臺北高等行政法院判決
101年度訴字第34號102年3月7日辯論終結原 告 鄭世榮
殷振銀共 同訴訟代理人 姜鈺君律師被 告 臺灣省政府代 表 人 林政則（主席）住同上被 告 內政部代 表 人 李鴻源（部長）住同上訴訟代理人 陳進財
鄭惠月林美足被 告 財政部代 表 人 張盛和（部長）住同上被 告 財政部國有財產署（即民國102年1月1日改制前之
財政部國有財產局）代 表 人 周後傑（局長）住同上上 二 人訴訟代理人 廖蘇隆複 代理 人 吳嘉榮律師被 告 交通部臺灣鐵路管理局代 表 人 范植谷（局長）住同上訴訟代理人 龔維智律師複 代理 人 張藝懷律師被 告 交通部公路總局代 表 人 吳盟分（局長）住同上訴訟代理人 成介之律師複 代理 人 余振國律師被 告 國立臺灣大學代 表 人 李嗣涔（校長）住同上訴訟代理人 黃鈺華律師複 代理人 蕭名言 律師被 告 臺北市政府工務局新建工程處代 表 人 陳得意（處長）住同上訴訟代理人 陳錦豪
王昭惠曾素兆被 告 國防部政治作戰局（即民國102年1月1日改制前之
國防部總政治作戰局）代 表 人 王明我（局長）住同上訴訟代理人 徐克銘律師複 代理 人 陳沁榆律師被 告 經濟部標準檢驗局代 表 人 陳介山（局長）住同上訴訟代理人 陳錦隆律師複 代理 人 陳雨琮律師被 告 臺北市中正區健康服務中心代 表 人 何叔安（主任）住基隆市○○○街○ 巷○○號5 樓訴訟代理人 張財源被 告 行政院經濟建設委員會代 表 人 管中閔（主任委員）住同上訴訟代理人 張迺良律師
蔡亞寧律師被 告 臺北市政府財政局代 表 人 邱大展（局長）住同上訴訟代理人 朱大成
賴順釧上列當事人間確認行政處分無效事件，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件被告臺灣省政府經合法通知，未於言詞辯論期日到場，
核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條所列各款情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
㈡本件被告內政部之代表人江宜樺於訴訟進行中變更為李鴻源
，被告財政部之代表人李述德於訴訟進行中變更為劉憶如，又變更為張盛和，改制前被告財政部國有財產局（自民國10
2 年1 月1 日起改制為「財政部國有財產署」，下稱「國有財產署」）之代表人張佩智亦於訴訟中變更為周後傑，另被告行政院經濟建設委員會之代表人尹啟銘於訴訟進行中變更為管中閔，茲均據上開被告之現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟（本院卷1 第235 、230 至231 頁、本院卷2 第64至65、55至56頁、本院卷3 第111 至114 、196 至198 頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：重測前臺北市○○町○○目○、○○、○、○、○○地號、臺北市○○町○○目○、○○、○、○○、○○、○○、○、○○地號、臺北市○○町○○目○、○○地號、臺北市○○町○○目○、○○、○、○○、○○地號、臺北市○○○町○○目○、○○、○、○○、○地號、臺北市○○町○○目○、○、○地號、臺北市○○町○○目○○、○○、○○地號、臺北市○町○○目○、○○、○、○○、○地號及臺北市○○町○○目○地號等37筆土地（重測後地號如附表一、二、三所示，下稱「系爭土地」），原係原告之被繼承人鄭在興於日據時期昭和20年6 月20日（即民國34年6 月20日）向日人瀨崎真一買受取得，並於同年7 月1 日檢同賣渡證書、登記濟證等文件，向當時辦理土地登記之臺灣總督府司法機關（即日據時期臺北地方法院登記所）辦理不動產移轉登記，並於同年10月9 日辦畢登記，且於臺灣光復後，依土地法及臺灣地籍釐整辦法之相關規定，向地政機關繳驗憑證辦理土地總登記，辦竣所有權登記在案。詎被告臺灣省政府於45年3 月13日以( 肆伍) 府財四字第26963 號公告「第13批日產移轉登記案件審查結果」，認鄭在興就系爭土地之買賣無效（下稱「系爭公告」），而以奉准接管為原因，將系爭土地登記為中華民國所有。原告因不服系爭公告，前曾向被告臺灣省政府請求確認該系爭公告無效，並請求被告國有財產署塗銷如附表所示土地所有權人為中華民國之所有權登記，回復所有權登記為原告之被繼承人鄭在興名義，惟未獲准許，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：系爭土地係伊之被繼承人鄭在興於日據時期向日人瀨崎真一買受取得，於34年7 月1 日申請辦理不動產所有權移轉登記，並於同年10月9 日辦竣登記，依臺灣地籍釐整辦法第4 條第1 項之規定，可知鄭在興於臺灣光復後辦理系爭土地總登記時，業已提出登記證書向地政機關繳驗，並經審查公告無異議後，始編造登記簿。又鄭在興對於系爭土地之買賣是否有效，係屬私權關係，依行政法院之判例意旨，行政機關並無管轄權，惟被告臺灣省政府卻逾越權限，以系爭公告認定鄭在興之買賣行為無效，是系爭公告自屬無效。另系爭土地既已於日產禁賣日期34年10月16日前經臺灣省總督府司法機關為不動產登記，自應適用「臺灣省土地權利清理辦法」第3 條第1 項之規定，再參酌最高法院49年臺上字第736 號、42年臺上字第1005號判例及行政法院39年度判字第3號 判決意旨，僅須依相關規定辦理核發權利書狀及土地登記，其權利即告確定，毋須再經由公產管理機關審查，公產管理機關並無審查之權限。此外，系爭土地依「臺灣省日產移轉清理辦法」及「臺灣省土地權利清理辦法」之規定，並非日產，被告臺灣省政府卻誤認為日產，且未經授權即越權審查，並以系爭公告認定鄭在興之買賣行為無效，顯屬行政程序法第111 條第1 項第6 款之情形。再者，系爭公告執為審查依據之「臺灣省日產移轉案件審查辦法」係由被告臺灣省政府依職權以行政命令訂定，其性質為職權命令，而依司法院釋字第390 、514 、570 號解釋之意旨，職權命令不能限制人民之財產權，是系爭公告自屬無效。另伊係依公法上不當得利返還請求權及類推適用民法第767 條妨害除去請求權之規定，請求塗銷系爭土地之登記，伊雖曾就系爭土地中之部分土地提起塗銷土地所有權移轉登記等民事訴訟，並經臺灣高等法院及最高法院判決駁回，惟上開判決係以無審判權為由加以駁回，且上開民事判決所指臺灣省政府財政廳第13批日產移轉案件審查決定公告，亦與本件系爭公告不同等語。並聲明：㈠確認被告臺灣省政府系爭公告原告之被繼承人鄭在興如附表一所示土地買賣之行政處分無效。㈡被告國有財產署應將附表二所示之土地，所有權人為中華民國之所有權登記予以塗銷，並回復所有權登記為原告之被繼承人鄭在興名義。㈢1.先位聲明：⑴被告交通部臺灣鐵路管理局（下稱「鐵路局」）應將如附表三編號1 、2 所示之土地，所有權人為中華民國之所有權登記予以塗銷，並回復所有權登記為原告之被繼承人鄭在興名義。⑵被告交通部公路總局（下稱「公路總局」）應將如附表三編號3 所示之土地，所有權人為中華民國之所有權登記予以塗銷，並回復所有權登記為原告之被繼承人鄭在興名義。⑶被告國立臺灣大學（下稱「臺灣大學」）應將如附表三編號4 、5 所示之土地，所有權人為中華民國之所有權登記予以塗銷，並回復所有權登記為原告之被繼承人鄭在興名義。⑷被告臺北市政府工務局新建工程處（下稱「臺北市新工處」）應將如附表三編號6 至23、27、29至35、37至54、58、61所示之土地所有權人為中華民國及編號56所示之土地所有權人為中華民國及臺北市之所有權登記予以塗銷，並回復所有權登記為原告之被繼承人鄭在興名義。⑸改制前被告國防部總政治作戰局（自
