臺北高等行政法院判決
101年度訴字第362號101年6 月28日辯論終結原 告 蔡松彥即慈愛綜合醫院訴訟代理人 黃碧芬 律師被 告 行政院衛生署中央健康保險局代 表 人 戴桂英（局長）訴訟代理人 洪瑞燦 律師上列當事人間全民健康保險事件，原告不服行政院衛生署中華民國101 年1 月3 日衛署訴字第1000024730號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告（機構代碼：0000000000，獨資，已於98年3 月1 日歇業）與被告訂有全民健康保險特約醫事服務機構合約（下稱系爭合約），辦理全民健康保險醫療業務。被告依臺灣臺南地方法院檢察署（下稱臺南地檢署）檢察官起訴書記載及調查結果，發現原告於97年2 月22日至98年2 月28日期間，容留未具醫師資格人員龍起宏從事看診、開立處方箋等醫療業務，並以其他醫師名義向被告申報違規之醫療費用計新臺幣（下同）3,341,543 元，乃依全民健康保險法（下稱健保法）第72條、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法（下稱特約及管理辦法）第38條第1 項第2 款、第4 款暨兩造所訂系爭合約第20條規定，以100 年2 月18日健保查字第1000082949號函（下稱原處分1 ）處以自100 年5 月1 日起停止急診醫學科特約1 年，並不予支付急診業務1 年，負責醫師蔡松彥於停止特約之日起1 年內，對保險對象提供之急診業務及急診醫學科醫事服務費用，不予支付；並以100 年3 月22日健保南字第0000000000B 號罰鍰處分書（下稱原處分2），按其領取之醫療費用處以2 倍罰鍰計6,683,086 元。又另依系爭合約第17條規定，以100 年3 月21日健保南字第1005055625號函（下稱100 年3 月21日函）追扣醫療費用點數3,341,543 點。原告不服，申請複核，經被告分別以100 年
4 月14日健保查字第1000083021號函、100 年5 月5 日健保南字第1005055943號函維持原核定，惟同意於爭議審議審定前暫緩執行原處分1 。原告猶有未服，續向全民健康保險爭議審議委員會（下稱爭審會）申請爭議審議，經該會於100年9 月7 日以健爭審字第1000015078號（100 權字第23071號）審定書審定駁回。原告仍不服，提起訴願，遭決定「關於追扣醫療費用點數部份，訴願不受理。其餘訴願駁回。」遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠原告無犯罪意圖：
⒈原告醫院為衛生署所頒布之偏遠地區「急救責任醫院」
，責無旁貸應負起民眾之健康把關的使命，因此在無法聘請到足夠急診醫師的情形下，為達成急救責任醫院24小時全年無休服務的任務，不得不退而求其次，尋找兼職的急診專科醫師來協助，甚至因附近彰雲嘉地區醫院之急診醫師已超過工作負荷，無法外援，最後才遠從高雄聘用到冒用合格醫師劉永隆名義之龍起宏。
⒉原告聘用時，曾核對證件無誤（原證9 ），無奈該員之
偽造技術，已超過一般人之辨識能力，因此才持續聘用該員，期間屢次要求該員報備支援，但該員以各種理由拖延，並表示如原告醫院堅持報備將不再提供服務，原告醫院雖同時積極尋找合適的專任急診醫師，但也因一時無法找到替代醫師，因此基於民眾緊急就醫之需求，一直延宕報備支援之事宜，絕非違背道德良知刻意違法。
㈡原告醫院虧損維持24小時急診：
依檢察官起訴書記載，該冒名醫師在97年2 月22日至98年
2 月28日約11個月之行為期間，共看診146 次，申報共2,
498 件，申報金額共3,341,543 點。原告醫院以急診科專科醫師之行情薪資聘用該員，在該員冒用合格醫師劉永隆名義應聘期間，原告醫院共支付2,524,900 元個人薪資，佔被告追扣點數3,341,543 元之絕大部份，在每診12小時之服務時段內，平均申報僅約17件，平均每件申報僅1,33
8 點（註：1 點1 元），其中平均每件醫師薪資成本高達1,010 元，僅餘328 元尚需支應其他之營運成本，顯示聘請該冒名醫師所從事的醫療行為是嚴重的虧損經營。若原告醫院有詐領健保費用的企圖以求不法獲利，何以會平均「每月虧損約近20萬元」以維持急診營運。足證原告醫院實是顧及雲林地區民眾就醫權益而遭受不法之徒冒名矇騙無獲取不當利益之事實。原告醫院為此醫療次區域唯一的急救責任醫院，為民眾的健康生命著想，即使長期虧損仍持續維持應有服務，盡力救治當地民眾的急重症，因醫療資源不足而缺乏政府相關單位的援助下，所產生的行為與前述不當謀利的法條內容完全不同，被告處分有失公允。
㈢憲法保障人民平等與生存權利：
雲林縣本就屬於醫療極度匱乏之區域，西螺次區域又屬雲林縣內之醫療匱乏區域；對於醫療經營者而言，在此區域提供醫療服務所面臨的困境實數倍於其他區域；雲林縣民眾就醫的平等權與生存權應同樣受到中華民國憲法的保障，但事實上得到的卻是次等國民的待遇，這也讓不肖分子有機可乘，有利可圖，而趁虛而入，此乃造成本次的冒名急診醫師事件的背景因素，使多所無辜的醫療院所受害，政府相關衛生主管機關對於雲林縣長期的緊急醫療資源嚴重不足的系統性問題，缺乏更積極而有建設性之作為，而讓在當地的醫療院所自生自滅，孤助無援，是為其由；而被告只以「鋸箭法」的方式，處罰無辜醫療院所，非但無法改善前述的問題，更讓當地的醫療院所在經營上雪上加霜。原告醫院確實也因長期無法招募到足夠的急重症專任醫師人力，已於98年2 月自行結束營運，成為政府不平衡施政下的犧牲者。
