臺北高等行政法院判決
101年度訴字第2050號103年4月10日辯論終結原 告 永柏企業股份有限公司代 表 人 鄭中平（董事長）訴訟代理人 呂錦峯 律師被 告 行政院環境保護署代 表 人 沈世宏（署長）住同上訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師
參 加 人 李銘松
李銘煌陳錫鴻祥邑股份有限公司上 一 人代 表 人 黃治玉上 四 人訴訟代理人 楊傳珍 律師
參 加 人 施劍輝
邱惠美掬月建設股份有限公司上 一 人代 表 人 趙鴻鵬
參 加 人 摩天開發股份有限公司上 一 人代 表 人 廖裕輝上 四 人訴訟代理人 謝家健 律師複 代 理人 毛英富 律師
參 加 人 楊璧綺
鄭秉宏亞昕開發股份有限公司上 一 人代 表 人 姚連地上 三 人訴訟代理人 洪堯欽 律師複 代 理人 劉健右 律師上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國10
1 年11月21日院臺訴字第1010150536、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000號訴願決定，合併提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠訴外人秀岡開發事業股份有限公司（下稱秀岡公司）作成秀
岡山莊興建計畫環境影響說明書（下稱系爭環境影響說明書），經被告以民國89年1 月15日（89）環署中字第0001199號公告審查結論，有條件通過環境影響評估審查。其後，被告就秀岡公司所請併列財團法人臺北縣私立康橋國民小學（依序更名為財團法人臺北縣私立康橋國民中小學、康橋學校財團法人新北市康橋高級中學，下稱康橋學校）及原告為系爭環境影響說明書之開發單位案，分別以92年5 月30日環署綜字第0920035498號函及95年9 月5 日環署綜字第0000000000A 號函，予以備查。嗣原開發單位秀岡公司經原告代表人聲請法院為破產宣告，經臺灣臺北地方法院97年度破更二字第6 號裁定秀崗公司破產，被告為處理秀岡公司因破產無法執行開發計畫、系爭環境影響評估書件內容及審查結論等問題，以101 年6 月5 日環署綜字第1010046055號令（下稱10
1 年6 月5 日令），「核釋已通過環境影響評估之社區開發案，因原申請之開發單位破產或其他因素，致無法繼續履行原經主管機關審查通過之環境影響評估書件內容及審查結論，其新取得原開發行為（或場所）範圍內土地之所有權人（含受土地所有權人委託者），得檢附土地所有權證明文件（受土地所有權人委託者，應另檢附土地所有權人委託書）及願依已通過環境影響評估書件內容及審查結論確實執行之承諾書，經目的事業主管機關轉送主管機關審核後，為環境影響評估法（下稱環評法）施行細則第7 條規定之開發單位，並就其開發行為依環評法相關規定辦理。」等語。被告旋以
101 年6 月8 日環署綜字第1010048511號函通知秀岡山莊興建計畫相關當事人，如有前揭情事，得檢附相關證明文件及簽署承諾書後，申請加入開發單位。
㈡參加人掬月建設股份有限公司（下稱掬月公司）、庚○○、
己○○、辛○○、壬○○、癸○○、祥邑股份有限公司（下稱祥邑公司）、戊○○、亞昕開發股份有限公司（下稱亞昕公司）、丁○○與摩天開發股份有限公司（下稱摩天公司），分別以渠等受新北市○○區○○○段、三段及四段之相關土地所有權人或受上揭土地所有權人委託者，申請加入環境影響說明書之開發單位，案經被告分別以101 年7 月20日環署綜字第1010061961、0000000000號、101 年8 月14日環署綜字第1010064230號、101 年8 月7 日環署綜字第1010060833號、101 年8 月14日環署綜字第1010064232號、101 年8月8 日環署綜字第1010063039號、101 年8 月20日環署綜字第1010065441號、101 年9 月3 日環署綜字第1010072195號、101 年8 月7 日環署綜字第1010060835號、101 年8 月23日環署綜字第1010069429號與101 年8 月21日環署綜字第0000000000B 號函知（下併稱系爭函即原處分），通過渠等申請加入系爭開發單位。原告不服，提起訴願，經訴願機關以原告既非受處分之相對人，亦非屬利害關係人，決定不受理，原告遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠系爭函已侵害原告權利或法律上之利益，原告於本案即具當事人適格：
⒈依環評法第6 條第2 項第1 款規定：「前項環境影響說明書
應記載下列事項：一、開發單位之名稱及其營業所或事務所…」，開發單位屬環境影響說明書內容之一部分，再依第16條及施行細則第37條規定：「開發單位依本法第16條第1 項申請變更環境影響說明書…」，僅原開發單位有權利提出申請，蓋原環境影響說明書既由原開發單位所申請，因此要改變原行政處分的內容，當應由原開發單位提出申請，此外，原開發單位在一開始提出環境影響評估時，便應提出與開發區域相應之公共設施及其用地、保護區土地等，嗣後欲申請成為開發單位者，應援用原行政處分的各項內容與條件、且必須依環評法第17條規定共同切實履行環境影響說明書所載內容及審查結論、有必要變更原申請內容時也必須共同具名為之，故應經由原開發單位的同意並以原開發單位名義依環評法第16條及施行細則第37條規定提出增加開發單位之申請。
⒉復以原告當初申請成為開發主體的過程而論：⑴首先被告在
「原告主張列為同具秀岡山莊開發權利之主體」相關事宜研商會議結論中稱：「秀岡公司同意將原告等秀岡山莊區域內建築用地土地所有權人列為共同開發單位，請秀岡公司儘速依環境影響評估法規定辦理開發單位變更事宜。」⑵由秀岡公司具名向被告提出變更申請。⑶被告要求原開發單位等必須釐清三方之權利義務範圍，有被告95年7 月31日環署綜字第0950059454號函可證。⑷被告同意原告成為開發單位，有被告95年9 月5 日環署綜字第0000000000B 號函可證。今被告違法同意由非開發單位之申請人自行具名提出申請，自已侵害原告依環評法第16條、施行細則第37條規定提出變更開發單位之權利。
⒊查環評法第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評
