臺北高等行政法院判決
101年度訴字第204號101年5月17日辯論終結原 告 葉頌仁訴訟代理人 詹文凱 律師被 告 臺北市古亭地政事務所代 表 人 林健智（主任）訴訟代理人 陳詠琳
參 加 人 社團法人中國國民黨代 表 人 馬英九訴訟代理人 林雯澤 律師上列當事人間因確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件起訴時被告代表人為闕絹繐，嗣於訴訟進行中代表人變更為林健智，茲據被告新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告之被繼承人葉中川於民國51年1 月16日與中國國民黨中央委員會（下稱國民黨中央委員會），就坐落原臺北縣○○鄉○○段○○○○段1-1 、1-3 、2 、2-1 、4、4-1 、4-3 、5 地號及同段○○○小段108-1 、182-1 地號等10筆土地（重測後為臺北市○○區○○段○○段150 、
173 、174 、168 、177 地號等5 筆，下稱系爭土地）簽訂杜賣證書，並於52年7 月22日送登記機關前臺北縣（現為改制為新北市）新店地政事務所辦理登記，經該所以收件新地字第1932、1933號受理有案，惟未完成登記。嗣雙方復於53年11月19日以該所收件新地字第3417、3418號重新申請辦理，並於53年11月23日登記為國民黨中央委員會，至83年間並更名登記為社團法人中國國民黨，又系爭土地經地籍重測後，已劃歸被告轄區。原告不服系爭移轉登記，於94年11月4日向臺北市政府提起訴願，經該府以95年3 月23日府訴字第09426758700 號訴願決定不受理，原告不服，提起行政訴訟，並經本院於95年10月31日以95年度訴字第1740號判決駁回其訴，原告仍不服，提起上訴，經最高行政法院於96年12月13日以96年度裁字第3742號裁定駁回確定在案。嗣原告於10
0 年10月13日向被告請求確認53年11月23日准予系爭土地以國民黨中央委員會為權利人之移轉登記之處分因違法而無效，經被告於同年11月2 日以北市古地一字第10031583200 號函（下稱被告100 年11月2 日函）復略以，該登記案所附證件均齊備，原受理單位新店地政事務所據以完成登記，均符法令規定。原告仍表不服，提起行政訴訟，並經本院裁定社團法人中國國民黨獨立參加本件訴訟。
三、原告主張：㈠原告已依法請求被告確認，遭被告拒絕：本件登記原由新店
地政事務所受理，並為本件處分，嗣因臺北市改制直轄市，木柵地區改隸臺北市，當地地政業務由被告承受。原告業依行政訴訟法第6 條第2 項規定，向被告請求確認處分無效，卻遭被告拒絕，故提起本件訴訟。
㈡本件屬確認訴訟之說明：
⒈本件訴訟標的為確認行政處分無效，屬於行政訴訟法第6
條第1 項之確認訴訟類型。依據行政程序法第111 條第7款規定，「其他具有重大明顯之瑕疵者」為行政處分無效之原因，所稱「重大明顯之瑕疵」，應包含程序及實體之瑕疵，如處分違反基本法律原則，與法律基本架構牴觸，導致出現與現有法律秩序矛盾之結果，自應屬重大明顯之瑕疵。
⒉土地法及土地登記規則所規定之不動產登記制度，為土地
權利之公示制度，而所謂土地權利，應從民法之不動產權利加以理解。每一權利均有其主體，在民法上得為權利主體者，僅有自然人及法人二者，此外即無承認為權利主體者，此為民法之基本原理。土地登記制度中所登記之權利，須為民法及其他法律所明定，並須與民法之權利體系相符，所以得登記為權利主體者，應限於自然人或法人，如以非自然人或法人為登記之權利主體時，將與現行法律體系相牴觸，而此種牴觸將混淆一般人之認知，亦會動搖交易秩序，使土地登記之公示及公信效果喪失，當屬重大瑕疵。若因土地登記之結果，使法律上不承認或不存在者得以享受土地權利、承擔土地義務，將使交易相對人難以確認其交易對象，更無法保障法律行為之有效性。故以不具自然人或法人資格者為土地登記權利之主體，該登記即屬明顯而重大之瑕疵。本件所爭執之土地移轉登記，以國民黨中央委員會為土地所有權之受讓人，然於登記當時，其尚未登記為法人，不具權利能力，被告明知卻仍為准予登記之處分，已違反民法權利能力之基本規定，屬明顯而重大瑕疵，當然無效。
⒊查中國國民黨在83年成立社團法人前，尚不具法人資格，
非屬法律上之權利主體，而國民黨中央委員會為其內部組織，非獨立之團體，更不具權利主體之資格，且原告之父親葉中川當時是被逼辦理過戶移轉，故新店地政事務所於53年11月23日准予以國民黨中央委員會名義為土地所有權人之登記，其准予登記及登記之處分，均已明顯違背法律之基本原理，自屬無效。次查，新店地政事務所當初在受理本件登記之申請時，對於國民黨中央委員會之申請資格即有疑義，曾向其上級機關詢問，然其上級機關竟昧於法令，強令新店地政事務所准其登記，該所亦未能堅持法理，而為非法之登記。
⒋按行政程序法第4 條規定：「行政行為應受法律及一般法
