臺北高等行政法院判決
101年度訴字第393號101年7月12日辯論終結原 告 黃清林訴訟代理人 鄒孟昇 律師被 告 桃園縣政府代 表 人 吳志揚（縣長）住同上訴訟代理人 黃子銘
江炯懿上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國101 年1 月11日環署訴字第1010004377號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告從事一般廢棄物回收清除處理業務，為申請將坐落於桃園縣平鎮市○○段891 、890-1 、890-2 、890-3 地號等4 筆非都市土地（下稱系爭4 筆土地，面積共計10,399平方公尺）變更為應回收廢棄物回收業務設施使用，於民國96年11月2 日向被告提出「申請非都市土地變更為應回收廢棄物回收業務設施使用之興辦事業」計畫書（下稱回收事業計畫書），經被告以97年2 月5 日桃環綜字第0970500307號函核可（下稱97年2 月5 日函），並限原告應於98年
2 月5 日前完成應回收廢棄物回收業登記或完工運作報備，嗣原告於98年1 月7 日申請展延，被告以98年1 月12日府環綜字第0980001162號函（下稱98年1 月12日函），同意展延至99年2 月5 日，惟原告仍未於展延期限內完成應回收廢棄物回收業登記，被告遂以100 年9 月2 日府環廢字第1000802410號函（下稱原處分），廢止原核准原告回收事業計畫書。原告不服，提起訴願遭訴願決定駁回，乃提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠原告前於81年5 月13日與桃園縣平鎮市公所協議提供原告所
有坐落於平鎮市○○段890 、891 、903 、890-1 、890- 2、890-3 地號等6 筆土地做為臨時垃圾掩埋場，約定租期六年( 即至87年5 月) 。嗣因平鎮市公所仍有使用上開土地做為垃圾分類及垃圾乾燥處理設廠之用，故於上開租期屆滿後，原告於88年5 月仍將土地繼續出租予平鎮市公所，租期延至94年5 月2 日止。依原告與平鎮市公所間土地使用協議書及平鎮市公所租用土地屆滿期復育還原協議書（下稱還原協議書）之約定，平鎮市公所應於交還土地時清除土地所有物品( 含一般廢棄物等) ，並負責回填淨土恢復土地使用，故土地使用協議書第4 點明載「期限屆滿時由乙方( 即平鎮市公所) 負責回填淨土交還甲方( 即原告) 」，而還原協議書第2 條亦規定「依契約規定期限清除土地所有物品( 含一般廢棄物等) ，並自94年5 月2 日，起復育2 個月，恢復土地使用，預定於明年7 月2 日( 回復原狀) 交還甲方( 即原告) 」。嗣因平鎮市公所無法如期歸還土地，故於94年6 月1日再簽訂租用土地契約，將圾垃清運及復育期間延長至94年
9 月2 日，而平鎮市公所於94年9 月19日歸還土地予原告。㈡原告為從事一般廢棄物回收清除業務，以所有之系爭4 筆土
地作為從事一般廢棄物回收清除處理業務之處所，於96年11月2 日向被告提出回收事業計畫書，經被告核可在案。嗣又由訴外人清棋興業股份有限公司委請頂福有限公司就系爭4筆土地進行地質調查工作報告，於進行鑽探後，竟赫然發覺上開地號土地自地表面至平均深度7.8 公尺之回填層，所回填者並非全為淨土，而係由回填垃圾( 包括塑膠袋、碎紙、腐木、泥塊等廢棄物) 及黃棕色砂土所組成。事發至此，原告方驚覺，平鎮市公所於執行回填工作之相關人員恐利用回填淨土之機會，將一干塑膠袋、碎紙、腐木、泥塊等廢棄物隨意傾倒掩埋至原告所有之系爭土地內，其目的或係為省除回填淨土之費用，或係為省除垃圾處理之費用，將無處掩埋處理之垃圾利用此機會掩埋至屬私人所有之土地內，而對原告造成嚴重之損害，甚至因此使原告無法於期限內完成廢棄物回收登記作業而遭被告以原處分，廢止回收事業計畫書，原告為此提起本件訴訟。
㈢按行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，又行政行為，
應以誠實信用原則之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，行政程序法第4 條、第8 條定有明文。查平鎮市公所內實際執行回填淨土作業之相關人員回填淨土不實，並涉嫌將一干塑膠袋、碎紙、腐木、泥塊等廢棄物隨意傾倒掩埋至陳情人所有之系爭土地內，為此原告曾多次函請平鎮市公所協調處理，而被告身為平鎮市公所之上級機關竟對此不聞不問，亦無從理解原告之為難，亦未探究緣由，逕以原告未延展申請即廢止回收事業計畫書，實令原告難以甘服。