102 年1 月1 日起改制為「國防部政治作戰局」，下稱「政治作戰局」）應將如附表三編號28、55、62所示之土地，所有權人為中華民國之所有權登記予以塗銷，並回復所有權登記為原告之被繼承人鄭在興名義。⑹被告經濟部標準檢驗局（下稱「標準檢驗局」）應將如附表三編號36、63、64所示之土地，所有權人為中華民國之所有權登記予以塗銷，並回復所有權登記為原告之被繼承人鄭在興名義。⑺被告臺北市中正區健康服務中心（下稱「中正健服中心」）應將如附表三編號57所示之土地，所有權人為臺北市之所有權登記予以塗銷，並回復所有權登記為原告之被繼承人鄭在興名義。⑻被告行政院經濟建設委員會（下稱「經建會」）應將如附表三編號59、60所示之土地，所有權人為中華民國之所有權登記予以塗銷，並回復所有權登記為原告之被繼承人鄭在興名義。2.備位聲明：⑴被告國有財產署應將如附表三編號1 至
23、27至55、56、58至64所示之土地，所有權人為中華民國之所有權登記予以塗銷，並回復所有權登記為原告之被繼承人鄭在興名義。⑵被告臺北市政府財政局（下稱「臺北市財政局」）應將如附表三編號56、57所示之土地，所有權人為臺北市之所有權登記予以塗銷，並回復所有權登記為原告之被繼承人鄭在興名義。
四、被告臺灣省政府未於準備程序及言詞辯論期日到場，據其所提之書狀為以下之聲明及陳述略以：原告係請求確認系爭公告認定鄭在興就系爭土地之買賣為無效之行政處分無效，惟伊已將辦理產權確認等各項業務，依照已廢止之「臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」第4 條第1 項之規定，移轉予被告財政部辦理，是依行政訴訟法第26條之規定，原告以伊為被告提起本件行政訴訟，核有不符等語，資為抗辯。
並聲明：原告之訴駁回。
五、被告內政部則以：依原告所附土地登記簿謄本所載，土地原所有權人「鄭在興」，因「土地部分既經法院判決不歸鄭在興所有……本案土地買賣移轉應予無效」，於47年間經「奉准接管」登記為「國有、管理機關臺灣省政府財政廳」，復於50年間「管理機關變更」登記為「國有、管理機關財政部國有財產局」，是依已廢止之「臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」第4 條第1 項、財政部88年4 月1 日台財庫第000000000 號函檢送88年3 月30日「商討精省後臺灣省政府財政廳業務及人員移撥處理事宜」會議紀錄結論、國有財產法第9 條及內政部組織法第15條之規定，因伊並未承接臺灣省政府財政廳（下稱「省政府財政廳」）經管國有土地之相關業務，原告將伊列為被告，顯非適法等語，資為抗辯。
並聲明：原告之訴駁回。
六、被告財政部及國有財產署則以：臺灣光復後，在臺日人之公私有財產，均由我國接收取得所有權，此乃基於國際公法之法則，並非依政府之行政處分而取得所有權，是人民與國家就此項財產有所爭執時，係人民與國家私權之爭執，自應向民事法院提起民事訴訟，且系爭公告是否無效之爭執，業經最高法院92年度臺上字第800 號民事判決認定係屬私權爭執，是原告仍提起本件確認訴訟，欠缺訴訟要件。而系爭公告之性質乃係買賣無效處分之送達方式，並非行政機關所為發生公法上權義效果之處分表示，自不得為確認訴訟之標的，且系爭土地既經法院判決確認非屬原告之被繼承人鄭在興所有，則原告基於繼承關係主張系爭公告認定鄭在興就系爭土地買賣無效之行政處分無效，亦無從回復原告及鄭在興就系爭土地之權屬，而欠缺即受確認判決之利益。又系爭土地係於34年10月9 日經臺灣總督府司法機關辦理所有權登記在案，系爭土地既係於34年8 月14日以前尚未完成移轉登記，則臺灣光復後，於行政院36年11月28日頒布「臺灣省土地權利清理辦法」之前，鄭在興仍應依「臺灣省日產移轉清理辦法」第4 條之規定，檢具足資憑信其權源無瑕疵之權利憑證資料，供前臺灣省日產清理處（下稱「前日產清理處」）審查其與日人瀨崎真一就系爭土地之買賣契約確為有效，惟前日產清理處就鄭在興所提供之資料，認定其與日人瀨崎真一間，有倒填契約成立日期之情，而認2 人之買賣係屬無效。嗣後鄭在興於44年間再度檢具取得系爭土地之相關證件供省政府財政廳審查，省政府財政廳依「臺灣省土地權利清理辦法」第3 條第1 項及「臺灣省日產移轉案件審查辦法」第2 條、第3 條之規定要求鄭在興提出已受讓系爭土地之證明，因鄭在興始終未能提出資料，遂以系爭公告認定鄭在興就系爭土地之買賣無效，臺北市古亭地政事務所（下稱「古亭地政事務所」）旋於46年10月3 日以奉准接管為原因，辦畢系爭土地所有權登記為國有。另自古亭地政事務所辦理系爭土地所有權登記為國有，管理機關為省政府財政廳迄今，已達50年之久，依程序從新原則，原告自不得利用87年間修正之行政訴訟法第6 條之規定，提起本件確認訴訟，縱使系爭公告為行政處分而有無效之情形存在，原告提起本件塗銷所有權登記之訴訟，其請求權亦已逾15年時效而消滅等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
七、被告鐵路局則以：原告之被繼承人鄭在興於37年間針對向日人瀨崎真一買受取得系爭土地一事，曾執賣渡證書、登記濟證等文件向臺灣臺北地方法院提起請求確認產權之訴，案經臺灣臺北地方法院、臺灣高等法院、最高法院判決鄭在興敗訴確定在案，是鄭在興與日人瀨崎真一間就系爭土地之買賣行為是否有效，鄭在興就系爭土地是否具有所有權，既經民事法院為實體審查，認定買賣無效，原告之被繼承人鄭在興及原告均應受該確定判決效力之拘束，故原告不得再為與前開確定判決相反之主張。又我國政府於臺灣光復後，為嚴密清理日產產權之移轉事件，頒布「臺灣省日產移轉清理辦法」、「臺灣省土地權利清理辦法」及「臺灣省日產移轉案件審查辦法」，而「臺灣省土地權利清理辦法」第3 條第1 項「凡人民於34年10月16日以前取得之土地權利，曾經前臺灣總督府司法機關為不動產登記者，應由權利人繳驗登記憑證換發權利書狀，以確定其土地權利」之規定，業經行政院37年8 月24日以(37)內字第37667 號指令修正：「人民承受日人公私有土地之權利，如確在禁賣日期之前成立合法契約者，仍應依照臺灣省日產移轉案件審查辦法之規定，完成審查」，是並無原告所主張系爭公告誤用「臺灣省土地權利清理辦法」第3 條第2 項及「臺灣省日產移轉案件審查辦法」，致行政處分無效之情。另古亭地政事務所於系爭土地完成總登記後，分別於系爭土地登記簿上加蓋「34年10月15日以前日產買賣或設定權利其未經依法審查確認有效者，一律停止產權移轉登記」、「本案准臺灣省政府財政廳41年11月27日財產字第54626 號函略以『土地部分既經法院判決不歸鄭在興所有，又經行政院指示對於產權案件實體上審查應顧及確定判決，本案土地買賣移轉應予認為無效』合予登記為鄭在興與日人瀨崎真一之買賣無效」之註記，鄭在興因不服上開省政府財政廳之行政處分提起訴願、再訴願，經行政院以43年法字第7718號再訴願決定書加以撤銷，鄭在興嗣後雖提出異議，惟經調處後，仍未依調處內容提出任何權利供審查，故認鄭在興與日人瀨崎真一間買賣契約無效並無不法等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
