臺北高等行政法院判決
101年度訴字第235號原 告 陳碧珠
陳碧玉被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 丁育羣（局長）住同上訴訟代理人 林辰熹
孫君瑋紀延儒被 告 臺北市政府財政局代 表 人 邱大展（局長）住同上訴訟代理人 彭佳姿
賴順釧上列當事人間有關土地事務事件，原告不服臺北市政府中華民國100年12月14日府訴字第10009154800號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣原告陳碧玉所有坐落臺北市○○區○○段○○段第247地號
土地與原告陳碧珠所有坐落同地段254地號（權利範圍為16/19）土地（上開2土地以下簡稱申請地），因面積狹小，寬度、深度不足，屬無法單獨建築之畸零地，乃於100年1月25日向被告臺北市政府都市發展局（以下簡稱北市府都發局）申請與鄰地即臺北市所有坐落臺北市○○區○○段○○段第
246、254（權利範圍為3/19）及255地號土地（上開3土地以下簡稱擬合併地）合併使用調處。
㈡經被告北市府都發局依臺北市畸零地使用規則第8條、第9條
及第11條等規定，通知前揭土地所有權人分別於100年2月22日、100年4月12日召開2次調處會議調處，惟皆調處不成立。被告北市府都發局遂依臺北市畸零地使用規則第12條規定，將本案提交臺北市政府畸零地調處委員會100年5月30日第10003（264）次全體委員會議決議。該局嗣於100年7月20日以北市都建字第10063672100號函（以下簡稱被告北市府都發局100年7月20日函），通知原告及被告臺北市政府財政局（以下簡稱北市府財政局）該次會議決議內容，略以「主旨：有關本市○○區○○段○○段247、254（部分）地號等2筆土地申請與同段同小段255、246、254（部分）地號等3筆土地合併使用案．．．說明：一、依本市畸零地調處委員會第10003（264）次全體委員會議決議事項辦理。二、旨揭畸零地合併使用案，本局依『建築法』第44、45、46條及『臺北市畸零地使用規則』第7、8、9、11條規定通知土地所有權人召開調處會議，在考量土地合併使用之完整性，經畸零地調處委員會決議再協調，並請本府財政局洽申請地協議得否採都市更新或合建的方式辦理．．．。」等語。原告不服，提起訴願，遭決定不予受理，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠事實及經過：
⒈原告所有申請地與被告北市府財政局所管理同小段246、255
、254（市有持分3/19）地號等3筆土地均為平均寬度，深度不足之畸零地，需合併建築使用，合先敘明。
⒉原告係唯一符合法定讓售積極條件之對象，遂於98年4月21
日檢附被告北巿府都發局於98年4月15日依法核發之「公私有畸零地合併使用證明書」及相關資料，向被告北市府財政局申請讓售前項所述地號之市有土地在案。
⒊本案因無法調整地形，且歷經多次協調均無法達成協議，原
告遂於98年5月14日建請被告北市府財政局以合建或標售方式處理，全案迄無具體結果。
⒋案經被告北市府財政局於99年2月9日以北市財管字第
09930492800號函（以下簡稱被告北市府財政局99年2月9日函）略以「前項之申請讓售案，於都市更新及都市計劃變更前暫不宜出售，有關原告之申購歉難同意。」云云。
⒌本案依前項指示，再經台北市都市更新處數度積極協調本基地相鄰地主參與都市更新整體開發的可能性，均無結果。
⒍案經被告北市府財政局建請送台北市畸零地調處委員會調處
，經調處委員2次之調處,並於100年5月6日再檢送相關資料，提請大會秘密審議，經台北市畸零地調處委員會第10003
（264）次全體委員會決議「再協調，並請本府財政局洽申請地協議得否採都市更新或合建的方式辦理」。
⒎原告於接獲被告北市府都發局100年7月20日函後，依函復內
容提起訴願，惟因決議為「再協調．．．辦理」，因內容不明確致台北市政府以該決議並非行政處分為由，訴願不予受理。本案被告北市府都發局決議迄今已逾半年，原告迄未接獲被告北市府財政局有「再協調」之主動通知或都更是否可行之明確行政作為。
㈡理由及證據⒈被告北市府都發局100年7月20日函內容已揭示教示條款，致原告產生合理之信賴，方以提起訴願，合先敘明。
⒉按憲法第16條規定，人民有訴願之權，訴願法第2條第1項規