估書所載之內容及審查結論，切實執行。」申言之，無論是否歸責於原告，只要有環境影響說明書所載內容及審查結論所規定之事項，開發單位都有處理、履行之義務。按系爭環境影響說明書內容頗鉅，茲以其第十章預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表說明之( 本院卷2 第180 頁，證物25) ，參加人等在秀岡山莊興建計畫內之開發，將產生如上述摘要表「影響說明」、「影響評估」欄所述之對環境不良的影響( 包括範圍、程度、時間) ，將對地文及地質、空氣品質、噪音、振動、水文及水質、廢棄物、植物生態、動物生態、景觀、遊憩、交通運輸、土地利用、人口組成、公共設施、環境衛生、經濟活動、文化資源產生程度不一、時間長短之影響，此時，因第三人等的開發，將加重原告等原開發單位履行義務之負擔，具體而言，即上述摘要表內所載「預防及減輕對策」之相關義務，故被告於證物22函中稱「貴公司加入開發單位後，將涉及變更環境影響說明書相關義務、負擔之履行，屬涉及環境保護事項之變更」，因此，第三人等是否成為秀岡山莊興建計畫之開發單位與原告自有法律上之利害關係，原告自有提起本訴之當事人適格。
㈡原處分違反環評法第16條、第16條之1 及施行細則第37條規定，並與行政慣例、法理相違，顯有得撤銷之原因：
⒈原處分及其所根據之被告解釋令顯然違背環評法及其施行細則之規定：
⑴環境影響說明書之開發單位有秀岡公司、康橋學校及原告，
關於開發單位的增加，依環評法第6 條第2 項第1 款、施行細則第36條規定，屬於環評法第16條所稱「變更原申請內容」的項目之一，依上述第16條與施行細則第37條規定應由開發單位依法申請為之，惟被告為不法圖利建商不惜扭曲法令，蓋101 年6 月5 日系爭解釋令稱，只要是取得秀岡山莊範圍內土地之所有權人（含受土地所有權人委託者）即可單獨檢附土地所有權證明文件或委託書、願依已通過環境影響評估書件內容及審查結論確實執行之承諾書等兩個簡單書面，即可單獨具名申請成為開發單位而無庸依法由現有開發單位具名申請，顯然違法且有圖利建商之嫌。再者，依上述命令所示，原非開發單位之土地所有權人或受託人只有在例外情形才可以自己具名申請成為開發單位，為何被告有權做超越本法之解釋？又目前有關說明書的內容與審查結論在原處分之前，均由現有的開發單位履行無虞，何來有無法履行之虞？被告至今對於目前三個開發單位無法履行環境影響評估書件內容及審查結論，也未有任何的說明與具體指摘，顯然縱使依照被告的解釋令也還不足以違法增加開發單位，且有無履行之虞與開發單位的增加由原開發單位具名申請或可由申請人自行申請有何合理關聯？再再顯示上述命令與原處分違法之處。
⑵參加人等可依環評法規定於秀岡山莊興建計畫內另行申請辦理環境影響評估而取得開發單位之資格亦有違誤：
查參加人本可依環評法規定於秀岡山莊興建計畫內另行申請辦理環境影響評估而取得開發單位之資格，並非只能依照本件之方式為之。次查，參加人摩天公司、亞昕公司於101 年間獨立以自己名義另外申請環境影響評估，依開發行為環境影響評估作業準則第10條之1 舉辦公開說明會，有上述兩公司會議紀錄可證（本院卷2 第158 、166 頁，證物23、24），後來被告違法為參加人解套，使毋庸重新進行環境影響評估程序，只要提出承諾書便可以成為系爭開發案之開發單位。是被告為違法圖利參加人，竟毫無法律依據即援用原開發單位所提供之各種條件而使參加人等提出承諾書即可取得開發單位的地位，被告身為主管機關卻帶頭違背法令，令人瞠目結舌。
⑶按環評法第16條及其施行細則第36條、第37條規定，非開發
單位之開發區域內其他所有權人或其受託者，不得單獨具名申請變更。然系爭101 年6 月5 日解釋令卻違反上述條文規定。查系爭101 年6 月5 日解釋令性質上應屬主管機關依其法定職權所制定之職權命令，當然不得違背施行細則，倘施行細則認為本法第16條申請變更的主體不限於開發單位，則在條文內不會只針對開發單位做規定，故依上述相關法條的規定而論，系爭解釋令違反法令應已彰彰明甚。
⒉被告違法改變其向來法律見解與行政慣例，使不需原開發單
位同意及具名申請以方便建商開發，顯有違平等原則之情：按行政程序法第4 條、第6 條，平等原則為一般法律原則應奉遵行，亦經司法院釋字第211 號、224 號、318 號、340號、365 號、410 號等解釋闡明再三，足見其重要性。以原告當初成為秀岡山莊開發單位的行政程序而論，被告曾在相關事宜研商會議結論中稱：「（二）秀岡事業股份有限公司同意將永柏公司等秀岡山莊區內建築用地土地所有權人列為共同開發單位，請秀岡公司儘速依環境影響評估法規定辦理開發單位變更事宜。」（本院卷第73頁，證物3 ），隨後原告發函請秀岡公司具名申請變更開發單位（本院卷第84頁，證物8 ），秀岡公司也發函向被告申請（本院卷第75頁，證物4 ），被告即以函文同意秀岡公司增列原告為開發單位之一（本院卷第78頁，證物6 ）。據此，非開發單位之秀岡山莊區域內其他所有權人或其受託人，要申請成為開發單位，除上述要經過原開發單位同意且具明提出外，被告也要求新舊開發單位間對權利義務範圍的協調，有被告95年7 月26日環署綜字第0950057982號函（本院卷第85頁，證物9 ）及95年7 月31日環署綜字第0950059454號函（本院卷第76頁，證物5 ）可稽。又被告之前為掬月公司召集之專案小組審查會議中，許多審查委員如○○○委員要求：「…（三）本案之環評承諾應包含原環評承諾及歷次變更，本案應說明本案4個單位之權責，並確實說明掬月公司如何達成環境保護責任。」、○○委員：「請釐清掬月公司加入後對環評審查之權利義務分擔之影響，是否可先擬定各公司負責之環境監測內容？」、○○○委員：「掬月公司應說明加入秀岡山莊開發單位後，如何由4 個單位分擔、履行本開發區環境監測與保護的責任與事宜」、○○○委員：「開發單位不宜由掬月建設提出」、○○○○教授：「環評承諾之執行為開發單位之責任和義務，只要成為共同開發人，就有履行環評之義務，至於分擔內容，則應由共同開發者提出分工責任範圍，作為環評監督之對象」（本院卷第86頁，證物10），再者，原告在95年為取得秀岡公司具名申請增加開發單位，透過法定代理人鄭中平取得許多保護區與公共設施用地（本院卷第75頁，證物4 ），嗣後也取得秀岡公司同意，有使用公共設施的權利，如秀岡公司(95)秀岡字第008 號函所示（本院卷第89頁，證物11）云云，足證原告是依法由秀岡公司具名申請且具備實質上履行環境影響說明書審查結論與承諾才取得開發單位的地位，惟依101 年6 月5 日系爭解釋令所示，卻只要非開發單位之所有權人或其受託人具名且只要求簽署一紙承諾書即可，被告的態度實有雲壤之別，令人難以信服，同理，也違反上述所稱之平等原則、行政自我拘束原則、禁止恣意原則。