八、被告公路總局則以：原告之被繼承人鄭在興係於34年8 月14日後才辦畢系爭土地之所有權登記，依「臺灣省日產移轉清理辦法」第4 條之規定，仍須檢具足以證明其所有權源確無瑕疵之權利憑證，供前日產清理處審查其與日人瀨崎真一就系爭土地之買賣契約，始能確認鄭在興就系爭土地之所有權為有效。而「臺灣土地權利清理辦法」第3 條第1 項所謂「曾經前臺灣總督府司法機關為不動產登記者」，應限縮解釋係於37年8 月14日已完成登記者為限，而我國治權於34年8月15日及於臺灣，臺灣總督府於是日起已喪失其統治權，其所屬司法機關自無受理人民不動產登記之權限，鄭在興係於34年10月9 日完成登記，自無從依「臺灣省土地權利清理辦法」第3 條第1 項之規定，向日產清理機關換發權利書狀。又鄭在興並未依「臺灣省日產移轉案件審查辦法」第2 條、第3 條之規定，檢具系爭土地賣渡證書、支付價金帳簿等權利憑證，供被告臺灣省政府依法令審查，是被告臺灣省政府以鄭在興未提出買賣證件，認系爭土地買賣無效，作成系爭公告即為適法。再者，土地總登記之公告事項若發現有誤，登記機關尚非不得就先前所為之行政行為予以更正，是地政機關將系爭土地所有權變更為國有，並無不法等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
九、被告臺灣大學則以：系爭土地中之臺北市○○區○○段○○段○○、○○地號土地確為伊於48年間接受被告國有財產署連同土地上之建物一併撥用作為伊之校舍，並分別於76年、71年辦理管理機關變更完畢，惟上開土地目前屬於國有財產，依據國有財產法第1 條、第9 條及最高法院79年臺上字第1615號判決意旨，僅主管機關被告國有財產署具有代表國家處分系爭土地之權限，是伊並無處分系爭土地之權限，伊並非上開土地之適格被告。另依據國民政府於34年3 月14日頒布之「臺灣接管計畫綱要」第79條至82條之規定，日產之接收與臺灣省土地權利之調查、整理等事項均屬臺灣省行政長官公署之職權，是系爭公告認定鄭在興與日人瀨崎真一於34年間就系爭土地所為之買賣契約無效，係被告臺灣省政府本於職權，就系爭土地屬日產或非日產所為之實質認定，與一般私權糾紛不同，非司法機關管轄範圍，系爭公告並無任何重大明顯逾越管轄權限之情事。又「臺灣省日產移轉案件審查辦法」並非無效之行政命令，在當時之時空背景下確有利用職權命令填補法律空缺之必要，縱認為「臺灣省日產移轉案件審查辦法」有無效之事由存在，於有權審查機關宣告無效前，該辦法仍屬有效。此外，有關系爭土地所有權之法律關係亦經法院審理後認定並非屬鄭在興所有，並於判決確定後產生既判力，是原告既為鄭在興之繼承人，自同受既判力之拘束等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
十、被告臺北市新工處則以：本件係被告臺灣省政府與原告之被繼承人鄭在興就系爭土地之買賣衍生之訴訟，伊僅為該道路用地之維護管理機關，應無答辯之需等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
、被告政治作戰局則以：原告提起本件確認系爭公告為無效之行政處分，經被告臺灣省政府精省後，以承受其業務之機關視為原處分機關，伊為系爭土地之管理機關，原告若不服系爭公告之作成，應依訴願法第11條之規定，向承受業務機關或其上級機關提起訴願，惟原告並未向伊之上級機關提起訴願，逕向本院提起行政訴訟，於法不合。縱認原告逕提起確認訴訟，無須向訴願管轄機關提起訴願，原告亦須依行政程序法第111 條之規定，向伊確認系爭公告無效，原告始有以確認判決除去公法上不安定地位之利益。而原告請求塗銷如附表一所示土地所有權人為中華民國所有之所有權登記，回復所有權登記為原告之被繼承人鄭在興所有，係屬私權爭議，其請求權基礎應為民法第767 條第1 項之規定，惟其逕向本院提起行政訴訟，欠缺起訴合法要件。又觀諸被告臺灣省政府96年1 月5 日府財字第0950014998號函之內容可知，系爭公告既係省政府財政廳依法所為之行政處分，依「臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」第4 條規定由被告財政部承受被告臺灣省政府對原告所為之行政處分，是原告訴之聲明一應以被告財政部為適格之被告。又國民政府為清理日產產權之移轉事件，被告臺灣省政府前於39年間公布「臺灣省日產移轉案件審查辦法」，係於法制未臻完備且為符實際需求而頒布之職權命令，而省政府財政廳第13批日產移轉登記案件審查決定公告，係省政府財政廳依「臺灣省日產移轉案件審查辦法」所為之審查決定，於行為時行政程序法並未公布施行，故不發生同法第174 條之1 之效力，系爭公告並無違誤。另系爭土地所有權登記為國有至今，鄭在興就系爭土地之買賣未經合法審查有效，光復後亦無法依我國法令規定審查登記為所有權人，自不發生土地法第43條規定之效力，依民法第144 條第1 項、最高法院50年度臺上字第142 號與52年度臺上字第1485號判例之意旨，原告無法基於所有權人而主張物上請求權，縱使原告為真正所有權人，其物上請求權時效早罹於時效而消滅，且原告至今未能依「臺灣省日產移轉案件審查辦法」第2 條、第3 條規定，檢具系爭土地賣渡證書、支付價金帳簿及領收證等權利憑證，供地政機關依法令審查並發給所有權狀。此外，鄭在興前曾提起確認所有權存在之訴經敗訴判決確定，依民事訴訟法第401 條規定及最高法院92年度臺上字第1645號判決意旨，其效力及於鄭在興之繼承人即原告，原告不得為與前確定判決相反之主張等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
、被告標準檢驗局則以：系爭土地為國有之公用財產，而伊依國有財產法第11條之規定為管理機關，依同法第28條之規定，伊就系爭土地並無塗銷所有權登記之權限，原告請求伊將系爭土地之所有權登記予以塗銷，回復所有權登記為原告之被繼承人鄭在興所有，自難准許。又原告請求之依據為類推適用民法第767 條之規定，惟系爭土地並非原告或鄭在興所有，業經民事法院判決確定在案，是原告之請求自屬無據等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
、被告經建會則以：原告之被繼承人鄭在興曾對當時系爭土地之管理機關前日產清理處提起確認所有權存在訴訟，業經最高法院判決駁回在案，民事判決既已就系爭土地法律關係為實體上審理，認鄭在興與日人瀨崎真一就系爭土地之買賣契約無效，該法律上判斷即已發生既判力，原告自應受上開民事確定判決之拘束，而無提起本件確認訴訟之利益。又系爭公告係省政府財政廳依「臺灣省日產移轉案件審查辦法」之規定所為之審查決定，應為行政機關依其職權所為之行政處分，並無原告所稱違背專屬管轄或缺乏事務權限之情，又原告主張系爭土地應適用「臺灣省土地權利清理辦法」第3 條第1 項之規定，而非適用同辦法第3 條第2 項之規定，並非屬系爭公告外觀上有何一望即知之明顯重大瑕疵，亦與行政程序法第111 條第7 款規定不合。而附表三編號59、60所示土地，係伊於50年8 月4 日向訴外人劉英崖等7 人購入並於51年1 月30日辦竣登記。依土地登記謄本所載，劉英崖等7人係於48 年1月28日以出售移轉登記為名登記為上開土地之所有權人，劉英崖等7 人因信任土地登記簿上所載上開土地為國有，故向省政府財政廳購得上開土地，伊亦因信任土地登記簿上所載上開土地為劉英崖等7 人所有，而向劉英崖等