定：「人民因．．．地方機關對其依法申請之案件於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。」；同條第2項規定：「前項期間法令未規定者，自機關受理申請之日起為二個月。」；行程序法第1條規定：「為使行政行為．．．確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴．．．。」、第4條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、第5條規定：「行政行為之內容應明確。」、第8條規定：
「行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」、第158條第2項規定：「法規命令，無法律之授權而剝奪或限制人民之自由權利者，無效。」；平均地權條例第7條規定：「政府依法照價收買．．．之土地得隨時公開出售不受土地法第25條之限制。」；同法施行細則第48條規定：「照價收買之土地應依左列方式處理之．．．（二）照價收買之土地為空地時，除依規定得讓售與有合併使用必要之鄰地所有權人外，應予標售。」；台北市市有財產管理自治條例第69條第1項第3款規定：「非公用土地在民國59年3月27日前被占建房屋而不妨害都市計劃者，通知占用人繳納占用期間之使用補償金後，予以讓售．．．。」、第8條規定：「畸零地得讓售與本府認定有合併使用必要之鄰地所有權人．．．。」；行政院公有土地經營及處理原則第7條規定：「公有土地以不出售為原則，但合於下列情形之一者，得予出售。（一）經地方政府認定與鄰接土地合併建築使用．．．（三）抵稅地。」；司法院大法官會議第423號解釋：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。行政法院48年判字第96號判例僅係就訴願法及行政訴訟法相關規定，所為之詮釋，與憲法尚無牴觸．．．。」⒊本案因被告北市府都發局於100年7月20日所決議「再協調」
之不明確，不具體之行政行為，係因被告北市府財政局於99年2月9日所作成「．．．於都市更新．．．前暫不宜出售．
．．．」終局確定之行政處分。惟原告於接獲該行政處分後，每月均不定期與被告北市府財政局協調，並敦請台北市都市更新處積極配合辦理都市更新之座談及評估，耗時將近1年均無可行結果，俟被告北市府財政局建請提交本市畸零地調處委員會調處，耗時半年最終又回復「再協調」之決議。⒋故被告多年來未依相關規定，作出合理可行且明確具體決議，保護人民合理之信賴，為此原告提起訴願並無不合。
⒌另被告北市府都發局既前已同意核發合併使用證明書，後又
認應再協調，顯已違反信賴保護原則；另函內所引條文與本件申請案堪難認有直接關聯，仍難以讓原告明確知悉未予同意讓售之法規依據為何？且亦無法律之授權規定，違反明確性及法律授權原則至明。又行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。司法院大法官會議第423號解釋著有明文。是被告北市府都發局100年7月20日函之性質，即非官署所為單純的事實敘述或理由說明，雖非對人民之請求有所准駁，惟已因該項敘述或說明而生法律上之效果，應為訴願法上之行政處分無疑。
⒍綜上，原告申請被告讓售之市有土地均係不得單獨建築之畸
零地必須合併使用，有關臺北市○○區○○段○○段之246地號土地屬空地，係政府照價收買之抵稅地，應依上述平均地權條例之規定予以讓售，另同小段254地號係共有土地，原告持有16/19，被告北市府財政局持有3/19及255地號部分，亦早經原告占建房屋，並被依法追繳使用補償金及迄今仍按期繳納補償金在案，符合台北市市有財產管理自治條例，得予讓售之規定。本案原告早經取有被告北市府都發局依法核發之合併使用證明書，符合前揭相關法令及被告北市府都發局前揭函文有關建築法第45條關於讓售之規定，且都市更新及合建均難以達成。
㈢本件被告北市府都發局100年7月20日函為一「行政處分」，
且原告亦因該處分之作成，致原告無法利用系爭土地而為建築，則原告之財產上權利即已因該處分之作成遭受損害：
⒈本件被告北市府都發局100年7月20日函確為一「行政處分」無誤：
依行政程序法第92條第1項規定，行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為對外直接發生規制效果之單方行政行為，合先敘明。形式上，本件被告北市府都發局100年7月20日函已具備行政程序法第96條各款之書面行政處分應記載事項，即有行政處分之形式外觀，且該函文說明欄第三項更載明：「三、上開決議倘有不服，請依訴願法第14條及第58條規定，自本行政處分送達之次日起30日內，繕具訴願書，向本局遞送．．．」，即該函文已明確表明其為行政處分之意旨及不服之救濟教示，則該函文確為行政處分無誤。實質上，雖該函文所附決議內容略為「再協調，並請本府財政局洽申請地協議得否採都市更新或合建方式辦理」等語，惟該函文對於原告為就系爭土地（臺北市○○區○○○○段247、254（持份16/19））合併鄰接土地（即臺北市○○區○○○○段246、254（持份3/19）及255地號等土地）並為申購臨接土地之請求乙事，實質上即屬拒絕原告請求（對外發生法律效果）之單方行政行為，準此，該函文實質上即為一行政處分。