⒊被告曾以100 年7 月27日環署綜字第1000064079號函表示其
實質上不同意在秀岡山莊區域內再增開發單位之立場，然上述被告令與原處分卻自相矛盾為建商解套，足證被告故意違法作成原處分之主觀不法意圖：
蓋關於秀岡山莊區域內增加開發單位的議題，被告於100 年
7 月27日曾以環署綜字第1000064079號函表示：「…如再予增加其他法人或自然人成為開發單位，無異使本案開發單位間權利義務關係更趨複雜，並可能導致全體開發單位無法共同履行旨揭環境影響說明書所載內容及審查結論之虞，…」（本院卷第90頁，證物12），足見被告實質上並不同意在秀岡山莊區域內再增加開發單位，但卻屈服於建商的壓力，不僅改變其實質反對的立場，且進一步故意扭曲法令而為建商解套。此外，查101 年被告應參加人申請成為開發單位而召開專案小組審查會議，該會議中主席李俊璋委員稱：「本案之提送單位應修正原現有開發單位具名」、○○○委員稱：「開發單位不宜由掬月建設提出」、○○○○教授稱：「秀岡山莊現法定開發單位為康橋學校、秀岡破產管理人吳啟孝律師及永柏公司三單位，本次變更卻由尚未納入為開發單位之掬月公司提出變更申請是否恰當」（本院卷第86頁，證物10），然被告卻為秀岡山莊開發個案，不惜以違法之職權命令為建商開路，足證被告故意違法作成原處分之主觀不法意圖，處分即具瑕疵。
⒋被告曾指示參加人掬月公司應依環評法第16條第1 項聲請為
開發單位，亦徵參加人等本應依法由原開發單位具名提出變更聲請：
被告100 年10月20日發函參加人掬月公司稱：「二、秀岡山莊興建計劃環境影響說明書基地範圍內除貴公司外，尚有諸多非屬開發單位之土地所有權人。貴公司加入開發單位後，將涉及變更環境影響說明書相關義務、負擔之履行，屬涉及環境保護事項之變更，請依環境影響評估法第16條第1 項暨同法施行細則第37條第1 項規定，提出變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送本屬審核」（本院卷2 第157 頁，證物22），足見，被告亦認參加人本應依法由原開發單位具名提出變更聲請，始符要件。
⒌原處分恐與諸多確保環境保護目的之要求與前提相違，當有違法或不當之虞：
按環評法之立法目的在於「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」（環評法第1 條參照），因此當初被告對於秀岡公司就秀岡山莊興建計畫要求嚴格，秀岡公司需提出119.13公頃土地，其中住宅區僅54.0
8 公頃，保安保護區約47.28 公頃，其他公共設施用地○○○區○○○道路、兒童遊戲場、公園、停車場、市場、學校）約17.76 公頃（本院卷第95頁，證物13），換言之，需提供超過一半以上的土地作非住宅區使用，才能取得整個秀岡山莊的開發權利或開發單位的地位，不僅如此，在環境影響說明書第八章針對空氣品質維護、噪音及振動、水文及水質、地形地質及邊坡穩定、廢棄物、生態環境、景觀美化、社會經濟、交通運輸、水土保持設施等要求提出對策（亦即對上述各方面應負之維護及保持義務）、環境監測管理計畫、防災計畫等（本院卷第96頁，證物14），所需經費初估起碼要六億元以上（本院卷第126 頁，證物15），另外，還要有相當的已建公共設施（參證物16），諸此種種均為被告對於秀岡山莊開發單位的要求以確保環境保護的目的。因此，任何在秀岡山莊區域內想要成為開發單位的所有權人，當然要經過原開發單位的同意與具名始得提出申請，蓋上述所有保護區土地、公共設施土地、公共設施均為秀岡公司或原告所有或有權使用，此乃秀岡公司及原告成為開發單位的前提，若無秀岡公司或原告的同意，新的開發單位為何有權利使用上述土地及設施？其又如何履行環境影響說明書之結論與承諾？最後將形成原有開發單位履行而新進開發單位搭便車的不合理情況，更甚者，這種不合理的情況之解決，難保不會有三個和尚沒水喝的窘況！更甚者，秀岡山莊位於台北水源特定區計畫內，若開發單位未能確實執行環境影響說明書結論及承諾時，則其影響範圍不僅限於秀岡山莊而已，進一步還會影響到整個大台北地區水源保護與水土保持，故對於秀岡山莊開發單位的要求不可輕忽。
㈢對於被告提出諮詢會議紀錄之意見：
⒈依被告之前提供與原告之會議記錄以觀（本院卷第73、86、
132 、133 頁，證物3 、證物10、證物17、證物18之表件4），有關「綜合討論」部分，都會以附件的方式記載與會人員的陳述，惟被告所提出之3 次會議紀錄，綜合討論的部份竟然都是「略」，可見被告有意隱匿與會者的意見。
⒉依101 年4 月30日會議紀錄所載，被告原欲依：「1.行政程
序法第128 條，2.訂定行政規則或發布命令為之」；依101年5 月8 日會議紀錄所載，被告嗣後以發布命令的方式為之。綜合會議紀錄以觀，看不出來被告是根據何種法律見解發布系爭命令，只是要為參加人解套而已。又目前相關環保承諾，主要是環境監測的部分，蓋由原告與康橋學校正常履行中，並無無法履行情事，所以也無系爭命令所稱之情形，然而依環評法第16條、施行細則第37條明白規定只有開發單位可以提出變更申請，所以系爭命令顯然違反上述法令的規定而無效。
㈣對於參加人所提陳述意旨之意見：
⒈參加人稱開發單位係以負擔環評義務而非行使權利為基礎，
被告係依101 年6 月5 日系爭解釋令意旨核定參加人為開發單位，參加人自應履行環評義務云云。惟查：
⑴參加人之意見僅泛泛而論，並未深入分析系爭行政處分之合
法性，蓋系爭環境影響說明書原係被告對秀岡公司所為之個別行政處分，惟被告為不法圖利參加人，卻未經行政處分相對人的同意及申請，竟然使參加人直接享受原開發單位所提出的各項條件而適用同一行政處分的內容，試問其法理依據何在？原開發單位所提出的各項條件均不是政府所提出或設置，何以參加人可以直接利用而取得開發單位的資格？⑵復按環評法之規定，土地所有權人或使用權人要進行開發行
為，依法必須進行環境影響評估，進而應遵守環境影響說明書內容及審查結論，因此，取得開發單位是進行開發的前提，參加人以開發單位的資格申請建造執照，非如參加人所言僅有義務沒有權利。且參加人一直說要共同履行環評義務，但知道目前開發單位應該要履行何種義務嗎？參加人根本不知道現階段要履行何種環評義務，卻指責原告不負擔義務，試問原告目前與康橋學校到底哪裡未履行環評義務？⒉參加人亞昕公司等稱參加人聲請加入開發單位僅需由被告備