㈣被告處分之法條無法反映本案事實：
⒈原告醫院係龍起宏犯罪行為之被害者及醫療資源貧乏地
區的共業承擔者。依98年8 月18日臺南地檢署97年度偵字第14560 號，98年度偵字第7297、7333、8286、1043
3 、11504 、11553 號起訴書，龍起宏係向「不知情」之原告負責審查醫師資格或排班人員佯稱其為劉永隆醫師，並出示其執業執照，原告醫院係為遭矇蔽之受害者；龍起宏之醫療行為以其他醫師作為申報醫師實有不得已苦衷，惟醫療行為據實發生，並非假報或浮報醫療費用，原告無故意及詐欺意圖，更無不當得利。被告以原處分2 處以2 倍罰鍰並以100 年3 月21日函追扣點數，是有未洽。
⒉健保法第72條及兩造合約第17條係罰出於「故意」及有
「詐欺意圖」者，始有適用，違反上開規定義務行為若非出於「故意」或「詐欺意圖」，不予處罰，此為行政罰法第7 條責任條件所規定。依行政罰法第18條規定，原處分除未考量責任條件外，一律追扣全部申報醫療費用併科罰2 倍罰鍰，亦未考量案件發生之原因及緣由、案件所生影響、受罰者所得利益，及受罰者之資力，亦有未合。
⒊被告駁回原告複核申請，直指原告醫院所稱為事後迴避
及卸責之詞，但原告在此案發生後從頭至今皆配合地檢署及被告的偵辦並據實以告及提供相關事證，並無規避之行為，且一一就事實陳述。反之，被告對原告所核定之處分明顯有違行政程序法第7 條規定之比例原則。⒋特約及管理辦法第38條之立法的目的是維持社會的公平
正義，懲處的結果是為導正有犯意的行為，並改善其偏頗之行徑，使人民大眾得利。就本案而言，原告之行為係為使人民大眾得利（急重症服務），且在政府失能的情況下而不得不違規（兼職急診醫師不願意提出支援報備申請，又苦無可取代之醫師），其因果關係完全不同。原告醫院急診業務停約1 年及負責人急診業務停約1年，只是讓醫院所提供的急重症醫療服務完全停止，致使西螺醫療次區域十幾萬民眾的生命健康及急重症就醫的權益受到損害（原告醫院為此次區域唯一的急救責任醫院及方圓20公里內唯一提供24小時急診的醫療院所）。原告為持續維持應有的醫療服務品質，97年主動邀請雲林縣的主要後送醫學中心－彰化基督教醫院，來承接原告醫院的營運，彰化基督教醫院於98年3 月經衛生署核准在原址繼續提供雲林地區民眾更好的醫療照護，並改名為彰化基督教醫院雲林分院。
⒌本案對原告醫院及負責醫師的急診停約1 年處分，除負
責醫師外，原告醫院已因外在環境的困境走進歷史，但彰化基督教醫院雲林分院在承接原告醫院業務的第3 個月，於千頭萬緒進行350 位員工職務的交接及業務的整合，尚未完全到位，但所有醫療服務不能中斷的情況下，因同樣受害，被告也不分情節輕重同樣處以急診停約
1 年的處分，實有失公允。⒍被告對原告醫院的點數追扣與2 倍罰鍰之處分，原告負
責醫師一時無法籌措足夠的資金，已商請承接之彰化基督教醫院雲林分院代繳款項；也因而使該分院營運相對艱困。被告所為點數追扣與2 倍罰鍰之處分，不但無益偏遠地區醫療資源貧乏之改善，反而更讓有心在偏遠地區提供醫療服務之院所陷入營運上困境。如此案獲平反，被告應退回款項給該分院，原告並不否認在當時的時空背景下因公益目的不得不違規之事實，願意捐出相對款項給中央衛生主管機關作為全臺灣偏遠地區緊急醫療之發展基金，以符合社會公平正義。
㈤被告及訴願機關未行使裁量權，致各該處分違法不當：
⒈行政罰法第24條第2 項所謂「得」字，即為賦予行政機
關為處分時，需行使裁量權之意。但原處分、爭議審議及訴願決定恣意為之，並未行使裁量權，審酌下列情形：原告醫院已於98年2 月28日辦理歇業，依據醫療法第23條規定，如需復業，必須依開業規定辦理，原告醫院已經不可能重新開業，原處分、爭議審定及訴願決定處分原告醫院暨負責醫師急診科停約停付1 年，已無必要。
⒉原告醫院受制於偏遠地區急診專科醫師不足之非可歸責
於己之原因，致遭龍起宏冒用合格醫師劉永隆名義矇騙，其並以如向衛生局報備醫療即不願擔任兼任急診專科醫師為由，致原告無法以其名義，申報醫療健保費用，因而於97年2 月22日至98年2 月28日遇有急診科欠缺醫師排班時，通知其看診，但未以其名義申報醫療健保費用，爭議審定亦認定原告並無故意或過失容留未具醫事人員資格之人為保險對象執行醫療業務之情形，可知原告是因信賴龍起宏為劉永隆醫師，才會發生健保點數申報問題，此為偏遠地區急診專科醫師不足問題所生現象，況原告尚配置3 名急診專科、急診專職醫師，只有人手排班不足時，才會由兼任醫師看診，原處分未酌量原告並無惡性，實無必要就申報點數罰鍰2 倍與停止急診科特約1 年與停付1 年之併罰處分，被告誤以為無裁量權可行使，忽視可依行政罰法第8 條但書規定為減輕或免罰處分，被告未視實際情形，行使裁量權而做違法不當之行政處分，應予撤銷。
㈥追扣點數、停止急診科特約1 年與停付1 年之處分，係以
超越全民健康保險法授權之行政命令作為處分依據，顯然為違法處分：
⒈特約及管理辦法第38條、第44條及兩造合約第20條規定均違反法律保留原則：
被告雖稱特約及管理辦法為全民健康保險法第55條法律授權所訂立之法令，屬於法規授權命令，沒有逾越母法授權云云，然查本件事實發生時所適用之94年5 月18日修正公佈「全民健康保險法」第八章罰責所涵蓋條文第69條至第78條之行政處分只有罰鍰處分，並無停約處分，停約處分屬於行政罰法第2 條第1 項第1 款之限制或禁止處分（限制或停止營業），屬於剝奪人民權利之行政處分，大法官會議向採嚴格解釋，必須由法律明文規定，不能由行政機關藉由法規命令，另行創設母法所未規定之行政處分，此有司法院釋第394 號、第402 號解釋可稽。