⒉本件因被告北市府都發局拒絕原告申購鄰接土地合併使用之
申請，使原告無法進一步向被告北市府財政局請求讓售擬合併地而為系爭土地之建築使用，即因此受有財產上之損害：⑴原告所有之系爭土地因面積狹小、寬深度皆不足而屬無法單
獨建築之畸零地，依建築法第44條規定，尚須與調整地形或鄰接土地合併使用，始得成為完整之建築基地，就此，亦有被告北市府都發局前核發之公私有畸零地合併使用證明書可稽，足證原告等所有之系爭土地確有與鄰接公有地合併使用之必要。
⑵針對原告所為申購擬合併地之申請，依平均地權條例第7條
、同法施行細則第48條、臺北市市有財產管理自治條例第69條第1條第3款、第8條，以及行政院公有土地經營及處理原則第7條等規定，固然畸零地調處委員會應針對原告所為申購鄰接土地尚有作成其他調處決議之空間，例如得作成准予保留部分土地後單獨建築使用、同意徵收標售、與鄰接土地合建，以及進行都市更新而為整體開發等方式，然因本件無法調整地形，而針對被告北市府財政局或系爭原處分一再提出是否透過合建或都市更新方式為土地之利用乙節，業經臺北市都市更新處數度協調系爭土地鄰近地主參與都市更新為整體開發之可能性，迄今均無具體結果，是本件系爭土地顯已無法透過合建或都市更新等方式而為建築開發，使原告所有之系爭土地獲致合理之開發使用，是本件系爭土地之建築開發僅得透過讓售鄰接土地予原告此一方式獲致解決，復囿於相關法令對於畸零地建築開發之限制，使原告無法單獨建築自有土地，實質上已屬拒絕原告申購鄰接土地之請求，而使得原告無法透過任何方式建築開發系爭土地，此情顯屬對於原告財產上權利之重大損害，迺被告迄今仍以該函文所稱「再協調」等文字僅為一觀念通知云云，顯屬狡辯之詞而無足取。
⒊承前，依行政程序法第9條：「行政機關就該管行政程序，
應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」，此一利益衡平原則之規定，以及司法院大法官會議釋字第469號解釋所揭示之「保護規範理論」意旨，既原告二人所有之系爭土地屬無法單獨建築之畸零地，又無法透過合建或都市更新方式等其他可能方式而為建築開發，業如上述，則對於得否讓售土地予原告之認定，被告已無不作為之裁量空間，然被告北市府都發局仍以系爭原處分拒絕原告申購土地之請求，其認事用法顯有違誤。
㈣既本件原告確係因被告北市府都發局作成原處分而受有無法
使用系爭土地之財產上損害，是原告依行政訴訟法第5條第2項規定提起本件課予義務訴訟，自屬於法有據：
⒈依行政訴訟法第5條第2項規定：「人民因中央或地方機關對
其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或為特定內容之行政處分之訴訟。」。⒉被告北市府都發局所為之原處分，實質上已形同拒絕原告因
有合併使用鄰地之必要而為讓售之申請，原告並因此受有無法開發系爭土地而為使用之財產上損害，且原告前已提起訴願遭臺北市政府認定被告北市府都發局100年7月20日函非行政處分而為訴願不受理決定後，依行政訴訟法第5條第2項提起本件訴訟，請求撤銷原處分及訴願決定，以及被告應作成准予讓售臺北市○○區○○路○○段246、254及255地號等三筆土地之處分，自屬於法有據；並聲明求為判決（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告北市府財政局應依原告98年4月21日申請書之請求，作成准予讓售臺北市○○區○○○○段246、254（持分3/19）及255地號土地之處分。
三、被告北市府都發局答辯略以：㈠法令依據：
⒈建築法第1條規定：「為實施建築管理，以維護公共安全、
公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法．．．」；第44條規定：「直轄市、縣（市）（局）政府應視當地實際情形，規定建築基地最小面積之寬度及深度；建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築。」；第45條規定：「（鄰接土地調處）前條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處．．．」；第46條規定：「直轄市、縣（市）主管建築機關應依照前2條規定，並視當地實際情形，訂定畸零地使用規則，報經內政部核定後發布實施。」。
