6 月20日前恢復原農牧用地使用，嗣因原告逾期未依該處分書繳納罰鍰，移送法務部行政執行署花蓮分署強制執行，惟經該行政執行署分署以上開處分書未依行政程序法第69條規定向原告代表人送達為由，以101 年7 月10日花執禮101 年區計罰執字第00041655號函退還被告。被告復以原告上述行為違反區域計畫法第15條第1 項規定，依同法第21條第1 項及裁罰基準第2 點等規定，審酌原告違規使用面積為11,000平方公尺以上而未逾14,000平方公尺，且係第1 次違規等情，以101 年7 月20日府地用字第1010129930號處分書（下稱原處分），裁處原告罰鍰15萬元，並限其於101 年10月20日前恢復原農牧用地使用。原告不服，提起訴願復經不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠程序方面：原告獲知其向瑞岡砂石公司承租之上述土地有違
反區域計畫法之情事後，即與瑞岡砂石公司解除租賃契約，並於101 年6 月15日完全停工，將人員撤離位於花蓮縣○○鄉○○村20-1號之場址，以致未收受被告於同年7 月26日寄送至該場址之原處分書，惟原告於知悉被告作成原處分後之
30 日 內即提起訴願，未逾越法定期間，應屬合法。㈡實體方面：原告對於區域計畫法有關土地分區使用之規定並
不知悉，且係因瑞岡砂石公司經常參與花蓮縣政府公共造產河川疏濬砂石採售承攬作業，另系爭非都市土地雖非該公司所有，惟係由其代表人之子女即訴外人陳嘉翔名義，向國有財產局申請登記在案，致誤認系爭非都市土地上設置之砂石生產設施，應無違法之虞，始投入大筆資金協助瑞岡砂石公司改善設施，故原告實係受瑞岡砂石公司隱匿違法情事所欺騙致萌生損害，並無未盡注意義務之過失責任可言。被告未經詳查，僅憑原告與瑞岡砂石公司簽訂之租賃合約，即率予推斷原告知悉系爭非都市土地上所設置之砂石生產設施，係未經合法申請核准，且原告與瑞岡砂石公司有相互利用他方行為作為己用之故意，自屬違誤。再者，系爭非都市土地上之砂石碎解洗選設施係由瑞岡砂石公司所設置，並非原告所有，被告要求原告限期恢復系爭非都市土地原農牧用地之使用，恐將使原告因而必須負擔違反民法第432 條承租人保管義務或第118 條無權處分之民事責任，實有窒礙難行之處。
又原告與瑞岡砂石公司所訂租賃合約第4 點雖約定土地使用範圍約3 公頃，惟原告設置之砂石碎解洗選設施所使用土地，實際面積不足1 公頃，原處分卻認原告違規面積達1.1781公頃，並據以作為裁處罰鍰之標準，與原告之認知相差甚大，對原告顯非公平，是原處分亦有裁量瑕疵之違法，為此提起本件訴訟，並聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告抗辯：㈠程序方面：被告係對原告之公司登記地址即花蓮縣○○鄉○
○村20-1號送達原處分，故原處分已合法送達原告，原告未於法定期間內提起訴願，程序上自非合法。
㈡實體方面：系爭非都市土地屬一般農業區農牧用地，其使用
應依「非都市土地使用管制規則」附表一所定各種使用地容許使用項目及許可使用細目為之，然瑞岡砂石公司未經申請核准，即在系爭非都市土地上設置砂石碎解洗選設施及堆置土石使用，原告承租並利用上述設施，主觀上有利用瑞岡砂石公司之行為作為己用之意，違法事證明確。又原告與瑞岡砂石公司訂立租賃契約時，應已知悉瑞岡砂石公司係無權占用系爭非都市土地，且系爭非都市土地及設施有違反區域計畫法相關法規之情事，卻仍為謀求私利而執意利用違法設施，縱非直接故意，亦屬對違規情事有所預見，而容任其發生，故原告主觀上應具備故意之責任要件。退步言之，縱認原告對於承租或利用上述未經合法申請與設置之設施，並無故意，然依其社經專業地位及社會常理論斷，原告亦有未盡詳實查證之注意義務，其主張瑞岡砂石公司未盡相關告知義務，則為卸責之詞。再者，原告既租用系爭非都市土地違法從事砂石加工，自當恢復該土地原使用態樣，移除其堆置之砂石及機具，原處分命原告限期恢復原狀，以排除因原告之違規行為所造成破壞農牧用地之現狀，於法自無不合等語，並聲明：駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有系爭非都市土地查詢資料、現況位置圖、被告非都市土地違規使用查報與取締案件會勘紀錄及實測會勘紀錄（100 年12月14日、101 年1 月5 日）、現場會勘照片數幀、租賃合約書、土地勘清查表及照片圖，附原處分卷及本院卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、經核本件爭點為：原告提起本件訴訟，是否已合法踐行訴願前置程序？若是，被告認定原告違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條第1 項及裁罰基準第2 點等規定，處原告罰鍰15萬元，並限期恢復原農牧用地使用，有無違誤？經查：