查而已，且在被告備查前，即合法取得開發單位之法律地位云云。惟查，關於參加人聲請加入系爭開發單位一案，依證物22被告函所稱：「秀岡山莊興建計劃環境影響說明書基地範圍內除貴公司外，尚有諸多非屬開發單位之土地所有權人。貴公司加入開發單位後，將涉及變更環境影響說明書相關義務、負擔之履行，屬涉及環境保護事項之變更，請依環境影響評估法第16條第1 項暨同法施行細則第37條第1 項規定，提出變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送本屬審核」，可見被告認為開發單位之加入，涉及環境保護事項之變更，實際上依證物1 原處分所載「台端聲請加入成為『秀岡山莊興建計畫環境影響說明書』之開發單位，業經本署審核通過」，顯然是行政處分無疑。又環評法之開發行為採「許可制」，環評法第6 條規定開發單位係環境影響說明書審查的內容之一，有關已通過環境影響說明書之變更，環評法第16條明文規定：「非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原聲請內容」，故從法律的層次來看，亦應為行政處分。依前述有關被告審核通過原告為開發單位的過程與相關審查會審查委員的發言內容，可見原告當初之申請係經過實質審查，是被告主張其於備查前，即合法取得開發單位之法律地位，顯無足採。
㈤綜上，系爭解釋令確係違反環評法、其施行細則、行政慣例
、平等原則、行政自我拘束原則、禁止恣意原則與重視公益原則而圖利建商等情，聲明求為判決撤銷系爭函及訴願決定。
三、被告則以：㈠被告發布101年6月5日系爭解釋令於法並無違誤：
被告發布101 年6 月5 日系爭解釋令前，曾召開3 次諮詢會議，廣納環評委員、法律學者及環工學者卓見，結論咸認為解決是類爭議，得於尚未修正環評法施行細則前，以發布令稿之方式辦理解釋，有3 次會議記錄附卷可稽（本院卷2 第頁，附件4 ）是被告發布101 年6 月5 日系爭解釋令乃於法並無違誤，先予敘明。
㈡系爭函僅係針對系爭開發行為範圍內土地所有權人或受其委
託者加入成為開發單位之書面申請，所為回復並副知原告等其他開發單位與有關機關之通知，核其性質應係觀念通知，並非行政處分，故原告對系爭函提起撤銷訴訟，並不合法，應予裁定駁回：
㈢縱認系爭函為行政處分，原告亦非受行政處分之人，亦非利害關係人，原告對之提起撤銷訴訟，並無理由：
⒈按自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人
及利害關係人對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依法提起訴願，為訴願法第1 條第1 項前段及第18條所規定。訴願人不符合訴願法第
18 條 之規定者，依同法第77條第3 款規定，應為不受理之決定。訴願法第18條所規定利害關係人得提起訴願，該利害關係人，係指法律上之利害關係人而言，亦即其權利或法律上利益因行政處分而直接受有損害者，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者，並不屬之（參照改制前行政法院75年判字第362 號判例、臺北高等行政法院91年度訴字第4539號判決及94年度訴字第1118號裁定參照）。
⒉查原告與參加人庚○○等11人雖同為系爭開發行為範圍內土
地所有權人（或受其委託者），但無任何權利義務繼受關係，係分別加入成為開發單位，參加人庚○○等11人加入成為開發單位，難謂原告權利或法律上利益受有損害，充其量僅有經濟上或事實上之利害關係，亦即即便共同開發單位依環評法第17條規定應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行，如有違反，亦僅共同違反部分共同負責，所涉個別違反部分則個別負責，實質上亦未損害原告之其他權利或法律上之利益，故其並非訴願法及行政訴訟法上之利害關係人。
㈣再退步言，縱認原告為利害關係人，系爭函亦僅屬行政程序
法第174 條所規範之行政程序中所為之決定或處置，而非實體決定，未可單獨聲明不服：
⒈按「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之
決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。」為行政程序法第174 條前段所明文規定。次按「…另按行政程序法第174 規定：『當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規另有規定者，不在此限。』據此行政機關在實施行政程序之過程中以達成實體裁決為目的之相關行為措施，其性質並非『行政處分』，且除有行政程序法第174 條但書規定，亦不能對之聲明不服；應先敘明。」則為臺北高等行政法院99年訴字第376 號裁定所揭示對行政程序中所為之決定或處置單獨聲明不服之認定。
⒉故原告縱為利害關係人，系爭函文亦僅屬行政程序法第174
條所規範之行政程序中所為之決定或處置（增加環評程序當事人：開發單位），而非實體決定（如環評審查結論），依前揭行政程序法規定與臺北高等行政法院實務見解先例，未可單獨聲明不服，故仍請臺北高等行政法院依行政訴訟法第
107 條第1 項第10款之規定，以裁定駁回之等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人陳述則以：㈠參加人丁○○、戊○○、庚○○，祥邑公司部分：
⒈原告尚非系爭開發案原開發單位，開發案內土地所有權人聲
請併列為共同開發單位則無待其同意。蓋按行政慣例乃行政機關處理某類事務反覆之慣行，與習慣法應含有一般人普遍確信其法之效力之要素者本有不同。本案原告所指反覆慣行之行政慣例或使其及一般人均普遍確信其法之效力之習慣法究為若何，其法律依據為何，均未見原告詳為敘明，容有命其敘明並使其立證證明之必要。查系爭開發案，原告於95年間始申請加入，加入前開發案固已粗具規模，而原告之加入，同係依據乙紙環評承諾書原開發單位即其債務人秀岡公司之所謂同意函、並被告之核准，實未經已併列為開發單位之康橋學校之同意，即獲准列為開發單位，是縱有其所稱所謂行政慣例、或習慣法，容係指原開發案開發單位秀岡公司之同意，應不待別事他求，與第二、第三開發單位是否出具同意書並不相關涉，有先予辯明之必要。
⒉又，若原告所指行政慣例為經共同開發單位全體之同意，即
核准併列為開發單位之要件之一。原告未經原共同開發單位康橋公司之同意，是其不備開發單位資格，自不得提起本件訴訟。原告欠缺權利保護必要，應予駁回。
⒊原告長期未依上揭環評承諾書履行，容應不備開發單位之資