⒉全民健康保險特約醫事服務機構合約，屬於行政契約，
須受行政法一般原則所拘束，其對於簽約醫院所為限制或禁止行為，仍須受法律保留原則拘束，此有大法官會議解釋及學者相關文獻規定可稽：
司法院釋第533 號解釋文明白揭示全民健康保險特約醫事服務機構合約屬於行政契約，而行政契約不適用「契約自由原則」，學者文獻均認為須受法律保留限制。全民健康保險特約醫事服務機構合約第20條規定源自於特約及管理辦法第38條第1 項第2 款、第4 款、第44條規定，然上開規定均逾越母法「全民健康保險法」第八章之裁罰規範（只有罰鍰處分，沒有停約之限制或禁止處分），依照司法院釋字第394 號、第402 號解釋，顯然違反法律保留原則而無效，全民健康保險特約醫事服務機構合約第20條規定所依據之違憲條款，亦屬無效，應回歸全民健康保險法第72條規定，審視是否處以罰鍰處分，而非依據合約第20條規定，作為急診科停約之核定。
⒊健保法於100 年1 月26日總統華總一義字第1000001186
1 號令修正公布全文104 條，原健保法第72條規定之以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者除加重罰鍰處分，並改列為第81條之外，另於該法第83條增訂：「保險醫事服務機構違反第68條規定，或有第81條第1 項規定行為，保險人除依第81條及前條規定處罰外，並得視其情節輕重，限定其於一定期間不予特約或永不特約。」顯見立法者亦認為特約及管理辦法第38條、第44條及合約第20條之規定逾越母法全民健康保險法之規定，訂出健保法所未規範之停約處分，顯然違憲，為避免再度遭大法官會議宣告違憲，因而於100 年1 月26日修訂增列第83條之規定，雖尚未經行政院公佈施行，但是行政機關亦應本於法制國之精神，對於發生於000 年0 月00日增訂「全民健康保險法」第83條規定之事實，排除特約及管理辦法第38條、第44條及合約第20條規定之適用。
⒋全民健康保險特約醫事服務機構合約第20條違反民法規定無效：
依行政程序法第141 條第1 項、民法第71條前段、第72條規定意旨，被告認定原告之違規事實係指原告遭案外人龍起宏冒用合格醫師劉永隆名義兼職看診，而以急診科其他醫師名義申報98年3 月至5 月間點數，健保法相關規定也只有當時適用之該法第72條罰鍰規定，至於特約及管理辦法第38條第1 項第2 款、第4 款屬於違反母法規定，依據中央法規標準法第11條規定意旨，在100年1 月26日增訂之健保法第83條尚未施行前，被告仍執意執行特約醫事服務機構合約第20條規定，無異向人民宣告行政機關可迴避立法院之監督，訂定超越立法授權之條款而剝奪人民憲法上保障之生存權、工作權、財產權，嚴重違反公共秩序，該合約第20條規定準用民法之結果，應屬無效。
㈦被告依據特約及管理辦法第38條第1 項第2 款、第4 款、
第44條及兩造合約第20條規定，核定停止原告急診醫學科醫療業務1 年，並不予支付急診業務1 年，認定事實與規定有誤：
⒈特約及管理辦法第38條第1 項第2 款所謂「情節重大者
」，規定於同辦法第40條，然而依據該辦法第40條對於「情節重大者」之認定，所謂違約虛報點數均屬於過當醫療，或未提供醫療而虛報點數之情形，原告係有提供醫療，只是遭案外人龍起宏冒用合格醫師劉永隆名義所騙而申報點數之情形不同，不屬於特約及管理辦法第38條第1 項第2 款規定「以不正當行為或以虛偽不實之證明、報告、陳述，申報醫療費用，情節重大者」。
⒉100 年1 月26日增訂健保法第83條規定，賦予主管機關
裁量權行使，顯然增訂健保法第83條仍要求主管機關需依據各案狀況裁量是否為停約處分，並非只要認定虛報點數超過25萬點即屬情節重大。
㈧核上所述，被告之罰鍰處分應予撤銷，被告已受領之上開
罰鍰應予返還，另被告不應追扣點數，依兩造所訂系爭合約及健保法第50條規定，應返還與所扣點數相當之金額（
1 點為1 元），為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈訴願決定、爭議審定及原處分1 （含被告100 年4 月14日健保查字第1000083021號函維持原核定之複核結果）、原處分2 均撤銷。⒉被告應給付原告6,683,086 元暨自訴狀繕本送達翌日起算至清償日止按年息百分之5 計算之法定利息。⒊被告應返還原告醫療費用3,341,543 點，並給付原告3,341,543 元暨自起訴狀繕本送達翌日起算至清償日止按年息百分之5 計算之法定利息。
三、被告答辯略以：㈠原告慈愛綜合醫院原為辦理全民健康保險之醫事服務機構
，係負責醫師蔡松彥獨資所設（被證1 ），與被告簽有全民健康保險特約醫事服務機構合約（被證2 ），於依法對全民健康保險之保險對象提供醫療服務後，得向被告申請醫療費用。又雲林縣政府已同意原告辦理歇業，原址在98年3 月1 日另行成立財團法人彰化基督教醫院雲林分院（下稱彰基醫院雲林分院，被證11），原發給原告之開業執照即應視為註銷，依兩造合約第26條約定，兩造合約業已終止，應無疑問；退步言，縱開業執照並未註銷，但原告有向被告申請更改為彰基醫院雲林分院（被證12），並經被告核准（被證13），則兩造合約亦因雙方合意而終止。㈡查兩造合約關係雖已終止，但依特約及管理辦法第44條規