律原則之拘束。」查本件登記處分雖然形式上成立，然其內容明顯違法，且此違法無法補正，故屬無效。且此種因違反基礎法理之無效狀態，自始存在，為任何人得以主張，不因其形式存在而有不同，故得隨時確認其無效，無須再經撤銷之救濟程序。
㈢被告引用行政函釋不當：
⒈被告引用內政部35年台內地字第350836號函為依據，稱國
民黨中央委員會得為土地登記名義人，惟35年時仍屬訓政時期，國民黨黨部之法律性質為政府機關，而本件登記發生於00年，斯時我國已行憲政，參加人僅為一政黨，不具行政機關之資格，該內政部函釋早已因法制變動而不再適用。被告未明法制，仍予沿用，已嚴重違反憲政精神。
⒉被告另引用內政部62年7 月23日台（62）內地字第529795
號函（下稱內政部62年7 月23日函）及74年12月2 日台（74）內地字第365559號函（下稱內政部74年12月2 日函）釋，辯稱地政機關非有法院確定判決，不得逕為塗銷登記，然上開函釋係針對人民間之私權爭議，與本件爭執者為地政機關本身之處分效力不同，自不應為錯誤之援引。
㈣地政事務所之違法處分侵害原告之財產權利，原告有受確認
判決之法律上利益：本件被告之違法處分使被繼承人葉中川之土地所有權受到不實登記之侵害，至94年間再因系爭土地之移轉受土地法第43條規定之保障而喪失所有權。原告為葉中川之合法繼承人之一，本可依法繼承上開土地權利，卻因此喪失應得之土地權利。本件雖因系爭土地所有權已再次移轉，致原告難以請求回復原狀，但就參加人因此所獲得之利益，原告仍有追償之可能，故原告符合行政訴訟法第6 條第
1 項規定「受確認判決之法律上利益」之要件，而得提起本件訴訟。並聲明求為判決確認被告於53年11月23日就臺北市○○區○○段○○○○段1-1 、1-3 、2 、2-1 、4 、4-1、4-3 、5 地號及同段○○○小段108-1 、182-1 地號土地准予移轉登記予中國國民黨中央委員會所有之登記之處分無效；訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠不爭執事項：查系爭土地原登記為葉中川所有（其中僅臺北
縣○○鄉○○段○○○○段4-3 地號土地持分為37/312，其餘地號土地均為全部），於53年11月23日移轉登記為國民黨中央委員會。中國國民黨於78年2 月10日經內政部許可設立，並於83年3 月3 日完成社團法人之設立登記，上開臺北市○○區○○段○○段150 、168 、177 地號土地於83年5 月23日將登記名義人自國民黨中央委員會更名為「社團法人中國國民黨」即本件參加人。嗣參加人於94年間將上開臺北市○○區○○段○○段150 、177 地號土地出賣予訴外人元利建設企業股份有限公司（下稱元利建設公司）或信託予訴外人安泰商業銀行股份有限公司（下稱安泰銀行），其中臺北市○○區○○段○○段168 地號土地，安泰銀行於100 年10月26日贈與臺北市。
㈡爭執事項：
⒈有關原告認本件屬確認訴訟之案件部分：
⑴本件被告係行政機關，自應依法行政，如登記申請案符
合當時之法令規定，並檢具應備之文件，自應准予登記，按「依本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。
」為土地登記規則第7 條所規定，次按「……依法登記之土地權利人，……倘有無效或得撤銷之原因，……應由權利關係人循司法程序訴請為塗銷登記。俟獲有勝訴判決，再持憑該項判決辦理塗銷登記，並為新登記。」「按已登記之土地權利，除有…塗銷登記規定情事外，非有法律上原因，經法院判決塗銷確定者，登記機關不得為塗銷登記，……。」分別為內政部62年7 月23日函及74年12月2 日函釋有案，是原告如對已登記完成之案件有得撤銷之理由，於未有第三人因信賴登記而為新登記前，應循司法程序訴請為塗銷登記，俟獲勝訴判決，再憑該項判決辦理塗銷登記。
⑵原告於100 年10月13日向被告提出請求確認本件處分無
效時，被告亦於101 年11月2 日以北市古地一字第10031583200 號函（下稱被告101 年11月2 日函）復原告應依上開規定訴請法院判決塗銷確定後，再檢具相關文件申辦登記。按行政處分之意義，依訴願法第3 條規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，倘行政機關之行為僅係事實之敘述或理由之說明，未對人民之權利或法律上利益發生具體法律上效果，核其性質應屬觀念通知，而非具有法效性之行政處分，故本件訴訟不符合行政訴訟法第6 條第2 項規定，是原告不服53年完成之所有權移轉登記，依行政訴訟法第6條規定應提起撤銷訴訟而非確認行政處分無效之訴訟。
⒉有關原告爭執53年11月23日完成之所有權移轉登記，因登
記權利人不具法律上人格及權利能力，該登記應屬無效部分：
⑴查新店地政事務所53年11月19日收件新地字第3417號登