7 人購得上開土地。故不論原告主張系爭公告是否有效，均不應影響善意第三人即伊之權利，原告於本件訴訟附帶請求伊塗銷系爭土地之登記，洵無理由等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
、被告中正健服中心則以：依臺北市土地登記第一類謄本及被告臺北市政府財政局管理系統，系爭土地所有權部登記日期為47年4 月18日，登記原因為管理者變更，謹請查明審理等語。並聲明：原告之訴駁回。
、被告臺北市財政局則以：臺北市市有財產管理自治條例第6條係規定伊為市有財產之「主管機關」，惟市有財產既由各管理機關經管，仍應由各該「管理機關」以其名義辦理執行市有財產之增置、產籍登記、處分等管理工作之執行，並非謂市有財產皆由伊管理。而伊非為原告於追加被告狀所提附表三編號25、56及57所示土地之管理機關，即非本件之適格當事人，原告追加伊為被告，自非合法。又原告稱其被繼承人鄭在興所有坐落於古亭區兒玉町三丁目8-2 地號土地，於日據時期登記簿記載之所有者為「國庫」，並於38年9 月3日以奉准接管為登記原因，39年10月18日登記為被告臺灣省政府，是原告所稱編號25地號土地既非原告之被繼承人鄭在興所有，自非本件之訴訟標的等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭土地重測後附表、系爭公告影本、被告臺灣省政府96年1 月5日移文單影本在卷可稽（本院卷1 第158 至第159 頁、本院卷2 第261 至292 頁），堪認為真正。
、經核本件兩造爭點為：㈠原告訴請確認系爭公告為無效之行政處分，是否屬於公法上爭議？應以何機關為適格之被告？有無確認利益？㈡系爭公告是否為無效之行政處分？㈢原告訴請被告將系爭土地所有權登記塗銷，回復登記為鄭在興所有，是否於法有據？本院判斷如下：
㈠原告訴請確認系爭公告為無效之行政處分，是否屬於公法上
爭議？應以何機關為適格之被告？有無確認利益？
1.按臺灣光復後，政府為清理日人所留下之財產，先後設置臺灣省接收委員會日產管理委員會、臺灣省日產清理處及臺灣省公產管理處以處理日產（最高法院39年臺上字第17
6 號判例參照），其中與本件有關聯者為臺灣省公產管理處。查民國38年8 月25日公布，39年10月6 日修正公布之臺灣省公產管理處組織規程第1 條規定「臺灣省公產管理處隸屬於臺灣省政府財政廳掌理全省公產整理日產清理事宜」。第9 條規定「本處關於公產整理日產清理重大事項得送請公產管理審議委員會審議之」。其後40年12月26日雖修正第1 條規定為「臺灣省公產管理處隸屬於臺灣省政府財政廳，掌理全省公產管理事宜」，而不再強調日產清理，並刪除第9 條規定，但由以下規定仍可知該處仍為日產管理機關。而臺灣省公產管理審議委員會組織規程第1條規定「臺灣省政府財政廳為審議公產整理日產清理事項起見，特設臺灣省公產管理審議委員會（以下稱本會）」。第5 條規定「本會審議事項之範圍如左：一、關於建議整理公產清理日產計畫事項…四、關於產權糾紛或移轉案件之審查事項…七、其他有關公產管理處提請審議事項」。第6 條規定「本會就審議事項簽報層峰（按指臺灣省政府）核定實施或送公產管理查照辦理」。查臺灣省政府45年3 月13日（肆伍）府財四字第26963 號系爭公告（本院卷1 第158 頁）謂「事由：公告第13批日產移轉案件審查結果。一、據財政廳案呈彭明文等申請確認產權案件計2案，業經分別審定，並彙列第13批登報公告1 個月期滿，除鄭在興1 案，據該民提起異議核無確切證件已予批駁外，其餘1 案，尚無異議，謹依照本省日產移轉案件審查辦法第5 條規定報請核定。……」上開公告所指「本省日產移轉案件審查辦法」即係「臺灣省日產移轉案件審查辦法」。該辦法相關規定如下：第1 條「臺灣省政府（以下簡稱本府）為遵照行政院指示嚴密清理日產產權之移轉事宜，特定本辦法。」第2 條「本省人民對於日人不動產取得或設定之權利，如在民國34年10月15日以前，確已成立合法契約而有充分之證據足資憑信由權利人檢具證件，並經該不動產所在地四鄰負責證明呈經審核無訛者，其取得或設定之權利為有效。」第3 條「（第1 項）前條所稱足資憑信之證據，除權利移轉或設定契約書（如賣渡證或地上權設定契約等）外，列舉如左：一、支付價款之帳簿及領收證。……五、其他足以證明禁止移轉日期前取得該產權之證件。（第2 項）不能提出前項各款證件者，應敘具理由聲請核辦，否則不予受理，其移轉概屬無效。」第4 條「依前二條之規定呈請確認產權之案件，經本省公產管理核簽意見後，送請本省公產管理審議委員會開會審定之。
」第5 條「凡經本省公產管理審議委員會審定之案件送由公產管理處公告，並分別通知有關機關經過一個月無人提起異議，並呈經本府核定後，再行通告週知。在前項期限內，如人民或有關機關提出異議，經本省公產管理處查明，認為有重新審查必要，或經本府認為應予複審者，應即通知原申請人限期申復並送本省公產管理處審議委員會複審決定後，再由本府核定公告之。」
2.綜觀上述公告及前開相關規定可知，原登記為日人之財產，34年10月15日以前已有權利移轉之約定或其他取得產權之事證，主張權利之人應提出相關證件，由公產管理處初核意見，送審議委員會審定認為合格後，予以公告，如無人異議，經臺灣省政府核定後，始得認為移轉有效。又依「臺灣省日產移轉案件審查辦法」第6 條規定：「依本法審查之案件，如有左列情事之一經查明屬實確認無效者，除觸犯刑法部分移送法院懲辦外，並得課以產價百分之10罰鍰撥充建設平民住宅費用：一、偽造權利移轉或設定契約書者。二、倒填契約成立日期者。三、權利移轉或設定契約書成立後，確已向日人索回價款者。四、偽造本辦法第3 條、第4 條之指令者。」可見由臺灣省政府核定移轉為有效或無效均屬對權利移轉之確認性行政處分，其被確認無效者，除有觸犯刑法之情形，應移送法院處理外，並可處以罰鍰，足見有關日產移轉案件之審查，當時實為高權之作用。而臺灣省政府系爭公告內容對於審查結果認為移轉無效者，均稱「某某土地……應認其產權移轉為無效」或「某某土地……應認其買賣為無效」。其公告記載內容呼應法規所規定之審查程序，核屬相符。換言之，由臺灣省公產審議委員會之組織及權責以觀，該審議委員會係省政府之諮詢單位，其審議之結論本非最終之決定，臺灣省政府之公告始為最終之決定（行政處分），且係集合多數行政處分而於一個公告中為之。是原告訴請確認系爭公告為無效之行政處分，並依公法上不當得利及類推適用民法第767 條之法律關係，請求被告塗銷如附表所示土地所有權人為中華民國及臺北市之所有權登記，回復所有權登記為原告之被繼承人鄭在興名義，核屬公法上之爭議（最高行政法院98年度裁字第3190號裁定意旨參照）。被告財政部及國有財產署辯稱系爭公告非行政處分，不得為確認訴訟之標的，且本件為私權爭議，本院無受理權限云云，尚非可採。