定，對於負責醫事人員（即負責醫師）之處分，是以醫事服務機構受停止特約或終止特約處分為據，並以服務機構受停約或終止特約之期間為不予支付之期間；另依特約及管理辦法第4 條第2 款規定，醫事服務機構或負責醫師在停止特約或終止特約期間亦不能申請特約，故兩造合約關係雖已終止，但仍有對原告處分停止特約之必要，否則前述不予支付或不予特約之期間即無從執行。本件追扣醫療費用及罰鍰處分，被告是在彰基醫院雲林分院同意後（被證14），自應給付該醫院之醫療費用中自行扣抵，縱扣抵不合法，亦應由彰基醫院雲林分院依其與被告間公法上合約關係向被告請求給付，而非返還原告。
㈢本件重點在原告有無「容留未具醫事人員資格之人員為保
險對象執行各該醫事人員之業務」，以及原處分是否違法不當，與原告醫院之設立目的無關，何況本件被告並未主張原告有犯罪意圖，也未否認原告醫院對雲林地區保險對象醫療服務之貢獻，雲林地區如為醫療貧乏地區，應由各級衛生主管機關及地方政府整合醫療資源，被告只能依法辦理巡迴醫療服務及保障醫療服務之點值，原告關於上開部分之相關陳述，與本件無關，特先敘明。
㈣違反現行健保法第72條及兩造合約第17條規定，不以有「
故意」或「詐欺意圖」為限，原告所述有誤，被告依健保法第72條及兩造合約第17條規定，處原告2 倍罰鍰及追扣點數並無違誤：
⒈依行政罰法第7 條第1 項規定，行政罰之責任要件，原
則上包含故意或過失，此與刑法第12條第2 項所揭示之故意原則不同，原告主張違反現行健保法第72條及兩造合約第17條之規定，以有「故意」或「詐欺意圖」為限，顯然有誤。
⒉況依現行健保法第72條及兩造合約第17條第1 項第5 款
規定：「乙方申請之醫療費用，有左列各款情形之一者，由乙方負責，經甲方查核發現已核付者，應予追扣：……五、其他應可歸責於乙方之事由者。」可知只要原告申報醫療費用是出於虛偽之證明、報告或陳述，即有處以2 倍罰鍰及追扣已領取醫療費用之必要，與原告是否有「故意」或「詐欺意圖」無關。
⒊再依醫師法第12條第1 項及醫療法第68條第2 項規定，
原告縱誤信龍起宏為有醫師資格之「劉永隆」，仍應要求龍起宏以「劉永隆」名義製作病歷，並以「劉永隆」名義申報醫療費用，但原告卻容許龍起宏以其他醫師邱家正、王堯墩及曾士賓等人名義製作病歷，再向被告申報為邱家正等人提供醫療服務之費用，明顯是以虛偽之證明、報告、陳述申報醫療費用。
⒋又依特約及管理辦法第23條第1 項規定，龍起宏縱具醫
師資格，其未經執業登記或報准支援，也不符請領醫療給付之規定，此為原告所明知，故被告依法追扣並無不適法之處。
⒌再者，追扣醫療費用及處以2 倍罰鍰為健保法第72條所
明定，法律並未賦予被告任何裁量空間，原告所謂之「未考量」或爭執違反「比例原則」云云，顯與事實不符。
⒍是被告依健保法第72條及兩造契約第17條之規定，以原
處分2 處以原告2 倍罰鍰6,683,086 元，及以100 年3月21日函追扣告3,341,543 點，並無違誤。
㈤原告明顯違反相關醫療法規之規定：
⒈按醫事人員執行醫療業務，除了必須領有醫師證書外，
還必須向當地衛生主管機關申請執業登記，加入當地醫師公會，此觀醫師法第1 條、第8 條第1 項、第8 條之
2 及第9 條第1 項規定可知，故醫師執業具有嚴格之查核、登記程序，此為醫師法所規定之義務，亦是為確保就醫民眾權益所為之規定，原告違反相關規定，許冒用「劉永隆」身分之龍起宏未依相關規定辦理，方會發生本件違規事實。
⒉依起訴書之記載，龍起宏「遂基於偽造特種文書後行使
之犯意，先於96年間分別利用其在某醫院急診室值班機會取得某醫師證書影本，及在健仁醫院值班之機會，影印劉永隆置於醫師休息室之醫師執業執照留存，再於同年間在台南縣○○市○○街○○○ 號，以換貼自己照片於劉永隆醫師執業執照影本後影中之方式，變造劉永隆之醫師執業執照影本；又於97年2 月間在上址，以換貼自己照片，並將劉永隆醫師執業執照所載證號及年籍資料，以電腦繕打列印後剪貼於上開醫師證書再影印之方式，變造行政院衛生署核發之醫師證書」（詳可閱卷第96頁），可知龍起宏所變造者仍影本，而依醫師執業登記及繼續教育辦法第3 條規定，申請醫師執業登記，必須提出「醫師證書正本」（被證6 ），原告如依法辦理，也不至於受龍起宏矇騙，可見本件之爭執事實，是起因於原告之違法行為。
⒊另醫療法第57條規定之督導義務應由負責醫師蔡松彥負
責，縱令其主張未實際聘任醫師及督導該醫院醫師執行業務，亦有未善盡職責之過失，此有最高行政法院87年度判字第1377號判決要旨可資參考（被證8 ）；而接辦之彰基醫院雲林分院，即因容留龍起宏之故遭雲林縣政府依醫療法第108 條第1 項第5 款規定予以罰鍰處分（被證7 ），可知原告確實有違規應受處分之行為存在。
⒋綜上，原告任用未具醫師資格人員「龍起宏」擔任急診
室值班醫師，縱非故意，其違反醫療法規之規定，亦明顯有過失，符合行政罰法第7 條第1 項所定之責任要件。
㈥被告依特約及管理辦法第38條第1 項第2 款、第4 款所為之停止特約1 年處分，並無任何違法或不當之處：
⒈原告表示原處分將西螺醫療次區域十幾萬民眾的生命健
康及急重症就醫的權益受到損害等語，但原告醫院已經歇業為其所自承，故無論有無停止特約之處分，原告醫院都不可能再提供西螺地區民眾急診就醫服務，則何來所謂無法就醫之損害，且縱然有此一無法就醫之損害存在，亦係起因於原告醫院之違法不當行為。