格或不得聽其恣意濫用所謂共同開發單位之權利。按行政程序法第6 條明定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」及第8 條明定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」，並民法第148 條「權利之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的。行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法」之原則，均為規範行政機關使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，禁止權利濫用。次按環評法第17條規範：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行」。同法第23條並就違反上開法規之開發單位設有明文：「有下列情形之一，處新臺幣30萬元以上150 萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違反第7 條第3 項、第16條之1 或第17條之規定者。…前項情形，情節重大者，得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。」是開發單位應依上揭法規履行共同開發之責，其未依環評承諾書履行之開發單位，違反公共利益、並侵及他人權益，應非允法。
查本件原告於95年10月5 日併列為開發單位，惟竟於獲准後棄置各該土地，且不協同原開發單位秀岡公司、康橋學校及現有172 戶住戶社區管理委員會共同履行系爭開發案內之環境監測計劃內容等，更動輒以所有權人之姿，率爾主張拆除現有公共設施之污水廠等，顯非以維護並執行系爭還說書承諾事項與審查結論之旨履行。再依最高法院71年台上字第73
7 號判例意旨所示，倘其權利之行使，自己所得利益極少而他人及國家社會所受之損失甚大者，非不得視為以損害他人為主要目的，此乃權利社會化之基本內涵所必然之解釋本件原告驟爾興訟，妨及系爭開發案之續行實施，國家社會及46
0 餘筆土地所有權人所受之損失綦鉅，容無聽其恣意興訟，以圖延滯或從中取利。是其長期未依上揭環評承諾書履行，而前秀岡公司、及康橋學校已開發之各設施，復非原告所分擔施設者，則其是否已喪失系爭併列開發單位之資格或已不得主張依原併列開發單位之資格行使所謂之權利或悖於誠信原則漫為所謂權利之行使，實有併予審究之必要。
4.原告於別一事件雖援引其他法規，對被告所核發之上開核釋令提起行政訴訟，亦經鈞院101 年度訴字第1702號判決駁回其請求在案，其意旨已揭明：「環評法第6 條第2 項第1 款：『前項環境影響說明書應記載下列事項：一、開發單位之名稱及其營業所或事務所。』係規定環境影響說明書應記載之事項；同法第16條：『已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。』乃規定變更申請內容之程序；同法第17條：『開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。』則規定開發單位之執行義務；同法施行細則第37條第1 項、第2 項：『開發單位依本法第16條第1 項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。前項變更未涉及環境保護事項者，應函請目的事業主管機關轉送主管機關備查。』為開發單位申請變更環境影響說明書或評估書內容之程序及應提出書件之規定；水土保持法第12條：『水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：…前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。第1 項各款行為申請案依區域計畫相關法令規定，應先報請各區域計畫擬定機關審議者，應先擬具水土保持規劃書，申請目的事業主管機關送該區域計畫擬定機關同級之主管機關審核。水土保持規劃書得與環境影響評估平行審查。第1 項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之；其種類及規模，由中央主管機關定之。』則規定水土保持計畫之實施與維護等，均與原告所主張行使之所謂權利或違法行政無涉」，而予駁回在案等語，資為抗辯。並聲明判決求為駁回原告之訴。
㈡參加人己○○、癸○○、掬月公司、摩天公司陳述：
⒈原告不具本件利害關係人之適格，應予駁回：所謂「權利或
法律上利益受侵害」，係指利害關係人將因行政處分導致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之。上揭行政院環境保護署分別對參加人所發系爭函文，係對參加人加入開發單位之申請所為之通知而副知同為開發單位之原告，原告並非函文意旨通知之對象或相對人，函文亦非對原告所為之行政處分，函文內容對於原告亦無影響其權利或其法律上利益有受侵害之可能性存在，則原告對上開函文提起訴願及撤銷訴訟即於法無據。
⒉參加人並不因加入成為開發單位而享有任何與其他開發單位
有所不同之特別或優惠之權利，絲毫未有免除相關環評義務及負擔之情形外，亦無損於原告之權益。就本案環保署審查通過之環境影響說明書，環保署於99年1 月15日公告後，乃發生原申請開發單位秀岡公司與行政院環境保護署間之環評行政法關係。就此環評行政法律關係，觀之環保署審查通過之環境影響說明書內容，胥為申請開發單位應配合履行之義務，故開發單位就應有及應負之法律上責任，均依系爭環境影響說明書之審查結論定之，並應依此已通過之環境影響評估書件內容及審查結論確實執行。系爭環境影響說明書之審查結論，觀諸其內容既皆為加入成為開發單位者應負之環評義務，其所附條件及「經主管機關審核通過之環境影響差異分析報告」（及變更內容對照表）及備查內容，皆為構成開發單位之環評行政法關係之內容，就開發單位而言，更均屬於負擔環評責任之作為及不作為義務，可知開發單位於系爭環評行政法關係，係以負擔環評義務而非行使權利為基礎。被告基於環評主管機關之地位，依101 年6 月5 日系爭解釋令之意旨，因原申請之開發單位秀岡公司破產，無法繼續履行原經主管機關審查通過之環境影響評估書件內容及審查結論，乃分別核定原開發行為範圍內之土地所有人及土地所有人委託者，加入成為為開發單位，而使參加人等因此與被告存在系爭環境影響說明書審查結論之環評行政法關係，參加人等仍應依此環評行政法律關係之內容確實執行並履行義務。換言之，參加人並不因加入成為開發單位而享有任何與其他開發單位有所不同之特別或優惠之權利，亦絲毫未有免除相關環評義務及負擔之情形，反而使環評範圍內基地之所有權人、受託人等因加入成為開發單位，而須負擔費用，並共同履行環評義務。