3.系爭公告之原處分機關為臺灣省政府，惟精省後，臺灣省政府業務分別由行政院各部會處局署等承受。茲依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例（已於94年12月31日廢止）第4 條第1 項規定：「省政府與其所屬機關（構）或學校原執行之職權業務，依其事務性質、地域範圍及興辦能力，除由行政院核定，交由省政府辦理者外，其餘分別調整移轉中央相關機關或本省各縣（市）政府辦理。」又被告國有財產署亦自承系爭公告之原處分機關臺灣省政府原本職掌有關日產清理及管理之業務，業已移由國有財產署承受等語（本院卷2 第12頁）。故原告訴請確認系爭公告為無效處分部分，以國有財產署為被告，於法固無不合，則其另以臺灣省政府、內政部及財政部為此部分確認訴訟之被告，即非適格，應予駁回。
4.次按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」行政訴訟法第6 條第1 項前段定有明文。所謂具有「即受確認判決之法律上利益」，須因公法上之法律關係之存否不明確，致原告在公法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在。本件原告之被繼承人鄭在興向日人瀨崎真一買受系爭土地之買賣契約經系爭公告確認為無效，致系爭土地遭以奉准接管為原因登記為中華民國所有，原告主張系爭公告為無效之行政處分，惟為被告所否認，則鄭在興之繼承人即原告是否為系爭土地所有人之公法上法律關係存否不明確，並致原告公法上之地位有受侵害之危險，且此項危險得以對於被告國有財產署之確認判決加以除去，是原告訴請確認就系爭公告為無效之行政處分，有即受確認判決之法律上之利益。被告財政部及國有財產署辯稱原告提起本件確認訴訟，欠缺確認利益云云，亦不足採。
㈡系爭公告是否為無效之行政處分？
1.按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。
」行政程序法第111 條定有明文。可知，我國關於行政處分無效之規定，係採重大明顯說，上開第1 款至第6 款乃重大明顯之例示規定，除此6 種情形外，有其他重大明顯瑕疵者亦屬無效，惟所謂重大明顯之瑕疵，係指其瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知，始足當之。若行政處分之瑕疵非屬重大，或非明顯，即難指該行政處分為無效（最高行政法院95年度裁字第1444號判決意旨參照）。從而，上開行政程序法第111 條第6 款所定「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限者」，所謂「欠缺事務權限」，基於行政機關體制之複雜性及管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7 款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。
除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，應屬得撤銷，而非無效，故僅得請求撤銷該違法之行政處分，尚不得訴請確認為無效之行政處分甚明（最高行政法院96年度判字第76號判決意旨參照）。本件系爭公告雖在行政程序法施行前所為，而無該法之適用，惟上開法理仍得予以援用（最高行政法院100 年度判字第475 號判決意旨參照）。
2.經查：⑴系爭公告係由臺灣省政府所作成，除載明公告日期及發
文文號之外，並記載事由、說明、法令依據及第13批日產移轉案件審查結果清單附表，且經當時臺灣省政府主席署名，形式上符合行為時即41年11月21日修正公布之公文程式條例第1 條、第2 條第1 項第4 款、第3 條第
1 項及第6 條之規定，其外觀並無任何人一望即知之重大明顯瑕疵存在。
⑵按臺灣光復後，在臺灣之日人公私有財產，均由我國接
收，取得所有權，係基於國際公法之法則。而我國政府於臺灣光復後，為清理日產產權之移轉事件，臺灣省行政長官公署（即改制後之臺灣省政府）於34年12月以民字第00692 號公告，日產禁賣日期為34年8 月15日以後（被告財政部及國有財產署卷第188 頁），而行政院37年6 月5 日卅七七外字第27625 號函定臺灣省敵產停止移轉日期為34年10月16日以後（被告財政部及國有財產署答辯卷第189 頁）。此外，政府並先後頒定多種日產清理辦法，計臺灣省行政長官公署於35年12月17日頒布「臺灣省日產移轉清理辦法」（被告財政部及國有財產署卷第190 頁），以及由臺灣省政府於36年12月18日以參陸亥巧府祕字第111253號令公布「臺灣省土地權利清理辦法」（被告財政部及國有財產署卷第191 至193 頁）及39年間以子灰府綜法字第1411號令公布「臺灣省日產移轉案件審查辦法」（被告財政部及國有財產署卷第
194 至195 頁），分別規定不同之審查要件。⑶而觀諸上揭各該辦法所規定之內容，其中除經行政院37
年8 月24日以(37)內字第37667 號指令修正之「臺灣省土地權利清理辦法」第3 條第1 項規定，凡人民於34年10月16日以前取得之土地權利（按修正前則係規定「34年8 月14日」以前取得之土地權利），曾經前臺灣總督府司法機關為不動產登記者，祇須由權利人繳驗登記憑證換發權利書狀，其土地權利即告確定，無庸經過審查程序外，35年12月17日頒布之「臺灣省日產移轉清理辦法」第4 條及37年8 月24日修正前即36年12月18日公布之「臺灣省土地權利清理辦法」第3 條均明文規定，本省人民對日人不動產取得或設定之權利，如在禁賣日期（按即34年8 月14日）以前，尚未完成登記，或於39年「臺灣省日產移轉案件審查辦法」頒布後，無論其所取得之權利是否業經前臺灣總督府司法機關完成登記，均應有相當足資憑信之證據，諸如支付價款之帳簿及領收證等，提供臺灣省日產清理處或公產管理處具體審查，以確定其取得之權利為有效。
⑷準此，可知上開日產禁賣日期固有不同，相關日產清理
辦法亦異其審查要件，惟上揭日產禁賣日期及辦法既經政府機關依其職權頒定，則臺灣省日產清理處及臺灣省公產管理處等日產清理機關，仍應按上揭辦法生效之日期，依各該辦法所規定之要件及禁賣日產日期，具體審查日產移轉案件。是以，本省人民對於日人不動產取得或設定權利之審查，於37年8 月24日「臺灣省土地權利清理辦法」修正公布前，以及39年間「臺灣省日產移轉案件審查辦法」公布後，無論其取得之土地權利於日據時期已否經臺灣總督府司法機關完成登記，均應提供相當足資憑信之證據予臺灣省日產清理清理處或公產管理處審查。是原告主張依「臺灣省土地權利清理辦法」第
3 條第1 項規定，鄭在興僅須依相關規定辦理核發權利書狀及土地登記，其權利即告確定，毋須再經由公產管理機關審查，公產管理機關並無審查之權限云云，容有誤會，尚難憑採。至於原告所舉最高法院49年臺上字第
736 號、42年臺上字第1005號判例，係僅依修正後之「臺灣省土地權利清理辦法」第3 條所為之闡釋，且於該案例事實中，買受人確能提出相關憑據以資佐證，與本件之原因事實迥異，本院自不受上開判例之拘束，附此敘明。
⑸本件系爭土地於日據時期昭和20年（民國34年）10月9