⒉況依特約及管理辦法第38條第1 項本文規定，被告最重
可處原告醫院終止特約之處分，而本件被告只停止違反規定之急診部分，顯然已作了對原告醫院最有利之裁量。
⒊原告容留未具醫師資格人員「龍起宏」擔任急診室值班
醫師，為保險對象執行急診醫療業務，除了有前段所指之過失責任外，對類似案件，鈞院亦曾認為依特約及管理辦法第38條第1 項第4 款規定，並不以原告醫院有故意或過失為限，此觀鈞院100 年度訴字第2057號判決（被證9 第9 、10頁）意旨自明，故本件被告所為之停止特約處分顯然無誤。
⒋況原告亦表示在當時的時空背景下因公益目的不得不違
規之事實，願意捐出相對款項以示負責等語，即不否認有違規之行為存在，既然有違規就應該依法接受處分，豈能反指處分違法，甚至以所謂之捐款取代。
㈦原告主張原處分、爭議審定及訴願決定未行使裁量權，致各該處分違法不當云云，提出說明如下：
⒈原告表示原址已經新設彰基醫院雲林分院，依據醫療法
第23條規定，原告醫院如需復業，必須依開業規定辦理，已不可能重新開業，無處以原告即負責醫師急診科停約停付1 年，已無必要云云。惟依特約及管理辦法第44條規定，對於負責醫事人員（即負責醫師）之處分，是以醫事服務機構受停止特約或終止特約處分為據，故仍有對原告醫院處分之必要。何況原告如主張因醫院停業而無處分之必要，但此不能排除復業之可能，更何況如因停業而無處分之必要，原告也不可能因此而受有損害，則原告提起此部份之訴訟，亦屬欠缺權利保護要件。⒉至於原告所指行政罰法第8 條是法律錯誤之規定，而不
是賦予處分機關對任何行政處罰有裁量權之規定云云，明顯有誤，況原告所指並非法律錯誤之情形，故根本無適用行政罰法第8 條規定之餘地。
⒊又一行為違反數個行政法上義務規定，得採用不同之處
罰方法而為併合處罰，以達行政目的，此觀行政罰法第24條第2 項規定自明，本件原告違反健保法第72條以及特約及管理辦法第38條第1 項第2 款第4 款規定，其處罰之構成要件均係「保險醫事服務機構以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而申報醫療費用」，惟處罰種類分別為「處以2 倍罰鍰」及「終止特約或停約1 年」，兩者處罰種類不同，自得併合予以處罰。至於行政罰法第24條第2 項所規定之「得」字，其意在許行政機關可以併為裁處，並非賦予處分機關裁量權，此有最高行政法院97年判字第995 號判決可資參照（被證10第11、12頁），可知原告解釋有誤。
㈧就原告主張「原處分、原審定、原決定機關之追扣點數、
停止急診科特約1 年與停付1 年之處分，係以超越健保法之授權之行政命令作為處分依據，顯然為違法處分」云云，續提出說明如下：
⒈有關違反「法律保留原則」部分：
⑴按特約及管理辦法係依現行健保法第55條第2 項規定
所制定，內容有關停止特約或終止特約之目的，在使特約醫事服務機構能正當提供醫療服務，以達成促進國民健康、增進公共利益之行政目的，故符合法律授權之目的。
⑵次按兩造合約第1 條第1 項約定：「甲乙雙方應依照
健保法、健保法施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法、全民健康保險醫療辦法、全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法、其他法令及本合約規定辦理全民健康保險醫療業務。」故兩造於簽訂上開合約時已有將健保法及其施行細則、特約及管理辦法、全民健康保險醫療辦法、全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法及其他法令等規定作為契約內容之意思，則原告於行使合約權利或履行合約義務時，即應遵守上開法令之規定，且法令內容為其得預見。
⑶綜前所述，本件停止特約所依據之特約及管理辦法第
38條第1 項第2 款、第4 款等規定，不但有法律具體授權，且為原告所得預見，即無違反法律保留原則之適用。況類似案件除累經鈞院及最高行政法院審理外，在司法院釋第533 號解釋中，該特約及管理辦法亦為審查對象，解釋理由書中明白表示該特約及管理辦法為合法之授權命令無疑，最高行政法院97年度判字第995 號判決亦同此見解（被證10第11頁）。
⒉至於原告所指兩造合約第20條規定，只是重複特約及管
理辦法之規定，而依前所述，特約及管理辦法既然未違反法律保留原則，即不能單就合約條款指其違反法律保留原則或有違民法之規定。
⒊又新修正之健保法第83條規定，是對違規之醫事服務機
構「限定其於一定期間不予特約或永不特約」之規定，與本件之停止特約或終止特約根本無關，更無所謂之立法者認現行特約及管理辦法第38條、第40條及兩造合約第20條有逾越母法之處，更遑論所謂之違憲，原告此部分之陳述有誤。
㈨就原告主張被告依據特約及管理辦法第38條第1 項第2 款
、第4 款、第44條及兩造合約第20條規定核定停止急診醫學科醫療業務1 年，並不予支付急診業務1 年，認定事實與規定有誤云云，再提出說明如下：
⒈特約及管理辦法第40條係對第38條第1 項第2 款所稱情