記申請案，該申請書、委託書、杜賣證書等文件，均經買賣雙方共同簽章，並有當時木柵鄉鄉長張榮森等5 人之見證，已符合35年10月2 日地政署公佈之土地登記規則第26條第1 項及第65條第1 項之規定，又被繼承人葉中川附有印鑑證明，顯係雙方均出於自由意願，葉中川出賣系爭土地之真意應無疑義。
⑵有關本件系爭土地買受人為國民黨中央委員會一節，未
完成登記之法人，雖無權利能力，然其以未登記法人之團體名義為交易者，民事訴訟法第40條第3 項為應此實際上之需要，特規定此等團體設有代表人或管理人者，亦有當事人能力；至於因其所為之法律行為而發生之權利義務，於實體法上應如何規範，自應依其行為之性質，適用關於合夥或社團之規定，不能以此種團體在法律上無權利能力即否定其一切法律行為之效力，此有最高法院91年度台上字第1030號判決可供參考。
⑶按臺灣高等法院97年度重上字第102 號判決：「……經
本院函詢地政主管機關內政部覆稱：『申請不動產登記之權利主體，依法應具權利能力，故僅民法規定之自然人與法人始得為土地登記之主體。經主管機關核定而組合之非法人團體，雖無權利能力，但其有一定名稱、組織事務所或營業所，且具有特定目的並設有代表人或管理人者，如婦女會、同鄉會、黨部等，其日常生活有以該團體名稱對外行文或進行交易之情形，是以對於上開未具權利能力之非法人團體，登記機關准予辦理登記，係基於行為當時社會實際需要，由行政機關所為之權宜措施……為符法制，上開已登記之非法人，如已成立法人者，均可檢具證明文件，向登記機關申辦更名登記』，有該部98年4 月1 日內授中辦地字第0980724128號函可按……；另並有內政部於83年4 月23日台內地字第8305047 號函附會議結論送台北市政府地政處：「（一）按行政院35年1 月9 日節貳字第6945號令示『政黨及其所屬機構，依法聯合政府之土地，應歸其所有』，故以往中國國民黨於未完成法人設立登記前，有以中國國民黨中央委員會、中國國民黨中央委員會文化工作會、中國國民黨中央委員會財務委員會、中國國民黨ＸＸ會、中國國民黨ＸＸ黨部等名義辦竣不動產登記之情形……故參照前揭行政院令示及土地登記規則第86條之訂定法意，中國國民黨得檢附其各該所屬機構出具之同意更名文件申請辦理更名登記」，……足見：於地政登記實務上，確有將土地登記於不具權利能力之非法人團體或其內部組織名義，及土地原登記於中國國民黨中央委員會更名於國民黨名下之例，則依主管地政事務之最上級機關內政部之意見，就系爭土地台北縣新店地政事務所於
53 年11 月23日所為核准登記於『中國國民黨中央委員會』名下、台北市古亭地政事務所於85年5 月23日所為核准更名登記於被上訴人國民黨名下等行政處分，均有依據。……」依該判決意旨，被告所為之行政處分確係依法有據。
⑷另依最高法院100 年度台上字第484 號判決：「……查
在83年3 月3 日為社團法人登記前之中國國民黨，依其黨章規定，係由中委會對外代表該黨；而該政黨存在已久，具有一定名稱，有眾多黨員，乃眾所周知之事實，並具有獨立財產、一定之事務所，應屬非法人團體；而其在社會上常以該名義為交易，為一般人所熟知及信賴，如僅因其非屬法人，即認所為之法律行為均歸無效，則交易秩序即無從維持。……依上說明，該非法人團體所訂立之買賣契約，其法律行為之效力應歸屬於該黨所有黨員；在為法人登記後，則由被上訴人國民黨承受之，本件買賣契約自屬有效。……」該判決係原告就本件登記名義人提起請求返還土地之民事訴訟，該判決主文為上訴駁回（上訴人即為本件原告），故本件53年所為之買賣登記確屬有效。
㈢綜上所述，本件原告之主張無理由。並聲明求為判決原告之訴駁回；訴訟費用由原告負擔。
五、參加人則以：㈠茲將參加人向原告之被繼承人葉中川買賣系爭土地等相關事實簡述如下：
⒈查中華革命黨於3 年7 月8 日成立，8 年改組為中國國民
黨，復於78年2 月10日經內政部許可設立。嗣於81年7 月27日人民團體法增訂政黨之法人登記條文施行後，中國國民黨乃於83年3 月3 日完成社團法人登記。易言之，「中國國民黨」為參加人之前身，具有同一性。
⒉次查，國家發展研究院之前身為革命實踐研究院，而「革
命實踐研究院」係於38年10月16日在陽明山莊正式成立，並由中國國民黨總裁蔣中正先生（下稱總裁）親兼院長。嗣於42年3 月19日，總裁兼院長指示成立革命實踐研究院分院，並於42年7 月1 日正式成立於木柵中興山莊。48年間因國防研究院於陽明山成立，革命實踐研究院本部乃遷移木柵中興山莊合併分院辦公。59年間因國防研究院裁撤，陽明山房地交國防部戰地政務局使用。迄64年10月，木柵中興山莊革命實踐研究院房地與陽明山莊房地交換使用，以當時實際使用範圍為準，不辦理產權移轉。83年1 月間，雙方同意換回使用。
⒊又革命實踐研究院之土地分為木柵路一段南側及北側二大
部分。南側部分之土地坐落於臺北市○○區○○段○○段
315 地號等22筆土地，此係分別自48年至60年間，向翁芽等人所購買。北側部分之土地乃坐落於臺北市○○區○○段○○段145 、150 、151 、153 、168 、168 之3 、16