㈠原告係依法對原處分提起訴願，經決定不受理後，提起本件訴訟，程序上係屬合法：
⒈首按「對於機關、法人或非法人之團體為送達者，應向其代
表人或管理人為之。」「對於機關、法人、非法人之團體之代表人或管理人為送達者，應向其機關所在地、事務所或營業所行之。但必要時亦得於會晤之處所或其住居所行之。」「送達，不能依前二條規定為之者，得將文書寄存送達地之地方自治或警察機關，並作送達通知書兩份，一份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，另一份交由鄰居轉交或置於該送達處所信箱或其他適當位置，以為送達。」行政程序法第69條第2 項、第72條第2 項及第74條第1 項分別定有明文。是以對於法人為行政程序法第74條第1 項所規定之寄存送達，限於不能依同法第72條第2 項及第73條規定（即於應送達處所不獲會晤應受送達之法人代理人或管理人時，將文書付與有辨別事理能力之受雇人或應送達處所之接收郵件人員）行送達者，始得為之，設其送達之處所，如非應受送達法人之事務所或營業所，或其代表人或管理人之住居所者，即非應為送達之處所，自不得對該處所為寄存送達。次按「人民不服官署之處分而提起訴願，依訴願法第4 條第1 項規定，固應自處分書達到之次日起30日內為之。但所謂達到，係指將處分書送達於應行收受之人而言，如不能證明其處分書已依法送達，則訴願期間即無從起算，自不發生訴願逾期問題。」最高行政法院55年判字第300號判例可資參照。
⒉經查，被告係對花蓮縣○○鄉○○村20之1 號之地址送達原
處分，因未獲會晤本人亦無受領文書之受雇人或接收郵件人員，而於101 年7 月26日將原處分寄存於○○郵局，以為送達，有送達證書附原處分卷第38頁可稽。惟經本院向經濟部中部辦公室調取原告公司設立及歷次變更登記資料影本查詢結果，原告公司於98年6 月1 日申經臺北市政府准予辦理設立登記時，登記之公司所在地為臺北市○○區○○里○○○路○ 段○○○ 巷○○弄○○號1 樓，嗣於98年8 月10日向經濟部申請准許辦理公司所在地變更登記為花蓮縣○○鄉○○村○○街○○號，再於101 年9 月3 日申經經濟部准予將公司所在地變更登記為花蓮縣○○鄉○○村○○路○○○號，至原告代表人鍾國龍於公司登記資料上之住居所，自始即為位於臺北市○○區○○街之門牌號碼，未曾變更等情，有原告公司
98 年6月1 日設立登記表、98年8 月10日變更登記表及101年9 月3 日變更登記表（以上均為影本），附本院卷第94、
95 、87 、88及77頁足憑。由上可知，原處分於101 年7 月26日寄存於○○郵局時，原告公司之事務所或營業所及其代表人之住居所地址，均非被告交付送達之花蓮縣○○鄉○○村20之1 號，則被告對該址所為原處分之寄存送達，揆諸前揭說明，對原告不發生送達之效力。是被告既未將原處分合法送達原告，原告依訴願法第14條第1 項規定，應於原處分達到次日起30日內提出訴願之期間，即無從起算，則原告於
101 年9 月7 日對原處分提起訴願，揆諸前揭判例意旨，自不發生逾期之問題，訴願決定以原告提起訴願已逾法定期間為由，依訴願法第77條第2 項規定，就原告之訴願不予受理，即有違誤。而原告在101 年10月29日收受訴願決定書後，於同年12月25日即提起本件訴訟，有送達證書附訴願卷第48頁及蓋有本院收文章戳之起訴狀附本院卷第7 頁可稽，故符合行政訴訟法第106 條第1 項前段之起訴期間規定，自屬合法。
㈡原處分並無違誤，原告訴請撤銷為無理由：
⒈復按區域計畫法第15條第1 項規定：「區域計畫公告實施後
，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣〈市〉政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」同法第21條第1 項規定：「違反第15條第1 項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」⒉另按內政部依區域計畫法第15條第1 項規定之授權所訂非都