節重大作定義，而第38條第1 項第2 款內容為「以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用，情節重大。」與現行健保險法第72條規定相同；而何謂「以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用」，被告已解釋在前，原告容許龍起宏以其他醫師邱家正、王堯墩及曾士賓等人名義製作病歷，再向被告申報為邱家正等人提供醫療服務之費用，即屬以虛偽之證明、報告、陳述申報醫療費用，非原告所稱「過當醫療」或「未提供醫療」。
⒉原告所舉新修正之健保法第83條規定，是對違規之醫事
服務機構「限定其於一定期間不予特約或永不特約」之規定，與本件之停止特約或終止特約無關，此非原告所稱之賦予裁量權，何況原告醫院虛報之點數高達3,341,
543 點，遠高於規定之25萬點，豈能謂非情節重大。⒊另原告既然主張1 點為1 元，則給付之訴部分直接請求
金錢即可，豈能重複請求返還點數及給付金錢，特一併敘明。
㈩綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤，為此求為判決：
駁回原告之訴。
四、查原告與被告簽有系爭合約（合約有效期間自96年8 月8 日起至98年8 月7 日止），辦理全民康保險醫療業務，原告於97年2 月22日至98年2 月28日期間，容留未具醫師資格人員即訴外人龍起宏從事看診、開立處方箋等醫療業務，再以其他醫師名義向被告申報醫療費用點數計3,341,543 點，折算為3,341,543 元，而龍起宏上開違反醫師法等行為，業經臺南地檢署檢察官提起公訴，原告則於上開違法行為後辦理歇業，原址於98年3 月1 日經主管機關雲林縣政府核准成立財團法人彰化基督教醫院雲林分院（機構代碼：0000000000，負責人：蔡松彥）等情，為兩造所不爭執，並有兩造所訂系爭合約、原告醫事服務機構基本資料、龍起宏接受被告訪談及原告負責醫師蔡松彥接受被告南區業務組訪談之訪問紀錄、龍起宏於原告醫院看診後申報醫療點數資料、臺南地檢署97年度偵字第14560 號、98年度偵字第7297、7333、8286、10433 、11504 、11553 號起訴書、雲林縣政府98年2 月18日府衛醫字第0983000110號函等件在卷可稽，其事實堪予認定。被告據此而為原處分1 、原處分2 ，並以100 年3 月21日函追扣醫療費用點數3,341,543 點，原告則予爭執，並主張其已歇業，且被告裁處時系爭合約已不存在，無裁罰必要，其容留龍起宏為急診室值班醫師係出於過失而非故意，不應以限於故意情形之健保法第72條規定裁處罰鍰，另特約及管理辦法第38條、第40條及第44條規定違反法律保留原則，被告依據上開規定而為停止特約之處分顯屬違法，此外，原處分尚有裁量違法及違反比例原則情事云云。是本件所應審究者，即為原告上開主張是否有理。
五、本院判斷如下：㈠按行為時健保法第72條規定：「以不正當行為或以虛偽之
證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以2 倍罰鍰；其涉及刑責者，移送司法機關辦理。保險醫事服務機構因此領取之醫療費用，得在其申報應領費用內扣除。」、第55條第2 項規定：「前項保險醫事服務機構之特約及管理辦法，由主管機關定之。」（按100 年1 月26日修正公布健保法除第27條、第28條及第35條自101 年7 月1 日施行外，其餘尚未施行，上開規定仍為現行有效法條）。裁處時即99年9月15日修正公布之特約及管理辦法第38條第1 項第2 款、第4 款、第40條第4 款及第44條第1 項分別規定︰「服務機構有下列情事之一者，保險人應予終止特約。但於特約醫院，得就其違反規定部分之服務項目或科別停約1 年：……二、以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用，情節重大。……四、容留未具醫事人員資格之人員為保險對象執行各該醫事人員之業務。」、「第38條第1 項第2 款所稱情節重大，指下列情事之一：……四、違約虛報點數超過25萬點。」、「服務機構受停約或終止特約，其負責醫事人員或負有行為責任之醫事人員，於停約期間或終止特約日起1 年內，對保險對象提供之醫事服務費用，不予支付；於受部份服務項目或科別停約或終止特約者，不予支付該服務項目或科別費用。」又上開特約及管理辦法第38條第1 項關於保險人應予停止特約一定期間之規定，乃公法上應為不利處置之強制規定，具有剝奪保險醫事服務機構及醫事人員請求醫療保健服務給付之法律效果，為保險人基於職權，為排除因保險醫事服務機構從事特定情事所發生之國民健康之危害，並防止該危害之發生及擴大，具有「保全性質」之措施，而非對於違法有責之行為給予應報性處罰性質之行政罰，核其性質，屬單純之不利行政處分，並非具有「處罰性質」之行政罰，故其行為不以故意或過失為要件（最高行政法院101 年度判字第542 號判決意旨參看），合先敘明。
㈡次按兩造所訂系爭合約第1 條第1 項約定：「甲乙雙方（
按即被告與原告）應依照健保法、健保法施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法、全民健康保險醫療辦法、全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法、行政程序法、行政罰法、其他相關法令及本合約規定辦理全民健康保險醫療業務。」、第17條約定：「乙方（按即原告）申請之醫療費用，有下列各款情形之一者，由乙方負責，經甲方（按即被告）查核發現已核付者，應予追扣：……五、其他應可歸責於乙方之事由者。」、第20條約定：「乙方有全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第65條、第66條及第67條所列情事之一者（按兩造於96年