⒊原告援用被告100 年8 月24日函( 本院卷2 第頁156 ，原告
準備理由( 二) 狀，證物21) 係斷章取義，意圖蒙混：蓋按上開函說明三清楚表明其背景為「本署前於100 年6 月21日以環署綜字第1000051860號函回復略以：上開開發單位因私權糾紛，關於旨揭環境影響說明書所載內容及審查結論尚未能確實履行。…」，其說明四復係請經濟部台北水源特定區管理局就原告所考量之因素即因加入開發單位，對「環境影響評估追蹤、監督作業及環境管理方式，先行惠示卓見，俾利辦理。」足見該函係參加人掬月公司申請加入開發單位時，因併入開發單位之原告與其他開發單位之間，當時存在私權糾紛，致未能確實履行系爭環評說明書審查結論，以致於被告因慮及如再增加開發單位是否更加影響相關主管機關對環境影響評估追蹤、監督作業及環境管理方式之疑慮，因而行文經濟部台北水源特定區管理局，請其就此加以審酌後提供意見，因此，該函文係考量增加開發單位是否有易致私權糾紛之疑慮，與環評法所要求開發單位之環評義務無關，並非反對加入開發單位甚明，原告故意援引上開函文片段，並斷章取義，殊無足取。更何況嗣後就秀岡公司破產，無法繼續履行原經主管機關審查通過之環境影響評估書件內容及審查結論，被告復更於101 年6 月5 日系爭解釋令核釋，則被告本於職權，核定參加人等併列為開發單位並非無據。又原告亦非最原始申請之開發單位，其獲得被告備查併列為開發單位之時，亦未獲得當時已存在之另一開發單位即康橋學校之同意，故其所謂應取得現存開發單位同意乃行政慣例乙節並無依據，環評法及施行細則對此亦無相關規定，更與原告自己加入因而併列開發單位時亦未獲另一開發單位康橋學校同意之經驗不符，業據臺北高等行政法院101 年度訴字第1702號判決詳為闡釋在案，足徵原告亦非依循原始申請開發單位秀岡公司之申請模式，依環評行政程序之要求而申請成為開發單位，原告之主張顯無依據且自相矛盾甚明。況復事實上，參加人於加入併列為開發單位前，原告與其他開發單位及相關關係人迭起紛爭，根本無欲配合環評要求，亦不負擔義務，反係因嗣後參加人之加入，參加人之間相互自我要求，積極共同履行環評義務，使系爭環境影響說明書之環評書件內容及審查結論得以確實履行。反觀原告雖坐擁環評範圍內相當土地卻任令荒蕪，恣意興訟等語。並聲明判決駁回原告之訴。
㈢參加人辛○○、壬○○，亞昕公司陳述：
⒈提起行政訴訟之當事人不適格者為欠缺訴權之存在要件，應
認其訴為無理由而以判決駁回其訴。是以，非中央或地方機關之行政處分相對人，或非行政處分相對人以外之利害關係第三人，而就行政處分提起行政訴訟法第4 條第1 項之撤銷訴訟者，即屬當事人不適格，應認其訴為無理由而以判決駁回之」。可知所謂「權利或法律上利益受侵害」，係指利害關係人將因行政處分導致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之。
⒉系爭計畫環境影響說明書之開發單位，原有秀岡公司、康橋
中學及原告。嗣臺北地方法院裁定秀岡公司破產，參加人取得部分原為秀岡公司所有位在開發範圍內之土地，參加人依被告101 年6 月5 日系爭解釋令，向被告申請成為系爭環境影響說明書之開發單位，經被告以101 年8 月7 日環署綜字第1010060833號、第0000000000號函及101 年8 月14日環署綜字第1010064232號函審核通過後，雖具有使參加人成為開發單位之效力，但未撼動或影響原告及康橋中學原即為開發單位之法律上地位，對於原告現已存在之權利或法律上利益並無影響。原告只要確實依照環境影響說明書之內容及審查結論履行，縱然參加人有不履行之情事( 僅為假設語，參加人有絕對之誠意及能力依照環境影響說明書之內容及審查結論履行) ，亦僅為申請人應擔負何種法律責任之問題，與原告無涉。顯然被告機關審核通過參加人加入成為「秀岡山莊興建計畫環境影響說明書」之開發單位，不影響原告之權利或法律上利益，原告提起撤銷訴訟，與行政訴訟法第4 條第
1 項之規定不符，自不應准許等語。聲明判決求為駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄之事實，有環境影響說明書第五章節錄、第八章、第九章節錄、說明書附錄Q （本院卷第64、65、80、81頁）、環境影響說明書變更內容對照表專案小組審查會議紀錄（本院卷第84頁）、原告申請加入開發單位過程表及相關附件（本院卷第86頁）、系爭101 年6 月5 日令（本院卷第207 頁）、系爭函及訴願決定各11件，附卷可稽，堪予認定。查原告主張參加人申請加入系爭開發單位未經由原告向被告申請，被告就參加人之申請以系爭函審核通過，已侵害其權利或法律之利益，原告即具當事人適格；系爭函違反環評法第16條、第16條之1 及施行細則第37條規定，並與行政慣例及法理相違，應予撤銷，爰判斷如下。
六、本院判斷：㈠按訴願法第1 條第1 項規定：「人民對於中央或地方機關之
行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」、同法第18條規定：「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」次按行政訴訟法第
4 條第1 項、第3 項規定：「（第1 項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。……。（第3 項）訴願人以外之利害關係人，認為第1 項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」準此，人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法，致損害其權利或法律上之利益者，即具有法律上之利害關係，而得循序提起訴願、行政訴訟；至「按人民對於中央或地方機關之行政處分，祇須認為違法或不當，致損害其權利或利益者，依訴願法第1 條規定，即得提起訴願、再訴願。至是否確有損害其權利或利益乃實體上應審究之事項，不得從程序上駁回其訴願、是否確有損害其權利或法律上之利益」乃實體上應審究之事項，不得從程序上駁回其訴願、行政訴訟（參見改制前行政法院69年判字第234 號判例意旨）。又所稱行政處分，係指中央或地方機關，就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為（參照行政程序法第92條第1 項、訴願法第3 條第1 項）。