8 之5 、177 、178 地號等九筆土地，參加人於43年1 月
14 日 起即向原告之被繼承人葉中川之母葉周招治承租系爭土地，雙方有簽立中字第O 一O 號租約，其後於51年1月16日，參加人向葉中川價購重測前臺北縣○○鄉○○段○○○○段108-1 地號（重測後為臺北市○○區○○段○○段150 地號）土地、臺北縣○○鄉○○段○○○○段1-
1 、1-3 、2 、2-1 、4 、4-1 地號（重測後為臺北市○○區○○段○○段177 地號）土地，共計約1,820 坪，每坪單價新臺幣（下同）105 元，並於53年11月23日移轉登記為國民黨中央委員會。其餘部分，係分別於72年及83年向張進生等人所購得。至於系爭150 、177 地號土地在83年5 月23日將登記名義人自國民黨中央委員會更名為「社團法人中國國民黨」即參加人。嗣參加人於94年間再將系爭150 、177 地號土地出賣予訴外人元利建設公司，並陸續於94年10月、11月完成所有權移轉登記。
⒋再查，葉中川於91年8 月20日去世，而原告與訴外人葉張
淑津、葉頌娟、葉伯均及葉伯辰（即葉中川之繼承人）前於95年間以參加人及訴外人元利建設公司為被告，向臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）民事庭具狀起訴（按經過多次變更訴之聲明後，其最後訴之聲明為「一、確認系爭土地所有權（即指150 及177 地號）屬原告所有……」），是原告於臺北地院民事庭之主張無非「國民黨中央委員會與葉中川間於51年1 月16日所為買賣土地之債權行為、物權行為，均無效」、「系爭150 、177 地號土地於53年11月23日以國民黨中央委員會名義登記，因國民黨中央委員會並非法人，其登記無效」云云。然該民事案件經臺北地院以95年度重訴字第1275號、臺灣高等法院97年度重上字第102 號及最高法院100 年度台上字第484 號民事判決駁回原告之訴（上訴）而告確定。亦即，該等確定之民事判決業已認定「系爭土地已由參加人取得所有權」、「系爭土地之53年11月23日之登記有效」，此參最高法院100年度台上字第484 號民事判決第9 頁所載：「……系爭土地係由中國國民黨買受，出賣人葉中川有出賣及移轉所有權之合意，既經原審審認無訛，則中國國民黨因訂立系爭買賣契約所取得之權利，即應由完成法人設立登記之國民黨繼受，其自得更名登記為所有人。原審因認葉中川已喪失所有權，國民黨出售及移轉系爭土地予元利公司，非無權處分，於法並無違誤……」等語益明。甚且，該最高法院判決亦認定：「至於其謂對於地政機關所為核准登記之行政處分，普通法院不得干涉等語，係單就該行政處分之效力而言，非謂該土地登記所示所有權歸屬之爭執，普通法院不得審究，此觀原法院判定系爭土地已由國民黨取得所有權即明。……」。
⒌綜上所述，本件原告又執其於民事法院所主張之理由，提
起本件確認土地登記無效之訴訟，顯無理由，至為彰明。㈡原告依行政訴訟法第6 條第1 項規定提起本件訴訟，顯於法有違：
⒈按「（第1 項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係
成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。（第2項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。（第3 項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」分別為行政訴訟法第6 條第1 項、第2 項及第3 項所規定。而行政訴訟法第6 條第3 項規定，於學理上稱為確認訴訟之補充性。法律關係因行政處分而發生者，當事人如有爭執，本應以撤銷訴訟訴請撤銷原處分，則該法律關係自然失其附麗，隨之而變更或消滅。若原告怠於提起訴願及撤銷訴訟，聽任行政處分確定，然後再以無起訴期間限制之確認訴訟，主張「行政處分違法」，或因行政處分而生之法律關係存在或不存在，則行政處分之效力永遠處於不確定狀態，不唯訴願及撤銷訴訟成為多餘之制度，抑且有害法律秩序之安定，故當事人可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟而不提起，卻提起確認之訴者，應認其訴欠缺確認利益，無保護必要，於起訴要件有所欠缺，且無從補正，應以裁定駁回之。
⒉次按最高行政法院於99年10月12日之99年度10月份第1 次
庭長法官聯席會議決議：「共有土地之所有權應有部分，遭其他共有人依土地法第34條之1 規定移轉予他人，嗣再移轉予善意第三人。主張第一次移轉登記處分違法並侵害其權益之土地共有人，如未遲誤法定救濟期間，惟提起撤銷訴訟已無回復原狀之可能者，得依行政訴訟法第6 條第