日經臺灣總督府司法機關以買賣為原因辦訖不動產所有權移轉登記為原告之繼承人鄭在興所有，有日據時期不動產登記簿影本在卷為憑（本院卷1 第45至121 頁），顯見系爭土地於34年8 月14日以前尚未完成移轉登記，則於臺灣光復後，以迄臺灣省政府37年8 月24日修正「臺灣省土地權利清理辦法」之前，鄭在興仍應依「臺灣省日產移轉清理辦法」第4 條及36年12月18日公布之「臺灣省土地權利清理辦法」第3 條第2 項等規定，檢具足憑信其權源確無瑕疵之權利憑證，供臺灣省日產清理處審查其與日人瀨崎真一間就系爭土地之買賣契約確為合法有效，亦即須經審查無訛後，始能認鄭在興所承受日人瀨崎真一所有之系爭土地所有權為有效。是以，鄭在興於臺灣光復後，雖於35年7 月31日向地政機關申請系爭土地之總登記，並於36年4 月5 日登記完畢，並獲發給所有權狀。惟就其所承受之系爭土地，嗣經臺灣省日產清理處依其檢具取得系爭土地權利之相關證件資料審查結果，認其與日人瀨崎真一間就系爭土地之買賣契約，因倒填契約成立日期，仍屬臺灣光復後承受日人土地權利，而為無效。
⑹鄭在興乃以臺灣省日產清理處為被告，起訴請求確認其
向日人瀨崎真一買受系爭土地為有效且歸鄭在興所有，經臺灣臺北地方法院以37年訴字第214 號判決其勝訴（被告財政部及國有財產署卷第1 至3 頁），惟經臺灣省日產清理處上訴後，業經臺灣高等法院以鄭在興係於光復後敵產（日產）已歸國有之後，復倒填契約日期由日敵手讓售敵產，該項讓售行為已屬無效，且鄭在興無確認利益，以及臺灣省日產清理處之審查行為，純係一種行政權作用，其與鄭在興間，實無私法關係之爭執為由，而於38年5 月3 日以38年度民上字第102 號判決廢棄原判決，並駁回鄭在興在第一審之訴（被告財政部及國有財產署卷第4 至6 頁），嗣並經最高法院38年度臺上字第132 號裁定駁回鄭在興之上訴而確定在案（被告財政部及國有財產署卷第7 頁）。鄭在興又提起再審，亦先後經臺灣高等法院39年度再字第5 號判決、最高法院39年度臺上字第1294號判決駁回其訴及上訴在案（被告財政部及國有財產署卷第8 至11頁）。顯見鄭在興向日人買受系爭土地一節，亦經民事法院判決確認其為無效，並已確定。從而，地政機關嗣後基於臺灣省政府財政廳之囑託，於系爭土地登記簿上加註「34年10月15日以前日產買賣或設定權利其未經依法審查確認有效者，一律停止產權移轉登記」、「本案准臺灣省政府財政廳41年11月27日財產字第54626 號函略以『土地部分既經法院判決不歸鄭在興所有，又經行政院指示對於產權案件實體上審查應顧及確定判決，本案土地買賣移轉應予認為無效』合予登記為鄭在興與日人瀨崎真一之買賣無效」之註記（本院卷1 第122 至157 頁），洵屬有據。
⑺鄭在興因不服上開臺灣省政府財政廳之行政處分，乃對
之提起訴願、再訴願，經行政院以43年法字第7718號再訴願決定書，撤銷原處分及訴願決定，並指示應另為實體上之審查及決定。臺灣省日產清理處遂再次要求鄭再興仍應提供足資憑信之買賣證據而為審查，惟鄭在興並未依限提出，是臺灣省政府乃以系爭公告認定：「本案土地買賣前經審定移轉無效，茲奉行政院再訴願決定書
主文，原處分及原決定均撤銷另為實體上之審查或決定；經一再通知未據提出買賣證件，是本案土地買賣實體上無從確定其成立，仍應認其買賣無效」（本院卷1 第
158 頁），自屬於法有據。況原告所主張系爭土地依「臺灣省日產移轉清理辦法」及「臺灣省土地權利清理辦法」規定，並非日產，臺灣省政府之系爭公告卻誤認為日產云云，縱屬有據，惟系爭公告亦未達任何人一望即知之重大明顯瑕疵程度，係屬得撤銷，而非無效之處分甚明。
⑻臺灣省政府財政廳復基於系爭公告，囑請地政機關將系
爭土地登記為國有，經地政機關於46年10月3 日收件，並於46年12月10日公告（47年2 月10日期滿），期間鄭在興雖提出異議，經依法調處雙方同意在47年3 月底異議人不能提出證件時，即辦理國有登記。嗣鄭在興仍未依調處內容，於47年3 月底提出任何權利憑證供審查，地政機關遂於47年4 月18日以奉准接管為原因，辦訖所有權登記為國有，管理機關為臺灣省政府財政廳，又於50年間管理機關變更為國有財產局，所有權人仍為中華民國等情，則有上開土地登記簿、臺北市古亭地政事務所91年7 月12日北市古地一字第09130895100 號函等影本為證（本院卷1 第122 至157 頁、被告財政部及國有財產署答辯卷第185 頁），自無違誤之可言。
⑼原告又於86年間，以國有財產署為被告，起訴請求塗銷
系爭土地之所有權移轉登記，經臺灣臺北地方法院以86年度重訴字第985 號及第1023號判決駁回原告之訴（被告財政部及國有財產署卷第110 至147 、12至71頁），原告上訴後，亦經臺灣高等法院以88年度重上字第100號、第160 號判決駁回原告之上訴（被告財政部及國有財產署卷第148 至173 、72至109 頁），原告僅針對臺灣高等法院88年度重上字第100 號判決提起上訴，仍經最高法院以：原告之被繼承人鄭在興前就系爭土地之誰屬，以系爭土地係其於34年6 月20日向日本人買受為由，向政府為清理日產而設置之前臺灣省日產清理處提起確認系爭土地為其所有之訴訟，經臺灣高等法院為其敗訴之判決（認定鄭在興受讓系爭土地行為無效；下稱原確定判決），並經最高法院裁定駁回其上訴確定，嗣鄭在興對該敗訴確定判決以發現新證據為由，向臺灣高等法院提起再審之訴，亦遭該法院判決駁回確定，是就系爭土地所有權法律關係，國有財產署既登記為國有系爭土地之管理機關，原告為鄭在興之繼承人，依民事訴訟法第401 條第1 項規定，自應受前該確定終局判決之拘束，國有財產署以該確定判決之結果為基礎，於本件訴訟用作攻擊防禦方法時，他造應受其既判力之拘束，法院不得為反於原確定判決意旨之裁判，原告提出之行政院再訴願決定書及系爭公告，均不能推翻原確定判決之意旨，故原告主張其繼承鄭在興為系爭土地之所有權人，於法自非可取等為由，而以92年度臺上字第800 號判決駁回原告之上訴而確定在案（被告財政部及國有財產署卷第174 至184 頁）。可知原告訴請國有財產署塗銷系爭土地之國有登記，仍經民事法院以原確定判決確認原告之被繼承人鄭在興向日人買受系爭土地為無效為前提，原告自無從繼承鄭在興為系爭土地之所有權人，而駁回原告之訴。是原告主張上開民事確定判決係以民事法院無審判權為由駁回云云，顯與事實不符。可知，無論前開2 次民事確定判決，抑或系爭公告，均認定鄭在興與日人瀨崎真一間就系爭土地之買賣契約為無效，鄭在興自始未合法取得系爭土地之所有權甚明。
⑽我國政府為清理日人所留下之財產，先後設置臺灣省接
收委員會日產管理委員會、臺灣省日產清理處及臺灣省公產管理處以處理日產（最高法院39年臺上字第176 號判例參照）。臺灣省接收委員會於34年11月開始運作，負責接收日本公有產業，35年1 月則開始接收日人私有財產，於臺灣省接收委員會下設置日產處理委員會，專責處理日人財產接收，35年7 月1 日另設日產標售委員會及日產清算委員會等單位，36年4 月，日產處理委員會與下轄機構結束工作，5 月份起，公有財產清理工作另外設立日產清理處接續辦理，38年11月，臺灣省政府將日產清理處及公產公物整理委員會裁併，改組為臺灣省公產管理處，隸屬於臺灣省財政廳，掌理全省公產整理及日產清理事宜，以便於統一事權，加速出售房屋、基地及審查產權案件（以上參考財政部「財政史料陳列室」及文化部「臺灣大百科全書」之文獻，網址http:
//www.mof.gov.tw/museum/ct.asp?xItem=3752&em=3752&cNode=40= 3752&ct 及http://taiwanpedia.culture.tw/web/conte nt?ID=383?ID=3836 ，最後搜尋日期10
2 年3 月10日）。又臺灣省政府財政廳為審議公產整理日產清理事項起見，特設臺灣省公產管理審議委員會（「臺灣省公產管理審議委員會組織規程」第1 條參照），負責審議關於產權糾紛或移轉案件之審查及其他有關公產管理處提請審議等事項（第5 條參照），並就審議結果簽報臺灣省政府核定實施或送公產管理查照辦理（第6 條參照）。可知依當時法令，臺灣省政府當屬整理日產清理事宜及日產移轉案件審查等公權力行使之主管機關，自有權據以審查認定原告之被繼承人鄭在興向日人瀨崎真一買受系爭土地是否無效之公法上爭議，此與人民與國家間單純之一般私權爭執顯不相同。是原告主張鄭在興對於系爭土地之買賣是否有效，係屬私權關係，行政機關並無管轄權，臺灣省政府未經授權，即逾越權限以系爭公告認定鄭在興之買賣行為無效，自屬無效云云，殊無足採，且與鄭在興於前開向民事法院訴請確認系爭土地所有權存在事件及原告於向民事法院訴請塗銷系爭土地國有登記事件中所為之主張顯有矛盾。至於原告所舉之改制前行政法院23年判字第33號、24年判字第19號、31年判字第40號、36年判字第36號、60年判字第175 號判例及最高法院52年臺上字第694 號判例意旨，均係針對一般民事私權爭執所為之闡釋，另改制前行政法院39年度判字第3 號判例意旨，則係於當時法制不完備（當時行政訴訟僅有撤銷訴訟及附帶損害賠償之訴，並無確認訴訟）之情形下，針對買賣有無瑕庛，應否無效，行政法院有無審判權所為之闡述，均與本件之案例事實及法律爭點迥不相侔，自不得據以比附援引。況改制前行政法院23年判字第33號判例業經最高行政法院91年8 、9 月份庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用，並經司法院以91年12月4 日(91)院臺廳行一字第30699號函准予備查在案，亦此敘明。
(11)按關於人民自由權利之限制，應以法律加以規範，憲法第23條定有明文。此所謂法律，依憲法第170 條規定，係指經立法院通過，總統公布者而言。依現行中央法規標準法第2 條：「法律得定名為法、律、條例或通則。
」第5 條第2 款所稱，關於人民之權利義務事項，應以法律定之，及第6 條：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」等規定觀之，憲政時期之法制，就規範人民權利義務之事項，須符合法律保留原則，甚為明確。惟關於上開法律名稱中之條例一種，於今固屬法律位階，然於訓政初期，依前法規制定標準法第1 條：「凡法律案由立法院三讀會之程序通過，經國民政府公布者，定名為法。」第2 條：「左列事項為法律案，應經立法院三讀會程序之通過：一、關於現行法律之變更或廢止者。二、現行法律有明文規定應以法律規定者。三、其他事項涉及國家各機關之組織或人民之權利義務關係，經立法院認為有以法律規定之必要者。」及第3 條：「凡條例、章程或規則等之制定，應根據法律。」第4 條：「條例、章程、規則等，不得違反或牴觸法律。」第
5 條：「應以法律規定之事項，不得以條例、章程、規則等規定之。」等規定觀之，當時之法制，固已寓有法律優越及法律保留原則之要求，但條例尚屬命令位階（迨前法規制定標準法於32年6 月4 日修正公布後，依其第3條 ：「法律得按其規定事項之性質，定名為法或條例。」之規定，條例始具法律地位），然制定法律之立法機關，即隸屬於國民政府之立法院，並非由人民直接選舉之成員組成，法律案經其議決通過後，仍須經國民政府之國務會議議決始能公布（17年10月8 日公布之中華民國國民政府組織法第13條、第31條參照），且依上開前法規制定標準法第2 條第3 款規定解釋，關於涉及人民權利義務關係之事項，如未經立法院以法律規定者，國民政府或其所屬五院或行政院各部會尚非不得制定公布或訂定發布條例、章程、規則等命令（17年10月8日公布之中華民國國民政府組織法第13條、第14條、第23條參照），予以規範。是以當時法律保留原則之涵義及其適用之範圍，均與行憲後者未盡相同（司法院釋字第573 號解釋理由書參照）。可知，司法院大法官亦認同於不同之時代及法制背景下，關於法律保留原則之內涵及其要求，可能未必相同。是如以今日承平時期憲政漸臻成熟且行政法學蓬勃發展之法治水準，據以衡量、檢驗六、七十年前兵荒馬亂又百廢待舉期間之行政行為合法性，恐有失偏頗，亦不利於法安定性之維護。
(12)本件系爭公告所依據之「臺灣省日產移轉案件審查辦法」，係臺灣省政府於39年間為遵照行政院指示嚴密清理日產產權之移轉事宜所發布（第1 條參照），核屬臺灣省政府依其法定職權，為執行日產接收、清理業務，所訂定之職權命令。衡酌我國歷經八年對日抗戰，日本突於34年8 月15日宣布無條件投降，全國各地之接收、復原工作陸續展開，未幾，國民政府復因國共內戰撤退來臺，面臨前所未有之重大變化，當時可謂國事如麻、百廢待舉；且臺灣光復後，依國際公法之法則，日本在臺公私產業均歸國有，而由我國政府接收；復因日本統治臺灣達50年之久，財產接收工作極為複雜、繁重，乃在臺灣行政長官公署與警備總司令部合組之臺灣省軍事接收委員會下，特別設立日產處理委員會負責接收工作，並且陸續訂定包括「臺灣省日產移轉案件審查辦法」在內之相關法令。可知「臺灣省日產移轉案件審查辦法」之訂定，雖未經憲法所定之立法程序，而與行憲後之法律保留原則未盡相符，惟於當時確有其時代及法制背景，更有其必要性。於今實不宜依現代之法治國原則據以為為高密度之審查，而逕認為其無效。況縱認該辦法因違反法律保留原則而無效，惟依前揭判斷行政處分是否無效之標準，臺灣省政府於45年間依該辦法所作成之系爭公告，其瑕疵亦未達如同寫在額頭上任何人一望即知之明顯程度，核屬得撤銷、而非無效之處分，故僅得請求撤銷該違法之行政處分，尚不得訴請確認其為無效之行政處分甚明。是原告主張系爭公告執為審查依據之「臺灣省日產移轉案件審查辦法」，其性質為職權命令，依司法院釋字第390 、514 、570 號解釋意旨，職權命令不能限制人民之財產權，系爭公告自屬無效云云，亦不足採。
(13)復按31年7 月27日修正公布之行政訴訟法第1 條第1 項及第10條分別規定：「人民因中央或地方官署之違法處分，至損害其權利，經依訴願法提起再訴願而不服其決定，或提起再訴願逾3 個月不為決定者，得向行政法院提起行政訴訟。」「行政訴訟之提起，於再訴願決定到達之次日起2 個月內為之。」本件系爭公告至多僅屬得撤銷之行政處分，已如前述，是原告如主張其因系爭處分而權利或法律上利益受有侵害者，應依當時之訴願法及行政訴訟法之規定，循訴願及撤銷訴訟之行政爭訟途徑以求救濟。至於其起訴不變期間之起算，則應依上開規定，自再訴願決定書送達之次日起2 個月內為之。而針對系爭公告，鄭在興之繼承人鄭李番婆曾提起訴願及再訴願，並先後經財政部訴願決定及行政院56年9 月30日(56)年訴字第7622號再訴願決定駁回（被告財政部及國有財產署答辯卷第186 至187 頁），且迄今未提起撤銷訴訟，而已確定在案。則原告竟於再訴願決定作成45年後始起訴請求確認系爭公告為無效之行政處分，自屬無據。
