臺北高等行政法院判決
101年度訴字第216號101年5月24日辯論終結原 告 聯意製作股份有限公司代 表 人 梁乃鵬（董事長）訴訟代理人 羅明通 律師
吳存富 律師陳璿伊 律師被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 蘇蘅（主任委員）訴訟代理人 邱濰櫻
張勝騰上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國10
0 年12月15日院臺訴字第1000109236號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告經營之TVBS歡樂台頻道，於民國100 年6 月14日22時29分至30分播送「雅漾舒護活泉水」化粧品廣告（下稱系爭廣告），該廣告經臺北市政府衛生局以宣播內容與核准者不符，違反化粧品衛生管理條例第24條第1 項規定，依同條例第30條第1 項規定，以100 年7 月27日北市衛藥食字第10035940000 號裁處書處託播者統一藥品股份有限公司罰鍰新臺幣（下同）14萬元，被告乃以原告播送前開違規廣告，違反衛星廣播電視法第20條第1 項準用同法第17條第1 款規定，依同法第36條第5 款規定，以100 年9 月9 日通傳播字第10048039520 號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰10萬元，並應立即改正，依衛星廣播電視法相關規定製播廣告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）衛星廣播電視法第17條第1 款規定，並未列舉其他法規之內涵，顯屬概括構成要件，依司法院釋字第432 號解釋意旨，上開規定所稱「強制或禁止規定」應僅限於「以衛星廣播電視事業為規範主體」之法規。如謂一切法令均包括在內，則不啻課予廣電業者漫無邊際之責任，斷非法之本意，且與「法律明確性」之法治國要求有違。又就衛星廣播電視法之立法體例觀察，衛星廣播電視法第17條、第19條及第22條規定均列於廣電法「節目及廣告管理」章，並參諸立法意旨在管制廣電事業，足見乃以「廣電業者之行為」為規範對象甚明。再者，化粧品衛生管理條例雖未就其適用主體定有明文，惟觀諸同條例第24條第2 項規定及立法意旨，足見其乃以「化粧品廠商」為規範對象，且規範者為「化粧品業者之行為」。綜上，衛星廣播電視法與化粧品衛生管理條例二者規範標的迥不相同，自不得以化粧品衛生管理條例第24條第1 項、第2 項及同條例施行細則第20條第1 款規定，作為廣電法第17條第1 款之「禁止規定」，故原處分顯與行政罰法第4 條所揭之處罰法定主義有違。
（二）行政罰法第7 條第1 項規定所謂之「非出於過失」，僅指「無過失不得處罰」，基於處罰法定主義，要不能擴張解釋為「一有過失即可處罰」。況基於平等原則，「故意」「過失」之非難內涵迥不相同，如何能將故意與過失同視而同罰？是以「行政罰規範」雖無「過失犯之處罰以法有明文者為限」之規定，惟仍應與「刑法」為相同解釋，始與處罰法定主義無違。本件衛星廣播電視法第17條未有處罰過失犯之明文，過失犯自屬不罰之行為。惟原處分既認定TVBS僅有過失，卻依據僅罰故意犯之廣電法第17條裁罰，其認事用法顯有違誤。
（三）又原告業已透過契約明文方式，要求託播業者保證託播廣告之合法，堪認已盡注意義務。至於系爭廣告之實質合法性部分，廣告內容涉及化妝品之容、品質及樣式等專業內容，其是否合乎化粧品條例規範內容，實非不具化妝品專業之原告所得審就，原告未予發現，亦難謂有過失。被告指摘原告具有過失，自應就原告就系爭廣告審核過程有何過失等節為具體說明及舉證。
（四）再依舉重足以明輕之法理，立法者應係有意不將傳播業者納入化粧品管理條例規範之範疇，否則何以藥事法、健康食品管理法、食品衛生管理法均對傳播業者課以義務，惟獨就化妝品衛生管理條例卻付之厥如？而藥事法、健康食品管理法、食品衛生管理法及化妝品衛生管理條例之主管機關均為行政院衛生署，倘衛生主管機關如認為有於化妝品衛生管理條例中納入傳播業者之相關責任，又何以經過歷年修法，仍未將相應法條納入修法之範圍？顯係衛生主管機關實係刻意不將傳播業者納入化粧品衛生管理條例規範之對象。姑不論化妝品衛生管理條例是否處罰傳播業者，解釋化妝品衛生管理條例時，自應參照衛生食品管理法規定，解為國家機關裁處傳播業者前，應先「經警告停播仍不從者始行裁處」，始符公平原則及比例原則。本件被告未先為警告，逕對原告為裁處處分，即有適用法則不當之違法等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則辯以：