1 項後段，以地政事務所為被告提起確認行政處分違法之訴訟。」而該決議理由亦載明：「按不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，依民法第758 條第1項之規定係採登記生效主義，登記機關就土地登記之申請，依法審查後登載於登記簿上，發生不動產物權變動之效果，無須另為執行之行為，核其性質為形成處分，主張其因該行政處分而權利或法律上利益受有侵害者，應循訴願及撤銷訴訟之行政爭訟途徑以求救濟。至於其訴願不變期間之起算，則應依訴願法第14條之規定，自訴願人受書面通知或知悉時起算。……惟為保護善意第三人，土地法第
43 條 及民法第759 條之1 設有登記效力之規定，是在善意第三人信賴登記取得土地權利後，不因其前手登記物權之不實而被追奪，同理，上開登記處分所形成之權利狀態已無改變回復之可能，是原權利人如未遲誤法定救濟期間，縱提起撤銷訴訟，已無可回復之利益，亦即系爭行政處分之內容已完全實現而無回復原狀可能，此種情形與行政處分已執行完畢而無回復原狀可能之情形相同，故應許其依行政訴訟法第6 條第1 項後段所稱之『已執行而無回復原狀可能之行政處分』，提起確認該登記處分為違法之訴訟以保障其權利。」⒊又土地法為保護第三人，於第43條亦規定：「依本法所為
之登記，有絕對效力。」為此，登記機關就土地登記之申請，依法審查後登載於登記簿上，即已發生不動產物權變動之效果，亦即該處分於登記完成時即生效力。故而原告今既係不服53年完成之土地所有權移轉登記，其自應循訴願及撤銷訴訟之行政爭訟途徑為之，要非確認訴訟。甚且，依鈞院95年度訴字第1740號判決、最高行政法院96年度裁字第3742號裁定，可悉原告早於95年10月即向鈞院起訴主張被告就系爭土地登記予國民黨中央委員會係自始無效云云，然該請求業經判決駁回確定，而鈞院95年度訴字第1740號判決亦載明：「……縱原告對被告系爭土地移轉登記不服，惟系爭土地於53年11月24日業已完成登記，自登記完畢迄今已逾40年，原告之被繼承人為移轉登記處分人，自知移轉登記情事，原告為繼承人，應繼受此項知情事由……即令其以利害關係人地位提起訴願，該登記自訴願法89年7 月1 日修正施行後至原告提起訴願已逾3 年（訴願法第14條第2 項）。是原告提起訴願顯已逾法定不變期間，自為法所不許……」遑論原告嗣與其他繼承人於95年又向臺北地院民事庭提起「確認系爭土地之所有權屬原告所有」等民事請求，亦經民事法院判決駁回其訴確定在案。
⒋況查，縱原告以系爭土地業已移轉登記予元利建設公司而
主張依行政訴訟法第6 條第1 項後段「無回復原狀可能」，提起確認行政處分無效之訴，然參諸上開最高行政法院99年度10月份第1 次庭長法官聯席會議決議，其提起該確認訴訟仍須「未遲誤法定救濟期間」，惟原告於101 年2月方提起本件訴訟，亦已逾訴願法第14條所定之期限。準此，原告主張即屬無據，自不待言。
㈢又中國國民黨於51年時雖未取得法人資格，惟當時國民黨中
央委員會係對外代表中國國民黨，而系爭土地之登記名義所表彰之權利主體實為中國國民黨之所有黨員，故而國民黨中央委員會得為系爭土地之登記名義人，故以國民黨中央委員會名義，與原告之被繼承人葉中川就系爭土地買賣所為之「債權行為」及「物權行為」均屬有效。易言之，系爭150 、
177 地號土地於53年11月23日以國民黨中央委員會名義登記，並無原告主張無效之情事：
⒈首先，參諸如下判決及相關函示：
⑴按最高法院91年度台上字第1030號民事判決載以：「…
…次按自然人及法人為權利義務之主體，惟非具有權利能力之『團體』，如有一定之名稱、組織而有自主意思，以其團體名稱對外為商業行為或從事事務有年，已有相當之知名度，而為一般人所知悉或熟識，且有受保護之利益者，亦應受法律之保障。故未完成登記之法人，雖無權利能力，然其以未登記法人團體名義為交易者，民事訴訟法第四十條第三項為應此實際上之需要，特規定此等團體設有代表人或管理人者，亦有當事人能力。
至於因其所為之法律行為而發生權利義務，於實體法上應如何規範，自應依其行為之性質，適用關於合夥或社團之規定。不能以此種團體在法律上無權利能力即否定其一切法律行為之效力。」次按鈞院91年度訴字第1703號判決亦揭示：「按非法人團體雖無權利能力，實務上亦承認仍得以其團體之名義從事各種經濟活動，且於其完成法人登記設立後，原所擁有之權利、義務，當然由完成設立登記後之法人團體所概括承受，固無疑義。」⑵又最高法院50年台上字第2719號判例意旨：「……所謂
有當事人能力，自係指其於民事訴訟法得為確定私權之請求人，及其相對人而言，若僅認許其為當事人得以其名義起訴或被訴，而不許其為確定私權之請求，則上開規定勢將毫無實益……」最高法院86年度台上字第3756號判決：「……準此，有當事人能力之非法人團體，乃得為從事社會活動之獨立單一體。被上訴人既為有當事人能力之非法團體，自得為交易之行為，故上訴論旨認為兩造間之交易行為及物權行為無效云云，自無可取。