㈢原告訴請被告將系爭土地所有權登記塗銷，回復登記為鄭在
興所有，是否於法有據？
1.按國有財產法第1 條、第9 條分別規定：「國有財產之取得、保管、使用、收益及處分，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律。」「（第1 項）財政部承行政院之命，綜理國有財產事務。（第2 項）財政部設國有財產署，承辦前項事務；其組織以法律定之。」次按地方制度法第18條第2 款第4 目規定：「下列各款為直轄市自治事項：……二、關於財政事項如下：……㈣直轄市財產之經營及處分。……」又臺北市市有財產管理自治條例第6 條規定：「市有財產之主管機關為市政府財政局（以下簡稱財政局）。」準此，凡因有關國有財產或臺北市有處分涉訟者，僅國有財產署及臺北市財政局對於為訴訟標的客體之國有財產及臺北市有財產有處分權能，應以國有財產署及臺北市財政局為原告或被告，其當事人適格始謂無欠缺。
而最高法院51年臺上字第2680號判例意旨在闡明受撥用國有財產之管理機關，得代表國家為保存行為之行使，如第三人無權占用國有土地，該管理機關得代表國家行使所有物返還請求權而已，非謂受撥用之管理機關對於國有財產享有處分之權能（最高法院85年度臺上字第541 號、93年度臺上字第34號判決意旨參照）。
2.本件原告之被繼承人鄭在興因臺灣省政府系爭公告之結果，致其名下之系爭土地，經以奉准接管為原因登記為中華民國所有，已如前述，其中如附表三編號56、57所示之土地，嗣又先後於63年4 月18日及94年4 月7 日分別以撥用及買賣為原因移轉登記為臺北市單獨所有或與中華民國共有，此有上開土地登記簿謄本附卷可憑（被告臺北市財政局答辯卷第22、45頁）。再原告請求塗銷者，係權利人登記為中華民國及臺北市之系爭土地所有權，則關於國有財產及臺北市有財產中之系爭土地所有權應否塗銷，其訴訟之結果，將使國家及臺北市有喪失國有及市有財產之危險，而涉及國有財產及市有財產之物權變動，自應以就系爭土地有處分權之國有財產署及臺北市財政局為被告，其當事人之適格始無欠缺。至於國有財產署及臺北市財政局以外之管理機關僅為系爭土地之管理機關，有系爭土地登記謄本在卷可稽，是原告訴之聲明第㈢項先位以就系爭土地無處分權之管理機關鐵路局、公路總局、臺灣大學、臺北市新工處、政治作戰局、標準檢驗局、中正健服中心、經建會為被告，請求塗銷中華民國所有及臺北市所有之所有權登記，並回復所有權登記為原告之被繼承人鄭在興名義部分，其被告適格自有欠缺，應予駁回。
3.本件原告之被繼承人鄭在興與日人瀨崎真一間買賣系爭土地之契約，既先經民事確定判決認定為無效，並確認鄭在興非系爭土地之所有權人，原告嗣於86年間以被告國有財產署為被告，請求塗銷系爭土地之所有權為國有之登記，亦經民事判決駁回確定在案；又臺灣省政府以系爭公告確認鄭在興與瀨崎真一間之買賣契約無效，系爭土地係屬日產，而經以奉准接管為原因登記為國有，鄭在興之繼承人鄭李番婆提起訴願及再訴願，均經決定駁回後，亦未再行提起撤銷訴訟，而告確定，且系爭公告亦無重大明顯之瑕疵，而非屬無效之行政處分，均如前述，是原告並非系爭土地之所有權人，系爭土地登記為國有或嗣後移轉登記為臺北市所有，均非屬無法律上之原因甚明。則原告基於系爭土地所有權人之地位，依公法上不當得利返還請求權及類推適用民法第767 條妨害除去請求權之規定，以第㈡項訴之聲明，訴請被告國有財產署應塗銷附表二所示之國有土地所有權登記，另以第㈢項備位聲明，訴請被告國有財產署及臺北市財政局應塗銷如附表三編號1 至23、27至64所示之國有及臺北市有土地所有權登記，並均回復所有權登記為原告之被繼承人鄭在興名義，洵屬無據，為無理由，亦應予駁回。
4.又按「（第1 項）公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。（第2 項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3 項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」行政程序法第131 條及民法總則施行法第18條分別定有明文。查行政程序法於90年1 月1 日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131 條第1 項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125 條一般時效即15年之規定，惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131 條第1 項所定5 年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131 條第1 項關於5 年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5 年之目的，以使法律秩序趨於一致。本件縱如原告所主張系爭公告為自始、當然、確定無效之行政處分，則原告及其被繼承人鄭在興之公法上不當得利返還請求權，自47年4 月18日系爭土地登記為國有時起即得請求，原告卻遲至101 年1 月5 日（見本院卷1 第
7 頁原告起訴狀上本院總收文日期戳記）始提起本件給付之訴，其公法上請求權，顯已因時效完成而消滅，亦予敘明。
㈣綜上所述，原告主張各節，均無可採。原告之被繼承人鄭在
興與日人瀨崎真一間買賣系爭土地之契約，先經民事確定判決認定為無效，並確認鄭在興非系爭土地之所有權人，嗣亦經臺灣省政府以系爭公告確認該買賣契約無效，系爭土地係屬日產，而經以奉准接管為原因登記為國有，鄭在興自始未取得系爭土地之所有權，且系爭公告亦無重大明顯之瑕疵，則原告訴請確認系爭公告為無效之行政處分，並基於系爭土地所有權人之地位，依公法上不當得利返還請求權及類推適用民法第767 條妨害除去請求權之規定，訴請被告塗銷系爭土地之國有及臺北市有土地所有權登記，且回復所有權登記為原告之被繼承人鄭在興名義，均為無理由，應予駁回。
、本件判決基礎已臻明確，至於原告主張「臺灣省日產移轉案件審查辦法」就人民權利增加法律所無之限制，而有違憲之虞，乃聲請本院依司法院釋字第371 號、第572 號解釋，裁定停止訴訟，向司法院聲請釋憲云云，惟因上開辦法並非法律，且本院亦未形成上開辦法違憲之確信心證，況本院係以系爭公告欠缺重大明顯之瑕疵，非屬無效之行政處分作為駁回原告起訴之理由，而非依上開辦法之規定駁回原告之起訴，是本院核無裁定停止訴訟，並聲請釋憲之必要。此外，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 3 月 28 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕銘富
法 官 黃桂興法 官 張國勳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 3 月 28 日
書記官 陳可欣