（一）系爭廣告經臺北市政府審認定刊播廣告內容違反化粧品管理條例第24條第1 項規定，並依法核處託播公司在案。原告經營衛星廣播電視事業，負有媒體之注意義務及法律責任，且媒體具有無遠弗屆之特質，對民眾影響深遠，基於傳播機構肩負社會責任，故媒體經營業者對其播送之廣告，理應負起查核監督之責，於廣告播送前，應先確認該廣告已取得目的事業主管機關之核准證明文件，並審查廣告內容符合該核准證明文件，無違反化粧品衛生管理條例第24條第1 項之法律禁止規定之情形，始得播送，此係其行政法上之義務。原告未妥善履行上述義務，任令播出系爭違法廣告，已違反衛星廣播電視法第20條第1 項準用同法第17條第1 款規定。
（二）所謂法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法制定之時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，由立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定，茍其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與法律明確性原則相違，此觀諸司法院釋字第432 號解釋之意旨可得知。即便一般人民皆有守法之義務，其行為應不得違反法律強制或禁止規定，並不得藉口不知法律或法律不明確而免除責任，況原告經營電視事業多年，應瞭解何種作為或不作為係屬違法，故並無原告所稱違反「明確性原則」之情事。再者，衛星廣播電視法對於電視事業播送之節目無庸事前送審，旨在課予業者自律之責任，並非免除其審查義務，且我國媒體向來追求言論自由，原告更應自負並善盡注意義務，以體現民主法治國家媒體守法之精神，倘須被告告知何者合法、何者非法，始得或不得播送，則何須標榜或追求憲法所保障之言論自由？
（三）原告於播出系爭廣告前應遵照內部編審程序，審核將播出之廣告內容是否與送審者相符、是否有違法情節，經審查後即可確知廣告內容之合法性，是以「行為人對行政不法行為之事實應係可預見」，其未善盡審查責任，即有應注意能注意而不注意之過失。又合約書訂定係屬事前簽約作業，電視媒體係社會公器、享用公共資源，從事前簽約作業到播出審查及播出皆有一自律審查機制，縱使事前簽約作業完備，並不意味即可免卻播出前審查責任，且即令已播出，亦需對其播出內容負監督之責，非可完全置身於「廣告播出內容合法性與否」之事外。原告主張「業已透過契約明文方式，要求託播業者保證託播廣告之合法，堪認已盡注意義務」，此係原告將自身之注意義務卸責於託播業者，託播業者固然應盡注意義務，原告豈可不盡注意義務？原告應較託播業者負有更高注意義務，因其應較託播業者深諳衛星廣播電視法第17條之禁止性規範等法規，應於審視系爭廣告後，倘認有違法情節，即要求託播業者依約更換，而非省卻自身審查責任。是以，原告縱無故意亦有過失。至於本案所論之故意過失問題，實則援引行政罰法及衛星廣播電視法已足，自無援引刑法之必要。
（四）至原處分是經過被告第299 次分組委員會決議，並未經被告委員會議決議追認，就其適法性尊重法院見解等語。並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
（一）按「為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，特設國家通訊傳播委員會。」「本會委員應具電信、資訊、傳播、法律或財經等專業學識或實務經驗。委員中同一黨籍者不得超過委員總數2 分之1 。」「本會依法獨立行使職權。本會委員應超出黨派以外，獨立行使職權。……。」「本會所掌理事務，除經委員會議決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會議決議行之。」100 年12月28日修正前（以下同）國家通訊傳播委員會組織法（下稱通傳會組織法）第1 條、第4 條第2 項、第7 條第1 項、第2 項前段、第8 條第1 項分別定有明文。由上開條文規定可知，為嚴守客觀、中立及專業的立場，通訊傳播委員會的組織設計特別加強委員會「合議制」、「專業性」及「獨立性」等特性，一方面使通訊傳播產業之監理與規範更超然獨立，另外更能以專業之精神與態度落實產業監理政策。