」最高法院65年度第2 次民庭庭推總會決議：「台灣之祭祀公業並非法人，僅屬於某死亡者後裔公同共有祀產之總稱，其本身無權利能力，不能為權利之主體，其財產應為祭祀公業派下公同共有，不因土地登記簿記載其所有人名義為祭祀公業，而異其性質……」。
⑶復按前司法行政部51年12月29日（51）台函民字第6719
號函示：「……惟國家所掌事務備極繁劇，勢必分設機關各董其事，故各該機關就其主管業務範圍與私人間所生私法上之關係，儘可代表國家全權處理藉收便捷之效，至其處理結果無論為權利之取得或義務之負擔，其效力皆及於國家自不待論。……凡關於契約上當事人與登記簿上抵押權人名義雖均登記為糧食事務所……而究其實，此等行為即係國家行為之一部，其因此所生私法上權義關係，胥亦歸屬於國家，僅賦所屬業務主管機關以處理權……悉依民事訴訟法第四十條第三項法理，承認各該機關得為權利義務之當事人……」。
⑷另參內政部65年8 月26日台內地字第692625號函、內政
部於71年3 月8 日台內民字第70191 號函、內政部77年
4 月12日台內地字第586510號函。⑸準此，依照上開實務見解及函示意旨，非法人團體雖無
權利能力，然其以未登記法人團體名義為交易者，不能以此種團體在法律上無權利能力即否定其一切法律行為之效力，故登記之有效與否應取決於登記名義人所表彰權利義務其歸屬者而定，而非僅以登記名義人是否具有權利能力即可驟論該登記之效力。因此，實務上肯認寺廟、神明會、學校董事會、祭祀公業、「國軍退除役官兵輔導委員會冷凍加工廠」、「交通銀行總管理處」、「水利委員會」、「糧食事務所」等形式上不具有權利能力者，亦可為不動產之登記名義人，足以明之。
⒉經查，系爭土地係依據行政院35年1 月9 日節貳字第6945
號訓令：「查前據地政署呈為：本黨各機構購置土地權利性質，不易確立請核示一案，到院：經函請國防最高委員會秘書處廳轉陳核示在案，茲奉國防最高委員會一百八十四次常務會議決議：『政黨及其所屬機構，依法取得之土地，應歸其所有，除分會並函知中央秘書處，及三民主義青年團中央黨部外，合行抄發原呈令仰知照（略）』」，加以原告於臺北地院95年度重訴字第1275號民事確定判決中亦自認被繼承人葉中川將系爭土地出賣予中國國民黨且與國民黨中央委員會簽訂杜賣證書，而簽約當時國民黨中央委員會係對外代表中國國民黨，中國國民黨當時為尚未取得法人資格之政黨，系爭土地之登記名義所表彰者實為中國國民黨之所有黨員，揆諸上開所引實務見解及內政部等相關函示，是國民黨中央委員會簽立杜賣證書，並於53年登記為系爭土地之登記名義人，誠有效力，殊無疑問。職故，原告今又於鈞院訴稱：「中國國民黨在83年成立社團法人之前，不具法人資格……中國國民黨中央委員會為中國國民黨內部組織，非獨立之團體，更無權利主體之資格…其准予登記及登記處分，均已明顯違背法律之最基本原理，自屬無效」云云，顯無理由。
⒊況查，如前所述，原告曾就系爭土地之登記對被告提起訴
訟，請求確認系爭土地所有權移轉登記之行政處分無效（即鈞院95年度訴字第1740號判決），細繹該案件中被告亦載明：「……依照內政部35年台內地字地350836號函示：
『中國國民黨臺灣省委員會撥款購置之土地，應準依利害關係人……更正為該委員會名義。』，是以中國國民黨中央委員會為登記名義人應為當時法令所許。」等語，亦足認國民黨中央委員會為登記名義人，應屬有效。
⒋再者，臺灣高等法院97年度重上字第102 號民事案件，關
於尚未成立之內部組織如國民黨中央委員會名下登記實務乙事，亦有內政部以98年4 月1 日內授中辦地字第0980724128號函覆該院：「申請不動產登記之權利主體，依法應具權利能力，故僅民法規定之自然人與法人始得為土地登記之主體。經主管機關核定而組合之非法人團體，雖無權利能力，但其有一定名稱、組織事務所或營業所，且有特定目的並設有代表人或管理人者，如婦女會、同鄉會、黨部等，其日常生活有以該團體名稱對外行文或進行交易之情形，是以對於上開未具權利能力之非法人團體，登記機關准予辦理登記，係基於行為當時社會實際需要，由行政機關所為之權宜措施……為符法制，上開已登記之非法人，如已成立法人者，均可檢具證明文件，向登記機關申辦更名登記」；並有內政部以83年4 月23日台內地字第8305
047 號函附會議結論送臺北市政府地政處：「（一）按行政院35年1 月9 日節貳字第6945號令示『政黨及其所屬機構，依法聯合政府之土地，應歸其所有』，故以往中國國民黨於未完成法人設立登記前，有以中國國民黨中央委員會、中國國民黨中央委員會文化工作會、中國國民黨中央委員會財務委員會、中國國民黨ＸＸ會、中國國民黨ＸＸ黨部等名義辦竣不動產登記之情形……故參照前揭行政院令示及土地登記規則第86條之訂定法意，中國國民黨得檢附其各該所屬機構出具之同意更名文件申請辦理更名登記」。即可證明於地政登記實務上，確有將土地登記於不具權利能力之非法人團體或其內部組織名義，及土地原登記於國民黨中央委員會更名於中國國民黨名下之例，依主管地政事務之最上級機關內政部之意見，新店地政事務所於53年11月23日就系爭土地所為核准登記於國民黨中央委員會名下、被告於83年5 月23日所為核准更名登記於參加人名下等行政處分，均有依據，並無違誤之處。