㈣蓋行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形
，一律注意，行政程序法第6 條定有明文。又主管機關對於有就業歧視行為之雇主裁處罰鍰係屬負擔處分，主管機關本應依職權調查證據以證明違法事實之存在，始能據以對人民作成負擔處分，人民無須證明自己無違法事實，高雄高等行政法院93年度訴字第864 號判決參照。原告前已向被告及平鎮市公所多次陳明，然而皆未獲善意回應，而無論平鎮市公所或被告係督導不周而放任、容許下屬人員為上開離譜行徑，均難使人接受，蓋將廢棄物隨意棄置掩埋於私人土地，不但影響民眾之身家財富甚鉅，更嚴重影響環保、生態，原告因此事件不但土地無法開發利用，尚需繳交高額地價稅，損失至為慘重，著實苦不堪言。被告對此等背景經過顯然並未詳加斟酌考量，避重就輕以此為私法爭議而不置可否，然被告係平鎮市公所之上級機關，基於行政一體原則及被告對於下級機關之監督之責，被告本即應就此詳加調查，而被告卻未予注意，以原處分廢止回收事業計畫書，顯然悖於上開規定，影響原告權益甚鉅等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠審查、准駁與廢止興辦事業計畫之法源依據：
⒈非都市土地使用管制規則第30條第1 項規定：辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。
⒉非都市土地使用管制規則第30條第4 項規定：第1 項興辦事
業計畫除有前2 項規定情形外，應報經直轄市或縣（市）目的事業主管機關之核准。直轄市或縣（市）目的事業主管機關於核准前，應先徵得變更前直轄市或縣（市）目的事業主管機關及有關機關同意。但依規定需向中央目的事業主管機關申請或徵得其同意者，應從其規定辦理。變更後目的事業主管機關為審查興辦事業計畫，得視實際需要，訂定審查作業要點。
⒊「非都市土地申請變更為應回收廢棄物回收業設施使用之興
辦事業計畫暨申請免受山坡地開發建築面積不得少於十公頃限制審查作業要點」（下稱審查作業要點）第7 點第2 項規定：「達中央主管機關指定公告一定規模以上之應回收廢棄物回收業，應於興辦事業計畫核准一年內完工，並依應回收廢棄物回收處理業管理辦法規定完成應回收廢棄物回收業登記；…。但因開發或其他原因無法如期完成登記或報備者，得報經直轄市、縣（市）環境保護局同意展期，最長以一年為限」。
⒋審查作業要點第9 點第1 項第2 款規定，略以：「經核准之
興辦事業計畫，有未依第7 點規定於期限內完成應回收廢棄物回收業登記或完工運作報備之情形者，縣（市）政府得廢止其核准，並通知縣（市）地政單位及有關機關」。
⒌承上，縣（市）政府主管機關依法對非都市土地之使用進行
管制，對土地變更編定之個案申請有審查的義務、准駁與廢止之裁量權限。
㈡被告以97年2 月5 日函，核准原告以系爭4 筆非都市土地，
作為應回收廢棄物回收業設施使用之興辦事業計畫，並函請原告依審查作業要點第7 點規定，於興辦事業計畫核准1 年內，完成應回收廢棄物回收業登記證。否則依審查作業要點廢止原核准之興辦事業計畫。被告以98年1 月12日函，同意原告展延至99年2 月5 日完成應回收廢棄物回收業登記，並函知原告：「若未於期限內完成應回收廢棄物回收業登記者，本府將廢止核准之興辦事業計畫，並通知縣（市）地政單位及有關機關，又興辦事業計畫經廢止者，其原已核准變更編定為特定目的事業用地之土地，應依非都市土地使用管制規則等相關規定辦理。」惟原告仍未依審查作業要點第7 點規定於期限內（即99年2 月5 日前）完成應回收廢棄物回收業登記或完工運作報備。
㈢被告前於100 年5 月18日府環廢字第1000801214號函，通知
原告：「因未能完成應回收廢棄物回收業登記或完工運作報備，請於文到15日內函覆本府陳述意見書，逾期視為放棄陳述之機會，被告即依法廢止原核准台端之興辦事業計畫」，惟至100 年7 月5 日前仍未接獲原告之陳述意見書，被告所屬環境保護局乃於100 年7 月6 日派員會同平鎮市公所至原告住處訪視，並於現場告知原告，本案另再函請原告陳述意見。被告復於100 年7 月28日府環廢字第1000802148號函，通知原告：「因未能完成應回收廢棄物回收業登記或完工運作報備，請於文到15日內函覆本府陳述意見書，逾期視為放棄陳述之機會，本府即依法廢止原核准台端之興辦事業計畫。」上開函文已於100 年8 月3 日掛號交由郵政機關送達原告，惟迄至100 年9 月2 日，原告仍未函覆被告陳述意見書，被告爰依審查作業要點第9 點第1 項第2 款規定廢止原核准原告以系爭4 筆非都市土地作為應回收廢棄物回收業設施使用之興辦事業計畫（即97年2 月5 日桃環綜字第0970500307號函暨98年1 月12日府環綜字第0980001162號函）。