㈡查系爭100 年6 月5 日令內容如下：「核釋已通過環境影響
評估之社區開發案，因原申請之開發單位破產或其他因素，致無法繼續履行原經主管機關審查通過之環境影響評估書件內容及審查結論，其新取得原開發行為（或場所）範圍內土地之所有權人（含受土地所有權人委託者），得檢附土地所有權證明文件（受土地所有權人委託者，應另檢附土地所有權人委託書）及願依已通過環境影響評估書件內容及審查結論確實執行之承諾書，經目的事業主管機關轉送主管機關審核後，為環境影響評估法（下稱環評法）施行細則第7 條規定之開發單位，並就其開發行為依環評法相關規定辦理。」有系爭100 年6 月5 日令（本院卷1 第53頁），附卷可稽。
㈢次查參加人依上開系爭100 年6 月5 日令，申請加入成為秀
岡山莊興建計畫環境影響說明書之開發單位，均經被告審核通過，其詳如下：參加人掬月公司以其受新北市○○區○○段68、86-9地號、秀岡三段29地號、秀岡四段35地號土地所有權人丑○○，及秀岡一段68、68-1、68-2、68-3、68-4、68-5、68-6、68-7、68-8、68-9、68-10 、68-11 、68-12、68-13 、68-14 、68-15 、68-16 、68-17 、68-18 、68-19 、秀岡段86-13 、86-74 、86-75 、86-76 、86-77 、86-78 、86-79 、86-80 、86-81 、86-82 、86-83 、86-8
4 、86-85 、86-86 、86-87 、86-88 、86-89 、86-90 、86-91 、86-92 、86-93 、86-94 、86-95 、86-96 、86-9
7 、86-98 、86-99 、秀岡三段33地號、秀岡四段24地號土地所有權人英屬維京群島商富華通置地有限公司委託，申請加入成為秀岡山莊興建計畫環境影響說明書之開發單位，案經被告以101 年7 月20日環署綜字第1010061961號函知，通過其申請加入成為秀岡山莊興建計畫核發環境影響說明書之開發單位。參加人庚○○以其為新北市○○區○○○段○○○號土地所有權人，申請加入成為秀岡山莊興建計畫環境影響說明書之開發單位，案經環保署以101 年7 月20日環署綜字第1010056147號函知庚○○，通過其申請加入成為秀岡山莊興建計畫核發環境影響說明書之開發單位。參加人己○○以其為新北市○○區○○○段○○○號土地所有權人，申請加入成為秀岡山莊興建計畫環境影響說明書之開發單位，案經被告以101 年8 月14日環署綜字第10100 64230 號函知，通過其申請加入成為秀岡山莊興建計畫核發環境影響說明書之開發單位。參加人辛○○以其為新北市○○區○○○段○○○號土地所有權人，申請加入成為秀岡山莊興建計畫環境影響說明書之開發單位，案經被告以101 年8 月7 日環署綜字第1010060833號函知，通過其申請加入成為秀岡山莊興建計畫核發環境影響說明書之開發單位。參加人壬○○以其為新北市○○區○○○段○○○號土地所有權人，申請加入成為秀岡山莊興建計畫環境影響說明書之開發單位，案經被告以101 年
8 月14日環署綜字第1010064232號函知壬○○，通過其申請加入成為秀岡山莊興建計畫核發環境影響說明書之開發單位。參加人癸○○以其為新北市○○區○○○段○○○號土地所有權人，申請加入成為秀岡山莊興建計畫環境影響說明書之開發單位，案經被告以101 年8 月8 日環署綜字第1010063039號函知癸○○，通過其申請加入成為秀岡山莊興建計畫核發環境影響說明書之開發單位。參加人祥邑公司以該公司為新北市○○區○○○段18、20、24、28、31、32地號等6 筆土地所有權人，申請加入成為秀岡山莊興建計畫環境影響說明書之開發單位，案經被告以101 年8 月20日環署綜字第1010065441號函知祥邑公司，通過其申請加入成為秀岡山莊興建計畫核發環境影響說明書之開發單位。參加人戊○○以其為新北市○○區○○○段○○○號土地所有權人，申請加入成為秀岡山莊興建計畫環境影響說明書之開發單位，案經環保署以101 年9 月3 日環署綜字第1010072195號函知戊○○，通過其申請加入成為秀岡山莊興建計畫核發環境影響說明書之開發單位。參加人亞昕公司以該公司為新北市○○區○○○段32、32-2、32-3、32-4、32-6、32-7、32-8、32-9、32-10 、32-11 、32-12 、32-13 地號等12筆土地所有權人，申請加入成為秀岡山莊興建計畫環境影響說明書之開發單位，案經被告以101 年8 月7 日環署綜字第1010060835號函，通過該公司申請加入成為秀岡山莊興建計畫核發環境影響說明書之開發單位。參加人丁○○以其受新北市○○區○○○段65、65-1、65-2、65-3、65-4、65-5、65-6、65-7、65-8
、65-9 、65-10 、66、66-1、66-2、66-3、66-4、66-5、66-6、66-7、66-8、66-9地號等21筆土地所有權人壹佰開發有限公司委託，申請加入成為秀岡山莊興建計畫環境影響說明書之開發單位，案經環保署以101 年8 月23日環署綜字第1010069429號函知，通過其申請加入成為秀岡山莊興建計畫核發環境影響說明書之開發單位。參加人摩天開發公司以該公司受新北市○○區○○○段○ ○○ ○號及秀岡四段1 、2、3 、4 、5 、6 、7 、8 、9 、10、11、12、13、14、15、16、17、18、19、20、21、22、23、25、26、27、28、29、30、31、32、33、34地號等35筆土地所有權人兆豐國際商業銀行股份有限公司委託，申請加入成為秀岡山莊興建計畫環境影響說明書之開發單位，案經被告以101 年8 月21日環署綜字第0000000000B 號函知，通過其申請加入成為秀岡山莊興建計畫核發環境影響說明書之開發單位，兩造對此並無爭執，並有上開系爭函計11件在卷可憑。
查系爭函係對參加人等11人申請加入系爭開發單位核屬公法上之具體事件，被告審核通過即作成准許參加人加入開發單位之決定，使參加人成為開發單位，依已通過環境影響評估書件內容及審查結論確實執行，並就其開發行為依環境影響評估法相關規定辦理，具有法效性，故系爭函屬行政處分。㈣原告主張系爭函未依環評法第6 條第2 項第1 款、第16條、