市土地使用管制規則第5 條第1 項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」第6 條第1 、3 項規定：「（第1 項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。…（第3 項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」又依該規則第6 條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」第五點㈦及第規定，農牧用地之許可使用細目，雖包括土石採取及臨時堆置收納營建剩餘土石方，惟前者限於採取當地土石，後者則僅限於既有合法磚窯廠之毗鄰土地，且將農牧用地作為以上二用途使用，均須事先經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可。
⒊經查，原告於99年3月25日與訴外人瑞岡砂石公司訂定租賃
合約書，向該公司承租系爭13筆非都市土地及其上之砂石生產設備，從事蛇紋石、砂石加工，租約期間自99年4月1日起至104年3月31日，為期5年，惟系爭13筆非都市土地之使用分區為一般農業區，使用類別為農牧用地等情，有租賃合約書及土地建物查詢資料，附原處分卷第16、17、1 至8 頁可稽；另依被告會同所屬建設處、地政處、花蓮縣環境保護局、花蓮縣○○鄉公所及國有財產局臺灣北區辦事處花蓮分處（下稱國有財產局）人員於100 年12月14日及101 年1 月5日至系爭13筆非都市土地會勘結果，現場為原告未經申請許可而設置之砂石碎解洗選設施及堆置之砂石等情，有花蓮縣政府非都市土地違規使用查報與取締案件會勘紀錄及實測會勘紀錄各1 份、現況位置圖1 份及相片7 張，附原處分卷第
9 至12頁足憑。是原告未經申請許可，擅自在系爭非都市土地上設置砂石碎解洗選設施及堆置砂石，作為砂石場使用，核與前引非都巿土地使用管制規則第6 條附表一第五點，針對農牧用地所定容許使用項目不符，顯係未遵照管制規則而使用系爭非都市土地，已違反區域計畫法第15條第1 項之規定，被告根據同法第21條第1 項作成原處分，即無違誤。
⒋原告雖主張：其對區域計畫法有關土地分區使用之規定並不
知悉，且其係誤認瑞岡砂石公司在系爭非都市土地上設置砂石生產設施並無違法，始向該公司承租該等土地，並投入資金協助瑞岡砂石公司改善設施，並無未盡注意義務之過失責任云云。惟查，被告於100 年12月14日及101 年1 月5 日至系爭非都市土地現場勘查，發現原告違法在其上設置砂石碎解洗選設施及堆置砂石後，即通知原告陳述意見，經原告於
101 年1 月31日以書面陳述意見略以：原告係向瑞岡砂石公司承租系爭非都市土地上之碎解洗選設施，並不知該設施違反區域計畫法之規定等語，有原告提出之「花蓮縣政府作成行政處分前陳述意見書」，附原處分卷第14頁可佐。由此可知，原告至遲於101 年1 月31日，即知悉在系爭非都市土地上設置砂石場，不符合該等農牧用地之容許使用項目，而與區域計畫法第15條第1 項規定有違。然原告於起訴狀內自承：其迄至101 年6 月15日始將該砂石場完全停工，並撤離人員遷往他處，則其自101 年1 月31日起至同年6 月15日止，係明知系爭非都市土地不得供作砂石場使用，卻仍未停止在其上設置砂石碎解洗選設施及堆置砂石之行為，核屬故意違反區域計畫法第15條第1 項之規定，已非僅止於疏未注意，出於過失而違法，則被告於101 年7 月20日作成原處分，對原告前述未經申請核准，在編定為一般農業區農牧用地之系爭非都市土地上，設置砂石碎解洗選設施及堆置砂石，違反前揭條文所定行政法上義務之行為予以處罰，並無違誤，原告稱其對於在系爭非都市土地上設置砂石場違反區域計畫法一事並無認識，且因無過失而欠缺可罰性，自非可採。
⒌原告另主張：系爭非都市土地上之砂石碎解洗選設施並非其
所有，被告要求原告限期恢復系爭非都市土地原農牧用地之使用，將使原告因而必須負擔民事上之承租人保管義務或無權處分責任，有窒礙難行之處云云。然查，原告在系爭非都市土地上從事砂石碎解洗選及堆置砂石等行為，既違反區域計畫法第15條第1 項規定，則原處分主文第2 項命原告應「恢復原農牧用地使用」，核係本於同法第21條第1 項有關縣（市）政府得命違法行為人停止使用及恢復原狀之規定，要求原告應停止以系爭非都市土地違法作為農牧以外之用途（即不得繼續在該等土地上進行砂石碎解洗選及堆置砂石），並應回復其未違法使用前之土地狀態（即將業已堆置於土地上之砂石移除），並無不合。至於原告向訴外人瑞岡砂石公司承租、由該公司放置於系爭非都市土地上之砂石碎解洗選設施，既非原告所有，自非原告所得處分，且原處分主文第