㈣有關系爭4 筆土地原承租人平鎮市公所非法掩埋廢棄物，造
成興辦事業計畫無法執行一節，查依前揭審查作業要點第7點第2 項規定，本件原告應於興辦事業計畫核准1 年內完工，並完成應回收廢棄物回收業登記，倘因開發或其他原因無法如期完成登記或報備時，得報經被告同意再展延1 年；惟原告既未於法定期限內完成登記，則被告依法廢止原告之原核准原告興辦應回收廢棄物回收業設施使用計畫書，要屬有據。是原告所訴原承租人平鎮市公所非法掩埋廢棄物，造成興辦事業計畫無法執行云云，縱係屬實，惟此核屬渠與承租人間之私法契約關係，並不影響原告應負於法定期限內辦竣應回收廢棄物回收業登記之義務與責任，所訴核不足採。原處分應予維持。
㈤綜上所述，被告依法廢止原告原核准之興辦事業計畫，並無
不合，原告主張無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要之事實，有原告興辦事業計畫書、97年2 月
5 日函、98年1 月12日函、原處分及訴願決定書等件，附卷可稽，堪予認定。歸納兩造陳述意旨，本件爭點在於被告廢止原核准原告之興辦事業計畫處分（被告97年2 月5 日函及98年1 月12日函），是否適法？
五、經查：㈠按區域計畫法第15條第1 項規定：「區域計畫公告實施後，
不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」次按非都市土地使用管制規則第1 條規定：「本規則依區域計畫法第15條第1 項規定訂定之。」第30條規定第1 項、第4 項規定：「辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。……。第1 項興辦事業計畫……，應報經直轄市或縣( 市) 目的事業主管機關之核准。直轄市或縣( 市) 目的事業主管機關於核准前，應先徵得變更前直轄市或縣
(市) 目的事業主管機關及有關機關同意。但依規定需向中央目的事業主管機關申請或徵得其同意者，應從其規定辦理。變更後目的事業主管機關為審查興辦事業計畫，得視實際需要，訂定審查作業要點。」又按廢棄物清理法第18條規定：「……經中央主管機關指定公告一定規模以上應回收廢棄物之回收、處理業，應向主管機關辦理登記，並申報其回收、處理量及相關作業情形。前項回收、處理業之規模、登記、註銷、申報及其他相關應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」主管機關行政院環境保護署依上開授權訂定並於97年1 月11日，以環署廢字第0970002249號修正審查作業要點，該審查作業要點第1 點規定：「本要點依非都市土地使用管制規則第30條第4 項……規定訂定之。」第7 點第2 項規定：「達中央主管機關指定公告一定規模以上之應回收廢棄物回收業，應於興辦事業計畫核准一年內完工，並依應回收廢棄物回收處理業管理辦法規定完成應回收廢棄物回收業登記；未達前述規模之應回收廢棄物回收業，應於興辦事業計畫核准一年內完工且開始運作，並檢具政府機關核准設立之相關證明文件及負責人身分證明文件，向直轄市、縣（市）環境保護局報備。但因開發或其他原因無法如期完成登記或報備者，得報經直轄市、縣（市）環境保護局同意展期，最長以一年為限；……。」第9 點第1 項第2 款規定：「經核准之興辦事業計畫，有下列情形之一者，直轄市、縣（市）政府得廢止其核准，並通知直轄市、縣（市）地政單位及有關機關：……（二）未依第七點規定於期限內完成應回收廢棄物回收業登記或完工運作報備者。……」㈡原告為從事一般廢棄物回收清除處理業務，依上開規定，於
96年11月2 日向被告提出系爭回收事業計畫書，經被告以97年2 月5 日函核可，觀諸核可處分說明四：「……，請台端於興辦事業計畫核准1 年內，即98年2 月5 日前，完成應回收廢棄物回收業登記或完工運作報備，否則依同要點第9 點第1 項第2 款規定廢止原核准之興辦事業計畫。」其性質應屬附負擔之核可（授益）處分，且有保留廢止處分權限；按行政程序法第123 條第3 款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：…三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。…」則原告應於98年2 月5 日前履行負擔，若原告未能履行該負擔，被告自得依職權廢止先前同意之處分。嗣原告於98年1 月7 日提出展延申請，經被告以98年1 月12日函核准，內容略以：「主旨：……本府同意展延至99年2 月