第16條之1 及施行細則第37條規定，經原告同意及以其名義向被告申請加入開發單位，已侵害其權利或法律上利益，故原告當事人適格。惟查，環評法第6 條第2 項第1 款：「前項環境影響說明書應記載下列事項：一、開發單位之名稱及其營業所或事務所。」係規定環境影響說明書應記載之事項；同法第16條：「（第1 項）已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。（第2 項）前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」乃規定變更申請內容之程序；同法第16條之1 ：「開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾三年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。」係規定開發單位逾三年始實施開發行為之處理方法；同法第17條：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」則規定開發單位之執行義務；同法施行細則第37條第1 項、第2 項：
「（第1 項）開發單位依本法第16條第1 項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。（第2 項）前項變更未涉及環境保護事項者，應函請目的事業主管機關轉送主管機關備查。」為開發單位申請變更環境影響說明書或評估書內容之程序及應提出書件之規定，依原告主張之各法條均無從推導出申請加入開發單位應經原告同意及以原告名義申請，故原告以被告作成系爭函侵害其權益，其為利害關係人，委不足取。
㈤原告又提出95年6 月22日環署綜字第0950049557號函及其所
附95年6 月14日「永柏企業股份有限公司主張列為同具秀岡山莊開發權力之主體」相關事宜研商會議紀錄、原告95年7月3 日永柏企字第950703號函、訴外人秀岡公司95年7 月5日（95）秀岡字第004 號函、被告95年9 月5 日環署綜字第0000000000B 號函等影本，主張其當初加入成為開發單位時，亦係取得訴外人秀岡公司之同意後，方獲得被告備查併列為開發單位，已形成行政慣例乙節。按行政慣例乃行政機關處理某類事務反覆之慣行；行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，行政程序法第8 條定有明文。復按合法行政處分之作成，除應遵守法律之明文規定外，尚應慮及公法上一般法律原則之適用，且在遵循法律授權目的及範圍之內，充分考量應考量之因素，以實踐具體個案正義，並顧及法律適用的一致性，符合平等對待原則。行政機關作成行政處分時，對於相同或具同一性之事件，為保障人民之正當信賴，並維持法秩序之安定，應受合法行政先例或行政慣例之拘束，如無實質正當理由，即應為相同之處理，此即所謂行政自我拘束原則，故行政機關於法律效果之選擇裁量即應依循此原則，方為適法之行政處分（最高行政法院100 年度判字第2044號判決意旨參照）。
查原告初加入成為開發單位時，原開發單位除秀岡公司外，尚有康橋學校，雖被告95年6 月22日環署綜字第0950049557號函附95年6 月14日「永柏企業股份有限公司主張列為同具秀岡山莊開發權力之主體」相關事宜研商會議紀錄八、結論
（二）（三）（本院卷第48頁）記載「秀岡事業股份有限公司『同意』將永柏公司等秀岡山莊區內建築用地土地所有權人列為共同開發單位」「秀岡公司辦理上開變更事宜時，應檢具『同意』併列開發單位者之相關資料」，但此會議結論尚乏環評法及其施行細則之依據，況若需原開發單位同意後始得加入成為開發單位，則當初原告並未取得另一開發單位康橋學校之同意（見調閱本院101 年度訴字第1702號卷第384-385 頁之康橋學校95年8 月21日95康橋總字第0572號函），卻仍獲得被告備查併列為開發單位，堪認上開會議結論所示應取得原開發單位同意乙節，並非行政慣例，是原告此部分為不可採。從而原告據以主張被告違反行政慣例作成系爭函，已侵害其權益，其為利害關係人，自無可取。
㈥參加人加入成為開發單位但不影響原告為開發單位之法律上
地位，對於原告現已存在之權利或法律上利益並無影響。參加人與原告均應確實依照環境影響說明書之內容及審查結論履行，且原告與各參加人無任何權利義務繼受關係，係分別加入成為開發單位，參加人加入成為開發單位，其間有經濟上或事實上之利害關係（分攤環評義務），但共同開發單位依環評法第17條應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行，如有違反，就共同違反部分共同負責（如違反執行環境監測計畫則分別加以裁罰），所涉個別違反部分則個別負責，並未損害原告權利或法律上之利益之情。
㈦按「行政訴訟法第107 條第1 項各款係屬廣義之訴的利益要
件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」有最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議決議可參。復按所謂利害關係人係指法律上之利害關係人而言，亦即其權利或法律上利益因行政處分而直接受有損害者，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者，並不屬之（改制前行政法院75年判字第362 號判例意旨參照）。又依行政訴訟法第4 條第1 項之規定，得提起撤銷訴訟者，以主張其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有訴訟權能，其提起訴訟始能謂適格。在撤銷訴訟，通常行政處分之相對人即具有訴訟權能，惟原告並非系爭函之相對人，參加人等11人加入成為開發單位，於原告亦無經濟上或事實上之利害關係，難謂其權利或法律上利益受有損害，自不具備訴訟權能，從而原告不適格。
七、綜上，本件原告為當事人不適格，其訴請撤銷訴願決定及原處分，應認為無理由，予以駁回。有關實體上之爭議，已無審酌之必要，併予敘明。
據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 4 月 24 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 徐 瑞 晃法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 4 月 24 日
書記官 劉 育 伶