8 月22日締約後，特約及管理辦法於99年9 月15日修正施行，上開條號移列為第36條、第37條及第38條），甲方應分別予以扣減醫療費用、停止特約或終止特約。」、第21條約定：「全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第64條至第67條規定如有修正，適用修正後之規定。但修正前之規定有利於乙方時，適用修正前之規定。」經比較特約及管理辦法相關條文於兩造締約前後之修正，修正前特約及管理辦法第67條第1 項第2 款、第4 款及第68條關於前條第2 款所謂「情節重大」之規定，與修正後即裁處時特約及管理第38條第1 項第2 款、第4 款及第40條關於第38條1 項第2 款所謂「情節重大」之規定，修正後特約及管理辦法並未對原告不利，是以，上開法規命令及契約約定均生拘束兩造之效力。
㈢查本件原告於97年2 月22日至98年2 月28日期間，容留未
具醫師資格人員龍起宏從事看診、開立處方箋等醫療業務，再以其他醫師名義向被告申報醫療費用點數計3,341,54
3 點，其違約虛報點數已逾25萬點之事實，既經認定如前，則被告以原告容留未具醫事人員資格之人員為保險對象執行各該醫事人員之業務，及以不正當行為或以虛偽證明、報告或陳述，申請醫療費用，情節重大，依健保法第72條規定、特約及管理辦法第38條第1 項第2 款、第4 款規定暨兩造所訂系爭合約第20條約定，以原處分1 處以停止原告醫院急診醫學科醫療業務1 年，並不予支付急診業務
1 年，原告負責醫事人員蔡松彥於停止特約之日起1 年內，對保險對象提供之急診業務及急診醫學科醫事服務費用，不予支付，以及另依健保法第72條規定，以原處分2 按原告違規申報所領取之醫療費用處以2 倍罰鍰計6,683,08
6 元，均於法無違。㈣再依卷附臺南地檢署就龍起宏違反醫師法等行為提起公訴
之起訴書所載，龍起宏係於96年間利用其在某醫院急診室值班機會取得某醫師證書影本，及在健仁醫院值班之機會，影印劉永隆置於醫師休息室之醫師執業執照留存，再於同年間在臺南縣○○市○○街○○號，以換貼自己照片於劉永隆醫師執業執照影本後影中之方式，變造劉永隆之醫師執業執照影本，又於97年2 月間在上址，以換貼自己照片，並將劉永隆醫師執業執照所載證號及年籍資料，以電腦繕打列印後剪貼於上開醫師證書再影印之方式，變造行政院衛生署核發之醫師證書，進而持該偽造證件送交所聘僱之醫療機構審查（原處分可閱卷Ⅱ第96頁），故龍起宏所變造並交付審查者乃相關證件之影本，原告未要求交付原本以供審查，致遭曚騙而予容留，令其從事看診、開立處方箋等醫療業務，已難辭過失之責，且原告縱令誤信龍起宏為有醫師資格之「劉永隆」，亦應以「劉永隆」名義申報醫療費用，原告竟容許龍起宏以其他醫師邱家正、王堯墩及曾士賓等人名義製作病歷，並向被告申報為邱家正等人提供之醫療服務費用並領取之，自係以虛偽之證明、報告及陳述申報醫療費用，原告具有可歸責性，亦堪認定。
從而，被告依兩造所訂系爭合約第17條約定，以100 年3月21日函追扣已核付之上開不實申報醫療費用點數3,341,
543 點，並無違誤。㈤本件原告雖執詞主張如前，惟查：
⒈政府實施全民健康保險，以提供全民醫療保健服務為目
的，而醫療保健之服務，依健保法規定，係由保險人與各醫事服務機構締結具有行政契約性質之全民健康保險特約醫事服務機構合約，約定由特約醫事服務機構對保險對象提供之，以達促進國民健康、增進公共利益之行政目的。為健全並督促保險醫事服務機構對於保險對象提供完善之醫療保健服務，健保法第55條第2 項乃授權主管機關行政院衛生署訂定特約及管理辦法以為規範。觀諸前引特約及管理辦法第38條、第40條及第44條規定，明定在一定情形下保險人應予停止醫事服務機構特約一定期間，負責醫事人員或負有行為責任之醫事人員，於停約期間，對保險對象提供之醫事服務費用不予支付，其規範明確，與立法意旨相符合，且未逾越授權範圍，並無原告所指違反法律保留或逾越母法授權之情事。況停止特約係屬保全性質之單純不利行政處分，並非具有處罰性質之行政罰，已如前述，且係在行政契約關係之架構下，為達成促進國民健康、增進公共利益之行政目的所為之必要管理措施，原告徒以停止特約為健保法所無之規定，停約處分為行政罰法第2 條第1 項第1 款之限制或禁止處分，屬剝奪人民權利之行政處分，應以法律規定，不得由行政機關以法規命令定之為由，主張特約及管理辦法第38條、第40條及第44條規定違反法律保留原則，被告依據上開規定而為停止特約之處分為違法處分云云，容有誤會，核不足採。
⒉又停止特約之行政處分係單純之不利行政處分，非具有
處罰性質之行政罰，不以故意或過失為要件，業經詳述如前，原告容留未具醫師資格人員龍起宏從事看診、開立處方箋等醫療業務，並以其他醫師名義向被告申報醫療費用點數，既已該當特約及管理辦法第38條第1 項第