⒉臺北市畸零地使用規則第2條規定：「本規則所稱畸零地係
指面積狹小或地界曲折之基地。」；第4條規定：「建築基地寬度與深度未達左列規定者，為面積狹小基地。但最大深度不得超過規定深度之2倍半。．．．2、實施土地使用分區管制規則之地區，依照臺北市（以下簡稱本市）土地使用分區管制規則之規定，．．．」；第7條規定：「畸零地非與相鄰之唯一土地合併，無法建築使用時，該相鄰之土地，除有第12條之情形外，應依第8條規定辦理，並經本府畸零地調處委員會（以下簡稱畸零地調處會）全體委員會議審議，留出合併使用所必須之土地始得建築。但留出後所餘之土地形成畸零地時，應全部合併使用。」；第8條規定：「第6條及第7條應補足或留出合併使用之基地，應由使用土地人自行與鄰地所有權人協議合併使用。協議不成時，得．．．申請調處。．．．」；第9條規定：「畸零地調處會受理申請後，應於收到申請之日起一個月內以雙掛號通知土地所有權人、承租人、地上權、永佃權、典權等權利關係人，並依左列規定調處：1、參與合併土地之位置、形狀，概以公告現值為調處計價之基準。2、審查申請人所規劃合併使用土地最小面積寬度及深度。．．．」；第11條規定：「畸零地調處會於受理案件後，得輪派調處委員進行調處．．．；如調處2次不成立時，應提請調處會公決；公決時應有全體委員2分之1以上出席，並經出席委員3分之2以上之同意始得為之。」；第12條規定：「建築基地臨接左側畸零地，經畸零地調處會調處二次不成立後，應提交全體委員會議審議，認為該建築基地確無礙建築設計及市容觀瞻者，工務局得核發建築執照。一、應合併之畸零地鄰接建築線，其面積在十五平方公尺以下者。．．．」。
㈡原告所有之申請地位於都市計畫土地使用分區「第三種住宅
區」，基地平均寬、深度應為8公尺、16公尺，其東側鄰接擬合併地246（管理者：中正區公所、面積：73平方公尺）地號土地及4層樓建築物（分別領有63使字第427號及64使字第279號使用執照）屬已建築完成基地；南側鄰接擬合併地254（部分）、255地號（管理者：台北市政府財政局、面積：31平方公尺）等2筆土地及256、257地號（管理者：中正區公所、面積：509 平方公尺）等2筆未建築完成但得以單獨建築基地；西側鄰接5層樓建築物（分別領有73使字第1338號使用執照）屬已建築完成基地；北側鄰接6公尺計畫道路。因申請地為面積狹小，寬、深度不足，無法單獨建築之畸零地，依相關法規規定應與案外人所有之土地合併使用，申請地遂填具申請書、切結書及相關書圖文件申請調處。㈢原告所提被告98年4月15日核發之「公私有畸零地合併使用
證明書」之說明事項業已載明略以「一、查公私有畸零土地合併使用，係基於都市計畫觀點，促進都市土地經濟合理利用，依都市計畫法、建築法及臺北市畸零地使用規則規定，證明該私有土地與所臨接公有土地需合併使用，以成為完整之建築基地而予以核發，本證明書僅供調整地形或合併使用之參考，．．．四、擬合併之公有土地，公產管理機關有依法協議調整地形或保留公用或依公產相關法規處理，申請人不得以本證明書為對抗。」，顯見並無處分效力，原告自難主張信賴保護。而255、254（部分）地號土地之公產管理機關（臺北市政府財政局）於調處會議中明確表達「本○○○區○○段○○段246、254（市有持分3/19）、255地號及相鄰
256、257地號等5筆市有土地面積超過500平方公尺，按臺北市市有非公用畸零地處理作業要點第3點規定，應依行政院75年7月10日台75財字第14549號函辦理協議調整地形或合建。」之意見，本案為顧及公共安全、公共衛生及增進市容觀瞻，及擬合併地之公產管理機關應依公產相關法規處理，又申請地單獨建築亦不符合現行法規之相關規定等因素，被告北市府都發局遂以100年7月20日函知申請地及擬合併地之土地權利關係人，依首揭使用規則第8條、第9條規定調處並依2次協調不成立之結果及第11條規定，提請調處會公決作成「再協調，並請本府財政局洽申請地協議得否採都市更新或合建的方式辦理」之決議，核其內容係觀念通知或說明，僅為單純的事實敘述，並未對原告發生准駁之法律上效果，即難謂其屬訴願法第3條所稱之行政處分。
㈣退步言之，縱認係對外發生法律效果之行政行為，亦僅屬行