⒌尤有甚者，原告亦曾就系爭土地登記為國民黨中央委員會
之處分提起行政訴訟，惟業經鈞院以95年度訴字第1740號判決駁回，再經最高行政法院以96年度裁字第3742號裁定駁回確定在案，是原告主張系爭土地上53年11月23日之登記為無效云云，自不足採。
⒍綜上所述，本件參加人於完成法人登記前，對外不論係以
中國國民黨或國民黨中央委員會名義所為法律行為，其實際之權利義務歸屬者均為中國國民黨之所有黨員，其後於參加人完成法人設立登記後，權利義務即由參加人概括承受，是本件系爭土地於53年之登記名義人為國民黨中央委員會應屬有效，殊無疑義。
㈣綜上所述，原告主張，顯無理由。並聲明求為判決駁回原告之訴；訴訟費用由原告負擔。
六、本件主要爭點為原告主張原新店地政事務所違反民法上權利主體之基本原則，於53年11月23日准將系爭土地移轉登記予無權利能力之國民黨中央委員會，該移轉登記為無效，是否可採？
七、經查：㈠按「聲請登記，應提出左列文件：一、聲請書。二、證明登
記原因文件。三、土地所有權狀或土地他項權利證明書。四、依法應提出之書據圖式。……」行為時土地登記規則第26條第1 項定有明文。查原告之被繼承人葉中川於51年1 月16日與國民黨中央委員會，就坐落原臺北縣○○鄉○○段○○○○段1-1 、1-3 、2 、2-1 、4 、4-1 、4-3 、5 地號及同段○○○小段108-1 、182-1 地號等10筆土地（重測後為臺北市○○區○○段○○段150 、173 、174 、168 、177地號等5 筆）之系爭土地，簽訂杜賣證書，並於52年7 月22日送登記機關前臺北縣新店地政事務所辦理登記，經該所以收件新地字第1932、1933號受理有案，惟未完成登記。嗣雙方復於53年11月19日以該所收件新地字第3417、3418號重新申請辦理，並於53年11月23日依實務慣例登記為國民黨中央委員會，至83年間並更名登記為社團法人中國國民黨等情，有土地登記簿謄本、土地權利移轉登記聲請書、更名登記同意書、委託書、杜賣證書、印鑑證明書等在卷可稽。上開杜賣證書記載，買主為「國民黨中央委員會（代表人郭驥）」，賣主為「葉中川」，且載明價金及土地標示，可見雙方已就標的物及價金互相同意，買賣契約已成立；又杜賣證書上有關買主、賣主及地址，雖係出自同一人手筆，惟杜賣證書第二頁上方空白處、賣主「葉中川」名字下方均有葉中川之印文，與其於51年1 月3 日向當時臺北市延平區公所申領之印鑑證明及聲請登記委託書上之印文均相符，堪認杜賣證書係經葉中川蓋章無訛，系爭移轉登記係依買賣雙方共同委託之人辦理移轉登記，原告未提出具體證據，泛稱葉中川係遭脅迫辦理登記，即無可採。且一般所謂國民黨之不當黨產，係指其於執政時期取得或使用屬於國家之資產而言，本件系爭土地係私人間之土地買賣移轉，所附證件齊備，自與上開所謂不當黨產有別，併予敘明。
㈡次查葉中川於91年8 月20日逝世，其繼承人原告等於95年間
曾以參加人社團法人中國國民黨等為被告，本於民法物上請求權、侵權行為及不當得利等法律關係，先位請求被告（即本件參加人）社團法人中國國民黨將53年11月23日系爭所有權移轉登記塗銷，回復為葉中川名義，備位請求參加人等連帶給付2 億5,062 萬8,569 元及法定遲延利息，該民事事件，先後經臺北地院95年度重訴字第1275號、臺灣高等法院97年度重上字第102 號及最高法院100 年度台上字第484 號判決原告敗訴確定。其中臺灣高等法院97年度重上字第102 號判決謂：經函詢地政主管機關內政部復稱：「申請不動產登記之權利主體，依法應具權利能力，故僅民法規定之自然人與法人始得為土地登記之主體。經主管機關核定而組合之非法人團體，雖無權利能力，但其有一定名稱、組織事務所或營業所，且具有特定目的並設有代表人或管理人者，如婦女會、同鄉會、黨部等，其日常生活有以該團體名稱對外行文或進行交易之情形，是以對於上開未具權利能力之非法人團體，登記機關准予辦理登記，係基於行為當時社會實際需要，由行政機關所為之權宜措施……為符法制，上開已登記之非法人，如已成立法人者，均可檢具證明文件，向登記機關申辦更名登記」，有該部98年4 月1 日內授中辦地字第0980724128號函可按……；另並有內政部於83年4 月23日台內地字第8305047 號函附會議結論送臺北市政府地政處：「（一）按行政院35年1 月9 日節貳字第6945號令示『政黨及其所屬機構，依法聯合政府之土地，應歸其所有』，故以往中國國民黨於未完成法人設立登記前，有以中國國民黨中央委員會、中國國民黨中央委員會文化工作會、中國國民黨中央委員會財務委員會、中國國民黨ＸＸ會、中國國民黨ＸＸ黨部等名義辦竣不動產登記之情形……故參照前揭行政院令示及土地登記規則第86條之訂定法意，中國國民黨得檢附其各該所屬機構出具之同意更名文件申請辦理更名登記」，……足見：於地政登記實務上，確有將土地登記於不具權利能力之非法人團體或其內部組織名義，及土地原登記於中國國民黨中央委員會更名於國民黨名下之例，則依主管地政事務之最上級機關內政部之意見，就系爭土地臺北縣新店地政事務所於53年11月23日所為核准登記於「中國國民黨中央委員會」名下、臺北市古亭地政事務所於85年5 月23日所為核准更名登記於被上訴人國民黨名下等行政處分，均有依據。