2 款及第4 款停止特約之要件，因此遭被告處以停止急診醫學科特約1 年，停止期間原告醫院及負責醫師之醫事服務費用不予支付之處分部分，自無論究原告有無故意或過失之必要。至原告依健保法第72條規定受2 倍罰鍰處分部分，依行政罰法第1 條規定，應有行政罰法之適用，而違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，為該法第7 條第1 項所明定，故健保法第72條規定「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以2 倍罰鍰」，其行為並不以故意為限，出於過失者亦應受罰。原告訴稱健保法第72條係罰「故意」及有「詐欺意圖」者，若非出於「故意」或「詐欺意圖」，不予處罰，其容留龍起宏為急診室值班醫師係出於過失而非故意，亦無詐欺意圖，不應受罰云云，並無可採。
⒊再依前引健保法第72條、特約及管理辦法第38條規定，
可知凡以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，均應按其領取之保險給付或醫療費用處以2 倍罰鍰，且醫事服務機構有法定情事者，保險人即應終止特約，倘係特約醫院，得就其違反規定部分之服務項目或科別停約1 年。其中，就處以「2 倍罰鍰」及「停約1 年」部分，乃法律所明定，被告並無裁量權限，原告指稱被告未斟酌本案發生之原因及緣由、所生影響、原告所得利益及資力，逕按所領醫療費用處以2 倍罰鍰，並為停止特約1 年處分，違反行政罰法第18條及行政程序法第7 條比例原則之規定云云，自無可採。又本件被告係依特約及管理辦法第38條第
1 項但書規定，針對原告違反規定部分之服務項目及科別（急診醫學科）為停約1 年處分，而非依該法第38條第1 項本文規定，為終止特約之處分，可見被告已對原告為有利之裁量，就此亦無原告所指有裁量違法及違反比例原則情事。至於行政罰法第8 條本文已明訂不得因不知法律而免除行政罰責任，且原告所稱雲林係醫療資源匱乏地區、政府長期忽視偏遠地區緊急醫療嚴重匱乏之事實、原告醫院對當地醫療之貢獻及停止特約對當地醫療之影響等節，並不影響原告容留龍起宏從事醫療業務未據實審查相關證件而有過失，以及原告明知龍起宏以其他醫師名義製作病歷，仍故意虛偽申報為其他醫師等人提供之醫療服務費用之認定，亦無同條但書之適用，原告主張應考量上情，適用行政罰法第8 條但書減輕或免除其處罰云云，為不可採。
⒋原告於裁處時固已歇業，且兩造所訂系爭合約亦不復存
在，惟本件原告違法（約）行為係發生在系爭合約有效期間內，且依特約及管理辦法第44條規定可知，對於負責醫事人員（即負責醫師）之處分，係以醫事服務機構受停止特約或終止特約處分為據，並以服務機構受停約或終止特約之期間為不予支付之期間，復參以同辦法第
4 條第2 款規定，醫事服務機構或負責醫師在停止特約或終止特約期間亦不能申請特約，足徵本件仍有對原告處分停止特約之必要，否則前述不予支付或不予特約之期間即無從執行，原告徒執前詞，主張本件已無裁罰必要，難認可採。另本件原告違反之健保法第72條以及特約及管理辦法第38條第1 項第2 款規定，二者雖均係以「保險醫事服務機構以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而申報醫療費用」為要件，惟法律效果不同，前者係「處以2 倍罰鍰」，後者則係「終止特約或停約
1 年」，姑不論終止特約或停約處分非屬裁罰性質之行政罰已詳如前述，縱認二者均屬行政罰，惟處罰種類既不相同，被告依據上開規定分別為處罰，亦無違反行政罰法第24條第2 項規定可言，原告此部分之指摘，洵非可取。
⒌至原告主張被告應考量本案情形（包括原告醫院對當地
醫療之貢獻及政府長期忽視偏遠地區緊急醫療嚴重匱乏之事實等），有合理理由對其為差別待遇，並進而指摘被告未對其為差別待遇，違反行政程序法第6 條規定乙節，要屬原告主觀之歧異法律見解，且所指應考量之情事亦與本案無關，不足為採。又原告所引迄今尚未施行之100 年1 月26日新修正健保法第83條規定：「保險醫事服務機構違反第68條規定，或有第81條第1 項規定行為，保險人除依第81條及前條規定處罰外，並得視其情節輕重，限定其於一定期間不予特約或永不特約。」乃係對違規之醫事服務機構「限定其於一定期間不予特約或永不特約」之規定，與本件之停止特約或終止特約無關，更與特約及管理辦法第38條第1 項第2 款所稱情節重大之認定無涉，原告引據該條規定，主張立法者增訂該條係賦予主管機關裁量權，要求主管機關須依個案狀況裁量是否為停約處分，並非以虛報點數超過25萬點即屬情節重大云云，顯有誤會，非屬可採。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，被告依據健保法第72條、特約及管理辦法第38條第1 項第2 款、第4 款規定暨兩造所訂系爭合約第20條約定，以原處分1 處以停止急診醫學科特約1 年，並不予支付急診業務1 年，負責醫師蔡松彥於停止特約之日起1 年內，對保險對象提供之急診業務及急診醫學科醫事服務費用，不予支付；另以原處分2 按原告領取之醫療費用處以2 倍罰鍰計6,683,086 元；復依系爭合約第17條約定，以100年3月21日函追扣醫療費用點數3,341,543點，並無違誤，爭議審定、訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 101 年 7 月 26 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 洪遠亮
法 官 李維心法 官 程怡怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 7 月 26 日
書記官 張正清