政機關於行政程序中所為之決定或處置。行政程序法第174條立法目的係為避免行政程序的進行因為程序行為的爭訟而受到延擱，而使行政機關之實體決定受到延誤；又行政程序上程序行為的瑕疵，是否會影響實體之行政決定，在實體決定做成前，尚難預測，所以基於權利保護必要性之觀點，當事人或利害關係人在行政機關實體決定前，不得單獨對於程序行為表示不服。準此，為謀行政效率，避免因當事人或利害關係人動輒對行政機關之行政程序行為聲明不服，而影響行政程序之進行，當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。本案中被告僅函知再協調，並未作出任何實體終局決定，原告企圖對程序行為聲明不服而提起訴願，於法尚有未合。
㈤退萬步言，縱認系爭決議為行政處分（被告否認之），該委
員會係獨立專家委員會，其決議具有不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而有判斷餘地。且其判斷並無恣意濫用或其他違法情事，亦符法治國家應遵守之原理原則，如：平等原則、公益原則及比例原則。綜上所陳，本件行政訴訟為不合法且無理由，原處分及訴願決定應予以維持；並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、被告北市府財政局則以：㈠行政訴訟法第24條規定：「經訴願程序之行政訴訟，其被告
為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。．．．」，最高行政法院57年判字第472號判例：「人民不服行政官署之處分，固得循訴願程序以求救濟，但行政官署就其與人民私法關係所為之意思表示，則屬私法上行為，不得視為基於公法上權力服從關係之處分，人民對之如有爭執，應依民事訴訟程序訴請普通法院裁判，不得依行政爭訟方法提起訴願．
．．．。」。
㈡原告起訴狀所附訴願決定書所載，原告係因不服被告北市府
都發局100年7月20日函，提起訴願，嗣經決定訴願不受理，是原處分機關為北市府都發局，原告將北市府財政局併列被告，不符行政訴訟法第24條規定。
㈢另關於原告陳碧玉於98年4月21日向被告北市府財政局申請
承購臺北市○○區○○段○○段246、254（權利範圍3/19）、255地號市有土地事件，被告因上揭土地有保留公用使用需求，配合將來都市計畫變更或都市更新之整體規劃，於99年2月9日以北市財管字第09930492800號函（以下簡稱被告北市府財政局99年2月9日函）復原告陳碧玉，在該都市計畫變更前，暫不宜出售，係就私權關係基於私法上地位而為之意思表示或通知，僅能發生私法上之效果，自非行政處分，參照最高行政法院57年判字第472號判例，不得以行政救濟程序提起訴訟。揆諸首揭法條規定，原告之訴應不合法；並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院之判斷如下：㈠按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為
前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，故又稱為訴之利益，是原告之訴，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，行政訴訟法第107條第3項定有明文。次按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」，復為行政訴訟法第107條第1項第10款所規定。
㈡又按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之
違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」、「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：．．．八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」，，訴願法第1條第1項、第3條第1項及第77條第1項第8款分別定有明文。再按「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為，至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起訴願。」、「提起訴願，係對官署之行政處分，請求救濟之程序，必以有行政處分之存在為前提，對人民所為足以發生法律上具體效果之處分而言。若非屬行政處分，自不得對之，依行政訟爭程序，請求救濟。」，行政法院（現改制為最高行政法院）分別著有19年上字278號、44年判字第18號、53年判字第230號判例可資參照。