又最高法院100 年度台上字第484 號判決亦謂：……又非法人團體雖無權利能力，然日常用其團體之名義為交易者，比比皆是，民事訴訟法第40條第3 項規定此等團體設有代表人或管理人者，於訴訟法上有當事人能力，得為確定私權之請求，則其實體法上雖無權利能力，而不得為權利義務之主體，但不能因此即謂其代表人或管理人以該團體名義所為之法律行為概屬無效。查系爭買賣契約之買方雖記載「國民黨中央委員會，代表人郭驥」，但實際上係由郭驥代表未為法人設立登記之非法人團體即中國國民黨訂約買受土地，契約成立之要素均已具備等情，為原審合法確定之事實。則中國國民黨雖屬非法人團體，無權利能力，惟既由有權代表之自然人郭驥代表訂立系爭買賣契約，且契約成立之要素均已具備，依上說明，自難認系爭買賣契約無效。上訴人（即本件原告）徒執杜賣證書之記載，指國民黨中央委員會為中國國民黨之內部機構，其訂立之買賣契約無效云云，自無可採。再者，非法人團體或其內部機構無權利能力，不得為權利主體，系爭土地於53年11月23日依當時土地登記實務之權宜措施，逕登記為國民黨中央委員會名義，雖欠妥適，但非法人團體如完成法人設立登記，基於同一體原則，該非法人團體前取得之權利及負擔之義務，即由法人概括承受。系爭土地係由中國國民黨買受，出賣人葉中川有出賣及移轉所有權之合意，既經原審確認無訛，則中國國民黨因訂立系爭買賣契約所取得之權利，即應由完成法人設立登記之國民黨繼受，其自得更名登記為所有人。
㈢復查原告對系爭移轉登記，前亦曾提起行政訴訟，⒈請求確
認53年11月23日上開移轉登記無效。⒉被告應將前項移轉登記塗銷。⒊被告系爭移轉登記無法塗銷時，應依市價賠償原告。經本院95年度訴字第1740號判決以原告提起該訴訟前，並未先向被告請求確認系爭土地移轉登記處分無效，其遽提確認系爭移轉登記無效，於法不合；所合併請求按市價賠償部分，亦失所附麗，應併駁回；至於請求將該移轉登記塗銷部分，因係以確認移轉登記無效成立為前提，確認移轉登記無效既不合法，請求將該移轉登記塗銷部分，顯無理由，而駁回原告之訴，原告不服提起上訴，經最高行政法院以96年度裁字第3742號裁定認上訴不合法予以駁回上訴確定。
㈣再查行政程序法係於88年2 月3 日公布，自90年1 月1 日施
行，並無溯及既往適用之規定，故該法第111 條有關行政處分無效判斷標準之規定，於本件系爭53年11月23日之移轉登記處分，自無適用。又行政處分無效，係自始無效，當然無效，且依實務及學說見解，行政處分是否無效，常與公益有關，故其原因限於行政處分具有重大明顯之瑕疵，條件嚴格，在實務經驗上甚為罕見，故未具有權利能力之團體，如有一定名稱、組織，而有自主意思，以其團體名稱對外為一定商業行為或從事事務有年，已有相當之知名度，而為一般人所知悉或熟識，且有受保護之利益者，亦應受法律之保障。
是未完成登記之法人，雖無權利能力，然其以未登記法人之團體名義為交易者，民事訴訟法第40條第3 項為應此實際上之需要，特規定此等團體設有代表人或管理人者，亦有當事人能力。至於因其所為之法律行為而發生之權利義務，於實體法上應如何規範，自應依其行為之性質，適用關於合夥或社團之規定。不能以此種團體在法律上無權利能力即否定其一切法律行為之效力。本件國民黨中央委員會為國民黨內部機構，系爭土地於53年11月23日依前述行政院35年1 月9 日節貳字第6945號等令示，以及當時土地登記實務慣例，以國民黨中央委員會名義登記為所有權人，雖有欠妥適，惟系爭移轉登記與公序良俗無違，亦無不法目的，依當時法制時、空背景及前述說明，尚難認系爭移轉登記處分無效，嗣於國民黨完成法人設立登記後，基於同一體原則，於83年5 月23日更名登記為社團法人中國國民黨繼受，自屬有據。
㈤綜上說明，原告訴請確認系爭土地移轉登記無效，委無可採
。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，均與判決結果不生影響，無逐一論述必要，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 101 年 5 月 31 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後
20 日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。中 華 民 國 101 年 5 月 31 日
書記官 陳圓圓