2 項亦未命原告必須將該等設施拆除或遷離系爭非都市土地（蓋此乃該等砂石碎解洗選設施之所有人即瑞岡砂石公司，於被告依區域計畫法第21條第1 項規定對其所為處分中，所應負恢復原狀之義務），則原告以其對該等設施無處分權為由，主張原處分主文第2 項有礙難實行之虞，仍無足取。⒍再按「依本法（即區域計畫法）第21條第1 項規定處分之事
件，依罰鍰分級表裁罰之，其經限期變更使用、停止使用、或拆除地上物恢復原狀而不遵從者得按次處罰，罰鍰裁量級距表如下：…第4 級，違反使用面積：11,000平方公尺以上，未逾14,000平方公尺，第1 次違規裁罰：15萬元。…」前揭裁罰基準第2 點規定甚明，核此乃被告為使辦理違反區域計畫法案件之罰鍰裁量有一客觀之標準，以免專斷或有差別待遇，乃在母法即區域計畫法第21條第1 項所規定6 萬元以上30萬元以下之裁罰範圍內，分別違章情節之輕重與性質，所為細節性、技術性之裁罰標準，既未逾越母法即區域計畫法第21條第1 項之立法本旨，自得援用。原告在系爭非都市土地上，違法擅自設置砂石碎解洗選設施及堆置砂石之面積約1.1781公頃，經換算結果為11,781平方公尺等情，業經被告所屬地政處測量科於101 年1 月5 日至系爭非都市土地現場，以經緯儀測量明確，有該日實測會勘紀錄及現況位置圖附原處分卷第10、11頁可稽。原告雖主張：其使用系爭非都市土地設置砂石場之面積不足10,000平方公尺，上開測量結果並非正確，被告據此對原告裁處罰鍰，即有違誤云云。惟查，前述測量結果，乃被告所屬地政處測量科人員，將原告違法設置之砂石場位於系爭13筆非都市土地之個別面積逐一測出後予以加總所得，有上開現況位置圖及其背面之面積計算表可佐，故應屬精確可信。且依原告與瑞岡砂石公司簽訂之租賃合約書第4 條約定，原告向該公司承租之土地面積約
3 公頃，倘瑞岡砂石公司實際交付原告使用之土地面積，確如原告所言，係少於1 公頃者，該公司交付原告使用收益之租賃標的物面積，較諸租約約定已短少2/3 以上，原告當無不知之理，詎原告自該租賃關係自99年4 月1 日成立後，迄至被告於101 年7 月間作成原處分對其裁罰為止，長達2 年餘之期間，竟未曾要求瑞岡砂石公司應交付合於約定之租賃物，實有違常理。再徵諸國有財產局於101 年3 月6 日對原告與瑞岡砂石公司所發、要求其2 者停止違法占用系爭非都市土地（亦為國有土地）設置砂石場之台財產北花三字第1010300766 0號函（見原處分卷第18、19頁）所載，原告設置之砂石場，占用系爭13筆非都市0000000段1124至1128、1137至1139、1156、1158及1159地號等11筆土地面積，即達10,1 95.81平方公尺，加計被告所屬地政處測量科於
101 年1 月5 日測得該砂石場另占用同地段1153、1155地號等2 筆非都市土地之面積（分別為246 平方公尺及947 平方公尺，見原處分卷第11頁反面），已逾11,000平方公尺，由此益見原告所稱其違法使用系爭非都市土地之面積未逾1 公頃云云，顯與事實不符，非可採信。而原告未依管制使用非都市土地之面積，既在11,000平方公尺以上，未逾14,000平方公尺，則被告依據上述裁罰基準裁量級距表之規定，針對原告第1 次違反區域計畫法第15條第1 項規定之行為，裁處第4 級罰鍰15萬元，尚無違誤。
六、綜上所述，原告違反區域計畫法第15條第1 項所定管制方式而使用系爭非都市土地，面積達11,781平方公尺，則被告依同法第21條第1 項及上述裁罰基準第2 點等規定，作成原處分，裁處原告罰鍰15萬元，並限原告於101 年10月20日前恢復原狀，認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告所訴各節，均非可採，其請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 102 年 5 月 8 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 陳姿岑法 官 鍾啟煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 5 月 9 日
書記官 李建德