㈢復按「訴願法所謂行政處分，係指官署對人民所為之單方行
政行為，而發生具體的法律效果，且以該項處分損害其現實之權利或利益者為限。若恐將來有損害之發生而預行請求行政救濟，則非法之所許。原告就兩商標是否近似之疑義請求釋示，被告官署之通知解答，顯不發生具體的法律效果，不能謂為行政處分。縱如原告主張為免其商標被侵害而提起訴訟時，該管法院必將徵詢被告官署之意見，如被告官署仍持原見解，則原告權益屆時將受損害，亦係將來可能發生損害，非現實之權利或利益受有損害，自不得預行請求行政救濟。」，亦經行政法院59年判字第211號判例闡明在案。㈣本件原告所有申請地因面積狹小、寬度及深度不足，屬無法
單獨建築之畸零地，乃於100年1月25日向被告北市府都發局申請與鄰地（即擬合併地）合併使用調處。經被告北市府都發局依臺北市畸零地使用規則第8條、第9條及第11條等規定，通知前揭土地所有權人分別於100年2月22日、100年4月12日召開2次調處會議調處，惟皆調處不成立。被告北市府都發局遂依臺北市畸零地使用規則第12條規定，將本案提交臺北市政府畸零地調處委員會100年5月30日第10003（264）次全體委員會議決議。嗣被告北市府都發局以100年7月20日函，通知原告及被告北市府財政局該次會議決議內容，原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂向本院提起行政訴訟，並主張如事實欄所載。經查：
⑴按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，
認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第5條第2項固定有明文。然所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；所謂「應作為而不作為」，係指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。職是之故，法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有公法上請求行政機關為行政處分之權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅係促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關對該請求之人民並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民無從主張其有權利或法律上利益受損害。且提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，以主張其權利或法律上利益，因行政機關違法之不為行政處分，或拒為行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂適格，亦有最高行政法院96年度判字第1735號判決意旨可資參佐。
⑵由是，提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，係以人民因
中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內，應作為而不作為或予以駁回，而認為其權利或法律上利益受有損害者為必要。上開所謂「依法申請之案件」，既係指人民就該案件依公法法規規定，對國家享有公法上請求權而言，倘人民並無公法上之請求權者，行政機關對其申請案件縱未依其所請為行政行為，亦難謂人民有任何權益受損可言。且「課予義務之訴」並非要求撤銷變更行政處分，而係以要求作成某項行政處分為主要目的，由於此一訴訟型態係在促使行政機關發動某一職務上行為，因此這種訴訟應著重在個人擬進行某些特定的活動，需要行政機關許可、允許或核准的情形。故所謂「依法申請」係指有依法請求行政機關作為的權利之謂，從而，與該申請人權利無關之陳情、建議等即不包括在內，至為灼然。
⑶又按課予義務訴訟，其違法判斷基準時點，依目前學理及實