5 日，詳如說明段，……說明：……三、復依審查作業要點第九點之規定，若未依第七點規定於期限內完成應回收廢棄物回收業登記或完工運作報備者，本府將廢止原核准之興辦事業計畫，……」此准予展延之內容仍屬附負擔之處分，且有保留廢止處分權限，則原告於延展後應於99年2 月5 日前履行負擔，惟原告仍未於展延期限內履行負擔（完成應回收廢棄物回收業登記或完工運作報備）。被告因原告未於期限內履行負擔，遂以100 年5 月18日府環廢字第1000801214號函，通知原告：「因未能完成應回收廢棄物回收業登記或完工運作報備，請於文到15日內函覆本府陳述意見書，逾期視為放棄陳述之機會，被告即依法廢止原核准台端之興辦事業計畫」，惟至100 年7 月5 日前仍未接獲原告之陳述意見書；被告所屬環境保護局又於100 年7 月6 日派員會同平鎮市公所至原告住處訪視，有照片可佐，並於現場告知原告，本案另再函請原告陳述意見；被告復於100 年7 月28日府環廢字第1000802148號函，通知原告表示意見，並於100 年8 月
3 日送達原告，有送達證書可稽，惟迄至100 年9 月2 日，原告仍未函覆被告陳述意見書（見原行政處分卷原證5 至8）。綜上，原告既未於法定期限內完成登記，又未於被告所核准展延期限內完成登記，被告依「審查作業要點」第9 點第1 項第2 款規定，以原處分廢止原核准回收事業計畫書，並無不合。
㈢雖原告主張系爭土地因原承租人平鎮市公所非法掩埋廢棄物
，致其無法執行興辦事業計畫，被告對此未加以聞問，違反誠信原則等語。查原告與訴外人平鎮市公所簽訂土地使用協議書、平鎮市公所租用土地屆滿期復育還原協議書（本院卷頁9 、10），約定租用及平鎮市公所應於交還土地時清除土地所有物品( 含一般廢棄物等) ，並負責回填淨土恢復土地使用，故土地使用協議書第4 點明載「期限屆滿時由乙方(即平鎮市公所) 負責回填淨土交還甲方( 即原告) 」，而還原協議書第2 條亦規定「依契約規定期限清除土地所有物品（含一般廢棄物等），並自94年5 月2 日，起復育2 個月，恢復土地使用，預定於明年7 月2 日( 回復原狀) 交還甲方
(即原告) 」。嗣又於94年6 月1 日再簽訂租用土地契約，將圾垃清運及復育期間延長至94年9 月2 日，約定「第三條：雙方同意垃圾清運及復育期間給付相當四個月租金做為補償……第4 條雙方其餘拋棄，俟後地主不得藉故向平鎮市公所主張任何權利。」經平鎮市公所於94年9 月19日歸還土地予原告，原告與平鎮市公所等於94年9 月19日召開「垃圾場完成復育工程歸還土地協調會」，議決「本案租用土地已完成垃圾清除及覆土工程，同意自即日（94.9.19 ）起歸還土地並解除契約。」（本院卷頁52），則原告所稱系爭土地因原承租人平鎮市公所非法掩埋廢棄物，致無法執行興辦事業計畫，與議決內容不同，原告空言主張難以採信；即便屬實，承租人平鎮市公是否未依約復育土地非法掩埋廢棄物，對原告造成損害，乃原告與承租人平鎮市公所間基於私法契約所生私法爭議，應循其約定解決，與原告應於展延期限內履行97年2 月5 日函及98年1 月12日函之負擔（完成廢棄物回收業登記或完工運作報備）無涉，原告亦不因此免除系爭負擔；按諸行政程序法第43條規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」本件原告既未於法定期限內完成登記，又未於被告核准展延期限內完成登記，則被告依法廢止原告之原核准原告興辦應回收廢棄物回收業設施使用計畫書，要屬有據，此亦與行政機關誠信原則無涉，原告主張被告違反誠信原則亦不足採。
五、綜上所述，原告主張均無可採。被告所為處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
六、據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 7 月 26 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 蘇 嫊 娟法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 7 月 26 日
書記官 蔡 逸 萱