（二）次按「本會所掌理事務，除經委員會議決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會議決議行之。下列事項應提委員會議決議，不得為前項之授權：……五、通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議。」通傳會組織法第8條第1 項、第2 項第5 款亦有明文可參。首先，由條文文義觀之，關於通訊傳播業務公告案、許可案及處分案之審議，因非屬於可授權內部單位分層負責之事務，自應由委員會議決議行之。再者，被告原則上應以委員會議之合議作為決策方式，始能具體落實委員制之精神及達成前述專業性之目的。且因被告採合議制，故具有相當重要性之事項，原則上應經委員會議決議，而不得授權內部單位負責。而同法第8 條第2 項第5 款所定「通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案」範圍相當廣泛，即被告就同法第2條所列職掌而為之各項監督、調查及裁決事項，均需經由公告、許可或處分來處理（同法第8 條第1 項、第2 項立法理由參照）。是關於「通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議」等具有相當重要性之事項，自應由被告委員會議以合議制之決議行之，始能達成委員合議制公正、客觀及專業之精神。
（三）再按通傳會組織法第9 條第4 項固明定：「本會得經委員會議決議，召開分組委員會議。」惟條文並未規定該分組委員會議得取代委員會議就其法定職掌作成最終之決議。是就通訊傳播業務公告案、許可案及處分案之審議，依前說明，既應由「委員會議」以合議制之決議行之，並遵循同法第9 條關於「委員會議」之組成及決議方式等相關規定辦理，自無任由被告以少數委員組成「分組委員會議」，而另行異於上開通傳會組織法關於通訊傳播業務公告案、許可案及處分案之審議決議程序。因此，基於相關法條之文義解釋、立法意旨、規範目的及整體法律規定之關聯，通傳會組織法第9 條第4 項之規定，應解釋為被告基於專業分工或行政效能之需要，就應由委員會議決議之法定職掌事項，得經委員會議之決議，先行召開分組委員會議進行初審或預審等事宜後，再提經「委員會議」決議，始無悖於同法第8 條第1 項、第2 項、第9 條第3 項之規定。至被告固訂有國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點，明定分組委員會議之審議及流程等細節性事項，惟該作業要點並無法律之授權，而係被告就其內部之組織、事務之分配、業務處理方式所訂定之一般性規定，僅具有行政程序法第159 條第2 項第1 款組織性行政規則之性質，其內容牴觸母法即通傳會組織法第8 條第1項、第2 項及第9 條第3 項規定之部分，自屬無效，而不應予適用。
（四）末按依法應由合議作成之行政處分，合議機關之組成不合法，則其所作成之行政處分，構成撤銷原因（最高行政法院93年度判字第18號判決要旨參照）。本件被告所為之原處分，係屬於通訊傳播業務之處分案，揆諸前揭規定及說明，該處分案之審議應由委員會議決議，並經全體委員總額過半數之同意行之，其程序方屬合法。惟參照原處分之理由及法令依據三、最末2 行載明「並經本會100 年9 月
9 日第299 次分組委員會議決議，裁處如主旨。」復參酌卷附被告第299 次分組委員會議紀錄，確有本件審議決議案，可知原處分僅經被告第299 次分組委員會議決議，被告作成原處分之合議機關組織不合法，自應予以撤銷。
五、綜上所述，原處分於法有違，訴願決定未予糾正，亦有不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘主張及陳述，於判決結果不生影響，爰不逐一論列審究，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 6 月 7 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 胡方新
法 官 劉穎怡法 官 李君豪上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 6 月 7 日
書記官 樓琬蓉