務通說，原則上應以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為準。（最高行政法院95年度判字第2203號判決意旨參照）。蓋行政訴訟程序新舊法規更迭之情形，並無如行政處理程序，有中央法規標準法第18條之明文規定，且所謂「行政決定基準時點」與「行政訴訟判斷基準時點」，乃分屬不同概念，以課予義務訴訟而言，行政法院須於判決中宣示被告是否有為某一行政處分之義務，而此項宣示並非針對「原告之申請於行政機關當初審查時是否應予核准」，而係針對「於法院判決時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之問題，自應綜合考量事實審言詞辯論終結時之法律及事實狀態，以為判斷。是以，言詞辯論終結時，若本件所提起之訴訟無解於其申請事項之本案爭執，亦即，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由，行政法院自得予以判決駁回。
⑷本件原告雖主張被告北市府都發局100年7月20日函為一「行
政處分」，且因該處分之作成，使渠等無法利用系爭土地為建築，致財產上之權利遭受損害，依行政程序法第9條「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」規定，及司法院大法官會議釋字第469號解釋所揭「保護規範理論」意旨，原告所有系爭土地既屬無法單獨建築之畸零地，又無法透過合建或都市更新等方式而為建築開發，則對於得否讓售土地予原告，被告已無不作為之裁量空間；又本件原告確係因被告北市府都發局100年7月20日函，而受有無法使用系爭土地之財產上損害，故渠等依行政訴訟法第5條第2項規定提起本件課予義務訴訟，自屬於法有據云云。
⑸惟查被告北市府都發局100年7月20日函，其內容略以「主旨
：有關本市○○區○○段○○段247、254（部分）地號等2筆土地申請與同段同小段255、246、254（部分）地號等3筆土地合併使用案．．．．說明：一、依本市畸零地調處委員會第10003（264）次全體委員會議決議事項辦理。二、旨揭畸零地合併使用案，本局依『建築法』第44、45、46條及『臺北市畸零地使用規則』第7、8、9、11條規定通知土地所有權人召開調處會議，在考量土地合併使用之完整性，經畸零地調處委員會決議再協調，並請本府財政局洽申請地協議得否採都市更新或合建的方式辦理．．．。」等語，經核僅係通知原告、臺北市中正區公所、臺北市中正區文祥里辦公室、張章得委員等（該函另一收受者為被告北市府財政局）該次畸零地調處委員會全體委員會議之決議內容，亦即重申「提案二：為本市○○區○○段○○段247、254（部分）地號等2筆土地申請與同段同小段255、246、254（部分）地號等3筆土地合併使用案。決議：本局依『建築法』第44、45、46條及『臺北市畸零地使用規則』第7、8、9、11條規定通知土地所有權人召開調處會議，在考量土地合併使用之完整性，經畸零地調處委員會決議再協調，並請本府財政局洽申請地協議得否採都市更新或合建的方式辦理。」（原處分卷證物五參照）而已，乃係屬單純事實之陳述，為意思通知，並非就具體事件所為之答復，亦未對原告之權利或法律上利益發生任何法律上效果，非屬以發生、變更或消滅公法上法律效果為目的之行政處分，不具法效性，尚不對外發生法律上效果，原告自不得對之提起訴願及行政訴訟，則本件訴願決定予以不受理，於法要無不合。是原告遽行提起本件行政訴訟，揆諸首揭法條規定及判例意旨暨前開說明，顯有未合，應予駁回。
⑹茲原告雖稱被告北市府都發局100年7月20日函載有教示條款
，致渠等產生合理信賴，該函自為行政處分無誤云云。然查被告北市府都發局100年7月20日函說明欄三、雖載明「上開決議倘有不服，請依訴願法第14條第58條規定，自本件行政處分送達（或公告期滿）之次日起30日內，繕具訴願書，向本局（處）遞送．．．」等字樣，亦無解於其並非行政處分性質，僅係單純敘述本件（即提案二）經臺北市畸零地調處委員會於100年5月30日召開之第10003（264）次全體委員會議決議事項「．．．，經畸零地調處委員會決議再協調，並請本府財政局洽申請地協議得否採都市更新或合建的方式辦理。」而已，尚不因被告北市府都發局100年7月20日函中記載「上開決議倘有不服，請依訴願法．．．」及「本件行政處分」等字樣，而異其事實之認定，殊難謂原告有何權利或法律上利益受有損害。
⑺再退萬步言，縱原告所主張其係依被告北市府都發局100年7
月20日函之教示提起本件行政訴訟一節屬實，因其所主張權益可能受損害者，亦係將來可能發生損害，而非現實之權利或利益受有損害，仍不得預行請求行政救濟甚明。故本件既無任何行政處分存在，揆諸首揭法律規定及判例意旨，被告北市府都發局100年7月20日函尚非屬行政處分，至為灼然，原告自不得對之提起訴願。從而原告不服被告北市府都發局100年7月20日函部分，係就不存在之行政處分提起行政爭訟及行政訴訟，屬欠缺權利保護要件，於法未合，自應予以駁回。
⑻至於被告北市府財政局部分，原告起訴理由，無非以被告北
市府都發局100年7月20日函協議結果不明確，係因被告北市府財政局99年2月9日函，認被告北市府都發局100年7月20日函，實質上已形同拒絕原告因有合併使用鄰地之必要而為讓售之申請，被告北市府財政局自應依其98年4月21日申請書，作成准予讓售臺北市○○區○○○○段246、254（持分3/19）及255地號土地之行政處分為據云云。惟查：①本件被告北市府都發局100年7月20日函非屬行政處分性質，
原告不得對之提起訴願及行政訴訟，已如前述。經查被告北市府財政局僅係被告北市府都發局100年7月20日函之正本收受者之一，其既非本件爭執標的之作成機關，殊無於本件對之爭執之餘地。從而原告以北市府財政局為對象，遽行提起本件訴訟，依首開條文規定，應認該部分訴訟之起訴不備其他要件，而該事項係屬無法補正之事項，本應予駁回。
②且查被告北市府都發局100年7月20日函，該件標的即申請地
為臺北市○○區○○段○○段第247、254（權利範圍為16/19）地號等2筆土地，擬合併地為同小段第246、254（權利範圍為3/19）及255地號3筆土地，與被告北市府財政局99年2月9日函之申購案－即原告陳碧玉申購臺北市○○區○○段○○段第246、254（市有持分為3/19）及255地號等3筆市有土地合併使用一案，雖有相關，惟因分屬不同權責機關之管轄事項，係屬二不同事件，此由上開申購案之流程即足以得知，爰說明如下：
A.原告係於98年4月21日以「申購市有畸零地申請書」，向被告北市府財政局請求申購系爭擬合併地，經該局於98年5月4日以北市財管字第09831249800號函覆，略以「．．．請於98年5月25日前檢具調整地形或合建方案過局，俾憑研辦後續事宜，逾期該申購案註銷。」等語。
B.嗣原告復以98年5月14日申請書致被告北市府財政局，主張略以「．．．．申請人為建築需要，申請本市○○區○○段○○段246、254（持分3/19）及255地號三筆市有土地合併使用乙案．．．請依法予以讓售．．．」等語；經該局於98年6月1日以北市財管字第09831468900號函覆，略以嗣彙整相關意見評估研議後，另案函復等語。
C.迨至99年2月9日，被告北市府財政局函原告，略以「．．．說明：．．．．四、綜上，本案246、256及257地號等3筆市有土地現況為鄰里公園使用部分，為符管用合一，本局已報府移由中正區公所接管。又本案基地於配合更新及後續都市計畫變更前，暫不宜出售，台端所請，歉難同意．．．」等語，有上開函附於原處分（相關案卷第4頁至第11頁參照）可稽。
③由上可知被告北市府財政局99年2月9日函之申購案－即原告
陳碧玉申購臺北市○○區○○段○○段第246、254（市有持分為3/19）及255地號等3筆市有土地合併使用一案，確與本件爭執標的即北市府都發局100年7月20日函係屬二事，尚不得於本件中遽為爭執，原告將兩者混為一談，以非爭執標的（北市府都發局100年7月20日函）之作成機關即北市府財政局為對象，逕行提起本件行政訴訟，於法即有未合，自應予駁回其訴。
綜合上情以觀，本件依原告起訴意旨，尚無以導衍出其對於被告機關有何公法上請求權，則原告提起本件課予義務訴訟（請求被告北市府財政局應依其98年4月21日申請書之請求，作成准予讓售臺北市○○區○○○○段246、254《持分3/19》及255地號土地之行政處分）部分，即不具訴訟權能，其訴為無理由，應予駁回；所提撤銷訴訟部分，因原告係就不存在之行政處分提起行政訴訟，自屬欠缺權利保護要件，依前開法條規定及判決意旨暨上揭說明，亦應予以駁回。是以，本件原告所提起之撤銷訴訟及課予義務訴訟，無解於本案爭執，即依其所訴之事實，欠缺權利保護之必要，屬無訴之利益，在法律上顯無理由，徵諸首開法條規定，本院自得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。另本件訴訟因欠缺權利保護必要，既經駁回在案，兩造其餘之主張及陳述等項，即無庸加以審酌，爰不予一一指駁論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 7 月 26 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 張 國 勳法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 7 月 26 日
書記官 劉 育 伶